□ 陳 鼎

一、問(wèn)題的提出

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，政治生活方面也發(fā)生了巨大的變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公眾的民主要求也隨之高漲。而與此同時(shí)，包括黨政干部和國(guó)內(nèi)學(xué)者在內(nèi)的精英階層都在反思一個(gè)問(wèn)題：既然突變式的政治改革道路不適合中國(guó)的國(guó)情，那么漸變式的政治現(xiàn)代化路徑又該如何去探索呢？2006年10月，國(guó)內(nèi)知名學(xué)者俞可平在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上登載了題為《民主是個(gè)好東西》一文，從而引發(fā)了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)增量民主的熱烈評(píng)議。根據(jù)俞可平的闡釋，增量民主就是將已有的較為充分的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治制度和文化條件作為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，符合現(xiàn)有的政治法律框架并與之相互兼容的基層治理形式。推進(jìn)增量民主發(fā)展，需要推進(jìn)民主治理的重大改革，必須擁有現(xiàn)實(shí)的政治力量，取得大多數(shù)人民群眾和政治精英的支持，必須擁有最廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)；同時(shí)，在不違背現(xiàn)有的憲法及其他基本法律上進(jìn)行的民主改革。這些“存量”必須建立在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和不斷提高的人民文化素質(zhì)基礎(chǔ)之上，才能發(fā)生一定的變量。增量民主的發(fā)展道路之所以是可取的，是因?yàn)樗峭ㄟ^(guò)一次次地微調(diào)，在已取得的政治經(jīng)濟(jì)成果的基礎(chǔ)上，逐漸增加民主的存量，把政治改革的成本分割到社會(huì)經(jīng)濟(jì)能夠承受的程度，保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求發(fā)展。事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)內(nèi)許多地方的治理創(chuàng)新實(shí)踐幾乎都是遵循著“增量民主”這一規(guī)則進(jìn)行的，只是有些地方所增加的零星民主存量，伴隨著巨大的舊體制慣性，以及民主活動(dòng)的主體自身素質(zhì)的制約，始終難以走出可持續(xù)發(fā)展的困境，進(jìn)而也使得所謂的增量民主逐漸變成了一個(gè)個(gè)歷史的碎片，最終為人們所遺忘殆盡。

而與此形成鮮明對(duì)比的是，以“民主懇談”著稱的浙江溫嶺市卻在堅(jiān)持黨內(nèi)民主和基層民主的互動(dòng)中，在不斷擴(kuò)大公眾參與的決策中，在強(qiáng)化服務(wù)型政府的建設(shè)中，持續(xù)地開展著基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，產(chǎn)生了一系列民主“新成果”。這些“新成果”雖經(jīng)十幾年的風(fēng)雨洗禮，不見(jiàn)有任何疲態(tài)，反而因其旺盛的生命力必將對(duì)中國(guó)政治現(xiàn)代化產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。其中，“民主懇談”、“黨內(nèi)懇談”、“工資集體協(xié)商懇談”、“預(yù)算參與式懇談”等這些耳熟能詳?shù)脑隽棵裰?，有的獲得了地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，有的獲得了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的批示。因而，我們堅(jiān)信，溫嶺市的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)前走出增量民主發(fā)展的困境具有一定的樣本意義，值得深入探究。

二、溫嶺市基層治理持續(xù)創(chuàng)新的實(shí)踐探索

溫嶺市的基層治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是從“民主懇談”誕生開始的，之后便一發(fā)而不可收。當(dāng)下有些學(xué)者認(rèn)為“民主懇談”的發(fā)生帶有很大的偶然性，無(wú)可復(fù)制。但是我們認(rèn)為，如果沒(méi)有當(dāng)時(shí)特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和民意基礎(chǔ)，甚至連這種偶然性都不可能發(fā)生。換言之，“民主懇談”發(fā)生的背后一定有其必然性。這個(gè)必然性就是壓抑已久的公眾參與熱情倒逼下的基層治理方式的轉(zhuǎn)變。

（一）“民主懇談”

