□ 葉勝春

我國民用機場是較早進行企業(yè)化改革的自然壟斷行業(yè)。1980年，鄧小平作出了“民航要走企業(yè)化道路”的指示。2002年1月，國務(wù)院正式通過我國民航業(yè)改革重組方案，明確提出了“政企分開，轉(zhuǎn)變職能;資產(chǎn)重組，優(yōu)化配置;打破壟斷，鼓勵競爭;加強監(jiān)管，保證安全;機場下放，屬地管理;提高效益，改善服務(wù)”的改革目標(biāo)，從此我國民用機場進入了新一輪管制體制改革。隨著2008年《全國民用機場布局規(guī)劃》的頒布、2009年《民用機場管理條例》的實施、2012年《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》的出臺，民用機場的政府管制改革面臨著重構(gòu)政府管制框架、形成新型政企關(guān)系等新任務(wù)，總結(jié)機場管制經(jīng)驗，提出我國民用機場管制改革的理論基礎(chǔ)和政策建議，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

政府管制，也稱“管制”、“規(guī)制”或者“監(jiān)管”，起源于自然壟斷、外部性、內(nèi)部性等因素造成的市場失靈的廣泛存在?，F(xiàn)代意義上的管制是指在市場經(jīng)濟條件下，政府(或管制機構(gòu))利用國家強制權(quán)依法對微觀經(jīng)濟主體進行直接的經(jīng)濟、社會控制或干預(yù)。其規(guī)范目標(biāo)是克服市場失靈，實現(xiàn)社會福利最大化，即實現(xiàn)公共利益;實證目標(biāo)是實現(xiàn)利益集團的利益①張紅鳳:《西方規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的變遷》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年版，第8頁。。激勵性管制理論認(rèn)為，在保持原管制結(jié)構(gòu)不變的前提下，不斷刺激受管制廠商提高效率，即讓廠商受到一定的競爭壓力，以形成提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率的正面誘因。該理論實質(zhì)上闡述的是一個委托代理問題，在信息不對稱條件下，政府如何設(shè)計一種激勵管制合同，既能充分激勵被管制廠商提高效率，又要有效約束其利用信息優(yōu)勢采取投機行為?？梢姡苤苾H限于微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，其主體是政府行政機關(guān)或其他公共組織，客體是各種經(jīng)濟主體，主要是企業(yè)，主要依據(jù)和手段是各種法律或者制度。

民用機場分為運輸機場和通用機場①通用機場是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實驗、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機場。。本文所稱的“民用機場”，下文簡稱“機場”，專指運輸機場。民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、范圍經(jīng)濟效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng)，它們共同決定和影響著機場的組織結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營行為，從而影響著機場產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和市場容量，決定著機場自然壟斷性、競爭性和外部性的產(chǎn)業(yè)特征以及政府對機場產(chǎn)業(yè)的管制方式。民用機場的規(guī)模經(jīng)濟一般是通過跑道起降密度經(jīng)濟、飛機運載能力經(jīng)濟和客貨通過能力經(jīng)濟等來實現(xiàn)的。在密度經(jīng)濟等因素的影響下，將會產(chǎn)生隨飛機起降數(shù)量的增長以及旅客和貨郵吞吐量的增加而使民用機場平均成本曲線向下傾斜的情形，這就是民用機場的規(guī)模經(jīng)濟性。如果我們把民用機場提供的非航空性服務(wù)和航空性服務(wù)看作不同的產(chǎn)品，那么一個機場均是多產(chǎn)品的提供者。當(dāng)非航空性服務(wù)和航空性服務(wù)由一個機場同時提供時，機場將表現(xiàn)出明顯的范圍經(jīng)濟性，即隨著經(jīng)營范圍的增加，會使機場區(qū)域內(nèi)的業(yè)務(wù)量相應(yīng)增加，其總成本比由多個廠商同時提供這些服務(wù)更低。民用機場的范圍經(jīng)濟，主要是通過區(qū)域經(jīng)濟來實現(xiàn)的。機場的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性是指隨著機場航線網(wǎng)絡(luò)的不斷擴大，機場跑道起降密度將增大，使機場利用率提高，逐漸形成航空樞紐，航空公司通過其銜接航班的便利性增強等而出現(xiàn)的收益遞增、平均成本減少的情形。倘若一個機場所連接的其他機場越多，建立的航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍越廣，則這種網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性就越突出。

