王瑞洲 張保芬 吳正全

(1.山東政法學(xué)院，山東 濟南 250014;2.濟南鐵路局企法處，山東 濟南 250024)

長期以來，鐵路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施、國民經(jīng)濟的大動脈以及大眾化的交通工具，在現(xiàn)代運輸體系中起著越來越重要的作用。正因為鐵路建設(shè)的重要性，鐵路建設(shè)的全部用地由國家劃撥。為了規(guī)范劃撥土地的使用，國家頒布的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》等一系法律法規(guī)規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)除了法律規(guī)定情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這一限制性規(guī)定，在一定情況下可能導(dǎo)致鐵路用地資源的閑置，使鐵路用地不能發(fā)揮出應(yīng)有的價值。在經(jīng)濟飛速發(fā)展、土地資源稀缺和土地價值日益攀升的今天，相鄰單位或個人因修建鐵路專用線、通信、供暖、供水以及因其他建設(shè)施工需要臨時堆放設(shè)備材料等，不可避免地出現(xiàn)長期或短期占用鐵路用地的情況。鐵路相鄰單位或個人占用鐵路用地情況屢屢發(fā)生，鐵路部門對占有鐵路用地的單位或個人是否有權(quán)收費?其收費是否屬于國有土地使用權(quán)出租?收費是否合法?這是我們必須解決的現(xiàn)實問題。

一、占用鐵路用地收費現(xiàn)狀

何謂鐵路用地?根據(jù)我國《鐵路用地管理辦法》第4條的規(guī)定，所謂鐵路用地，是指鐵路部門依法取得使用權(quán)的土地，包括留用和征(撥)用的運輸生產(chǎn)用地、輔助生產(chǎn)用地、生活設(shè)施用地和其他用地。鐵路用地屬于國家所有，由鐵路部門利用和管理，受國家法律保護。所謂占用鐵路用地，亦稱借用鐵路用地，是指在不影響鐵路用地正常使用的前提下，鐵路相鄰單位和個人，因為修建鐵路專用線、穿越鐵路以及因其他建設(shè)施工堆放設(shè)備材料等長期或臨時占用鐵路用地的情況。具體來說，占用鐵路用地主要有三種情況:一是與鐵路相鄰單位因建設(shè)鐵路專用線，與國有鐵路接軌而長期占用部分鐵路用地;二是鐵路相鄰單位或個人因為建設(shè)工程需要，短期占用鐵路用地;三是供水、供電、通信、供暖等部門的水管、電線、電纜、暖氣管線等長期占用鐵路用地。

近幾年，隨著我國鐵路建設(shè)步伐的加快，鐵路用地面積越來越大。同時，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，因為修建專用鐵路以及修建供水、供電、通信設(shè)施等方面的原因，鐵路相鄰單位或個人占用鐵路用地的情況越來越嚴(yán)重，問題也越來越突出。為了節(jié)約寶貴的土地資源，緩解鐵路部門與相鄰單位和個人之間因占用鐵路用地之間的矛盾，一些地方加強了對占用鐵路用地收費的管理。

占用鐵路用地收費，是指鐵路部門對其相鄰單位或個人在上述合法占用鐵路用地時收取的使用費或管理費。為了加強鐵路部門對占用鐵路用地收費的管理，節(jié)約土地資源，各個地方政府相繼頒布了一些規(guī)定。

