■ 楊傳文(山東省泰安市司法局局長(zhǎng))

近年來，醫(yī)患糾紛呈高發(fā)趨勢(shì)，醫(yī)患關(guān)系緊張成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素之一。為破解這一難題、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，自2010年始，泰安市司法局就根據(jù)醫(yī)患糾紛特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況，探索運(yùn)用人民調(diào)解機(jī)制預(yù)防和化解醫(yī)患糾紛，在市及各縣(市、區(qū))相繼成立了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)。在工作中，通過積極選聘工作人員、建立工作制度、加強(qiáng)指導(dǎo)管理，逐漸形成了“以人民調(diào)解為主體，衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療機(jī)構(gòu)配合協(xié)作，法律服務(wù)行業(yè)積極參與”的醫(yī)患糾紛化解機(jī)制，取得明顯成效。本文試圖通過揭示醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機(jī)制的背景及發(fā)揮的作用，認(rèn)清存在的問題和瓶頸，進(jìn)一步探索完善該機(jī)制的路徑，力圖更好地指導(dǎo)、推動(dòng)我市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作順利開展。

一、推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機(jī)制的動(dòng)因

我市提出建立人民調(diào)解參與醫(yī)患糾紛化解機(jī)制的思路，基于多方面因素的考慮，既包含對(duì)新形勢(shì)任務(wù)的分析，也結(jié)合了我市醫(yī)患糾紛現(xiàn)狀和司法行政工作實(shí)際，從而使這一機(jī)制在建立之初就有了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間。

首先，推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機(jī)制是社會(huì)管理創(chuàng)新的新要求。社會(huì)管理創(chuàng)新是中央政法委確定的三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，2010年我市被確定為全國(guó)35個(gè)試點(diǎn)市之一，是山東省唯一的試點(diǎn)單位。進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)的目的，就是要探索與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、高效科學(xué)的社會(huì)管理體制機(jī)制、方法途徑，從根本上解決社會(huì)管理相對(duì)滯后的問題。其中一項(xiàng)重要任務(wù)是“妥善處理化解人民內(nèi)部矛盾，最大限度消除不和諧因素，增加和諧因素”。人民調(diào)解工作作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)內(nèi)容，著眼于當(dāng)前的矛盾糾紛熱點(diǎn)，特別是面臨醫(yī)療糾紛的高發(fā)，進(jìn)一步拓寬工作領(lǐng)域，解決醫(yī)療糾紛等社會(huì)問題，成為創(chuàng)新社會(huì)管理工作的有效途徑。

其次，推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機(jī)制是解決新形勢(shì)下醫(yī)療糾紛的重要路徑。隨著我市醫(yī)療事業(yè)快速發(fā)展，人民群眾不斷增長(zhǎng)的醫(yī)療服務(wù)需求與醫(yī)療服務(wù)能力、醫(yī)療保障水平的矛盾日益突出，因醫(yī)療產(chǎn)生的醫(yī)患糾紛增多、范圍擴(kuò)大，醫(yī)患糾紛呈明顯上升趨勢(shì)，且化解難度較大。在解決糾紛的實(shí)踐中，相比訴訟和行政調(diào)解等手段，人民調(diào)解是一種公益性、中介性的化解機(jī)制，由司法行政機(jī)關(guān)牽頭組織醫(yī)患糾紛調(diào)解，能夠通過說服教育，耐心做工作，消除患方的誤會(huì)，在第一時(shí)間起到穩(wěn)定情緒、平息事態(tài)的作用。

第三，人民調(diào)解在化解醫(yī)療糾紛中具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。一是無(wú)償性?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人為維護(hù)自身權(quán)利，或通過訴訟，或通過信訪，都會(huì)在時(shí)間和金錢上花費(fèi)巨大成本。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)提供無(wú)償調(diào)解服務(wù)，不收取費(fèi)用，減輕了患者的負(fù)擔(dān)。二是協(xié)議書具有法律效力。我市已建立起非訴確認(rèn)機(jī)制，對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力提供法律保障。在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，往往可以通過司法確認(rèn)得到法院認(rèn)可，具有較強(qiáng)的執(zhí)行力。三是調(diào)解人員具有專業(yè)背景。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》的要求，各醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)注重吸納離退休醫(yī)學(xué)專家、法官、檢察官、警官，以及律師、公證員、法律工作者，人才隊(duì)伍呈現(xiàn)復(fù)合型發(fā)展趨勢(shì)，逐步建立起專兼職相結(jié)合的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員隊(duì)伍。