民用機場具有的自然壟斷性和負(fù)外部性，直接導(dǎo)致了政府普遍對其進行嚴(yán)格管制，主要有市場準(zhǔn)入管制、投資管制、資源利用管制、價格管制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制、普遍服務(wù)管制、環(huán)境管制等多種形式。政府管制盡管既可賦予機場壟斷經(jīng)營權(quán)，從制度上保證了“普遍性服務(wù)”的供應(yīng)，又可防止機場獲取高額利潤，損害公眾利益，但不可否認(rèn)，政府管制存在許多缺陷和不足，比如管制直接成本過高、管制時滯所產(chǎn)生的損失、導(dǎo)致機場內(nèi)部無效率、管制過度傾向以及出現(xiàn)設(shè)租尋租行為等問題。民用機場產(chǎn)業(yè)性質(zhì)由自然壟斷性向競爭性的動態(tài)演變以及政府管制在實踐中存在的諸多弊端，導(dǎo)致了1993年以來政府對機場的管制改革，主要取向是放松管制，其目的是想在被管制的民用機場產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入更多的競爭機制，實現(xiàn)社會資源配置優(yōu)化，提高社會福利總水平。特別是2002年以放松管制為主要內(nèi)容的民用機場政府管制改革，業(yè)已產(chǎn)生諸多積極效果。但毋庸諱言，這場政府管制改革依然存在一些不可忽視的弊端。主要表現(xiàn)在:

(1)民航當(dāng)局盡管放松了對機場的管制，但由于我國機場管制立法滯后，經(jīng)常依靠一些規(guī)范性文件來指導(dǎo)機場運行，使得在安全管理等方面沒有法律標(biāo)準(zhǔn)和法定程度可循，隨意性較大，讓機場無所適從，而且地方政府在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)C場進行過度管制，使之再次變成政府的附屬物。

(2)航空收費改革沒有觸及，依然是政府制定的行政價格，與市場供需兩不相干，既不是傳統(tǒng)的成本加成管制，更不是任何形式的激勵性管制。行政定價不但使國內(nèi)機場的航空收費與成本和市場無關(guān)，難以激勵機場根據(jù)市場變化及時作出決策，而且還不能使航空公司享受到非航空收入②航空性收入是指機場向航空公司提供的與飛機起降、滑行、停放等直接相關(guān)的導(dǎo)航、廊橋、安檢等服務(wù)收入。非航空性服務(wù)是指在機場區(qū)域內(nèi)，機場提供的除航空性收入之外的諸如商業(yè)、廣告、物業(yè)等收入。提高的利益。

(3)起降時刻分配還是采用行政配給制，使機場不能及時掌握航空公司的購買力意愿，必將影響高密度機場基礎(chǔ)設(shè)施等稀缺資源的有效利用，而且在“祖父權(quán)利”③祖父權(quán)利是指航空公司在上一年已擁有并使用的起降時刻繼續(xù)在下一年同一個航季擁有和使用的權(quán)利。條件下，難以激勵航空公司把更多的運力向機場的非高密度時段或非高密度機場轉(zhuǎn)移，造成航空資源浪費。

(4)放松市場準(zhǔn)入管制后，一些地方政府各自為政，競相興建規(guī)模和數(shù)量都過度超前的機場，造成機場過度競爭，出現(xiàn)虧損可想而知。比如在珠三角地區(qū)相距不到200公里的地方，共修建了香港、澳門、珠海、深圳、廣州等5座國際機場，由于市場容量不足造成經(jīng)濟效益低下。

(5)盡管放松了對機場的投資管制，但機場產(chǎn)權(quán)大多比較單一，地方政府較少意識到機場對城市發(fā)展的正外部性作用，把它當(dāng)作包袱甩給別人管理，造成后續(xù)建設(shè)投入不足，人為地割裂了機場與地區(qū)之間的聯(lián)系，使機場的非航空收入大打折扣，同時放慢了當(dāng)?shù)赝庀蛐徒?jīng)濟的建設(shè)進程。

因此，當(dāng)前應(yīng)進一步深化我國民用機場管制改革。下面我們以溫州機場政府管制改革為案例，考察我國現(xiàn)行民用機場管制體系中存在的問題，并試圖揭示我國民用機場改革的趨勢和方向。

二、溫州機場政府管制改革案例

(一)溫州機場政府管制改革的發(fā)展歷程

第一階段:1990年至2000年的管理體制

溫州機場由溫州市政府和民航總局共同投資興建，1990年7月12日正式通航，建成后交由民航浙江管理局管理。當(dāng)時的民航浙江管理局既是本地區(qū)民航運行的監(jiān)管主體，同時是杭州機場、寧波機場和溫州機場的經(jīng)營主體。民航溫州站作為二級核算單位，具體承擔(dān)著溫州機場包括供油、空管、公安、航信等業(yè)務(wù)在內(nèi)的日常運營和管理工作。1993年7月，中國航油溫州供應(yīng)站的組建成立，標(biāo)志著民航溫州站不再具備航空供油資質(zhì)。盡管民航總局1993年3月出臺了《全民所有制民航企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制實施辦法》，重申了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，落實了企業(yè)自負(fù)盈虧和保證安全的責(zé)任，但這個階段的民航溫州站仍然政企不分，并不是獨立法人實體，受到民航機構(gòu)的嚴(yán)格管制，地方政府影響較少。