經(jīng)過(guò)10多年來(lái)的探索與發(fā)展，溫嶺市的“民主懇談”已經(jīng)成為全市各界群眾參與基層社會(huì)活動(dòng)最重要的途徑。活動(dòng)范圍從當(dāng)初的鎮(zhèn)、村發(fā)展至企事業(yè)、社區(qū)和市級(jí)黨委政府部門，由面對(duì)面“焦點(diǎn)訪談”式的交流到今天的公眾廣泛參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，從而形成了多種形式的基層協(xié)商民主的制度體系?？疾臁懊裰鲬┱劇钡陌l(fā)展歷程，大致是沿著兩條路徑、三個(gè)階段演進(jìn)的。

1.兩條路徑

（1）橫向拓展。自從“民主懇談”誕生以來(lái)，其活動(dòng)范圍逐步由鎮(zhèn)村兩級(jí)逐步向非公有制企業(yè)、社區(qū)、事業(yè)單位和其他部門直至延伸到市級(jí)核心層面。2008年初，黨的十七大后，溫嶺市大膽探索將“民主懇談”直接引入黨代會(huì)、市政協(xié)會(huì)議，組織黨代表、政協(xié)委員就重大決策進(jìn)行協(xié)商辯論，這一路徑擴(kuò)大了民主主體，提升了民主參與的層次。

（2）縱向深化?！懊裰鲬┱劇笔菑某跗诘拇蠖鄶?shù)就個(gè)人的具體問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話協(xié)商逐步發(fā)展為就某些公共利益的問(wèn)題進(jìn)行懇談，從當(dāng)初的解釋、答復(fù)群眾的意見(jiàn)建議要求發(fā)展成為宣傳黨的政策平臺(tái)，再發(fā)展到引導(dǎo)干部增強(qiáng)民主意識(shí)和民主執(zhí)政能力，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念、積極參政議政，進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為一體的有效的民主形式。

2.三個(gè)階段

第一階段為初始形態(tài)：思想政治工作的創(chuàng)新載體（1999-2001年）。這一時(shí)期的基本做法概括起來(lái)就是一期一主題，群眾出題目，政府抓落實(shí)。該階段的懇談功能主要是通過(guò)建立一種對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)官員同群眾進(jìn)行平等交流、聽(tīng)取意見(jiàn)、現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)、事后辦理，起到接受建議、解釋疑惑、宣傳引導(dǎo)、加強(qiáng)溝通的作用。事實(shí)上，這種用民主的方法加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村思想政治工作，成效是顯著的。

第二階段為體制外的生長(zhǎng)：原創(chuàng)性的基層民主形式（2002-2004年）。這一階段的特點(diǎn)是將“民主懇談”引入基層重大事項(xiàng)的決策管理過(guò)程中，將“民主懇談”作為決策的前置條件，建立涉及重大公共事務(wù)的聽(tīng)證決策制度和村民議事制度，使“民主懇談”成為人民群眾基層社會(huì)事務(wù)管理的平臺(tái)。這一階段的“民主懇談”范圍主要涵蓋鎮(zhèn)村和市政府職能部門。

第三階段為體制內(nèi)的融合：推動(dòng)基層人大、黨代會(huì)等改革（2005年至今）。這一階段主要特點(diǎn)是在保留第二階段決策程序的基礎(chǔ)上，將懇談制度與人民代表大會(huì)制度、黨的代表大會(huì)制度、政協(xié)制度相融合，將游離于體制外的“民主懇談”納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi)，并以此激活基層人大和黨代會(huì)的作用，將“民主懇談”這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

2004年，溫嶺市的“民主懇談”因此獲得了第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的殊榮。

（二）“黨內(nèi)懇談”

在基層民主政治蓬勃發(fā)展之時(shí)，溫嶺市于2004年開始探索“黨內(nèi)民主懇談”，以此來(lái)推動(dòng)黨代會(huì)常任制的深化。2008年1月，溫嶺市第十二屆黨代會(huì)以決議形式通過(guò)《關(guān)于“黨內(nèi)民主懇談”的若干規(guī)定》，使“黨內(nèi)懇談”納入制度規(guī)范之內(nèi)。明確了“黨內(nèi)懇談”是黨委重大決策的必經(jīng)程序，規(guī)定凡提交黨委討論決定的七類重大決策必須通過(guò)“民主懇談”：一是提交黨代會(huì)、全委會(huì)審議的工作報(bào)告；二是黨代會(huì)代表提出的全局性或涉及面較廣的提案；三是準(zhǔn)備出臺(tái)的重要規(guī)范性文件；四是涉及社會(huì)公共利益的重大事項(xiàng)；五是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；六是黨員群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；七是其它事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)的重大問(wèn)題?！懊裰鲬┱劇卑凑胀▓?bào)問(wèn)題、懇談發(fā)言、現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)、梳理總結(jié)、處理反饋等5個(gè)程序進(jìn)行。

