陳映川

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

據(jù)我國官方公布的數(shù)字，截至2008年9月21日，我國因使用嬰幼兒奶粉而接受門診治療咨詢且已康復的嬰幼兒累計39 965人，正在住院的有12 892人，死亡4人。包括伊利、蒙牛、光明、圣元及雅士利在內的22個廠家69批次產品中都檢出三聚氰胺[1]。而到了2010年，乳制品的安全問題依然存在。2010年1月27日，貴州省衛(wèi)生廳發(fā)布三聚氰胺超標食品“黑名單”，確定四個批次的食品存在三聚氰胺超標問題，其中上海熊貓乳品已被查處[2]。2011年4月22日上午，陜西省榆林市魚河鎮(zhèn)中心小學部分學生因飲用由蒙牛集團統(tǒng)一配送的學生奶后出現(xiàn)發(fā)燒、肚痛、腹瀉等癥狀，先后共有251名學生被送往醫(yī)院治療，蒙牛集團也因此陷入“中毒門”。國內奶制品安全問題再次引發(fā)輿論熱議[3]。

從個案中抽離，來看我國乳制品的標準。我國的乳業(yè)標準全世界最低是不爭的事實。在2010年衛(wèi)生部制定的乳業(yè)新國標中，生乳蛋白含量從1986年的不低于2.95%降低到了2.8%，細菌含量(菌落總數(shù))從2003年的每毫升牛奶不超過50萬個提高到200萬個，這個標準是歐美國家的20倍。

一、進口乳制品關稅稅率分析

從上述資料可以看到，我國乳制品市場現(xiàn)在存在著各種問題，無論是層出不窮的有毒個案，還是全球倒數(shù)第一的質量標準，都讓我們有理由相信，這個行業(yè)目前總體的發(fā)展水平，并不值得國民信賴，甚至會對公民的身體健康帶來危害。在這里我們要討論的是，作為生活必需品，我們除了喝下這些質量低劣甚至有毒的牛奶，是否已別無選擇。

會有人說，我們依然有選擇的權利。如果我們認為目前國產的乳制品并不可靠，那可以選擇其他國家或地區(qū)的進口奶粉。我們當然有選擇的權利，可以去購買進口的乳制品。可是，當我們作出這種順理成章的選擇時，成本就是我們需要考慮的問題。若成本過高則很有可能阻礙了我們行使基本的權利，那么，這就是一種實質上的不公平。

我國消費者如果要選擇進口乳制品，究竟需要付出多大的額外成本?現(xiàn)在我國消費者要購買進口的乳制品，主要有實體店鋪及電子商務兩種購買途徑。無論從哪一種途徑購買，乳制品的銷售價格構成中，均會比國產乳制品多了一個部分，那就是關稅。換而言之，關稅就是我國消費者在購買進口乳制品時所需要支付的主要額外成本。

根據(jù)進口乳制品是否為商業(yè)用途，我國目前對其分別課征進口關稅或者行李和郵遞物品進口稅(以下簡稱行郵稅)。先來分析用作商業(yè)用途的進口乳制品，海關需要對其征收進口關稅。根據(jù)《2012年海關進出口稅則》，我國對乳制品的普通稅率達到了80%，嬰幼兒專用乳制品則是40%，除此之外，還需要被征收稅率為17%的增值稅。也就是說，我國的消費者若選擇購買國外進口的乳制品，那么除了產品因本身質量的高低而導致的價格差異之外，消費者另外還需要額外付出約一倍于商品本身價格的關稅稅金(嬰幼兒專用乳制品是一半左右)。如果消費者選擇自己直接在境外購買超過海關總署規(guī)定的數(shù)額但仍在合理數(shù)量以內的個人自用乳制品入境，根據(jù)海關總署于2006年《入境旅客行李物品和個人郵遞物品稅則歸類表》，乳制品的稅率則為10%.筆者想闡明的是，哪怕是刨除了高昂的不斷進出境費用，僅就乳制品本身，我國消費者若要購買國外產品，仍需要額外支付等于產品價格十分之一的行郵稅稅金(行郵稅當中關稅和進口環(huán)節(jié)海關代征稅已合而為一)。