第二階段:2001年至2003年的體制調(diào)整

2001年以后，溫州機場政府管制改革的主要內(nèi)容是:政企職能分開。2000年12月，民航溫州站劃歸民航華東管理局直接管理，從此走上企業(yè)化改革道路。2002年1月，民航溫州空管站組建成立，意味著民航溫州站不再承擔(dān)民航空中交通管理日常業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了空中管制與地面保障的分離管理。同年3月，民航溫州站更名為民航溫州永強機場，使之真正成為了獨立核算、自負(fù)盈虧的獨立法人和企業(yè)經(jīng)營者。2003年5月，中國航信溫州分公司組建成立，至此民航溫州永強機場不再提供中國航空信息服務(wù)。這次管制體制調(diào)整最大的進步是提高了機場的經(jīng)營自主權(quán)，減輕了機場的航空安全壓力，但仍要承擔(dān)公共安全的責(zé)任，與地方政府的聯(lián)系較少，沒有享受到地方政府的優(yōu)惠政策。

第三階段:2004年至2008年的體制改革

這個階段管制體制改革的主要特征是:溫州機場由民航單一的“條條”管理體制向民航與地方“條塊”結(jié)合的管理體制轉(zhuǎn)變。2003年12月，民航總局將溫州機場成建制地移交浙江省人民政府管理，民航總局通過組建民航浙江安全監(jiān)管辦公室對其行使安全監(jiān)管和行業(yè)管理，浙江省則通過組建機場集團管理公司對其人、財、物進行經(jīng)營管理。在此期間，溫州機場經(jīng)歷了民航、省、市“三不管”的5年黑暗時期，盡管旅客吞吐量和貨郵吞吐量達到了歷史新高，但其規(guī)劃、建設(shè)及改制均處于停滯不前狀態(tài)。2008年9月，溫州市公安局機場分局的組建成立，加快了溫州機場實現(xiàn)政企分開的步伐。這次改革盡管剝離了公共安全責(zé)任，實現(xiàn)了條塊管理相結(jié)合，但管制立法非常滯后，而且民航當(dāng)局和地方政府在機場管制方面的職責(zé)沒有劃分清楚，出現(xiàn)了管制混亂。

第四階段:2009年至今

2008年12月，浙江省人民政府將溫州機場成建制地移交溫州市人民政府管理，從此地方政府對溫州機場的影響迅速加強。2010年12月，在溫州市委、市政府指導(dǎo)下，組建了溫州機場集團有限公司，成立了董事會和監(jiān)事會，并將之定位為公司化運作的政府部門。隨著2011年6月溫州市市級國資營運公司11項國資監(jiān)管制度的出臺，溫州機場將面臨著溫州市編委、市編辦、市人力社保局、市國資委、市審計局、市紀(jì)委、2009年4月更名的民航浙江安全監(jiān)管局以及2010年9月組建的浙江省機場管理局等部門的多頭監(jiān)管。特別是2012年以來，溫州市委、市政府強化了以項目投資和招商引資為主要導(dǎo)向的考核體系，淡化了民航業(yè)一貫推崇的安全管理考核，使機場陷入了兩難境地。這次管制體制再調(diào)整最大的特征是機場實現(xiàn)了公司化改革，納入了城市統(tǒng)一規(guī)劃，但地方政府過度強化了對機場的管制，收回了一些原本屬于機場的自主權(quán)，如機場人事管理權(quán)，讓機場承擔(dān)過多的政府責(zé)任，如公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和招商引資，使機場的管理出現(xiàn)困惑。

(二)溫州機場政府管制改革的宏觀背景

溫州機場的政府管制改革，與以市場經(jīng)濟體制為背景的西方發(fā)達國家的管制改革存在著相當(dāng)大的差異，有著自身特殊的宏觀背景和初始條件。

1、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型

由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制存在著諸多弊端，諸如企業(yè)缺乏機制、效率低下、資源浪費及政府干預(yù)過多等因素最終促成了我國經(jīng)濟體制的改革。所謂經(jīng)濟體制改革就是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，建立和完善市場經(jīng)濟體制的過程，最終實現(xiàn)國家行政性壟斷的弱化、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的擴大以及競爭性市場的形成。所以，體制轉(zhuǎn)型必然要求政府部門轉(zhuǎn)變職能，進行管制體制改革和調(diào)整，取消和減少不必要的限制性管制措施，引入更多的競爭性管制手段，強化安全管制、維護消費者權(quán)益等社會性管制，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，最大限度地賦予企業(yè)自主權(quán)，以實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置，提高社會福利水平。體制轉(zhuǎn)型的過程，就是政府進行管制改革、建立市場經(jīng)濟體制的過程。

