□ 朱康對(duì)

2009年12月26日第十一屆全國人大常委員會(huì)第十二次會(huì)議通過《中華人民共和國海島保護(hù)法》(下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》)，并宣布于2010年3月1日實(shí)施?！逗u保護(hù)法》第四條規(guī)定，“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)?！钡?，由于歷史原因，該法所定義的大多數(shù)無居民海島，尤其是其中具有較大開發(fā)價(jià)值的無居民海島，早有習(xí)慣上的所有者或占有者，其中有的海島的土地和山林甚至有政府及有關(guān)部門正式依法頒發(fā)了有效的集體產(chǎn)權(quán)證明。為此，《海島保護(hù)法》頒布后，部分溫州相關(guān)海島的村民已經(jīng)前來海洋與漁業(yè)管理局就無居民海島的產(chǎn)權(quán)問題提出了質(zhì)疑。目前各地相關(guān)的村民尚在觀望之中，如果無居民海島的歷史產(chǎn)權(quán)問題沒有妥善解決方案，一旦無居民海島的開發(fā)正式啟動(dòng)，必將面臨著相關(guān)產(chǎn)權(quán)的糾紛，乃至社會(huì)穩(wěn)定問題。為了合理地保護(hù)、利用和開發(fā)無居民海島資源，促進(jìn)社會(huì)和諧，現(xiàn)特以溫州無居民海島為例，對(duì)產(chǎn)權(quán)制度變革后的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題的處置對(duì)策進(jìn)行初步分析。

一、無居民海島產(chǎn)權(quán)問題的理論爭(zhēng)議

2009年底頒布的《海島保護(hù)法》第二款沿用和借鑒聯(lián)合國《海洋公約》里“島嶼”的定義，把“海島”定義為“四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，包括有居民海島和無居民海島?！钡谖迨呖罱忉專盁o居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島?！薄吨腥A人民共和國海島保護(hù)法釋義》進(jìn)一步解釋，“通俗地說，就是海島上沒有村莊，沒有街道，沒有住址門牌號(hào)，沒有郵政編碼，沒有常住戶口的登記，這樣的島就是本法所稱的無居民海島?！雹僖娙珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)編，《中華人民共和國海島保護(hù)法釋義》，法律出版社2010年版，第89頁。同時(shí)指出，“無居民海島是相對(duì)于有居民海島而言的，無居民海島并不等于無人島，無居民海島也不排除人在島上必要的生產(chǎn)、生活活動(dòng)?！雹谕希?9頁。

無居民海島的產(chǎn)權(quán)問題主要是島嶼的土地及其相關(guān)的島上的山林、礦產(chǎn)和附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。無居民海島的整體性特征決定了無居民海島使用標(biāo)的物必須包括島礁、植被、水體、海面等。既然法律已經(jīng)明確無居民海島的所有權(quán)屬于國家所有，所以在無居民海島的開發(fā)過程中，需要研究的就是無居民海島的使用權(quán)的配置以及歷史遺留產(chǎn)權(quán)如何處置的問題。而所謂無居民海島使用權(quán)，它是使用者依法對(duì)無居民海島占有、使用、收益和處分的權(quán)利，獲取權(quán)利的方式主要有出讓和轉(zhuǎn)讓。③劉登山:《我國無居民海島的物權(quán)性質(zhì)及其立法研究》，《海南人大》，2010年第3期;公艷芳、齊連明:《無居民海島使用權(quán)估價(jià)可行性及相關(guān)問題淺析》，《海洋開發(fā)與管理》，2010年第5期。