二、泰安市推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機(jī)制的探索與實(shí)踐

自2010年推行醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機(jī)制以來，泰安市以機(jī)制建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性、長(zhǎng)效性為原則，深入研究，多措并舉，探索出一條符合自身實(shí)際的醫(yī)患糾紛解決新路徑。

(一)主要工作舉措

市司法局多措并舉，切實(shí)從加強(qiáng)“溝通協(xié)調(diào)、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)”入手，促進(jìn)醫(yī)調(diào)會(huì)的各項(xiàng)工作順利開展，逐漸形成了一套卓有成效的化解醫(yī)患糾紛新機(jī)制。

1、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化政策環(huán)境。人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛機(jī)制是一個(gè)新生事物，需要各個(gè)部門積極參與，齊抓共管。為順利開展工作，市司法局組織相關(guān)人員考察學(xué)習(xí)寧波、濟(jì)寧等地的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)聯(lián)系綜治、衛(wèi)生、財(cái)政等部門，聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，對(duì)建立人民調(diào)解參與醫(yī)患糾紛的各項(xiàng)措施提出要求，也明確了各部門的分工和責(zé)任。隨后，市政府辦公室印發(fā)了《泰安市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》，結(jié)合人民調(diào)解工作實(shí)踐提出運(yùn)用調(diào)解機(jī)制參與醫(yī)療糾紛預(yù)防和處置的具體意見。市司法局還與市中級(jí)法院就銜接程序、調(diào)處期限、法律效力等作出規(guī)定。同時(shí)，各縣市區(qū)也結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了相關(guān)文件，對(duì)人民調(diào)解參與化解醫(yī)患糾紛工作提供了政策支持，理順了各部門的關(guān)系，形成共同參與推動(dòng)的良好局面。

2、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)綜合素質(zhì)。在市級(jí)層面，采取推薦、選聘等方式聘用了7名長(zhǎng)期從事法律工作的同志組成專職醫(yī)療糾紛調(diào)解員隊(duì)伍。同時(shí)，聘請(qǐng)了20名法律工作者為兼職調(diào)解員，建立了由23名律師事務(wù)所主任、法律服務(wù)所主任、法律學(xué)者組成的法律專家?guī)?，通過市衛(wèi)生部門建立了由492名醫(yī)療醫(yī)學(xué)專家組成的醫(yī)學(xué)專家?guī)?，形成了專兼職相結(jié)合的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員隊(duì)伍。同時(shí)，有計(jì)劃地開展集中培訓(xùn)、優(yōu)秀案例評(píng)選、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解觀摩等活動(dòng)，提高了調(diào)解員素質(zhì)。

3、加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范人民調(diào)解程序。醫(yī)調(diào)會(huì)詳細(xì)制定了主任職責(zé)、值班員職責(zé)、調(diào)解員工作紀(jì)律、檔案文書管理規(guī)定、受理范圍、調(diào)解流程等管理制度，規(guī)范了申請(qǐng)調(diào)解告知書、調(diào)解主持詞、調(diào)解協(xié)議書等文書，做到“統(tǒng)一組織形式，統(tǒng)一調(diào)解流程，統(tǒng)一檔案臺(tái)賬”，保證了工作的順利開展。大力推行首席負(fù)責(zé)制、首問負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制、以獎(jiǎng)代補(bǔ)制等工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)了調(diào)解人員的工作積極性，增強(qiáng)了調(diào)解人員的工作責(zé)任心，提高了調(diào)解效率和調(diào)解質(zhì)量。建立人員績(jī)效和考核制度，以糾紛化解量和實(shí)效率、當(dāng)事人滿意率為主要內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)。開通醫(yī)調(diào)會(huì)網(wǎng)站，方便當(dāng)事人咨詢，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

