陳 向 武

（青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，山東青島 266032）

動物衛(wèi)生行政管理活動中，由適格的動物衛(wèi)生行政主體來實施行政處罰權，能夠達到實施行政行為的目的，并實現(xiàn)國家對動物防疫秩序的有效管理。但在實際執(zhí)法中，有些獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構因實施處罰行為的主體不適格，而導致行政處罰無效的事例時有發(fā)生。本文通過以案說法的形式，就動物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問題進行了分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

2009年5月5日，甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員對該縣某生豬養(yǎng)殖場進行監(jiān)督檢查，要求提供其飼養(yǎng)生豬的養(yǎng)殖檔案，該場法定代表人李某聲稱自己養(yǎng)的豬心里有數(shù)，沒有建立養(yǎng)殖檔案的必要。執(zhí)法人員經(jīng)請示批準后進行立案調查，并制作了《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》和《詢問筆錄》。甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認為該場未建立養(yǎng)殖檔案的行為，違反了《畜牧法》第四十一條之規(guī)定，于同年5月5日給該場送達了《行政處罰事先告知書》，認為當事人養(yǎng)殖畜禽未建立養(yǎng)殖檔案，事實清楚，證據(jù)確鑿，依據(jù)《畜牧法》第六十六條之規(guī)定，擬給予一千元罰款的行政處罰。當事人在規(guī)定期限內未進行陳述和申辯，遂于5月11日制作《責令改正通知書》和《行政處罰決定書》并送達當事人， 5月20日該場履行了處罰決定。

【以案說法】

本案主要涉及動物衛(wèi)生行政處罰主體適格性的問題。

行政處罰是國家一項重要的制裁權，應當由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，因而行政機關是實施行政處罰最主要的主體。但根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。由此可見，行政處罰的實施主體有兩個，即行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。但并不意味著，行政相對人的任一違法行為，都可以由兩個行政處罰主體中任一主體來實施行政處罰，應當根據(jù)相應的法定職權實施。

在動物衛(wèi)生行政處罰中，通常把有權實施動物衛(wèi)生行政處罰的主體稱為動物衛(wèi)生行政主體，在動物衛(wèi)生行政管理活動中，動物衛(wèi)生行政主體包括獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構。獸醫(yī)主管部門為行政機關，在動物衛(wèi)生行政處罰中，其行政處罰權主要有：對違反《畜牧法》、《農產(chǎn)品質量安全法》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》等法律法規(guī)違法行為，以及對違反《動物防疫法》中的部分違法行為給予行政處罰；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構為法律、法規(guī)授權的組織，在動物衛(wèi)生行政處罰中，其職權主要是根據(jù)《動物防疫法》的授權，對違反《動物防疫法》中有關動物、動物產(chǎn)品的檢疫和其他有關動物防疫的違法行為實施行政處罰。同時，獸醫(yī)主管部門不得行使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的行政處罰權，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構也不得行使獸醫(yī)主管部門的行政處罰權。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是否為適格的執(zhí)法主體，必須要具備兩個要件，一為法律要件，即法律、法規(guī)的授權?！秳游锓酪叻ā返诎藯l已明確授權動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。二為組織要件，即具備法人資格。必須有當?shù)厝嗣裾幹撇块T的批準文件，有獨立的經(jīng)費，并取得《事業(yè)單位法人證書》。2005年獸醫(yī)體制改革以來，大部分縣級以上地方人民政府單獨設立了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，但仍有部分動物衛(wèi)生監(jiān)督機構未經(jīng)編制部門正式批準行文，掛靠在其他單位或作為獸醫(yī)主管部門的內設機構，有些動物衛(wèi)生監(jiān)督機構雖然有編制部門的批準文件，但沒有經(jīng)費保障，這些所謂的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構由于不具備獨立的法人資格，不能獨立承擔行政責任，因而不具有行政主體資格，不能以自己的名義行使行政處罰權。

《動物防疫法》第七十四條明確規(guī)定，對經(jīng)強制免疫的動物未按照國務院獸醫(yī)主管部門規(guī)定建立免疫檔案的，依照《畜牧法》的有關規(guī)定處罰?！缎竽练ā返诹鶙l明確規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場未建立養(yǎng)殖檔案的違法行為，由縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門實施行政處罰。本案中，甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所超出法定授權范圍實施行政處罰，不具備法律要件，其對本縣某生豬飼養(yǎng)場的處罰行為當然無效。雖然當事人未申請行政復議，也未提起行政訴訟，使該縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。但本案的處罰主體卻存在錯誤，即實施處罰的主體不適格。在行政執(zhí)法實踐中，經(jīng)常存在這樣的問題，即一個案件查處完畢，當事人沒有申請行政復議或提起行政訴訟，行政執(zhí)法機關就想當然的認為案件查處符合規(guī)定，而忽視對案件進行評查，繼而未能及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法過程中存在的問題，致使動物衛(wèi)生行政執(zhí)法長期處在一個低水平階段的狀態(tài)，依法行政不能落到實處。

在動物衛(wèi)生行政管理中，許多地方實行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，畜牧獸醫(yī)主管部門通過書面委托的方式，可以將處罰權委托給動物衛(wèi)生監(jiān)督機構行使，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在行使委托處罰權時，則不得以自己的名義實施，而是要以被委托機關名義實施。畜牧獸醫(yī)行政主管部門未委托的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構發(fā)現(xiàn)行政相對人違反應當由畜牧獸醫(yī)行政主管部門實施行政處罰的違法行為，只能向本級畜牧獸醫(yī)主管部門報告，由畜牧獸醫(yī)主管部門來實施行政處罰，否則該行政處罰行為因行政處罰主體不適格而無效。