對(duì)于無居民海島的產(chǎn)權(quán)問題，稅兵(2005)在論證國家應(yīng)該是無居民海島所有權(quán)的唯一權(quán)利主體的理由時(shí)提出，從歷史的角度來分析，由于無居民海島不具備產(chǎn)生土地集體所有權(quán)的制度成因，認(rèn)為無居民海島歸屬集體所有的觀點(diǎn)缺乏法理依據(jù)。從現(xiàn)實(shí)的角度來分析，由于土地集體所有權(quán)的制度缺陷，如果認(rèn)定無居民海島歸屬集體所有，將有違效率原則。④稅兵:《集體所有，還是國家所有?——我國無居民海島所有權(quán)性質(zhì)之辨》，《中國海洋報(bào)》，2005年9月27日?！逗u保護(hù)法》頒布后，還有研究者論證無居民海島屬于國家所有時(shí)提出，“現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在的無居民海島土地、林地被‘確權(quán)’給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為”這種所謂“確權(quán)”和“被確權(quán)”本身就沒有充分的法律依據(jù)。按照憲法規(guī)定，只有憲法和法律規(guī)定屬于集體所有的才屬于集體所有，除此以外的所有自然資源均歸國家所有⑤《憲法》第十條原文是“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！眳⒁娔轮瘟?《無居民海島所有權(quán)辨析》，《環(huán)境保護(hù)》，2009年第22期。。而憲法和目前任何一部法律都沒有明確無居民海島自然資源為集體所有，因此上述那種沒有法律依據(jù)的所謂“確權(quán)”和“被確權(quán)”不但是無效的，而且是違法的，不僅不能承認(rèn)，反而恰恰應(yīng)當(dāng)是海島保護(hù)法施行后所要糾正的問題。趙紅梅(2010)也提出，我國的無居民海島而言，不存在西方所謂“天賦”的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，私人對(duì)無居民海島的開發(fā)、利用、收益、處分權(quán)均來源于國家所有權(quán)的派生——此為國家對(duì)自然資源的初始分配。無居民海島的稱謂即已表明這種自然資源的初始分配尚未進(jìn)行。即便有些無居民海島已由一些組織、個(gè)人實(shí)際開發(fā)、利用(這是歷史遺留問題)，也不能因?yàn)殚_發(fā)利用者已經(jīng)對(duì)此實(shí)施了“先占”，而據(jù)此認(rèn)為該自然資源的初始分配已經(jīng)完成，他們的這種“先占”只是形成了一種尚未得到法律確認(rèn)的利益格局。對(duì)無居民海島這種關(guān)系到生態(tài)保護(hù)、國防安全、社會(huì)公正等的資源，由國家所有權(quán)派生設(shè)定無居民海島使用權(quán)——進(jìn)行初始分配具有必要性、合理性。⑥趙紅梅．:《無居民海島使用權(quán)的法律屬性》，《中國海洋報(bào)》，2010年3月19日。

如何處置無居民海島的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題也同樣是世界上各相關(guān)國家普遍遇到的難題。在海島的產(chǎn)權(quán)方式選擇上，據(jù)Hall＆Page研究，大多數(shù)目的地島國里的島嶼所有權(quán)屬于政府所有。許多無居民海島，政府主要選擇用來旅游開發(fā)，政府同時(shí)也是在無居民島嶼上開發(fā)和運(yùn)作度假酒店和賓館的許可者。在他們的《太平洋島嶼旅游問題和案例》一書中，詳述了太平洋島嶼土地保有期的一些做法和挑戰(zhàn)。太平洋島國存在著復(fù)雜的土地所有權(quán)傳統(tǒng)，那里寧可土地公有而不愿私有，那里寧可習(xí)慣于被社團(tuán)或部落托管掌控而不愿作為商品出售。在大多數(shù)太平洋島國的小片土地的旅游開發(fā)有三種形式:土地公有、私有土地小片租賃、公有土地租約談判。在這三種旅游開發(fā)形式中公有形式是最普遍的。⑦Hou，C．M．@Page，S．J(1996)．Tourism in the Parific:Issue and Cise．Themson Pablishing．PP98，56，57．其他國家旅游開發(fā)時(shí)也都面臨產(chǎn)權(quán)制度的難題。越南賓館投資者面臨的最大難題是土地所有權(quán)問題。越南的現(xiàn)行憲法不允許土地私人所有，因?yàn)檎畵碛辛怂械耐恋?。盡管賓館老板擁有土地上的建筑物，但是土地屬于政府所有。控制這塊土地的政府部門將和賓館老板合資經(jīng)營(Opperman＆Chon，1997)。①Oppermann，M．a(chǎn)nd Chon，K．S，(1997)，Tounism in Peveloping Comtimes，PP32，59，120．而在菲律賓的長(zhǎng)灘島，產(chǎn)權(quán)問題則采取了自上而下的制度變革。根本不理睬重要的相關(guān)利益集團(tuán)，包括住在陸地而在島上投資者。在馬科斯總統(tǒng)廢除個(gè)人土地的一紙公告以后，政府就變成了長(zhǎng)灘島土地的主人(Trousdal，1999，P854)。②Trousdale，W．J(1999)，Governance in Context Boracay Island，Philippines Anals of Tourism Research．vol．26，No．4，pp．854．