4、加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，提升工作能力。市司法局把醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入司法行政年度培訓(xùn)計(jì)劃，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織。業(yè)務(wù)培訓(xùn)側(cè)重從政策法規(guī)、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解方法等基本知識(shí)入手，圍繞個(gè)案進(jìn)行深入剖析，不斷加強(qiáng)法律、醫(yī)學(xué)、人際交流、心理學(xué)等方面的知識(shí)學(xué)習(xí)，做到“明確職責(zé)、熟知法律、了解規(guī)程、適應(yīng)工作”，使調(diào)解員在較短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)入角色，成為行家里手。同時(shí)，從受理申請(qǐng)、登記備案、調(diào)查取證、主持調(diào)解、簽訂協(xié)議、檔案管理、保密義務(wù)等各個(gè)工作環(huán)節(jié)入手，探索總結(jié)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，提高業(yè)務(wù)能力，確保了規(guī)范調(diào)解、陽(yáng)光調(diào)解、公正調(diào)解。

(二)主要實(shí)踐成效

醫(yī)調(diào)會(huì)成立以來，逐步在化解醫(yī)患糾紛、保障服務(wù)民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面顯現(xiàn)出積極的社會(huì)效應(yīng)，發(fā)揮出實(shí)際功效和作用，也得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的充分肯定。

1、初步探索出一條運(yùn)用人民調(diào)解方式化解醫(yī)患糾紛的新機(jī)制。市司法局始終堅(jiān)持以人民調(diào)解的中立屬性和提高社會(huì)公信力為目標(biāo)，緊緊把握公正性和專業(yè)性兩個(gè)基本要求，從組織指導(dǎo)、具體運(yùn)作和專業(yè)支持三個(gè)層面，加強(qiáng)醫(yī)調(diào)會(huì)規(guī)范化建設(shè)，搭建了工作平臺(tái)，建立了新型的專業(yè)性人民調(diào)解模式。整合各類資源，初步建立了以人民調(diào)解為主體、與衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)作、與法律服務(wù)配合聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。通過借助新聞媒體正面宣傳調(diào)解成功的案例，宣傳醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的成果，提高社會(huì)影響力。

2、構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系，維護(hù)社會(huì)平安穩(wěn)定。實(shí)踐中，由司法行政機(jī)關(guān)牽頭組織醫(yī)患糾紛調(diào)解，能夠給當(dāng)事人公平公正、不偏不倚的感受，有利于消除患方的誤會(huì)，在第一時(shí)間起到穩(wěn)定情緒、平息事態(tài)的作用。同時(shí)，基于人民調(diào)解的程序公正和調(diào)解結(jié)果的公正，患方一般都能以理性平和的心態(tài)接受調(diào)解結(jié)果，達(dá)到定分止?fàn)?、防止激化的目的。目前，?jīng)醫(yī)方申請(qǐng)，及時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)制止了35起“醫(yī)鬧”現(xiàn)象，通過溝通、教育當(dāng)事人，最終使糾紛事件以調(diào)解的方式圓滿解決。

3、維護(hù)患方合法權(quán)益，保障服務(wù)民生。以往解決醫(yī)療糾紛主要是通過衛(wèi)生部門行政調(diào)解、訴訟和自行協(xié)商三種方式，往往消耗大量的時(shí)間、較高的經(jīng)濟(jì)成本。醫(yī)調(diào)會(huì)作為“第三方”介入醫(yī)療糾紛，不收取任何費(fèi)用，并在法律允許范圍內(nèi)和充分尊重當(dāng)事人自主意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)醫(yī)患雙方進(jìn)行法律宣傳、政策講解、心理疏導(dǎo)，為醫(yī)患雙方架起了溝通的橋梁，最終給患者一個(gè)信服的結(jié)果，既維護(hù)了醫(yī)患雙方的合法權(quán)益，又減輕了患方維權(quán)成本，彰顯了調(diào)解為民的原則。