為了要喝上較為讓自己放心的乳制品需要支付上述費用，會影響廣大消費者的選擇決定，以筆者自身處于中等收入的個體而言，這筆費用，絕對是高昂的。這便是筆者想要論證的一個問題，若乳制品屬于公民生活的必需品這一點已經沒有異議的話，那么我國關稅的設計對于公民購買何種來源的生活必需品，已經產生了重要的導向作用。它引起的實際效果便是，大部分公民不得不繼續(xù)飲用國產乳制品。

二、保護性關稅的本質

我們弄清楚了這樣一個事實：關稅的存在使我們在選擇乳制品的時候基于過高的選擇成本而不得不繼續(xù)購買國產乳制品。當然有很多人會說，關稅本身就具有保護國內產業(yè)及經濟發(fā)展的作用，于是設置高額關稅用以保護生產生活必需品的民族產業(yè)的發(fā)展，自是理所應當。

對于關稅的性質，主要存在三種理論：財政關稅說、經濟關稅說和貿易關稅說。財政關稅說認為關稅征收的主要目的在于充實國家收入，尤其是在經濟發(fā)展緩慢的國家，關稅充足財政收入的功能尤為突出。經濟關稅說則認為關稅征收的主要目的在于阻止進口產品的競爭，以保護本國幼稚工業(yè)的生存與發(fā)展。本文暫且不去討論上述三種學說哪種更接近于關稅的本質屬性，在此要論述的問題是我國對進口乳制品課征如此高的稅賦，意欲何為。

據(jù)國家稅務總局的稅收收入統(tǒng)計顯示，我國關稅收入占全國稅收收入的比重持續(xù)降低。2011年，進口稅收收入占稅收總收入的比重為17.9%(當中包括了除關稅之外的關代征進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅)，其中關稅收入為2 018.19億元，進口貨物增值稅、消費稅收入為10 732.93億元。從以上數(shù)據(jù)可推知關稅收入占我國稅收收入總數(shù)的比例非常小。而且目前國際稅法學的主流觀點也認為關稅課征的目的逐漸趨向于單純的保護性質，財政目的漸漸變得不太重要[4]。故先不論關稅稅率的變化對我國財政總收入的細微影響。前文已經提到，牛奶屬于生活必需品。既然是生活必需品，因為關稅的存在而帶來國內消費減少的可能性也并不大。因此，筆者認為，進口乳制品被征高額關稅的主要目的，只在于保護國內的乳制品企業(yè)。

三、可能會被綁架的關稅

從2002年到2011年，我國農產品關稅平均稅率從18.5%下降到了15.2%.而排除了適用最惠國稅率和雙邊互惠協(xié)議，我國對乳制品的稅率一直維持在80%左右。這無疑對國內的乳制品行業(yè)帶來了巨大的免于競爭的利益。鑒于乳制品并不是一種需要深度加工的高難度的工業(yè)品，而只是經過初級加工的農產品，所以本文并不考慮名義關稅稅率與實際保護率(effective rate of protection)存在偏差的問題。

如果按照傳統(tǒng)的關稅外生化理論(即幼稚產業(yè)保護論)[5]延展下去，本文就會陷入到紛繁的保護國內產業(yè)與消費者利益孰輕孰重的各種模型爭辯當中去，這不是筆者的目的。本文的目的在于論證當關稅保護已經侵害到公民基本生存權利的時候，法律應當如何回應的問題。因此筆者更傾向于用內生化的關稅理論來解讀關稅要素設定時的合法性與合理性。