縱觀國內(nèi)研究者的論述，他們大多先驗(yàn)地認(rèn)為無居民海島屬無主之物，這些未做田野調(diào)查的閉門之論常常忽視無居民海島產(chǎn)權(quán)問題的歷史和復(fù)雜性。當(dāng)前我國無居民海島的所有權(quán)問題已經(jīng)通過立法程序確認(rèn)，立法的法理論證已非當(dāng)前研究急所，但是立法之后如何合理地處置其歷史遺留問題成為今后有效開發(fā)利用和社會(huì)穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵，也是急待深入研究的重要論題。

二、溫州無居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題的基本情況

溫州海域遼闊，島嶼眾多，海岸線長(zhǎng)達(dá)355km，所轄海域面積約1．1萬k㎡。全市384．5個(gè)無居民海島分布南北跨距 147．64km(27°05′54″N － 28°22′26″N)，東西跨距 79．59km(121°15′53″E －120°27′42″E)。多數(shù)集中在水深20m以內(nèi)的近岸淺海區(qū)域，遠(yuǎn)岸島嶼相對(duì)分散，數(shù)量也少。從行政區(qū)域看，主要分布在洞頭、瑞安、平陽、蒼南、樂清等地，其中洞頭縣最多，共有154個(gè)無居民海島。無居民海島的分布南北如鏈，面上呈群，各成體系，形成洞頭列島、大北列島、北麂列島、南麂列島四大列島和樂清灣諸島、蒼南沿海諸島兩個(gè)分布帶。在這些無居民海島中，已經(jīng)處在有開發(fā)與利用狀態(tài)的島嶼有100個(gè)。

縱觀溫州已開發(fā)和利用的100來個(gè)無居民海島，其歷史情況復(fù)雜多樣，如從遺留的產(chǎn)權(quán)問題看，主要有以下五種類型:

第一、有的無居民海島曾有居民世代居住，許多擁有合法產(chǎn)權(quán)證明

《海島保護(hù)法》以是否戶籍管理登記地作為劃分是否無居民海島的標(biāo)準(zhǔn)，但是從實(shí)際情況看，有的海島盡管現(xiàn)在不是戶籍管理登記地，但歷史上曾有居民世代居住;有的則在《海島保護(hù)法》頒布前，島嶼的土地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)被政府及有關(guān)部門按照《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律合法地授予了當(dāng)?shù)鼐用?。島上還有政府部門頒發(fā)的房產(chǎn)證和土地產(chǎn)權(quán)證明?，F(xiàn)在宣布無居民海島屬于國家所有，就涉及到與原有法律的矛盾，其產(chǎn)權(quán)過渡就亟待處置。以樂清市橫趾山島為例，該島歷史上就為樂清市黃華鎮(zhèn)滬嶼前和滬嶼后村所有，該村村民有的已經(jīng)在島上居住超過十代。2000年浙江省人民政府辦公廳在給當(dāng)?shù)卣膹?fù)函里對(duì)該島及其周邊太土海域的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行過明確界定:“橫趾山島陸上為樂清市集體所有土地，插花在玉環(huán)縣境內(nèi)。橫趾山島周邊灘涂海域?yàn)閲宜??！钡F(xiàn)在按照海島保護(hù)法，該島的土地產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，為此，在《海島保護(hù)法》頒布后，該村老人們就來主管部門責(zé)詢:為什么他們世代居住并相傳的海島一下子就變成國家所有了?