2、民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展

任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都要經(jīng)歷一個很長的生命周期，即該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生、成長、成熟到衰退的全過程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，會表現(xiàn)出不同的產(chǎn)業(yè)組織特點，要求進行政府管制體制改革和政策調(diào)整，實行與之相適應(yīng)的政府干預(yù)方式，以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。我國民航業(yè)也不例外。根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期理論，可以將民航業(yè)的發(fā)展分為開始階段、快速成長階段、成熟階段和轉(zhuǎn)向適度競爭的階段。在第一、二階段存在著由規(guī)模經(jīng)濟導(dǎo)致的自然壟斷現(xiàn)象，到了第三階段，自然壟斷性開始減弱，產(chǎn)業(yè)逐步引入競爭，開始減少或取消政府管制。因此，在民航業(yè)早期由于自然壟斷性十分明顯，要求政府進行較嚴(yán)格的政府管制。但隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)性質(zhì)逐步向競爭性方向演變，就要求對政府管制體制進行相應(yīng)的改革，逐漸放松經(jīng)濟性管制，同時加強社會性管制和反壟斷管制，以更好地發(fā)揮市場機制的作用，提高產(chǎn)業(yè)效率和社會福利。

(三)溫州機場政府管制改革的直接動因

體制轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，決定了溫州機場政府管制體制改革的總體方向，但直接促成改革的還有其他一些具體因素。

1、財政投資困難

從1987年開始，我國機場的投資主體進入改革時期。民航總局1993年下發(fā)了《關(guān)于國內(nèi)經(jīng)營民用航空企業(yè)有關(guān)政策的通知》，積極鼓勵社會各界投資機場;1994年與國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于外商投資民用航空業(yè)有關(guān)政策的通知》，允許外商直接投資機場;1998年出臺了《國內(nèi)航空運輸企業(yè)投資民用機場暫行辦法》，允許航空公司投資機場。特別是2003年，上海均瑤集團向湖北宜昌三峽機場斥資5．5億元，拉開了私人投資機場的序幕。由此可見，財政投資因素即減輕國家財政負(fù)擔(dān)，無論是在改革的初期還是在改革的后期，都是我國民用機場政府管制改革的一個直接動機。溫州機場也不例外。

2、城市建設(shè)需要

從世界民航強國的發(fā)展趨勢來看，機場特別是大型樞紐機場已不再只是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施和窗口。首先，通過匯聚經(jīng)濟社會發(fā)展需要的人流、資金流、物流、信息流、技術(shù)流等優(yōu)勢要素，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生強大的推動力，成為當(dāng)?shù)啬酥羾医?jīng)濟增長的“發(fā)動機”，從而形成以機場為中心的“航空大都市”;其次，通過聚集一批信息產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)，實現(xiàn)多種產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，并與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟相互影響和相互融合，最終形成輻射力和推動力極強的“臨空經(jīng)濟區(qū)”。比如2010年白云機場及其臨空經(jīng)濟區(qū)，為廣東省創(chuàng)造總就業(yè)崗位46．4萬個，創(chuàng)造經(jīng)濟效益792億元，占廣東省的1．7%，為全國帶來1086億元的經(jīng)濟效益①李家祥:《更好地發(fā)揮民航業(yè)在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的戰(zhàn)略作用》，《中國民航報》，2011年第4115期。。正因為如此，溫州市政府積極要求將機場屬地管理，統(tǒng)一納入城市規(guī)劃，但其影響不是決定性的。

三、立足公共性，走向市場化

民用機場具有明顯的公共性特征，但公共性并不能自動帶來效率的改善，市場化和競爭才是效率提高的關(guān)鍵，而且沒有健全的管制制度往往使機場管制改革陷入困境。基于溫州機場政府改革的案例研究，我國機場管制改革應(yīng)從以下五方面加以推進:

(一)建立健全法律制度，建設(shè)有序的機場管制環(huán)境

國外管制改革的經(jīng)驗表明，在產(chǎn)權(quán)改革的過程中，如果沒有完善的管制制度，會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)改革的收益難以實現(xiàn)。因此，民用機場管制改革要以立法為先導(dǎo)。