“黨內(nèi)懇談”不僅疏通了黨內(nèi)訴求渠道，保障了黨代表、普通黨員的民主權(quán)利，而且通過(guò)黨內(nèi)民主的途徑提高了黨委決策的科學(xué)性和合法性，一定程度上制約了權(quán)力利益化，為黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表的作用找到了一條新路子，進(jìn)一步深化了黨代會(huì)常任制改革，為推進(jìn)我國(guó)黨內(nèi)民主建設(shè)提供了一個(gè)新的范本和途徑。

（三）“工資集體協(xié)商懇談”

改革開放后，尤其上個(gè)世紀(jì)80年代末期以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)一直是溫嶺市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)主力軍。然而與此同時(shí)，勞資糾紛和群體性事件頻發(fā)。一些行業(yè)由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的計(jì)件工資(工價(jià))標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有形成社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，企業(yè)間用工存在著嚴(yán)重的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，職工的合法權(quán)益難以保障?；诖耍瑸榱嘶鉀_突和矛盾，使勞資雙方都認(rèn)識(shí)到有必要對(duì)同一行業(yè)制定統(tǒng)一的計(jì)件工資（工價(jià)）標(biāo)準(zhǔn)，溫嶺市于2003年率先從新河羊毛衫行業(yè)著手，以“民主懇談”為載體，開始嘗試行業(yè)工資集體協(xié)商。

1.建立勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制。首先組建行業(yè)工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)，確定行業(yè)工會(huì)為代表職工利益一方的談判主體，行業(yè)協(xié)會(huì)為代表企業(yè)主利益一方的談判主體，市勞動(dòng)社會(huì)保障部門則作為政府方的代表，站在公平公正的立場(chǎng)上履行其職責(zé)。

2.建立工資協(xié)商共決機(jī)制。工資協(xié)商共決，內(nèi)容包括勞動(dòng)定額、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、工作時(shí)間、休息休假、保險(xiǎn)福利等，其中勞動(dòng)定額是核心內(nèi)容。

3.建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)羊毛衫行業(yè)整體效益易受市場(chǎng)、價(jià)格、成本等因素影響而產(chǎn)生波動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，勞資雙方約定行業(yè)工資協(xié)商每年進(jìn)行一次，第二年在此基礎(chǔ)上再重新談判，隨后每次談判的邊際成本出現(xiàn)了遞減的趨勢(shì)。

4.建立工資支付保障機(jī)制。2003年8月9日，在鎮(zhèn)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)委員會(huì)的主持下，行業(yè)工會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)簽訂了《羊毛衫行業(yè)工資（工價(jià)）協(xié)商協(xié)議書》。將簽約生效的工資（工價(jià)）協(xié)商協(xié)議書報(bào)送當(dāng)?shù)貏趧?dòng)主管部門備案，作為企業(yè)與職工簽訂集體合同的附件，與勞動(dòng)合同具有同等效力。在雙方簽字生效的工資（工價(jià)）協(xié)議書中規(guī)定了明確的月工資支付時(shí)間，企業(yè)主必須按時(shí)足額發(fā)放。

2004年，市委、市政府轉(zhuǎn)發(fā)市勞動(dòng)人事社會(huì)保障局、市總工會(huì)、市工業(yè)經(jīng)濟(jì)局《關(guān)于開展非公企業(yè)行業(yè)工資集體協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，2005年又專門下發(fā)了《關(guān)于大力推廣行業(yè)工資集體協(xié)商制度的實(shí)施意見(jiàn)》。同年，溫嶺市委、市政府還下發(fā)了《關(guān)于大力推廣行業(yè)工資集體協(xié)商制度的實(shí)施意見(jiàn)》。2007年，溫家寶總理批示，“浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)工資集體協(xié)商的做法可以總結(jié)推廣”。

（四）“參與式預(yù)算懇談”