第二、有的無居民海島的土地本身是村民開墾的集體所有的耕地

歷史上有些海島的土地在20世紀(jì)50年代的土改過程中，土地登記已經(jīng)確定土地歸誰所有了。后來人民公社化后，依據(jù)各村村民的土地登記情況，確定歸各自的村集體所有。所以，土改時(shí)的土地登記和人民公社化中的確認(rèn)的土地產(chǎn)權(quán)所頒發(fā)的這些政府文件也是有法律效力的。在歷年的土地糾紛中，法院判決時(shí)也是把它們作為重要依據(jù)的。1958年5月27日浙江省民政廳在樂清縣和洞頭縣關(guān)于北小門島管轄權(quán)的爭(zhēng)議的復(fù)函(社(58)字第2783號(hào))中指出，“如果原來屬于樂清縣象陽鄉(xiāng)群眾私有或者農(nóng)業(yè)社集體所有，都不宜由政府確定劃撥土地所有權(quán)?！爆F(xiàn)樂清市檔案館保存有當(dāng)時(shí)政府有關(guān)部門依法頒發(fā)的北小門島土地、山林及房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證書存根。在橫趾山島還有490畝財(cái)政全額資助的造地改田項(xiàng)目。類似情況，沿海縣市都不同程度地存在。蒼南縣老鼠尾島有村集體所有的旱耕地6．67hm2，還屬于農(nóng)保地的紅線范圍內(nèi)。

第三、有的無居民海島上的山林有縣級(jí)政府頒發(fā)的集體所有的林權(quán)證

前幾年政府按照《森林法》規(guī)定，剛剛頒發(fā)了林權(quán)證，確認(rèn)了無居民海島的集體所有權(quán)的山林是涉及面最廣的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題。林權(quán)證是縣級(jí)以上地方人民政府或國務(wù)院林業(yè)主管部門，依據(jù)《森林法》或《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，按照有關(guān)程序，對(duì)國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)，并登記造冊(cè)，發(fā)放的證書。林權(quán)證猶如土地使用證、房產(chǎn)證一樣，是權(quán)利所有人享受權(quán)利的法律依據(jù)，是國家法律給予林權(quán)權(quán)利人應(yīng)該享有的法律保護(hù)。根據(jù)《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律規(guī)定，林地所有權(quán)分為國家所有和集體所有。在我國農(nóng)村，林地資源屬于集體所有。溫州無居民海島的林權(quán)證主要有兩類，一類是上世紀(jì)八十年初，在林業(yè)“三定”過程中，經(jīng)林業(yè)定權(quán)發(fā)證發(fā)放的山林所有權(quán)證;另一類是2007年國家為了鼓勵(lì)農(nóng)民植樹造林，給各地農(nóng)民頒發(fā)了林權(quán)證。沿海許多無居民海島也都被依法授予了林木、林地所有權(quán)或使用權(quán)。

第四、有的無居民海島原有產(chǎn)權(quán)本身存在著爭(zhēng)議

島嶼的權(quán)屬問題如同領(lǐng)土爭(zhēng)議，普遍存在，由來已久，也是最難協(xié)調(diào)的。溫州無居民島嶼存在爭(zhēng)議的島嶼很多。省際、市際、縣(區(qū))際各級(jí)行政區(qū)劃之間都有存在。如浙閩之間的七星島;洞頭和龍灣之間的北策島。而且至今浙閩兩省之間竟然連海域勘界都未曾劃清?！逗u保護(hù)法》頒布后，各地的無居民海島無條件地收歸國有，表面上似乎相互之間的島嶼權(quán)屬之爭(zhēng)應(yīng)該消除。但實(shí)際上，恰恰因?yàn)闊o居民海島收歸國有，更使得權(quán)屬之爭(zhēng)顯性化。因?yàn)?，一旦開發(fā)商正式開發(fā)無居民海島或者國家針對(duì)無居民海島原有產(chǎn)權(quán)的賠付政策出臺(tái)，首先就要面臨著賠付給誰的問題。這馬上會(huì)使得各地的權(quán)屬之爭(zhēng)直接激化。因此，各地之間的無居民海島的權(quán)屬之爭(zhēng)也是亟待解決的歷史遺留問題。