1、完善管制標(biāo)準(zhǔn)和程序

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化以及民航業(yè)的迅猛發(fā)展，1996年3月1日起施行的《民用航空法》的許多條文已不能適應(yīng)民航業(yè)快速發(fā)展的需要，與2005年7月31日在我國生效的《1999蒙特利爾公約》存在諸多沖突，特別是大多省份還沒有出臺《省(區(qū)、市)民用機場凈空環(huán)境保護條例》，使各省(區(qū)、市)民用機場的凈空環(huán)境管理處于無序狀態(tài)，影響了民航飛行安全。因此，國家要加快與民用機場管制有關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，使之有法可依。首先要盡快修訂《民用航空法》，明確管制程序，以適應(yīng)民用機場快速發(fā)展的需要;其次要加快將《民用機場管理條例》等行政法規(guī)或行政規(guī)章升格為法律，以提高機場管制法律效力，促進機場平穩(wěn)、健康發(fā)展;第三要盡早制定《民用航空法實施細(xì)則》，以提高機場管制可操作性;最后要發(fā)揮地方人大的作用，加快制定與機場管制有關(guān)的地方法規(guī)，以提供機場條塊管理的合法依據(jù)。

2、健全管制機構(gòu)和管制者監(jiān)管機構(gòu)

根據(jù)國務(wù)院2002年3月施行的民航改革方案，民航局將徹底告別政企不分的時代，純粹扮演獨立的市場監(jiān)管者身份。因此，國家應(yīng)將“國務(wù)院民用航空主管部門”改為“民用航空監(jiān)督管理機構(gòu)”更為合適，以體現(xiàn)立法的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。同時為滿足機場屬地化的要求，地方政府要建立以省為單位的機場管制機構(gòu)，以統(tǒng)一履行地方政府對機場的管制職能，避免機場管制處于無序狀態(tài)。其次，根據(jù)我國目前民航業(yè)的管制格局，應(yīng)在民航法中將民航局明確為行業(yè)法規(guī)制定者，民航省(區(qū)、市)安全監(jiān)督管理局和地方政府機場管理機構(gòu)定位為機場直接管制者，民航地區(qū)管理局則為管制者監(jiān)管機構(gòu)。同時法律要明確規(guī)定，民航省(區(qū)、市)安全監(jiān)督管理局側(cè)重于機場的航空安全、市場準(zhǔn)入、航空資源利用、普遍服務(wù)質(zhì)量、航空收費、空側(cè)①陸側(cè)區(qū)域和空側(cè)區(qū)域是機場的核心功能區(qū)，其中陸側(cè)區(qū)域多指航站區(qū)、貨運區(qū)、機務(wù)區(qū)、工作區(qū)及地面交通系統(tǒng)等開放性的功能區(qū)域，包括與機場運營直接相關(guān)的航空運輸業(yè)、航空后勤保障服務(wù)業(yè)以及配套基礎(chǔ)設(shè)施等所在區(qū)域，一般位于機場跑道系統(tǒng)的一側(cè)或中央位置;空側(cè)區(qū)域主要指機場跑道系統(tǒng)、通信導(dǎo)航系統(tǒng)以及機場圍界體系等所構(gòu)成的飛行區(qū)域，包括機場周邊的凈空環(huán)境、電磁環(huán)境、鳥害防治、航空噪聲等敏感區(qū)域，往往要加以嚴(yán)格控制和管理，禁止進行非航空性功能開發(fā)。市場秩序等領(lǐng)域的管制;地方政府機場管理機構(gòu)則側(cè)重于機場的公共安全、凈空環(huán)境管理、電磁環(huán)境管理、一般服務(wù)質(zhì)量、陸側(cè)市場秩序、投資重組、經(jīng)濟審計等方面的管制。

3、培育真正的市場主體

建立新型政府管制框架的前提，是調(diào)整和理順政府與機場的關(guān)系，使機場成為真正的市場主體，并通過法律來規(guī)范政府和機場的行為。現(xiàn)行《民用航空法》并未明確安檢和消防實施主體，在現(xiàn)實中一般由機場履行，難逃政企不分之嫌。而且，我國大部分機場內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，高級管理人員大多由政府派遣或任命，以致于機場的經(jīng)營自主權(quán)經(jīng)常受到政府的干擾，影響了機場市場化改革進程。因此，建議安檢工作單列，實行民航垂直管理，削弱機場政府功能;消防工作納入地方政府統(tǒng)一管理，以提高機場的企業(yè)化程度。其次，各級政府要根據(jù)《公司法》和《全民所有制企業(yè)法》，加快推進機場現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，正確定位機場角色，減少對機場微觀領(lǐng)域的過度管制，同時要加快培育機場管理人才市場，拓寬機場管理人才選拔渠道，減少官本位觀念對機場正常運行的影響。