關稅內生化理論打開了關稅政策決策當中的黑箱，把關稅作為一個內生變量來考慮。簡單概括，關稅保護雖然不利于實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但在實踐中它卻往往比自由貿易政策更容易得到統(tǒng)治者的青睞而獲得施行。原因就在于贊成設置高關稅壟斷保護的是利益指向清晰，人數(shù)少但是通常政治能量較大的各種利益集團；而反對設置高關稅壟斷的群體雖然人數(shù)眾多，卻是利益模糊的大群體，無法確切說出關稅保護具體損害的是誰的利益。加之我國目前人民代表大會制度有待完善，因此贊成關稅壟斷的集團更容易影響決策者的決定[6]。因此，其實關稅的稅率只是一個表象，其背后的深層次原因是權利之爭與利益博弈。某種程度上而言，關稅實際上也屬于一種收入再分配的手段：財富從國內消費者(支付更高的價格)轉移到國內生產者(保證產品銷量與獲得更高價格)手里。

接下來看看我國關稅(當中不包括行郵稅)的稅率，是由誰決定及是如何確定的。我國《海關法》第五章“關稅”當中，規(guī)定了關稅的納稅人，征稅對象，唯獨沒有規(guī)定進口商品的稅率，這是一個奇怪的問題。進口商品的稅率被規(guī)定在《中華人民共和國進出口關稅條例》(以下簡稱《條例》)當中，其中第三條闡明了該條例是由國務院制定；但后一條我們才可以真正窺見稅率高低變化調整的真正操刀人——關稅稅則委員會?！稐l例》第四條規(guī)定：國務院設立關稅稅則委員會，負責《稅則》和《進境物品進口稅稅率表》的稅目、稅則號列和稅率的調整和解釋，報國務院批準后執(zhí)行，決定實行暫定稅率的貨物、稅率和期限；決定關稅配額稅率；決定征收反傾銷稅、反補貼稅、保障措施關稅、報復性關稅，以及決定實施其他關稅措施；決定特殊情況下稅率的適用，以及履行國務院規(guī)定的其他職責。

當然從行政法的理論上來，《條例》由國務院制定，關稅稅率的調整，由國務院批準，我們就可以認為海關關稅的稅率是由國務院決定的。但從《條例》中的規(guī)定我們也可以看到，真正決定關稅稅率的，乃是關稅稅則委員會。這里就需要討論兩個問題：(1)作為關稅稅收要素之一的稅率，由國務院制訂，是否合法？(2)作為關系到公民基本財產權利乃至于人身權利的一個制度，實際上由國務院的一個議事協(xié)調機構來確定，是否合理？

近代以來立憲的民主法治國家，稅收法定原則莫不被當做是租稅課征制度的首要基本原則。雖然近年來稅收法定原則的嚴格被遵守也似乎有了松動的跡象[7]，但是，從法源資格上看，必須嚴格遵守稅收法定原則。在我國的稅收立法實踐中，稅收法定原則已經屢次被各種有理由或者無理由的僭越，這是筆者不得不承認但堅決不認同的一個現(xiàn)實。而關稅立法，相對于越來越受關注的增值稅與所得稅等其他稅種，更像是我國稅收立法體系中的一個特殊的角落。如前文所述，關稅的決策，極其容易受到利益集團的影響與操縱，因此，我們應當將其決策與變更程序更好的置于公民的視野與監(jiān)管當中?？晌覈默F(xiàn)實情形卻是，作為毫無爭議的屬于關稅稅收要素之一的稅率，它的變更一直是在一個公民無法注意到的接近(這里所說的接近，是因為稅率畢竟最后要經過國務院的批準)監(jiān)管真空的空間里由關稅稅則委員會完成的。

我國《立法法》第八條規(guī)定了關于“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”的事項只能制定法律。如果說實踐中對于什么是民事基本制度和經濟制度還有所爭論的話，那關稅的稅率涉及財政、稅收、海關、金融，以及外貿這幾個領域，應該是沒有爭議的。因此我國的關稅稅率，在名義上由國務院批準決定，違反了《立法法》的規(guī)定。有人會說，稅收領域內的授權立法數(shù)不勝數(shù)，似乎也并不違法。因為《立法法》第九條為授權立法開了一個大口：本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但《海關法》早在1987年就已經制訂生效，2000年修改，這似乎并不符合《立法法》第九條“尚未制定法律的”授權立法的前提。而且，更具有諷刺意味的是，《海關法》的修改是在2000年7月8日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過的。也就是說，之前已有制定法律，后又已經有了《立法法》明確規(guī)定的情況下，《中華人民共和國進出口關稅條例》依然是從全國人大手中搶過了關于稅率的決定權。