經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行，溫嶺市的“民主懇談”已為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾所接受。接下來(lái)公共預(yù)算便順理成章地被納入到了“民主懇談”的議題范圍。2005年，新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)開始試水“參與式預(yù)算懇談”。2008年，推行至5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市交通部門。2010年，所有的鎮(zhèn)（街道）以及5個(gè)政府主要部門都開展了“參與式預(yù)算懇談”。

1.鎮(zhèn)級(jí)“參與式預(yù)算懇談”的做法（以新河為例）：一是由鎮(zhèn)政府提出的財(cái)政預(yù)算草案提交鎮(zhèn)人大，鎮(zhèn)人大將預(yù)算向全鎮(zhèn)公開，并舉行由人大主持的分組預(yù)算討論會(huì)，討論的結(jié)果向隨后召開的人大會(huì)議宣布，然后人大代表就預(yù)算的具體內(nèi)容對(duì)政府進(jìn)行詢問(wèn)；二是由鎮(zhèn)政府和人大的預(yù)算審查小組共同修改預(yù)算，形成新的預(yù)算方案，再提交人大會(huì)議分組討論；三是人大代表還可以就預(yù)算的內(nèi)容聯(lián)合提出預(yù)算修正案，并提交人大會(huì)議辯論，辯論后全體人大代表就修正案進(jìn)行表決，如果表決通過(guò)，形成最終的正式預(yù)算。

2.部門“參與式預(yù)算懇談”的做法：一是由市人大召集和主持懇談會(huì)；二是由部門向與會(huì)者報(bào)告本部門對(duì)于交通部門預(yù)算的計(jì)劃和編制情況，并附明細(xì)表說(shuō)明；三是與會(huì)者分小組討論（市人大常委會(huì)組成人員及政府部門人員也分入各小組參與討論），與會(huì)代表自由發(fā)言、詢問(wèn)，部門負(fù)責(zé)人答復(fù)解釋，此后通過(guò)媒體公開懇談會(huì)全過(guò)程，在更大范圍內(nèi)促進(jìn)公開了解和監(jiān)督；四是將小組懇談的結(jié)果再提交人代會(huì)討論，根據(jù)討論情況，確定預(yù)算編制修改意見(jiàn)。

溫嶺市通過(guò)“參與式預(yù)算懇談”的開展，建立了地方政府與公眾常態(tài)化的對(duì)話機(jī)制，將我國(guó)公共預(yù)算改革推進(jìn)到一個(gè)新的歷史階段，大大促進(jìn)了透明政府和責(zé)任政府建設(shè)。同時(shí)，不僅推動(dòng)了“民主懇談”的持續(xù)發(fā)展，而且也推動(dòng)了中國(guó)增量民主的進(jìn)步。2010年，溫嶺市的“參與式預(yù)算懇談”獲得了第五屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新提名獎(jiǎng)”。

三、增量民主：溫嶺市基層治理持續(xù)創(chuàng)新的政治蘊(yùn)涵

溫嶺市保持基層治理的持續(xù)創(chuàng)新，其主要載體是“民主懇談”。然而當(dāng)下許多地方基層治理創(chuàng)新并不缺乏載體，關(guān)鍵是如何抓住一個(gè)載體，持之以恒地去“經(jīng)營(yíng)”、珍惜和完善它。曇花一現(xiàn)式的所謂治理創(chuàng)新不僅對(duì)增量民主是一種“政治褻瀆”，而且還容易引起公眾的厭煩，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)政合法性的流失。基于此，我們認(rèn)為作為基層治理持續(xù)創(chuàng)新形式的“民主懇談”具有明顯的增量民主特點(diǎn)。