(二)推進激勵性管制改革，提高機場非航空性收入

近年來，各國政府在逐步取消機場經(jīng)濟管制的同時，在航空收費、非航空業(yè)務(wù)等領(lǐng)域更多地引入了價格上限管制、特許經(jīng)營制度等激勵性管制和協(xié)商性管制措施，改善了機場管制效果，提高了機場的非航空性收入。

1、引進價格上限管制

隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，大多數(shù)支線機場市場容量不大，仍對航空收費表現(xiàn)出剛性的需求，行政定價制度是最可取的，但影響了航空公司投放運力的積極性，從而使支線機場的發(fā)展陷入惡性循環(huán)的困境。大多數(shù)干線及樞紐機場由于市場容量較大，非航空性收入可以支撐航空收費的降價，使航空收費呈現(xiàn)出彈性特征，實行浮動費率價格管制是比較可行的，吸引更多的航空公司投放運力。因此，在我國機場不平衡發(fā)展的格局下，民航局要積極探索合適的CPI－X管理模式和X值，推動航空收費逐步向浮動費率價格管制過渡。先從大型樞紐機場開始實行浮動費率價格管制，逐步向地區(qū)樞紐機場、干線機場、支線機場擴展，最終取消行政定價制度。但在設(shè)計浮動費率價格管制框架時，要根據(jù)我國機場的實際情況，遵循不同的預(yù)算原則，大型樞紐機場由于航空公司對其客流量貢獻較大，采取單一預(yù)算②單一預(yù)算是指設(shè)置機場航空性收費時應(yīng)考慮來自非航空性收入。預(yù)算分離是指設(shè)置航空性收費時不考慮非航空性收入。原則，讓利給航空公司，會有利于吸引航空公司投放運力，從而反促自身非航空性收入增加。其他機場在實行浮動費率價格管制時，由于旅客吞吐量不夠大，航空公司對其貢獻度不高，實行預(yù)算分離原則較為恰當(dāng)，以保證正常的非航空性收入，減輕經(jīng)營虧損的壓力，同時滿足航空公司降價的需求。其次，要建立健全機場質(zhì)量監(jiān)督體系和磋商機制，明確民航省(區(qū)、市)安全監(jiān)督管理局和地方政府機場管理機構(gòu)各自責(zé)任，提高機場運行效率。

2、推廣特許經(jīng)營制度

我國有三分之二以上的機場存在著經(jīng)營虧損，特許經(jīng)營模式值得我國機場借鑒和推廣，但前提要有法定專營權(quán)。首先，地方政府要賦予機場管理機構(gòu)對機場區(qū)域內(nèi)非航空性業(yè)務(wù)擁有法定的專營權(quán)，確立機場管理機構(gòu)獨家經(jīng)營非航空性業(yè)務(wù)的主體地位，并授權(quán)其可通過租賃、入股和轉(zhuǎn)讓等方式對擁有的法定專營權(quán)進行特許經(jīng)營，以最大限度地提高機場資源效用。其次，由于我國不同機場之間的市場勢力存在著較大的差異，非航空性業(yè)務(wù)的發(fā)展極為不平衡，在設(shè)計特許經(jīng)營合同時要體現(xiàn)出不同的管制要求。市場勢力較大的大型樞紐機場要引入至少2家特許經(jīng)營者，以實現(xiàn)適度競爭，削弱壟斷地位;市場勢力較小的中小型機場要考慮“可維持力”問題，實行分業(yè)經(jīng)營，以維持壟斷地位，提高經(jīng)營收入。第三，要建立物價和質(zhì)量定期評估機制，維護航空公司和用戶的合法權(quán)益。

(三)完善經(jīng)濟管制，擴大機場網(wǎng)絡(luò)與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)

隨著我國政府削弱對機場的經(jīng)濟管制，機場總量不斷增加，更加影響了機場資源的開發(fā)和利用，從而導(dǎo)致我國機場出現(xiàn)較大虧損的局面。因此，我國政府要完善起降時刻、市場準(zhǔn)入等經(jīng)濟管制，發(fā)揮機場的網(wǎng)絡(luò)與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。

1、推行起降時刻市場化改革

我國航空公司之間的競爭格局已逐漸形成，而且航空公司擁有了自由定價權(quán)，從而為起降時刻由行政配給向市場化分配的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。由于機場不是按最大的高峰時段交通量進行規(guī)劃和設(shè)計的，機場在高峰時段的服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足航空運輸?shù)男枨?。因此，在無法擴建或者新建機場的情況下，為不斷滿足航空運輸需求，民航局要運用額外收費或者使用權(quán)拍賣等經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)高峰時段起降時刻的使用，鼓勵向非高密度機場或者機場的非高峰時段轉(zhuǎn)移，優(yōu)化機場的起降時刻結(jié)構(gòu)和航線結(jié)構(gòu)，推動機場網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng)的形成。同時，要建立起降時刻交易平臺，推動新產(chǎn)生或被放棄的起降時刻通過抽簽的方式進行初始分配，富余的起降時刻則通過買賣的方式進行二次分配，提高起降時刻資源效用。