第五、有的無居民海島已經(jīng)被長(zhǎng)期租賃或轉(zhuǎn)讓給有關(guān)單位開發(fā)使用

無居民海島上另一個(gè)有待處置的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題就是此前已經(jīng)通過各種方式租賃、承包、轉(zhuǎn)讓給各個(gè)單位或個(gè)人經(jīng)營使用的情況。在無居民海島宣布國有化前，我國《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”從調(diào)查情況看，絕大多數(shù)稍有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的無居民海島原來都有相應(yīng)的所有者，大多彼此認(rèn)可。許多有開發(fā)價(jià)值的無居民海島曾被原所有者以租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等各種形式給各個(gè)單位或個(gè)人經(jīng)營使用。這些無居民海島的經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓有的是經(jīng)過了合法的程序和手續(xù)，有的則沒有合法手續(xù);有的期限很短，也有的期限相當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)甚至幾乎永久性地轉(zhuǎn)讓。如蒼南縣霞關(guān)鎮(zhèn)的老鼠尾島上的中石化浙江蒼南霞關(guān)經(jīng)營部征用的加油點(diǎn)，用島面積3543．8㎡，建有300噸級(jí)的碼頭和油庫一座，土地征用手續(xù)齊全，不僅申請(qǐng)了土地使用權(quán)證，還申請(qǐng)了房產(chǎn)證和海域使用權(quán)證。

三、無居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題的法理分析

盡管《海島保護(hù)法》定義無居民海島所提出的“居民戶籍管理的住址登記地”標(biāo)準(zhǔn)與我國民法通則定義的居民居住地有所不同①我國民法通則第十五條提出，“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所?！弊罡叻ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行民法通則的意見也提出，“公民離開住所地最后連續(xù)居住一年以上的地方，為經(jīng)常居住地。但住醫(yī)院治療的除外?！薄肮裼善鋺艏诘剡w出后至遷入另一地之前，無經(jīng)常居住地的，仍以其原戶籍所在地為住所?！笨梢?，民法通則對(duì)于住所的界定，也不是惟戶籍登記地，而是考慮到實(shí)際的居住情況。，國家為海島保護(hù)立法實(shí)際上是一個(gè)重大的制度變遷。在這個(gè)制度變遷過程中，由于涉及到土地產(chǎn)權(quán)上的重大界分和變更，所以，在立法時(shí)，有效的方法就是必須考慮選擇立法標(biāo)的物界定成本最小化的標(biāo)準(zhǔn)。由于居民實(shí)際居住情況多變而難以明晰界定，相反采用戶籍登記地標(biāo)準(zhǔn)，具有界線明晰、界定效率高、界定成本低的特點(diǎn)。因此，單純從立法效率和明晰角度看，以是否居民戶籍管理的住址登記地的海島為標(biāo)準(zhǔn)，有其合理性。但是不同的產(chǎn)權(quán)規(guī)定直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)利益歸屬，有居民海島和無居民海島的界定就直接關(guān)系到農(nóng)民集體和國家政府之間的利益劃分。海島土地和大陸土地一樣，陸地上的農(nóng)村農(nóng)民集體所有的土地并沒有都是在其戶籍登記地，現(xiàn)實(shí)許多村莊存在著其耕地和山林在其他地方的情況，插花、飛地實(shí)屬常見，但是這并不影響農(nóng)民集體對(duì)其土地的所有權(quán)。那么，《海島保護(hù)法》規(guī)定的非戶籍登記地的海島定性為無居民海島，其土地產(chǎn)權(quán)就全部屬于國家所有，這一法律頒布本身就是一個(gè)產(chǎn)權(quán)制度的變遷。那么，在《海島保護(hù)法》頒布前，政府已經(jīng)確權(quán)給農(nóng)民集體所有的這些島嶼就面臨著產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更和調(diào)整問題。

事實(shí)上，與前述穆治霖的觀點(diǎn)恰恰相反的是，第一，在《海島保護(hù)法》頒布前，起碼作為非城市土地，無居民海島是法律沒有規(guī)定屬于國家所有，同時(shí)《中華人民共和國土地管理法》第八條明確規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”從這點(diǎn)可以看出，起碼許多無居民海島，作為農(nóng)村土地，在《海島保護(hù)法》頒布前是屬于農(nóng)民集體所有的。第二，在《海島保護(hù)法》頒布前，國家土地管理部門、林業(yè)部門和政府其他部門對(duì)無居民海島等土地、森林的產(chǎn)權(quán)確權(quán)也是依據(jù)《憲法》、《中華人民共和國土地管理法》和《森林法》等相關(guān)法律作出的，我們不能罔顧事實(shí)，就對(duì)此全盤否定和不予承認(rèn)。