在關稅制度中，當行政權堂而皇之的僭越了立法權之后，接下來我們就不難理解為何關稅的法律體系是一個封閉的自成一體并遠離國民視野與監(jiān)管之外的體系了。《條例》第四條規(guī)定了國務院設立關稅稅則委員會，負責《稅則》和《進境物品進口稅稅率表》的稅目、稅則號列和稅率的調整與解釋，報國務院批準后執(zhí)行關稅稅則委員會是國務院的議事協(xié)調機構，具體工作由財政部承擔。它的主要組成人員包括了財政部部長、國務院副秘書長、發(fā)改委副主任、商務部副部長、工信部副部長、國土資源部副部長、農業(yè)部副部長、海關總署副署長、稅務總局總經濟師、質檢總局副局長、法制辦副主任及財政部的部長助理。[注]參見國務院辦公廳關于國務院關稅稅則委員會主要職責和調整組成人員的通知(國辦發(fā)[2008]20號)。這也就是說，關系到全體公民財產甚至人身利益的關稅基本要素問題，它從決策到最后出臺，完全被封鎖在行政體系之內。上文中已經提到，關稅看起來與國際貿易或者雙邊關系息息相關，實際上，它也時刻牽扯著公民的人身財產權利，也非常容易被特殊利益集團操縱而成為攫取財富的工具。因此，僅僅因為關稅具有部分的外生性就把其整個制度完全脫離開公民的監(jiān)督與意志之外成為一個黑箱，這種現(xiàn)狀急待改變。

或許會有學者認為，設置關稅稅則委員會并不是我國的獨創(chuàng)，其他發(fā)達國家和地區(qū)也是如此。比如美國，美國憲法雖然規(guī)定未經國會同意，各州對進出口貨物不得課征關稅，而且所有關涉到課征關稅的法律應由國會掌控與修正[8]。但事實上由于關稅涉及類目繁多，受國際外部影響較大，以及課稅要件與手續(xù)專業(yè)性較強等特點，美國在1939年修訂了內地稅條例(The Internal Revenue Code)，在內地稅條例中區(qū)分有所得稅等個別稅種的法規(guī)，又在個別稅種法規(guī)之下(也包括關稅)，另有財政部補充規(guī)定的法令，也即等同于我國的部門規(guī)章。而德國與我國臺灣地區(qū)，關于關稅稅率的調整，也均有正當法源授權于行政機關決定。國外發(fā)達國家與地區(qū)的確有這樣的制度設計。日本學者水野豐志就認為在英國授權立法當中關于課稅權的委任，最典型的就是關稅。這是因為，在關稅領域，確有其特殊之處。國際形勢的變化多端，以及國家雙邊及多邊貿易間瞬息萬變，關稅制度也應當與之適應，因為代議機關事實上并沒有辦法在短期內通過具有專業(yè)細節(jié)的稅率調整。

這當然是事實，但這絕不是將關稅制度全盤交給行政機關任意操縱的不受監(jiān)督的理由。就如美國雖然關于關稅課征的細節(jié)及手續(xù)規(guī)則可以由財政部規(guī)定或決定，但是仍然應通過美國國會(Congressional Authority)下屬的內地稅當局I.R.S(Internal Revenue Service)監(jiān)督，必要時還需要接受法院審查其效力[9]。德國租稅通則所適用的法律，雖然并不限于形式意義上的制定法，但是對于違法或不合理的行政法規(guī)，議會有多種方法使其失效，如不信任投票、彈劾財政部長、開會時質詢或直接行使議會及其委員會保留同意權。而在情形與我國最為相似的我國臺灣地區(qū)，其關稅稅則委員會的權能雖然與我國基本一致，但其以行政部門名義所發(fā)布的行政法規(guī)效力，理論上備有爭議；司法實踐中，也不乏被法院宣告無效的實例[7]。