2、完善機場市場準(zhǔn)入管制

2010年，我國旅客吞吐量100萬以下的中小型機場虧損面約為83%，東北地區(qū)和中西部機場虧損個數(shù)占全國虧損機場總數(shù)的82%左右①李家祥:《更好地發(fā)揮民航業(yè)在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的戰(zhàn)略作用》，中國民航報2011年第4115期第二版。。究其原因，一是建設(shè)規(guī)模超前，二是業(yè)務(wù)總量不足。因此，民航局要根據(jù)我國GDP的發(fā)展現(xiàn)狀，處理好機場建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略關(guān)系，在滿足經(jīng)濟發(fā)展的情況下，完善我國現(xiàn)行民用機場布局規(guī)劃和經(jīng)濟管制，機場間隔以半徑1000公里為宜，適度控制機場的新建速度和規(guī)模。在東部沿海等發(fā)達地區(qū)，由于GDP總量相對較高，航空運輸需求較為豐富，可適度放寬機場建設(shè)的密度，但以建設(shè)4D②4D是指飛行區(qū)等級，“4”表示飛機性能所相應(yīng)的跑道性能和障礙物的限制，“D”表示飛機的尺寸所要求的跑道和滑行道的寬度，4D級機場是指可供基準(zhǔn)飛行場地長度大于1800米、翼展在36米至52米之間、主起落架外輪外側(cè)邊間距在9米至14米之間的民用航空器起飛、降落的機場。級以下機場為首選，以促進樞紐機場的形成，實現(xiàn)機場的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng);在西部內(nèi)陸等不發(fā)達地區(qū)，由于居民收入水平相對較低，航空運輸業(yè)務(wù)量不夠高，要適度控制機場新建的數(shù)量和規(guī)模，以保證在位機場的市場容量，實現(xiàn)機場的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。

(四)健全多元化產(chǎn)權(quán)制度，強化機場正外部性作用

航空運輸需求的日益增長，使機場不得不擴建自身規(guī)模，追加設(shè)施投入。但由于機場產(chǎn)權(quán)比較單一，政府財力又非常有限，單靠政府或者機場單方投入已力不從心。因此要通過健全多元化產(chǎn)權(quán)制度來加快機場的擴大建設(shè)。

1、加強政府投資主體責(zé)任

《民用機場管理條例》明確規(guī)定，“民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施”。一般而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施是準(zhǔn)公共品，具有非競爭性和排他性特征，既不能完全通過市場機制由私人企業(yè)供給，又不能完全通過預(yù)算撥款由公共部門供給，而且民用機場不僅為老百姓的出行提供了方便，還促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展機場的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般意義上的社會效益。因此，對于初始投資量較大的民用機場，應(yīng)由政府通過控股或入股的方式參與建設(shè)，促進經(jīng)濟效率的提高。其次，地方政府要明確投資責(zé)任，提高對機場的投資比例，實現(xiàn)經(jīng)濟良性發(fā)展。

2、鼓勵引進戰(zhàn)略投資者

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，機場新建和擴建的需求越來越大，融資壓力也隨之增大，僅靠政府投資已不能完全解決機場發(fā)展帶來的問題。因此，地方政府要鼓勵和引導(dǎo)引進戰(zhàn)略投資者，解決機場初始投資或者后續(xù)投資不足的問題。首先，要推動機場產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵和引導(dǎo)機場按照市場原則進行兼并和重組，比如尋求國內(nèi)外樞紐機場、基地航空公司或者有實力的物流公司加盟，進行前向一體化或者后向一體化，實現(xiàn)股權(quán)多元化，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，達到優(yōu)勢互補的目的。其次，要推動有條件的機場借殼上市，不僅可以籌集建設(shè)資金，還可以提高管理水平和改進管理方式，比如通過國內(nèi)外已經(jīng)上市的機場、航空公司或者其他先進企業(yè)進行戰(zhàn)略合作，實現(xiàn)籌資的目的。第三，要推行BOT融資模式，鼓勵私人企業(yè)參與機場配套設(shè)施和商業(yè)場所的建設(shè)，并授予其一定期限的特許專營權(quán)，期滿后無償移交給政府，以解決機場建設(shè)籌資難問題。

(五)制定產(chǎn)業(yè)扶持政策，增強機場普遍性服務(wù)能力

民用機場作為一個地區(qū)乃至國家綜合交通體系的重要組成部分以及一個城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟和社會效應(yīng)。因此，各級政府要努力構(gòu)建差異化的機場公共財政扶持政策，推進民用機場平穩(wěn)、健康、持續(xù)發(fā)展。