（一）有序性和連續(xù)性

增量民主可能意味著是某種質(zhì)變的開始，但質(zhì)變將是十分漫長(zhǎng)的演化過(guò)程。這種漸進(jìn)式民主便形成了一種“路徑依賴”，即：尊重歷史的前提和歷史的軌跡。因此，增量民主具有有序性和連續(xù)性的特征，它必須遵循現(xiàn)有社會(huì)主義發(fā)展的歷史規(guī)律，按照一定的順序，增量式地發(fā)展。溫嶺市的“民主懇談”發(fā)展脈絡(luò)十分清晰，我們沒(méi)法預(yù)測(cè)其最終所能引起的質(zhì)變程度，但十幾年的它始終堅(jiān)守著黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾當(dāng)家作主、政府依法行政這一底線沒(méi)有改變，而且一直有序地開展著。根據(jù)我們課題組的調(diào)查，如今溫嶺市的干部群眾有一個(gè)共同意愿，那就是“讓‘民主懇談’持續(xù)下去”。我們?cè)?jīng)詢問(wèn)過(guò)澤國(guó)鎮(zhèn)的一位領(lǐng)導(dǎo)：“既然‘民主懇談’意味著自我限權(quán)，為什么還要熱衷于此呢？”他回答是：“‘民主懇談’是幫助黨委政府進(jìn)行重大決策的必備工具，經(jīng)‘民主懇談’做出的決策，群眾易接受，工作好開展，少有群眾上訪，有利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定?！彼€說(shuō)，當(dāng)某項(xiàng)重大決策不經(jīng)過(guò)“民主懇談”時(shí)，隨時(shí)會(huì)有群眾追問(wèn)為什么。由此我們不妨斷言，“民主懇談”只有不斷地前進(jìn)這一條路可走，絕無(wú)退路可言，這也可能從一個(gè)側(cè)面印證了社會(huì)主義民主的發(fā)展趨向。

（二）動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性

俞可平在構(gòu)建增量民主思想過(guò)程中提出了“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”的概念，認(rèn)為它是增量民主的特征之一。這種穩(wěn)定以“疏”為主，而非“堵”字當(dāng)頭，同時(shí)也意味著公民在法律法規(guī)框架內(nèi)，對(duì)權(quán)利受損可以自主申訴，對(duì)任何不滿可以自由表達(dá)。對(duì)政府來(lái)講，其應(yīng)當(dāng)根據(jù)公民的合理要求，對(duì)政策和制度及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，建立新的治理平衡。在“民主懇談”開展的十幾年里，溫嶺社會(huì)總體保著一種“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”，可以說(shuō)沒(méi)有出現(xiàn)一起特別重大的群體性事件。然而，我們也應(yīng)當(dāng)正視一個(gè)現(xiàn)實(shí)：這些年來(lái)，溫嶺市群眾上訪也從來(lái)沒(méi)有“消靜”過(guò)，信訪局不僅沒(méi)有想象中“關(guān)門大吉”的意思，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“門庭若市”的局面。因此，有些人不理解，認(rèn)為既然溫嶺用“民主懇談”來(lái)制約權(quán)力和回應(yīng)公眾訴求，為什么還存在老百姓上訪呢？“民主懇談”會(huì)不會(huì)就是一個(gè)“花架子”？事實(shí)上，他們混淆了社會(huì)的“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”和“靜態(tài)穩(wěn)定”的界線?！办o態(tài)穩(wěn)定”是指?jìng)鹘y(tǒng)社會(huì)通過(guò)高壓手段、以“堵”的方式維系的一種“穩(wěn)定”。這種“穩(wěn)定”是很可怕的，也是不可靠的。而“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”的實(shí)質(zhì)是使靜態(tài)的秩序逐步變?yōu)橐环N動(dòng)態(tài)秩序的過(guò)程，通過(guò)持續(xù)不斷的改良來(lái)維持新的平衡，這才是真正的穩(wěn)定?！懊裰鲬┱劇闭窃谝环N“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”中不斷向前發(fā)展的。

（三）長(zhǎng)期性

政治現(xiàn)代化是一項(xiàng)浩大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。基于對(duì)民主發(fā)展模式的觀察和總結(jié)，我們可以看出改革開放以來(lái)，中國(guó)正在形成一種別具特色的政治模式，即經(jīng)過(guò)緩慢的、長(zhǎng)期的民主政治改革逐步地促進(jìn)中國(guó)的民主治理，逐漸擴(kuò)大公民的政治權(quán)益。中國(guó)的政治發(fā)展只能遵循增量式發(fā)展或增量民主的道路，在對(duì)現(xiàn)有的制度不做大幅改動(dòng)的基礎(chǔ)上尋找一些新的民主亮點(diǎn)，其優(yōu)點(diǎn)是阻力小，可操作性強(qiáng)。溫嶺市在基層治理過(guò)程中，一方面通過(guò)對(duì)“民主懇談”的載體創(chuàng)新和功能延伸，主動(dòng)而溫和地去觸及權(quán)力的敏感地帶，又不至于引起權(quán)力的反感，逐漸消減權(quán)力的尋租機(jī)會(huì)，達(dá)至“去權(quán)力化”目標(biāo)；另一方面不斷地將“民主懇談”引入制度內(nèi)的人代會(huì)和黨代會(huì)，使得“民主懇談”更具有生命力和拓展空間。