1983年7月1日，黑龍江省人民政府辦公廳頒布的《鐵路用地管理暫行辦法》第24條規(guī)定，路外單位、個人(包括職工)，臨時占用鐵路站區(qū)(不包括貨場用地)和區(qū)間用地的，分別由房產(chǎn)段、工務(wù)段負責(zé)與占地單位、個人簽訂“臨時占用鐵路用地協(xié)議書”一式五份(雙方各執(zhí)一份，報路局、分局土地管理和財務(wù)部門各一份備案)，并按下列費率標(biāo)準(zhǔn)按月計算，每年分兩期收費。1.全民和集體單位及有營業(yè)收入的個體戶，每月每平方米按五分計收(但機關(guān)辦公和公共設(shè)施，可按2項標(biāo)準(zhǔn)計收);2.城鎮(zhèn)站區(qū)居民個人，每月每平方米按六厘計收;3.農(nóng)村公社站區(qū)居民個人，每月每平方米按三厘計收。1999年12月28日，遼寧省物價局下發(fā)的《關(guān)于制定遼寧省境內(nèi)非鐵路單位借(占)用鐵路用地實行有償使用收取租金標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，為了加強遼寧省境內(nèi)鐵路用地管理，防止國有土地收益流失，根據(jù)中華人民共和國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和國家對鐵路用地管理的有關(guān)規(guī)定，對非鐵路單位(含鐵路的集體企業(yè))借(占)用的鐵路用地實行有償使用。遼寧省境內(nèi)借(占)用鐵路用地有償使用的租金標(biāo)準(zhǔn)為:借(占)用鐵路用地作為商業(yè)服務(wù)性用地的租金，按土地等級城市分繁華地段和非繁華地段分別制定租金標(biāo)準(zhǔn)。繁華地段與非繁華地段的劃分由鐵路土地管理部門參照當(dāng)?shù)赝恋胤诸惖燃墭?biāo)準(zhǔn)確定，但必須報省物價局和當(dāng)?shù)匚飪r部門備案。對其他類用地租金標(biāo)準(zhǔn)，分為工業(yè)及工業(yè)性質(zhì)用地、三等以上站區(qū)個人占地(含院落)、四等以下站區(qū)個人占地(含院落)、鐵路專用線、公路占地(一次性收取)等，分別采用按月每平方米0.2元、0.1元、0.05元、0.20元等標(biāo)準(zhǔn)收取租金。2002年6月24日，湖北省物價局發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整湖北省境內(nèi)臨時占用鐵路使用費標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》中認為，鐵路是國民經(jīng)濟的大動脈，鐵路用地是鐵路運輸業(yè)的最基本生產(chǎn)資料。為防止一些單位和個人在鐵路站區(qū)和沿線擅自占用鐵路用地，制止在路基坡腳下挖塘、開渠、種地等嚴(yán)重威脅國家鐵路行車和自身人身安全的行為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及國家關(guān)于鐵路用地管理的有關(guān)規(guī)定，鑒于臨時用鐵路用地不同于土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的特殊情況，同意對湖北省境內(nèi)臨時占用鐵路用地收取使用費。2012年8月22日，四川省發(fā)展改革委、財政廳下發(fā)的《關(guān)于鐵路土地使用費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務(wù)性收費和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整通知》認為，隨著國家以及鐵路部門對劃撥土地收費的管理要求越來越高，對鐵路用地收費工作也在逐步加強和完善。為了有效地規(guī)范鐵路土地利用行為，進一步完善鐵路土地使用收費工作，決定將成都鐵路局鐵路土地使用費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費。收取鐵路土地使用租金的范圍為，在四川省境內(nèi)成都鐵路局系統(tǒng)以外的單位和個人，使用屬于成都鐵路局具有合法使用權(quán)的國有土地，均屬于收取鐵路土地使用權(quán)租金范圍。對土地使用租金的收費標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同類別作了詳細的規(guī)定:1.成都市武侯、錦江、金牛、青羊、成華、高新六城區(qū)內(nèi)鐵路車站及其城市建成區(qū)范圍內(nèi)土地，經(jīng)營性貨場用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)3元;其他經(jīng)營性用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)5元;國有大中型工業(yè)企業(yè)設(shè)在鐵路的自用貨場、自用臨時房屋、支農(nóng)物資堆場等用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)1元。2.市、州級中等城市內(nèi)鐵路車輛及其城市建成區(qū)范圍內(nèi)土地，經(jīng)營性貨場用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)1元;其他經(jīng)營性用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)1.5元;企業(yè)設(shè)在鐵路的自用貨場、自用臨時房屋、支農(nóng)物資堆場等用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)0.8元。3.縣級小城市內(nèi)鐵路車站及其城市建成區(qū)范圍內(nèi)土地，經(jīng)營性貨場用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)1元;其他經(jīng)營性用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)1.2元;企業(yè)設(shè)在鐵路的自用貨場、自用臨時房屋、支農(nóng)物資堆場等用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)0.4元。4.縣級以下城鎮(zhèn)內(nèi)鐵路車站及其城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)土地，經(jīng)營性貨場用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)0.6元;其他經(jīng)營性用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)1.0元;企業(yè)設(shè)在鐵路的自用貨場、自用臨時房屋、支農(nóng)物資堆場等用地每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)0.4元。5.線路區(qū)間用地(不含上述建成區(qū))，不分用途每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)0.4元;專用線用地，每平方米月租金標(biāo)準(zhǔn)0.5～0.8元。6.孤兒院、福利院、敬老院、婦幼保健站、防疫站、殘疾人企業(yè)等免收土地租金。

1992年7月27日，山東省物價局、山東省財政廳發(fā)布的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家物價局財政部〈關(guān)于發(fā)布中央管理的鐵路系統(tǒng)行政事業(yè)性收費項目及標(biāo)準(zhǔn)的通知〉的通知》中規(guī)定，過去有關(guān)鐵路系統(tǒng)的行政性事業(yè)性收費項目及標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定一律廢止，今后按山東省行政性事業(yè)性收費管理條例的規(guī)定申報。在該《通知》所附的“關(guān)于鐵路收費標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定”中，對占用鐵路用地收費作出規(guī)定:(一)濟南鐵路局系統(tǒng)以外的單位、企業(yè)、個人和鐵路局系統(tǒng)內(nèi)的集體單位、個人，凡經(jīng)批準(zhǔn)使用濟南鐵路局系統(tǒng)在我省境內(nèi)享有合法土地使用權(quán)的國有土地，均應(yīng)向濟南鐵路局繳納占用鐵路土地費。(二)占用鐵路土地收費標(biāo)準(zhǔn):1.站場用地。特、一、二等車站及貨場，每月0.35元∕平方米;三、四等車站及貨場每月0.3元∕平方米，四等以下車站每月0.15元∕平方米。2.經(jīng)營性用地。特、一、二等車站及所在地每月0.3～0.5元∕平方米，四等車站及貨場每月0.3元∕平方米，三、四等車站及所在地每月0.20～0.40元∕平方米;四等以下車站及所在地每月0.15元∕平方米。3.住宅用地。特、一、二等車站及所在地每月0.20元∕平方米，其他各車站及所在地每月0.12元∕平方米。4.專用線用地。專用線鐵路產(chǎn)權(quán)屬于路外單位部分占用鐵路系統(tǒng)土地，每月0.15元∕平方米。5.區(qū)間。鐵路區(qū)間土地每月0.08元∕平方米。該收費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中，還就免交占用鐵路土地費的具體情形作了規(guī)定。2008年12月5日山東省財政廳、山東省物價局發(fā)布的《關(guān)于公布取消74項行政事業(yè)性收費項目的通知》中規(guī)定，自2009年1月1日起，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一取消74項行政事業(yè)性收費，同時，將4項行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務(wù)性收費，這四項經(jīng)營性收費中的其中一項即為占用鐵路土地收費，收費標(biāo)準(zhǔn)仍然依據(jù)1992年山東省物價局、財政廳的上述文件。目前，濟南鐵路部門仍然執(zhí)行上述標(biāo)準(zhǔn)。