當(dāng)然，對(duì)于歷史上政府曾經(jīng)確權(quán)的無居民海島的產(chǎn)權(quán)，由于各種原因變遷的，尤其曾經(jīng)是有居民海島移民后成為無居民海島的，需要區(qū)分移民的方式和原因。對(duì)此，從浙江省國土資源廳曾就無居民海島的土地所有權(quán)確定問題致函國土資源部，2003年國土資源部復(fù)函對(duì)此曾有明確答復(fù)。①國土資源部辦公廳:《關(guān)于無人居住的島嶼土地所有權(quán)確定問題的復(fù)函》，國土資廳函［2003］146號(hào)。

國土資源部的這個(gè)復(fù)函中表明，第一，島嶼土地未依法確定為集體所有的均為全民即國家所有。這里實(shí)際上承認(rèn)存在著已經(jīng)依法確定為集體所有的情況。第二，因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，形成無人居住的島嶼的土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二條第(六)項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)屬于全民所有即國家所有。這是因?yàn)槌山ㄖ萍w移民往往國家對(duì)他們的土地安置有了相應(yīng)的安排。但是，對(duì)于島民自發(fā)搬遷的，應(yīng)仍屬于村集體所有。

因此，對(duì)于《海島保護(hù)法》規(guī)定的無居民海島的產(chǎn)權(quán)問題，除了上述移民形成的無居民海島的兩種產(chǎn)權(quán)情況之外，按照是否確權(quán)分，可分為已確權(quán)給農(nóng)民集體所有的、農(nóng)民占有使用但未曾確權(quán)的、無人占有的島嶼。誠然，按照舊法服從新法的立法原則，既然國家已經(jīng)立法明確了無居民海島的國家所有權(quán)，姑且不論其合理性，這一產(chǎn)權(quán)關(guān)系就已經(jīng)確立，但是政府仍需要對(duì)其歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行合理的產(chǎn)權(quán)變更處置的格局并沒改變。

四、無居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題處置的政策建議

鑒于無居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題的復(fù)雜性，為了更好地保護(hù)、合理地開發(fā)無居民海島，政府應(yīng)在做好無居民海島使用權(quán)登記，全面掌握現(xiàn)有的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)尊重歷史、以人為本、和諧過渡、保持政策連續(xù)性和依法辦事原則進(jìn)行合理處置。

第一，政府及有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)法律已經(jīng)明確屬于農(nóng)民集體所有的無居民海島上耕地，國家在條件許可情況，可考慮研究參照農(nóng)村集體所有耕地征用方法和標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。條件不具備的，可以考慮使用權(quán)繼續(xù)歸原權(quán)利人，待需要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)時(shí)，再對(duì)這部分耕地應(yīng)參照土地征用標(biāo)準(zhǔn)，予以補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該參照集體土地征用。無居民海島的耕地可以在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下，繼續(xù)耕種，但是必須按照《無居民海島使用權(quán)登記辦法》規(guī)定，進(jìn)行登記，不得隨意擴(kuò)大墾殖面積，也不得進(jìn)行其他經(jīng)營開發(fā)。