三、存在的主要困難和問題

一是工作經(jīng)費(fèi)存在較大缺口。人民調(diào)解是一種純公益性、不收取任何費(fèi)用的矛盾糾紛化解方式，因此工作經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政解決。但市醫(yī)調(diào)會(huì)開展工作以來，經(jīng)費(fèi)保障措施還沒及時(shí)到位，其工作經(jīng)費(fèi)主要由市衛(wèi)生平安協(xié)會(huì)在收取的會(huì)費(fèi)中給予捐助，不利于維護(hù)醫(yī)調(diào)會(huì)的獨(dú)立性和中立性。而且從工作中看，經(jīng)費(fèi)數(shù)量有限，難以滿足規(guī)范化建設(shè)、規(guī)模擴(kuò)大和選聘優(yōu)秀調(diào)解員等方面的需求。

二是社會(huì)知曉率較低。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作是一個(gè)新生事物，人民群眾的認(rèn)知程度還不高，對(duì)于調(diào)解的效果還持懷疑的態(tài)度。

三是各部門協(xié)調(diào)配合力度不夠。運(yùn)用人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠人民調(diào)解組織的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，非常需要各部門和社會(huì)各界的關(guān)注和支持。因此，在今后的工作中，還要進(jìn)一步加強(qiáng)與綜治、衛(wèi)生、醫(yī)院、財(cái)政等部門的聯(lián)系，進(jìn)一步整合法律資源和衛(wèi)生服務(wù)資源，形成工作合力，共同營(yíng)造大調(diào)解的工作格局。

四是監(jiān)督機(jī)制尚未完善。根據(jù)布迪厄慣習(xí)理論，調(diào)解行為實(shí)際上取決于調(diào)解員的調(diào)解慣習(xí)。而調(diào)解員的個(gè)人慣習(xí)，一部分來源于其個(gè)人的主觀存在，如調(diào)解員的處世經(jīng)驗(yàn)、人生閱歷、談話技巧和知識(shí)結(jié)構(gòu)等。調(diào)解員調(diào)解慣習(xí)的優(yōu)劣，直接影響到調(diào)解結(jié)果的公平性。目前，盡管已經(jīng)出臺(tái)了《泰安市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》，明確了調(diào)解員的義務(wù)，但實(shí)質(zhì)上并未構(gòu)建硬性的約束機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制不健全。

四、對(duì)策和建議

(一)推動(dòng)醫(yī)調(diào)會(huì)向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展。一是要重視調(diào)解人員素質(zhì)。從事醫(yī)患糾紛調(diào)解，要求調(diào)解人員具有較豐富的醫(yī)學(xué)知識(shí)和法律知識(shí)，掌握以理析法的調(diào)解技巧。因此，必須走專業(yè)化、職業(yè)化道路，廣泛吸收懂法律、懂醫(yī)學(xué)、會(huì)調(diào)解的專業(yè)人才參與，并采取各種措施，吸引人才，留住人才，穩(wěn)定隊(duì)伍。二是醫(yī)調(diào)會(huì)必須堅(jiān)持規(guī)范化運(yùn)作，制訂制度規(guī)范，堅(jiān)持按程序辦事。三是加強(qiáng)窗口建設(shè)。開展人性化服務(wù)，突出服務(wù)形象，積極主動(dòng)介入糾紛處理，以周到熱情的服務(wù)態(tài)度和公平公正的精神面貌樹立良好形象。

(二)努力避免醫(yī)療糾紛人民調(diào)解出現(xiàn)行政化傾向。為了推動(dòng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作，各地大多成立了多部門聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組或者指導(dǎo)委員會(huì)，各部門分工協(xié)作負(fù)責(zé)落實(shí)。但是個(gè)別地方也出現(xiàn)了模糊醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員的民間調(diào)解屬性的傾向或苗頭。我們認(rèn)為，要保證醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展，保證其生命力，必須堅(jiān)持醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的民間調(diào)解屬性，避免醫(yī)療糾紛人民調(diào)解出現(xiàn)行政化傾向。要堅(jiān)持調(diào)解自愿的原則，不能一旦發(fā)生醫(yī)療糾紛一律半強(qiáng)制性進(jìn)入醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解。要堅(jiān)持調(diào)解獨(dú)立的原則，避免地方行政部門干預(yù)調(diào)解工作，變成行政調(diào)解。同時(shí)還要避免醫(yī)療糾紛人民調(diào)解司法化。