除此之外，全國大多數(shù)地方鐵路對相鄰單位或個人占用鐵路用地，由雙方協(xié)商收取使用費。

鐵路部門對占用鐵路用地的單位或個人收費，有人認為其性質(zhì)是國有劃撥土地使用權(quán)出租，屬違法行為;也有人認為占用鐵路用地收費合法，但對該收費有人認為應(yīng)屬于行政性收費，有人認為應(yīng)屬經(jīng)營性收費，應(yīng)當(dāng)有國家財政、物價部門審批;還有人認為應(yīng)當(dāng)由鐵路部門與占用鐵路用地的單位或個人協(xié)商確定收費。上述哪一種觀點合理并且符合法律規(guī)定，需要從法律上予以澄清。

二、占用鐵路用地收費所依據(jù)的法律制度

鐵路相鄰單位或個人占用鐵路用地的本質(zhì)，是限制鐵路部門對其用地使用權(quán)的行使，其主要依據(jù)是相鄰關(guān)系制度和地役權(quán)法律制度。

(一)占用鐵路用地依據(jù)的相鄰關(guān)系制度

相鄰關(guān)系是指兩個或兩個以上相互毗鄰或鄰近的不動產(chǎn)所有人或使用人在行使所有權(quán)或使用權(quán)時，相鄰各方應(yīng)當(dāng)相互給與便利并接受限制而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。相鄰關(guān)系“在規(guī)范內(nèi)容方面，法律所采之手段為擴張一方之所有權(quán)，限制他方之排除請求權(quán)，課以作為或不作為之義務(wù)并設(shè)補償制度，以資平衡”。［1］P170由此可以看出，相鄰關(guān)系是基于法律規(guī)定而產(chǎn)生，為了調(diào)節(jié)不同不動產(chǎn)所有人或使用人行使權(quán)利時利益沖突而產(chǎn)生的一種權(quán)利，其目的是為了平衡各方利益、維護相鄰不動產(chǎn)權(quán)利人之間的和睦關(guān)系。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系從權(quán)利角度講，又稱為相鄰權(quán)。相鄰權(quán)是對所有權(quán)效力范圍的直接限制，其理論依據(jù)是，凡是行使權(quán)利的人，均不得以侵犯他人的權(quán)利為條件。

占用鐵路用地問題，必然涉及土地所有權(quán)。而土地所有權(quán)屬于民法中最重要的財產(chǎn)權(quán)利，土地所有權(quán)是相鄰關(guān)系的基礎(chǔ)。從過去到現(xiàn)在，各個國家民法均為了限制土地所有權(quán)而對相鄰關(guān)系作出明確、詳盡的規(guī)定。

羅馬法中雖無所有權(quán)的明確定義，但顯然已經(jīng)具備了現(xiàn)代法中所有權(quán)的全部內(nèi)容，其確認的所有權(quán)是對物享有的最充分，通常不受任何限制的權(quán)利，［2］P184但對所有權(quán)的限制則從開始就客觀存在。羅馬法中對所有權(quán)的限制可以基于當(dāng)事人的意思例如他物權(quán)，也可以根據(jù)法律直接規(guī)定。法律直接規(guī)定限制土地所有權(quán)的情形之一就是相鄰權(quán)，羅馬法相鄰權(quán)要求相鄰田地之間，應(yīng)留空地五尺，從而便于通行和耕地。

在18世紀(jì)至19世紀(jì)，民法中的土地所有權(quán)往往被認為是一種絕對所有權(quán)，所有人可以對自己的所有物為任何行為或不為任何行為、享有不受他人干涉的權(quán)利。但是隨著社會的發(fā)展，這種觀念既不利于社會的穩(wěn)定，也影響物的效用發(fā)揮。所以19世紀(jì)末期以來，德國法學(xué)家耶林在堅持羅馬法維護私有制和絕對個人私有財產(chǎn)原則的同時，主張對私人所有權(quán)進行干預(yù)，強調(diào)所有權(quán)的社會性，強調(diào)個人利益與社會利益的結(jié)合。隨著社會的不斷發(fā)展，對土地所有權(quán)的這種限制越來越突出。德國民法中關(guān)于相鄰關(guān)系的內(nèi)容，規(guī)定在“所有權(quán)”一章中，包括越界建筑容忍義務(wù)、鄰地必要通行的權(quán)利等方面內(nèi)容，對土地所有權(quán)進行了限制。瑞士民法典在“物權(quán)法”中的“土地所有權(quán)”一章中的第二節(jié)“土地所有權(quán)的內(nèi)容與限制”中，在“土地所有權(quán)的限制”部分，規(guī)定了相鄰關(guān)系的內(nèi)容，包括了鄰地管道安設(shè)的容忍(第691～693條)、土地圍障設(shè)置與費用負擔(dān)等相鄰權(quán)內(nèi)容。我國臺灣地區(qū)“民法典”第774～800條均是關(guān)于相鄰關(guān)系的內(nèi)容，包括管線安設(shè)權(quán)、鄰地使用權(quán)等內(nèi)容?？梢姡S著社會發(fā)展，各國民法越來越重視相鄰關(guān)系制度的作用，以限制土地所有權(quán)的行使。