總之，與經濟結構變化和國際政經局勢緊密聯(lián)系且息息相關的關稅問題，有其特殊性，或許嚴格遵守形式上的稅收法定主義已經并不能滿足現(xiàn)實情況的需要。但是，作為一項對公民財產強制課征的金錢義務，而且還有很大可能影響公民間財產分配的稅收制度，其運轉與改變完全脫離了人民代表大會的監(jiān)督是很危險的。關稅絕不應當脫離了公民通過代議機關對其進行的監(jiān)督與制衡而由行政機關一手包辦。

四、結論

綜上所述，筆者認為現(xiàn)行我國的關稅制度，包括《海關法》與《進出口關稅條例》，都要進行相應的修改。當中包括兩個部分，對于關稅基本要素問題原則上應當以法律的形式作出規(guī)定；對于關涉幼稚工業(yè)保護與國際貿易博弈的關稅納稅義務的增加，可以以行政法規(guī)的形式作出規(guī)定，但是，此類變動需要受到全國人大或其常委會的監(jiān)督。

具體而言，對于進口貨物課征關稅的稅率問題，原則上應以法律的形式加以規(guī)定。只有這樣，政府對于公民財產的剝奪才具有合法性。當中有兩種選擇，一是重新制訂一部《關稅法》，將原《海關法》中第五章“關稅”部分與每年修改的《中華人民共和國進出口關稅條例》部分合二為一。將納稅義務人、征稅客體與各個稅類的稅率以法律的形式經過全國人大或其常委會的討論通過予以發(fā)布。第二種是修改現(xiàn)行《海關法》，將《中華人民共和國進出口關稅條例》合并入現(xiàn)行的《海關法》第五章“關稅”部分中，經過全國人大或其常委會會議審議通過。無論采取哪一種方式，不討論各方利益博弈最終對于稅率的影響，那已經不是單純法律可以決定的范疇，單從技術上講不會太困難。我們只是將原來由行政機關自行決定的關稅各類目稅率問題經過全國人大常委會的討論正當合法化其法律效力，并最終納入到代議機關的立法權限內而已。

而關涉幼稚工業(yè)保護與國際貿易博弈而可能導致的稅率變動，因為其瞬息變化多端，代議機關現(xiàn)實中根本無法短期內對其作出理性的回應，因此可以授權行政機關對此作出規(guī)定。當中應當區(qū)別對待，對于實際上降低納稅人納稅義務的部分，承認其法律效力，可有行政機關自行規(guī)定處理。而對于加重納稅人納稅義務的部分，可設定一定的上浮幅度，在上浮幅度之內的調整，可暫由行政機關作出規(guī)定。而超過上浮幅度作出的提高稅率規(guī)定，則應當報全國人民代表大會或其常務委員會批準后實施。

參考文獻：

[1] 鳳凰網.央視報道69批次嬰兒奶粉含三聚氰胺(含名單)[EB/OL].[2011-09-16].http://news.ifeng.com/mainland/200809/0916_17_787088.shtml.

[2] 騰訊新聞.貴州省衛(wèi)生廳查出四種食品三聚氰胺超標[EB/OL].[2010-10-19].http://new.qq.com/a/20100119/001957.htm.

[3] 千龍網.蒙牛再陷“中毒門” 或因空腹喝牛奶說法遭質疑[EB/OL].[2011-11-17].http://cj.qianlong.com/46184/2011/04/25/5264@6918793.htm.

[4] 曹凱云.乳業(yè)新國標會給奶農帶來什么[J].北方牧業(yè)，2011(5)：35.

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[6] Rossendorff P.Voluntary Export Restrains,Antidumping Procedure and Domestic Politics[J].ER,VOL,1996:544-561.

[7] 李憲佐.關稅法論[M].臺北：植根法學叢書編輯室，2008：29-46.

[8] 王元穎.關稅保護與動態(tài)比較優(yōu)勢的理論與經驗分析[D].杭州：浙江大學，2005.

[9] 黃茂榮.法學方法與現(xiàn)代稅法[M].北京：北京大學出版社，2011：137.