(三)加強(qiáng)與各部門的溝通聯(lián)系。要建立聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和多部門聯(lián)席會(huì)議制度，逐步完善人民調(diào)解與法院訴訟銜接、與治安管理聯(lián)動(dòng)，與衛(wèi)生行政部門協(xié)作、與法律服務(wù)配合、與醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立糾紛排查預(yù)警制度等機(jī)制，充分發(fā)揮多部門協(xié)作優(yōu)勢(shì)，形成工作合力，真正發(fā)揮人民調(diào)解維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。特別作為一方當(dāng)事人的醫(yī)院，要增強(qiáng)調(diào)解糾紛的主動(dòng)性，主動(dòng)協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，積極配合調(diào)解。同時(shí)，要建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，力爭(zhēng)把醫(yī)療糾紛人民調(diào)解納入“平安醫(yī)院”創(chuàng)建工作之中，一同檢查評(píng)比，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)醫(yī)療糾紛調(diào)處的積極性。

(四)積極落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。目前，根據(jù)財(cái)政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》的精神，市財(cái)政局與市司法局已聯(lián)合發(fā)文，明確將專業(yè)性人民調(diào)解組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算?！短┌彩嗅t(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》也明確規(guī)定,“醫(yī)調(diào)會(huì)調(diào)解醫(yī)療糾紛不得收取費(fèi)用，其工作經(jīng)費(fèi)及人民調(diào)解員的工作補(bǔ)貼由同級(jí)財(cái)政予以解決”。要認(rèn)真落實(shí)文件精神，協(xié)調(diào)財(cái)政部門提高經(jīng)費(fèi)保障能力，保證醫(yī)調(diào)會(huì)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)及人民調(diào)解員的工作補(bǔ)貼。另外，可以探索研究通過“以案定補(bǔ)”方式，建立健全人民調(diào)解辦案補(bǔ)貼制度，對(duì)調(diào)解成功的案件給予一定補(bǔ)助，醫(yī)調(diào)會(huì)每季度將案卷報(bào)司法局審核，并向財(cái)政部門申領(lǐng)補(bǔ)貼。同時(shí)，探索建立社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制，發(fā)展醫(yī)療、法律專家志愿者隊(duì)伍，面向社會(huì)募集資金，推動(dòng)醫(yī)患糾紛調(diào)解工作可持續(xù)發(fā)展。

(五)建立調(diào)解員監(jiān)督機(jī)制。一是建立調(diào)解小組利益制衡機(jī)制。每一個(gè)案例的調(diào)解，都必須有兩名以上調(diào)解員參與。其中一名為醫(yī)調(diào)委中司法或者衛(wèi)生派遣的工作人員，另一名為理賠方代表。調(diào)解小組成員共同參與調(diào)解。二是建立醫(yī)調(diào)委案例件報(bào)制度。醫(yī)調(diào)委每調(diào)解一個(gè)案例均需將所有存檔資料交衛(wèi)生行政部門和司法行政部門同時(shí)存檔，以備檢查。三是建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解員績(jī)效考核評(píng)估制度。建議由專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)詳細(xì)的績(jī)效評(píng)估考核體系，確定細(xì)化指標(biāo)。每年進(jìn)行一次績(jī)效評(píng)估。評(píng)估主體為醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)所覆蓋的地方的所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)、已經(jīng)調(diào)解完畢的患者代表和社會(huì)群眾。

(六)建立宣傳引導(dǎo)機(jī)制。充分借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體，并在醫(yī)院開設(shè)宣傳欄，大力宣傳醫(yī)患糾紛調(diào)解的成功案例，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、培育典型，推廣優(yōu)秀調(diào)解員的成功經(jīng)驗(yàn)，提高社會(huì)影響，形成良好的輿論氛圍，使人民調(diào)解在化解醫(yī)患糾紛中發(fā)揮更好的效能。