(二)占用鐵路用地收費依據(jù)的地役權(quán)法律制度

所謂地役權(quán)也稱不動產(chǎn)役權(quán)，“系限制他人不動產(chǎn)所有權(quán)之行使，以便利自己不動產(chǎn)之利用，提高自己不動產(chǎn)價值之權(quán)利”。［3］P502“役”在現(xiàn)代漢語中是指受支配、受奴役的意思。因而，地役權(quán)包含了對他人土地的支配和役使。［4］P421地役權(quán)在性質(zhì)上屬于用益物權(quán)范疇，具有如下特征:

1.地役權(quán)的設(shè)定方式取決于當(dāng)事人的合意。地役權(quán)是按照法律規(guī)定，由地役權(quán)人與供役地義務(wù)人通過簽訂合同方式設(shè)立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，雙方當(dāng)事人有權(quán)依法確定地役權(quán)的客體、內(nèi)容、期限、不動產(chǎn)利用方式、是否支付費用、如何支付費用等，是否設(shè)立地役權(quán)，也完全取決于雙方當(dāng)事人的意思，法律只是規(guī)定了需役地有利用供役地的權(quán)利。因為地役權(quán)的利用，不是為了維護基本生存利益，而是為了提高不動產(chǎn)的效益。所以，地役權(quán)是依據(jù)當(dāng)事人合意享有的權(quán)利。

2.地役權(quán)的客體只能是不動產(chǎn)，而且只能是他人的不動產(chǎn)。依法可以設(shè)立地役權(quán)的客體，包括土地、房屋、構(gòu)筑物及其附屬物。該不動產(chǎn)可以是他人所有的不動產(chǎn)，也可以是他人享有用益物權(quán)的不動產(chǎn)，例如土地承包經(jīng)營權(quán)人占有的承包地、建設(shè)用地使用權(quán)人占有的建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)人占有的宅基地等。同時，地役權(quán)人只能在他人的不動產(chǎn)上設(shè)置，不能在自己的土地上設(shè)立。因此，地役權(quán)是設(shè)立于他人不動產(chǎn)上的物權(quán)。

3.地役權(quán)的主體具有廣泛性。地役權(quán)的主體即地役權(quán)人是指按照合同約定利用他人不動產(chǎn)的需役地人。它可以是土地、房屋、構(gòu)筑物及其附屬物的所有人、使用人，包括土地承包經(jīng)營權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人等。

4.地役權(quán)具有從屬性和不可分性。地役權(quán)本質(zhì)上為獨立的物權(quán)，是為了提高需役地的便宜而設(shè)立，但其從屬于需役地，需要與需役地相結(jié)合才能提高需役地的效益，需役地的存在是地役權(quán)存續(xù)的前提。沒有需役地即無地役權(quán)。同時，地役權(quán)不僅及于需役地的全部，而且及于供役地的全部，即使需役地和供役地發(fā)生分割，也不影響地役權(quán)的存在。［5］P218地役權(quán)的不可分性說明地役權(quán)不能獨立于需役地而轉(zhuǎn)讓或抵押。

地役權(quán)是最古老的用益物權(quán)類型，在古羅法時代已經(jīng)存在。古羅馬的《十二銅表法》第七表就是關(guān)于“土地與房屋”的地役權(quán)制度。蓋尤斯認為“沒有土地這些役權(quán)就不能創(chuàng)制”，“地役權(quán)屬于土地”。［6］P200在查士丁尼法典中地役權(quán)稱為役權(quán)，是指為特定的人或土地的便利而對于他人之物的權(quán)利，是他物權(quán)中最重要的一種。［7］P20羅馬地役權(quán)是行使于他人土地的他物權(quán)，供役地和需役地分別屬于不同的所有人是地役權(quán)產(chǎn)生的前提條件，是直接為需役地的利用而設(shè)立的權(quán)利，同時，地役權(quán)的行使以需役地的需要為限。

羅馬法中的相鄰關(guān)系與地役權(quán)制度有許多相似之處，均以解決一不動產(chǎn)為另一不動產(chǎn)的利用提供便利的問題，從而提高不動產(chǎn)的利用率。但是羅馬法并沒有將兩種制度合二為一，而是分別規(guī)定。從制度內(nèi)容來看，相鄰關(guān)系側(cè)重于對土地所有權(quán)的限制，而地役權(quán)則肯定土地之間的相互影響和役用，是從正面確定使用權(quán)。同時，相鄰關(guān)系的產(chǎn)生基于法律的直接規(guī)定，而地役權(quán)主要是通過供役地和需役地的所有人和使用人協(xié)商一致產(chǎn)生的。