四、當(dāng)下我國(guó)增量民主發(fā)展面臨的困境

社會(huì)主義政治現(xiàn)代化進(jìn)程取決于增量民主的發(fā)展，這一點(diǎn)勿庸置疑。然而，增量民主前進(jìn)道路上不可能一馬平川、一帆風(fēng)順，甚至有時(shí)會(huì)障礙重重、荊棘密布。

（一）一些領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識(shí)淡薄、行政能力不足

首先，一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏試行增量民主的動(dòng)力。主要表現(xiàn)在地方政府承擔(dān)的創(chuàng)新壓力大，激勵(lì)機(jī)制卻不足，這樣必然會(huì)挫傷各級(jí)官員推進(jìn)增量民主和發(fā)展政治文明的積極性。其次，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不愿冒風(fēng)險(xiǎn)。眾所周知，古往今來(lái)任何一次改革都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，加之目前社會(huì)對(duì)試錯(cuò)的容忍度不高，因而一些領(lǐng)導(dǎo)干部寧可隨波逐流、飽食終日，也不敢冒然進(jìn)行民主改革。第三，制度惰性不鼓勵(lì)大膽的政治試驗(yàn)。政治改革必然觸動(dòng)原有的利益格局，帶來(lái)權(quán)力和利益的重新分配，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不情愿接受政治改革帶來(lái)的權(quán)力和特權(quán)的損失。

（二）一些群眾文化素質(zhì)偏低、行使民主權(quán)利的能力弱

首先，群眾文化程度普遍較低。列寧說(shuō)過(guò)，“文盲是排除在政治之外的”。群眾文化程度低必然會(huì)制約他們對(duì)國(guó)家大事的關(guān)心和參與政治的能力。其次，群眾“公民意識(shí)”淡薄。目前，一些群眾的權(quán)利意識(shí)比較弱，萬(wàn)事聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的安排，對(duì)自己應(yīng)享有的權(quán)利，很多人并不了解，加上封建殘余的“民不與官斗”的思想，更不敢表達(dá)自己的權(quán)利要求。第三，群眾參與政治的意識(shí)不強(qiáng)。他們大局意識(shí)差，秉持“事不關(guān)己，高高掛起”的觀念，自掃門前雪，對(duì)不文明現(xiàn)象和權(quán)力濫用現(xiàn)象習(xí)以為常，這勢(shì)必影響我國(guó)政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。第四，群眾法制觀念淡漠。由于法律意識(shí)的淡薄和法律知識(shí)的缺失，許多人在個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)不能充分而有效地運(yùn)用民主權(quán)利來(lái)爭(zhēng)取和捍衛(wèi)自己應(yīng)有的合法權(quán)利和權(quán)益。

（三）增量民主發(fā)展仍缺乏體制性保障

首先，體制內(nèi)外的監(jiān)督與制約機(jī)制還比較薄弱。公民很難公開表達(dá)民情民意，民眾及社會(huì)不同利益群體的參與管道十分狹小。其次，人治大于法治現(xiàn)象依然存在。法治是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志，而人治則是傳統(tǒng)社會(huì)的特征。目前民眾的法制觀念、法治意識(shí)都不夠強(qiáng)。例如，各級(jí)黨政官員辦事時(shí)優(yōu)先考慮的往往是人際關(guān)系而非法律規(guī)章，講人情、憑關(guān)系的習(xí)慣仍然根深蒂固。這種人治大于法治的現(xiàn)狀使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序紊亂、交易成本高昂、人際關(guān)系復(fù)雜化，十分不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定和良性發(fā)展。第三，人權(quán)和人的自由得不到足夠重視。特別是當(dāng)政府部門與公民發(fā)生利益沖突時(shí)，公民大多處在弱勢(shì)和被侵害的地位。這樣的體制當(dāng)然不利于調(diào)動(dòng)民眾的積極性和創(chuàng)造性，也容易使公民與政府產(chǎn)生疏離感和對(duì)立情緒，造成社會(huì)價(jià)值取向的偏移。