第二，無居民海島上，林業(yè)部門頒發(fā)了林權(quán)證的林地和林木，應(yīng)明確海島土地所有權(quán)歸國家所有，但林木所有權(quán)和林地使用權(quán)歸原權(quán)利人暫時(shí)不變，以保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境。當(dāng)有開發(fā)需要或條件成熟時(shí)，再對(duì)林地和林木價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，予以合理補(bǔ)償?！读謾?quán)證》是根據(jù)《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府登記核發(fā)，由權(quán)利人持有的確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證。依法持有了《林權(quán)證》，權(quán)利人就擁有了該林權(quán)證所記載范圍內(nèi)的森林、林木、林地的所有權(quán)或使用權(quán)。林權(quán)證，不僅是森林、林木權(quán)屬的法律憑證，而且也是林地權(quán)屬的有效法律憑證。我國《森林法》第三條規(guī)定:“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。因此，在處置《海島保護(hù)法》實(shí)施以后的無居民海島的擁有林權(quán)證的林地和林木產(chǎn)權(quán)問題過程中，必須本著保護(hù)無居民海島生態(tài)環(huán)境的目的，先穩(wěn)定現(xiàn)有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)暫時(shí)不變。當(dāng)有開發(fā)需要時(shí)，再對(duì)林地和林木價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，予以合理補(bǔ)償。確有必要，并且政府財(cái)力許可的，也可以由政府對(duì)無居民海島的所有的林木和林地所有權(quán)進(jìn)行一次性買斷或補(bǔ)償。無居民海島的整體管轄權(quán)歸海洋與漁業(yè)行政管理部門的同時(shí)，還要做好與林業(yè)部門的交接、協(xié)調(diào)、銜接和委托管理工作，繼續(xù)落實(shí)原有相關(guān)的林業(yè)保護(hù)政策，保護(hù)海島的生態(tài)環(huán)境。

第三，《海島保護(hù)法》頒布前，經(jīng)依法批準(zhǔn)，合法利用無居民海島的項(xiàng)目，符合無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃的，可以繼續(xù)利用，但應(yīng)當(dāng)按照《無居民海島使用權(quán)登記辦法》規(guī)定補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù);不符合無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)停止利用，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。未經(jīng)依法許可利用無居民海島的項(xiàng)目，由海洋行政管理部門責(zé)令停止利用，限期自行拆除違法建筑和設(shè)施;逾期拒不拆除的，由海洋行政管理部門依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

第四，無居民海島的權(quán)屬有爭(zhēng)議的，應(yīng)在明確無居民海島國家所有權(quán)的前提下，由雙方提供相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證明，通過法律程序，進(jìn)行調(diào)解和裁決，并根據(jù)調(diào)解和裁決的結(jié)果，在進(jìn)行商業(yè)開發(fā)時(shí)，給予合理補(bǔ)償。不能達(dá)成的，應(yīng)暫時(shí)維持現(xiàn)狀，海洋行政管理部門不得進(jìn)行海島使用權(quán)登記，也不得審批任何開發(fā)利用項(xiàng)目。

第五，對(duì)于漁民季節(jié)性使用無居民海島上原有的碼頭等設(shè)施進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)的，在不影響無居民海島的生態(tài)環(huán)境前提下可以允許繼續(xù)使用，但不得隨意擴(kuò)建或增加其他設(shè)施。有的無居民海島長(zhǎng)期以來是漁民從事漁業(yè)生產(chǎn)時(shí)的季節(jié)性停泊地點(diǎn)，有的也在上面建有簡(jiǎn)單的碼頭設(shè)施或臨時(shí)性的簡(jiǎn)單住所，有的養(yǎng)殖戶漁業(yè)生產(chǎn)需要在島上進(jìn)行海產(chǎn)品的簡(jiǎn)單加工和晾曬?？紤]到漁民生產(chǎn)生活需要，如漁民從事漁業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性使用無居民海島的，在不損害和破壞無居民海島的自然生態(tài)環(huán)境條件下應(yīng)允許繼續(xù)使用，不得隨意擴(kuò)建生產(chǎn)設(shè)施，確因漁業(yè)生產(chǎn)需要擴(kuò)建的，也必須經(jīng)過當(dāng)?shù)睾Ｑ笮姓鞴懿块T論證審批。

總之，無居民海島是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。2011年3月1日國務(wù)院日前正式批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》。溫州作為浙江沿海的三大都市圈之一，其海洋經(jīng)濟(jì)是浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的重要組成部分，同樣肩負(fù)著先行先試，探索海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的重任。盡管從開發(fā)利用條件來看，無居民海島不屬于現(xiàn)有海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，但是其巨大的發(fā)展?jié)摿?，恰恰是需要研究領(lǐng)域。處理好無居民海島的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題，將為今后海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。