大陸法系國家中的法國、意大利、阿根廷和智利等國，基本上承襲了羅馬法中的地役權(quán)制度，規(guī)定了用益權(quán)、地役權(quán)、使用權(quán)等概念，詳細規(guī)定了地役權(quán)的設(shè)立方式、種類、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容等，并將相鄰關(guān)系作為所有權(quán)派生的權(quán)利納入地役權(quán)制度中，作為法定地役權(quán)來界定，形成廣義的地役權(quán)體系。根據(jù)《法國民法典》第637條的規(guī)定，地役權(quán)是指“為了使用與便利屬于另一所有人的不動產(chǎn)而對某項不動產(chǎn)強制所加的一種負擔(dān)”。關(guān)于地役權(quán)的種類，法國民法典分為三類，一是自然地役權(quán)即因場所的自然位置而產(chǎn)生的地役權(quán)，二是法定地役權(quán)即因法律強制規(guī)定的義務(wù)而產(chǎn)生的地役權(quán)，三是意定地役權(quán)即由眾所有權(quán)之間的約定而產(chǎn)生的地役權(quán)。法國地役權(quán)也遵循意思自治的原則，規(guī)定所有人得對其產(chǎn)業(yè)并為其產(chǎn)業(yè)的利益設(shè)立其認為的役權(quán)。而大陸法系國家(地區(qū))中的德國、瑞士、日本、俄羅斯等國以及我國臺灣地區(qū)，分別設(shè)有相鄰關(guān)系和地役權(quán)兩種法律制度，將相鄰關(guān)系納入土地所有權(quán)的內(nèi)容，作為所有權(quán)的擴張與限制，以示與地役權(quán)的區(qū)別;同時，這些國家(地區(qū))對于地役權(quán)內(nèi)容的規(guī)定比較簡單，特別是德國民法，無論在權(quán)利概念與構(gòu)造方面，還是在立法模式方面，與法國民法典均有明顯的不同。德國、瑞士等國在繼承傳統(tǒng)地役權(quán)的基礎(chǔ)上，還設(shè)置了營業(yè)競爭限制的地役權(quán)等內(nèi)容。

另外，在大陸法系國家，還承認空間或空間之上成立的役權(quán)，特別是基于空間而成立的役權(quán)即空間役權(quán)。如高壓線通過周圍限制或禁止建筑物的建造、地鐵企業(yè)在軌道用地的地表上限制或禁止建造一定建筑物的權(quán)利，以免導(dǎo)致軌道隧道坍塌的危險。

英美法系國家沒有與大陸法系國家地役權(quán)相一致的概念，也不像大陸法系國家那樣具有成文的法典?！坝⒚婪ㄖ械牡匾蹤?quán)制度的基本含義是地役權(quán)人為了某一特定的目的對他人土地及其土地上的物質(zhì)加以使用或利用的權(quán)利。最典型的地役權(quán)則是權(quán)利人為行使自己土地上的所有權(quán)或使用權(quán)的便利而在他人土地上所享有的通行、架設(shè)管線等通行地役權(quán)?！保?］P131隨著經(jīng)濟的發(fā)展，英美法系國家地役權(quán)的種類也在不斷增加。從各國規(guī)定來看，英美法系國家的地役權(quán)可以根據(jù)當(dāng)事人的意思而設(shè)立，也可以根據(jù)法律的規(guī)定設(shè)立。同時，地役權(quán)可以根據(jù)信賴?yán)娑a(chǎn)生，地役權(quán)人可以信賴?yán)嬷鲝埖匾蹤?quán)的成立，供役地人也可據(jù)此主張地役權(quán)的消滅?？傊?，英美法中的關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定不拘泥于形式，注重解決土地利用關(guān)系的實際問題，更多地采用意思自治原則。

縱觀現(xiàn)代各國地役權(quán)制度立法，具有以下特點:一是過去的地役權(quán)立法往往十分詳盡地規(guī)定地役權(quán)內(nèi)容，而目前各國重視地役權(quán)的概括性立法，以適應(yīng)復(fù)雜多變經(jīng)濟關(guān)系的需要。二是地役權(quán)的功能不斷強化、擴展。地役權(quán)的功能就是提高需役地的價值，促進社會財富的充分利用?，F(xiàn)代地役權(quán)制度不但具有提高物的經(jīng)濟價值、增加物的利用人精神享受的功能，而且還能進入交易領(lǐng)域例如競業(yè)等。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些發(fā)達國家將地役權(quán)制度用于環(huán)境保護，通過設(shè)定地役權(quán)來防止行使權(quán)利時破壞環(huán)境。三是地役權(quán)行使的限度出現(xiàn)變化，過去一般都要求需役地人對供役地的損害控制在最小的限度或范圍內(nèi)。由于現(xiàn)代社會的不動產(chǎn)利用關(guān)系越來越復(fù)雜，一些可能造成污染企業(yè)例如化工企業(yè)的大量出現(xiàn)，往往使供役地處于不利的境地。為此，現(xiàn)代地役權(quán)出現(xiàn)了債權(quán)化的傾向，需役地人要向供役地人支付對價，只要雙方行為符合公序良俗原則，需役地人就有權(quán)在雙方約定的限度內(nèi)合理行使地役權(quán)。