1、建立風(fēng)險和虧損援助政策

在我國現(xiàn)有的有限航空需求條件下，機場明顯具有強自然壟斷特征，大規(guī)?；蛘叽蠓秶ㄔO(shè)機場，只能造成所有機場都面臨運量不足從而出現(xiàn)虧損的后果。其次，機場運量分化現(xiàn)象在世界各地普遍、長期存在。再者，空難事故、惡劣天氣、金融危機以及重大疫情等意外事件的頻發(fā)使機場的外部環(huán)境不確定性增加，外生經(jīng)營風(fēng)險進一步加大。因此，地方政府要站在政治和社會效益的高度，建立機場援助制度和程序，采取更有力的措施，給予機場必要的援助和扶持，如減免稅費甚至財政補貼。其次要建立機場外生經(jīng)營風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機制，并納入政府危機管理的內(nèi)容，制定相應(yīng)的緊急預(yù)案和制度。第三要設(shè)立機場應(yīng)對重大突發(fā)事件的援助基金，統(tǒng)一列入各級政府的年度財政預(yù)算，甚至在機場財稅制度方面進行改革，提高機場抵抗意外風(fēng)險的能力。

2、建立航線和航班培育政策

由于新通航線、新開航班初期的市場容量較小，成熟期的經(jīng)營權(quán)又無法得到有效保障，大多數(shù)航空公司不愿意投放運力去開辟和培育航空市場。因此，民航局要建立健全新通航線、新開航班特許經(jīng)營權(quán)制度，保證航空公司在市場培育期間的合法權(quán)益，調(diào)動航空公司開發(fā)市場的積極性，完善我國航空運力投放機制。其次，地方政府要通過人大審議的形式，將機場航線航班培育專項資金列入年度財政預(yù)算，吸引航空公司開通更多的航線航班，促進地方經(jīng)濟快速發(fā)展。同時，各級政府要鼓勵機場成立省(區(qū)、市)運營管理模式，使之統(tǒng)一管理行政轄區(qū)內(nèi)所有機場，形成干線、支線與樞紐機場分工合作，干線、支線與樞紐航班緊密銜接的良好互動局面，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以盈利性機場的收益彌補政策性機場的虧損，提高機場投資平均回報率。

3、建立普遍性服務(wù)補助政策

長期以來，我國民用機場在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和日常運營等方面一直存在較大的資金缺口，直接影響了機場的持續(xù)發(fā)展。盡管機場屬地化以后，在建設(shè)和管理等方面充分調(diào)動了中央和地方兩個積極性，但在機場的安全、空管等設(shè)施設(shè)備等方面后續(xù)投入依然不足，影響了機場的運營效率，從而削弱了機場提供普遍性服務(wù)的能力。因此，地方政府要積極與民航局進行戰(zhàn)略合作，爭取民航局對機場在安全設(shè)施、節(jié)能減排以及飛行區(qū)建設(shè)等方面的補助和民航基建貸款貼息政策。其次，國家要明確各級政府補助范圍和額度，納入各級政府年度財政預(yù)算，給予機場建設(shè)土地費用及其他稅費減免和返還等政策，并加大機場外配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。第三，民航局要引導(dǎo)和推動機場公共性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分離管理，并對公共性業(yè)務(wù)實行有針對性的扶持政策，以提高機場的經(jīng)濟和社會效益。

總之，民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟性、范圍經(jīng)濟性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性，它們共同決定著自然壟斷性、競爭性和外部性的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和政府的管制方式。技術(shù)進步、航空市場供需關(guān)系的變化以及產(chǎn)業(yè)間替代性競爭的加劇，使民用機場的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)由自然壟斷性逐漸向競爭性動態(tài)演變，原有管制政策已制約了機場健康快速發(fā)展。我國民用機場的管制改革帶來了機場效率的顯著改善和競爭能力的普遍提高，但航空收費的行政定價依然難以激勵機場根據(jù)市場變化及時作出決策，起降時刻的行政分配難以有效調(diào)動航空公司投放運力的積極性，市場準(zhǔn)入管制的過度放松引發(fā)了機場的“可維持力”問題，法制建設(shè)的滯后反而使機場陷入了無序管制和舉步維艱的尷尬境地。當(dāng)前我國民用機場管制改革要立足于公共性，逐漸走向市場化。建立健全法律制度、推進激勵性管制改革、完善經(jīng)濟管制、健全多元化產(chǎn)權(quán)制度以及制定產(chǎn)業(yè)扶持政策等措施是我國民用機場管制改革的當(dāng)務(wù)之急和努力方向。