五、新時(shí)期我國(guó)增量民主走出發(fā)展困境的出路

（一）以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主

根據(jù)增量民主的思路，深化黨內(nèi)民主是目前我國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要突破口。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，優(yōu)先發(fā)展黨內(nèi)民主，對(duì)人民民主具有示范和模范帶頭作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和基層民主的良性互動(dòng)，有利于增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和人民群眾的凝聚力，有利于為人民民主的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。因而這是一條切實(shí)可行、穩(wěn)妥有序的發(fā)展之路。溫嶺市的增量民主發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也充分證明了這一點(diǎn)。一方面要進(jìn)一步提升黨代會(huì)的權(quán)威，完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行常任制；另一方面要結(jié)合民主選舉和民主協(xié)商，推進(jìn)增量民主。中國(guó)現(xiàn)行民主制度是人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度的結(jié)合，通過(guò)擴(kuò)大黨內(nèi)民主，促進(jìn)人民民主和政治協(xié)商民主的完善，帶動(dòng)人民民主，激發(fā)公民參與政治的熱情，疏通人民訴求權(quán)利的渠道，培育和健全公民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公民自我治理和自我服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家民主政治的發(fā)展。

（二）擴(kuò)大公民參與，發(fā)展健全的公民社會(huì)

發(fā)展增量民主的基本途徑，就是要致力于“不斷擴(kuò)大公民有序的政治參與”，采用寬容的政治態(tài)度，盡可能地將公民自發(fā)的、無(wú)序的、零散的政治參與，納入到黨和政府主導(dǎo)的政治框架之內(nèi)，同時(shí)積極培育和引導(dǎo)民間組織，發(fā)展健全的公民社會(huì)，這樣才能使公民參與有利于維護(hù)公民的權(quán)利，有利于保持政治穩(wěn)定，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。溫嶺市的“民主懇談”正是在不斷擴(kuò)大基層群眾的參與中逐步成長(zhǎng)壯大起來(lái)的。如果說(shuō)還有什么遺憾的話，“民主懇談”尚未同民主選舉有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這一塊將有很大的發(fā)展空間。具而言之，一是要進(jìn)一步擴(kuò)大公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，改革和完善選舉制度。例如，十七大報(bào)告提出的“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，從縣(市)以下的基層先直接選舉，自下而上地逐步推向中、高層選舉。擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部公推直選的范圍。二是要推行重大政策的公示和聽(tīng)證制度，增加人民“表達(dá)權(quán)”的內(nèi)容。對(duì)一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大決策，廣泛聽(tīng)取專家學(xué)者和人民群眾的意見(jiàn)，疏通民情民意的表達(dá)渠道，切實(shí)采用了聽(tīng)證制度。三是豐富民主形式，拓寬民主參與的渠道。比如政府可以開通網(wǎng)絡(luò)論壇、電視辯論、手機(jī)短信等。在社會(huì)政治生活中，要提高政治寬容度，營(yíng)造積極參政、放言議政的政治氛圍，拓寬新興的公民參與渠道。四是規(guī)范民主參與制度和程序。要注意規(guī)范公眾政治參與的行為，使參與過(guò)程更加有序和民主，以此促進(jìn)社會(huì)生活的和諧與安定。

（三）加快行政體制改革，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理職能

政府是代理廣大人民管理社會(huì)的，因此它與人民之間應(yīng)當(dāng)是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。這就要求政府急需轉(zhuǎn)變管理者的角色，樹立“服務(wù)者”的形象，不斷強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理職能。一是要做到政府權(quán)力接受來(lái)自其他各機(jī)關(guān)和基層人民的監(jiān)督和約束，做到權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是強(qiáng)化責(zé)任政治觀念。民主政治必然是責(zé)任政治，這是由人民主權(quán)原則所決定的。只有不斷強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任觀念，科學(xué)劃分黨組織和政府、中央和地方之間及政府各職能部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，健全責(zé)任體系，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，才能使政府責(zé)任落到實(shí)處，促使增量民主的發(fā)展。三是強(qiáng)化社會(huì)管理制度。要改革和完善現(xiàn)行社會(huì)管理體制，擴(kuò)大基層群眾的社會(huì)自治權(quán)利，努力加強(qiáng)政府與公民在社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活方面的協(xié)調(diào)管理，實(shí)現(xiàn)民主增量式發(fā)展。