從上述兩大法系地役權(quán)制度來看，土地所有人或使用人作為需役地人，為了自己土地的便宜依法有權(quán)使用供役地，并且有義務(wù)按照約定支付報酬。

三、處理占用鐵路用地收費問題應(yīng)遵循的法律原則

鐵路部門與占用鐵路用地一方的關(guān)系，本質(zhì)上屬于民事法律關(guān)系。而民事法律關(guān)系當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的確定，首先要符合民法基本原則?！懊穹ǖ幕驹瓌t是貫穿于全部民法規(guī)范之中，指導(dǎo)各種民事行為、民事立法和司法活動的根本準(zhǔn)則”。［9］P104民法基本原則充分體現(xiàn)了民法的價值，是民事主體進行民事活動必須遵守的法律原則?！吨腥A人民共和國民法通則》(以下簡稱我國《民法通則》)第3條規(guī)定:“當(dāng)事人在民事活動中的地位平等”;第4條規(guī)定:“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！薄吨腥A人民共和國合同法》第5條規(guī)定:“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。”上述我國法律的這些規(guī)定，成為處理鐵路部門與占用鐵路用地單位或個人之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則。具體來說，處理占用鐵路用地收費問題時，主要應(yīng)遵循如下兩個原則:

(一)平等原則

平等原則，亦稱法律地位平等，是指民事法律關(guān)系主體的民事法律地位平等，任何一方當(dāng)事人在民事關(guān)系中平等地享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。雙方當(dāng)事人的法律地位平等，是民事關(guān)系的性質(zhì)和市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求?！皩⑷伺c人格視為等同，這具有現(xiàn)實基礎(chǔ)和政治意圖，即消除等級差別”。［10］P60可見，鐵路部門與占用鐵路用地的單位或個人，在法律上享有平等權(quán)利和義務(wù)，任何一方?jīng)]有超越法律之上的民事權(quán)利。

(二)公平原則

公平原則是指民事關(guān)系當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依據(jù)公平正義觀念實施民事法律行為，以利益均衡作為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。公平原則是公平正義價值的體現(xiàn)，也是整個法律精神在民法中的體現(xiàn)。正義首先是一個法律范疇，也是法律的基本價值，沒有正義就沒有法律。［11］P268公平原則在合同法上體現(xiàn)為等價有償原則，而等價有償原則是價值規(guī)律在民法上的體現(xiàn)。一般來說，一方享受權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù);另一方承擔(dān)了義務(wù)，也相應(yīng)享受權(quán)利。雙方的權(quán)利義務(wù)互為對待給付。在財產(chǎn)關(guān)系中，當(dāng)事人取得的財產(chǎn)與其履行的義務(wù)相比，價值上大致相等。另外，在物權(quán)法中，要求相鄰關(guān)系中的一方，容忍不動產(chǎn)所有人或使用人權(quán)利的必要延伸，為其權(quán)利的行使提供必要的便利。這是公平原則在物權(quán)法中的體現(xiàn)。

根據(jù)公平原則，鐵路部門作為劃撥用地的使用權(quán)人，應(yīng)當(dāng)對相鄰鐵路用地的單位或個人提供必要的便利，不得妨礙相鄰不動產(chǎn)所有人或使用人權(quán)利的行使，這使鐵路相鄰的單位或個人占有鐵路用地具有法律依據(jù)。當(dāng)然，鐵路相鄰單位或個人占用鐵路用地，必須依據(jù)相鄰關(guān)系或其他法律規(guī)定，否則屬非法占用。

另外，根據(jù)公平原則，鐵路相鄰單位或個人雖然依法有權(quán)占有鐵路用地，但是，除了辦理手續(xù)即雙方簽訂合同外，根據(jù)等價有償?shù)脑瓌t，相鄰單位或個人應(yīng)當(dāng)支付與占用土地使用價值或租金價值相適應(yīng)的土地使用費。而且相鄰單位或個人支付的土地使用費標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)土地的租金等情況經(jīng)常調(diào)整，從而符合等價有償?shù)脑瓌t。

四、占用鐵路用地收費符合我國相鄰關(guān)系和地役權(quán)法律制度

(一)占用鐵路用地符合我國相鄰關(guān)系法律制度的要求

我國《民法通則》第83條就相鄰關(guān)系作了概括性規(guī)定，它要求不動產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失。

由于我國《民法通則》對于相鄰關(guān)系的規(guī)定過于簡單和概括，只是規(guī)定了處理相鄰關(guān)系所應(yīng)遵循的原則，沒有就不同的相鄰關(guān)系規(guī)定各自的權(quán)利義務(wù)。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》中，對于相鄰關(guān)系作了具體解釋。其中第97條規(guī)定:“相鄰一方因施工臨時占用他方使用的土地，占用的一方如未按照雙方約定的范圍、用途和期限使用的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其及時清理現(xiàn)場，排除妨礙，恢復(fù)原狀，賠償損失?！边@意味著當(dāng)事人可以通過協(xié)議約定修繕占地關(guān)系的內(nèi)容。

《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)第88條規(guī)定:“不動產(chǎn)權(quán)利人因建造、修繕建筑物以及鋪設(shè)電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰?fù)恋亍⒔ㄖ锏?，該土地、建筑物的?quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利?！边@是關(guān)于鄰地使用關(guān)系法律所作的進一步規(guī)定。據(jù)此，不動產(chǎn)權(quán)利人以及供水、供電、供暖等部門為其業(yè)務(wù)，具有要求其他土地使用權(quán)人提供便利的權(quán)利，鐵路部門因此具有為其他不動產(chǎn)權(quán)利人以及供水、供電、供暖等部門鋪設(shè)供水、排水管道、電纜等提供便利的法律義務(wù)。同時，該法第92條規(guī)定:“不動產(chǎn)權(quán)利人因用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等利用相鄰不動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)盡量避免對相鄰不動產(chǎn)權(quán)利人造成損害;造成損害的，應(yīng)當(dāng)給與賠償?！边@又為相鄰權(quán)人使用鐵路用地規(guī)定了應(yīng)當(dāng)遵守的避免損害和損害賠償?shù)姆闪x務(wù)。

從相鄰關(guān)系的制度可以看出，鐵路用地的相鄰單位或個人作為鐵路用地相鄰或毗鄰?fù)恋氐氖褂萌?，根?jù)相鄰關(guān)系制度，依法有權(quán)占有鐵路用地，鐵路作為鐵路劃撥用地的使用人，有義務(wù)為鐵路用地相鄰或毗鄰?fù)恋氐氖褂萌颂峁┦褂描F路用地的便利，這就使鐵路相鄰單位或個人占用鐵路用地具有明確的法律依據(jù)。當(dāng)然，鐵路用地相鄰或毗鄰?fù)恋氐氖褂萌苏加描F路用地，以不影響鐵路用地的規(guī)劃用途以及鐵路建設(shè)使用為前提。

(二)占用鐵路用地收費符合我國地役權(quán)法律制度的要求

我國法律同德國民法典一樣，在規(guī)定相鄰關(guān)系制度的同時還規(guī)定了地役權(quán)制度。二者雖然都調(diào)節(jié)不動產(chǎn)的利用，但是有明顯的區(qū)別:一是相鄰關(guān)系基于法律的規(guī)定存在，而地役權(quán)是基于當(dāng)事人的約定設(shè)立，當(dāng)事人可以根據(jù)其需要設(shè)立形形色色的地役權(quán)類型，只要不違背公序良俗。二是在相鄰關(guān)系中，要求不動產(chǎn)之間必須是相鄰的，而地役權(quán)則無此要求，即不動產(chǎn)之間可以不相鄰。三是相鄰權(quán)的權(quán)源是不動產(chǎn)所有權(quán)，屬對不動產(chǎn)所有權(quán)的限制或擴張，相鄰權(quán)因此不是獨立的物權(quán)。而地役權(quán)雖然具有從屬性，卻是一種獨立的物權(quán)。四是“地役權(quán)的取得可以是有償?shù)?，也可以是無償?shù)?，究竟如何，取決于當(dāng)事人雙方的約定;而相鄰關(guān)系則不存在有償?shù)膯栴}”。［12］P625五是“相鄰權(quán)雖是法定的權(quán)利，但地役權(quán)可以變更或排除相鄰關(guān)系規(guī)定的適用”。［13］P236由此可見，我國地役權(quán)制度是獨立于相鄰關(guān)系之外、效力一般優(yōu)于相鄰關(guān)系的法律制度。

我國《物權(quán)法》第156條規(guī)定:“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地?！庇纱丝梢钥闯?，我國地役權(quán)的特點，一是地役權(quán)是基于合同產(chǎn)生的物權(quán);二是地役權(quán)必須通過合同利用他人的不動產(chǎn)，即需役地利用供役地來增加自己不動產(chǎn)的效用;三是地役權(quán)的目的必須是利用供役地來提高需役地不動產(chǎn)的效益或價值。該法第157條規(guī)定，設(shè)立地役權(quán)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立地役權(quán)合同。合同內(nèi)容包括:當(dāng)事人的名稱或姓名;供役地和需役地的位置、利用目的和方法;利用期限;費用及其支付方式。這就明確了地役權(quán)合同的形式和合同的主要內(nèi)容，特別是法律明確了地役權(quán)合同中應(yīng)包括需役地人向供役地人支付報酬的條款，說明法律允許供役地人向需役地人收費，或者說需役地人向供役地人支付費用。該法第159條規(guī)定:“供役地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照合同約定，允許地役權(quán)利人利用其土地，不得妨礙地役權(quán)利人行使權(quán)利?！边@就規(guī)定了需役地人按照合同約定，利用供役地的權(quán)利以及供役地人向需役地人提供合同約定便利的義務(wù)。

根據(jù)我國《物權(quán)法》的上述規(guī)定，鐵路部門作為鐵路用地的使用人，有權(quán)按照地役權(quán)合同的約定允許需役地人使用其用地，并且按照雙方簽訂的地役權(quán)合同的約定向需役地人收取費用。鐵路相鄰或毗鄰單位或個人依法有權(quán)按照地役權(quán)合同的約定占用鐵路用地，并有義務(wù)依約支付土地使用費。因此，地役權(quán)制度是鐵路部門對占用鐵路用地的單位或個人收費最主要的法律制度依據(jù)，從而使占用鐵路用地收費具有合法性。

五、處理占用鐵路用地收費事宜應(yīng)注意的問題

(一)占用鐵路用地收費是否屬于劃撥土地使用權(quán)出租?

鐵路用地屬于國家劃撥用地，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條的規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)，除了本條例第45條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。占用鐵路用地收費是否屬于土地使用權(quán)出租?

占用鐵路用地收費的法律制度基礎(chǔ)，是我國的相鄰關(guān)系制度和地役權(quán)法律制度，是基于不動產(chǎn)相鄰或毗鄰關(guān)系或法律的規(guī)定而產(chǎn)生的土地供需役關(guān)系，其目的是為了有利生產(chǎn)、方便生活、公平合理地處理相鄰關(guān)系，鐵路相鄰單位或個人占用的鐵路用地往往是鐵路建設(shè)征地剩余的土地邊角部分;而劃撥土地使用權(quán)出租則是與劃撥土地用途不符而以專門以出租土地而獲利的行為，出租人與承租人之間往往不存在相鄰或毗鄰關(guān)系，甚至承租人一方不是土地所有人或使用人。由此可見，占用鐵路用地收費，不屬于劃撥土地使用權(quán)出租。

(二)要注意區(qū)分合法占用與非法占用鐵路用地的情形

根據(jù)法律規(guī)定，鐵路用地相鄰單位或個人或者因為建設(shè)鐵路專用線、建設(shè)工程或鋪設(shè)供電、供水管線、供暖等設(shè)施而占用鐵路用地，均屬于合法占用，鐵路部門依法有權(quán)收取土地使用費。若非因上述原因或未經(jīng)鐵路部門同意占用鐵路用地，則屬非法占用，便不能收取占用土地費用。

(三)關(guān)于占用鐵路用地收費名稱問題

從目前國內(nèi)各地規(guī)定來看，對占用鐵路用地收費的名稱不同。四川省、遼寧省稱該使用費為“鐵路土地使用租金或土地租金”，甘肅稱為“鐵路土地管理費”，湖北省、山東省稱為“占用鐵路用地使用費”。從法律上講，由于占用鐵路用地不屬于鐵路土地出租，而且土地出租要符合法定的條件。因此，不宜采用“土地租金名稱”，采用“占用鐵路用地使用費”則更為合適。

(四)關(guān)于占用鐵路用地收費的性質(zhì)以及收費標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)由物價部門批準(zhǔn)的問題

占用鐵路用地收費的性質(zhì)，是指該收費是行政性收費還是經(jīng)營性收費的問題，或者是應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)商收取使用費的問題。鐵路政企分開、鐵道部撤銷后，由于鐵路部門即各級鐵路公司屬于國有企業(yè)，不是行政機關(guān)，也不具有行政管理職能，其收費不可能是行政性收費。目前許多地方改為物價局批準(zhǔn)的經(jīng)營性收費。根據(jù)我國《物價法》的規(guī)定，物價部門批準(zhǔn)的經(jīng)營性收費屬于政府定價。而根據(jù)該法實行政府定價的商品或服務(wù)，必須是如下其中之一情形:一是與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格;二是資源稀缺的少數(shù)商品價格;三是自然壟斷經(jīng)營的商品價格;四是重要的公用事業(yè)價格;五是重要的公益性服務(wù)價格。從實踐來看，占用的鐵路用地多數(shù)屬于鐵路建設(shè)剩余的邊角地塊，不涉及國計民生問題，占用鐵路用地收費明顯不屬于上述政府定價中的任何一種情況，其收費也不應(yīng)當(dāng)由地方政府作為經(jīng)營性收費審批。即使占用鐵路用地收費屬于應(yīng)當(dāng)由政府審批的經(jīng)營性收費，根據(jù)我國《物價法》第21條的規(guī)定，政府定價應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)商品或服務(wù)的社會平均成本和市場供求狀況、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求以及社會承受能力，確定和調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。就山東省來說，目前仍然按照1992年制定的占用鐵路土地收費標(biāo)準(zhǔn)收費，例如因建設(shè)鐵路專用線而占用鐵路用地，每月按照0.15元∕平方米收取占用費，這明顯太低，不利于節(jié)約土地。該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行至今已經(jīng)20多年，在地價飛漲的今天，該收費標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯不符合等價有償?shù)脑瓌t和市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，應(yīng)當(dāng)及時地予以調(diào)整。

從本質(zhì)上看，占用鐵路用地收費，屬于鐵路部門與占用鐵路用地的單位或個人之間的民事行為，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方根據(jù)地役權(quán)制度簽訂地役權(quán)合同，按照等價有償和公平合理的原則，協(xié)商確定土地使用費的標(biāo)準(zhǔn)。雙方要參照當(dāng)?shù)氐貎r和土地租金價格水平，綜合考慮土地取得時的征地拆遷安置費用、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營管理投入、土地地段、面積、供求關(guān)系、土地利用價值和資源升值、占用時間、節(jié)約用地等因素，綜合確定使用費收費。同時，在簽訂地役權(quán)合同時，要注意土地使用費的調(diào)整問題，如同國內(nèi)企業(yè)使用國有土地的使用費標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)常調(diào)整一樣，以便符合等價有償?shù)脑瓌t。

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