曹 妍

(中北大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030051)

如何在決策的制定過程中最大限度地顧及社會(huì)各個(gè)階層的利益，已成為政府的首要任務(wù)。但是單憑政府一方主體的努力做出良好的行政決策，顯然是不太現(xiàn)實(shí)的。這就需要政府充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量，發(fā)揮公民的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)政府和公民社會(huì)的共同治理，從而制定出更為科學(xué)、民主的決策。

一、政府與公民社會(huì)的關(guān)系模式

在當(dāng)代中國，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)就意味著實(shí)現(xiàn)國家治理主體的多元化，在國家發(fā)揮主要治理作用的同時(shí)，也要重視公民社會(huì)的強(qiáng)大力量。因此，我們要超越“二元對(duì)立”的思想觀念，平等地看待公民社會(huì)，認(rèn)識(shí)到二者之間的合作伙伴關(guān)系，追求既能充分發(fā)揮政治國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的有效協(xié)調(diào)與控制，又能保證公民社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性與自主性的良好局面，形成強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)的關(guān)系模式[1]。在這一新型模式下，政府、公民社會(huì)各自扮演著不同的角色。

政府在提供公共服務(wù)方面處于決定性的地位，它依舊作為公共事務(wù)管理的最為重要的主體。一方面政府為社會(huì)提供制度和政策方面的稀缺資源，規(guī)范和維護(hù)社會(huì)的運(yùn)作。另一方面政府要通過地方性授權(quán)，以及相應(yīng)的財(cái)政支持等途徑來積極幫助公民社會(huì)有序地參與到公共事務(wù)的管理當(dāng)中。除此之外，政府還要為公民社會(huì)參與公共事務(wù)給予相應(yīng)的制度保障，包括為公民社會(huì)參與開創(chuàng)合適的途徑和渠道、給予公民社會(huì)信息支持等。

首先，公民社會(huì)自身要以積極主動(dòng)的姿態(tài)，通過合法、合理的方式，爭取政府為其參與公共事務(wù)管理提供必要的財(cái)政、政策、信息等方面的支持。因?yàn)橹挥羞@樣才能增強(qiáng)自身參與的廣度與深度，才能以一個(gè)獨(dú)立的主體資格和政府共同處理公共事務(wù)，進(jìn)而形成平等合作的治理模式。其次，政府還要對(duì)公民社會(huì)加以培養(yǎng)，尤其是對(duì)其參與方式的培養(yǎng)，要逐步讓其學(xué)會(huì)針對(duì)公民的參與熱情、技能與能力，以及公民自身的發(fā)展水平采取特定的參與形式。

改革開放以來，我國各級(jí)政府逐步建立了政務(wù)公開制度，要求各級(jí)政府部門以公開為原則，不公開為例外，最大限度地做到信息公開[2]。各級(jí)政府積極探索和不斷完善公眾參與、專家論證與政府決定相結(jié)合的民主決策新機(jī)制。一是召開座談會(huì)和聽證會(huì)等；二是建立專家咨詢和論證評(píng)估制度；三是逐步完善社情民意信息工作機(jī)制。民眾通過多種渠道參與政府決策，使政策更能體現(xiàn)和反映群眾的意愿和利益訴求，改善和提高社會(huì)對(duì)政府決策的滿意度。

二、我國行政決策存在的問題

隨著我國民主政治的發(fā)展，以及群眾民主意識(shí)、參與熱情的持續(xù)增長，我國在行政決策方面雖取得了不少成績但問題依然存在，梳理如下。

1.決策的信息、咨詢系統(tǒng)相對(duì)薄弱。信息系統(tǒng)作為行政決策的“神經(jīng)系統(tǒng)”，它具有舉足輕重的地位。目前我國政府與公眾的信息交流偏少，特別是弱勢群體與政府決策機(jī)關(guān)進(jìn)行交流就更少。在理論上，由擁有專業(yè)技能和豐富經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者組成的行政決策咨詢系統(tǒng)本可以很好地保證行政決策的科學(xué)性。然而，在政治實(shí)踐中，專家論證的條件和范圍受行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格控制，專家論證意見的公開性程度低，致使其獨(dú)立性、專業(yè)性不明顯，與行政機(jī)關(guān)持不同主張的專家未能得到真正的重視[3]。同時(shí)，非政府的決策咨詢組織數(shù)量少、發(fā)育緩慢，與政府部門的制度化聯(lián)系缺乏，不能發(fā)揮很好的作用。這些直接影響到信息系統(tǒng)作用的良好發(fā)揮，成為我國決策過程中的一個(gè)相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)。

2.決策過程中政民互動(dòng)的環(huán)節(jié)有限。在現(xiàn)代民主政治發(fā)展的大背景下，政府在進(jìn)行決策時(shí)與公民之間的良性互動(dòng)非常重要。然而，行政決策的民主并不是只局限在決策的制定過程中，還有決策執(zhí)行、評(píng)估等必要環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)與決策制定一樣，應(yīng)該平等地體現(xiàn)出民主，讓社會(huì)大眾及團(tuán)體組織能夠融入其中，與政府一起去監(jiān)督和完善整個(gè)決策過程。但是，在實(shí)際生活中，公民的參與只是停留在了行政決策的制定階段。在決策評(píng)估環(huán)節(jié)，普遍存在著政民互動(dòng)回應(yīng)嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)象。因而，決策評(píng)估這個(gè)環(huán)節(jié)并未發(fā)揮作用，這一民主程序形同虛設(shè)。

3.決策中的公民參與存在弊端。公民的決策參與存在很多問題。一方面，公民參與的組織性程度較低。眾所周知，公民的組織性與權(quán)利在一定程度上是一種正相關(guān)的關(guān)系，公民的組織程度直接決定公民參與決策的層次，直接影響公民權(quán)利的行使[4]。目前，由于我國現(xiàn)有的群眾組織是官方或半官方性質(zhì)的，帶有濃重的政府色彩，因而也未發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。另一方面，非制度化公民參與大量存在。在現(xiàn)實(shí)生活中，有些公民以違規(guī)上訪、游行示威、絕食靜坐等形式表達(dá)自己的利益訴求，參與到公共生活中[5]。由于這種非制度化的公民參與存在無序性、不透明性的特點(diǎn)，因而它在很大程度上影響著社會(huì)的穩(wěn)定，無疑是一個(gè)亟須面對(duì)的嚴(yán)重話題。

4.部分決策者的傳統(tǒng)決策觀念尚未轉(zhuǎn)變。在我國傳統(tǒng)的統(tǒng)治型行政模式下逐漸形成的“官本位”思想觀念對(duì)眾多政府官員的影響力依舊不減，致使他們把行政決策權(quán)力本身作為根本的價(jià)值取向，而不去考慮作為決策受體的廣大公眾，很少將民意的表達(dá)納入決策的考量之中，僅憑自身的權(quán)力硬性推行各項(xiàng)政策。這樣，行政決策的整個(gè)過程便由政府所掌控，部分決策者憑借決策權(quán)力以個(gè)人的利益得失為原則，評(píng)價(jià)、選擇決策方案，從而做出有利于自身的決策選擇，由此，其為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的最基本職能便蛻變?yōu)檎\取自身私利的幌子，行政決策儼然成為了某種特殊“民聲”的表達(dá)。

5.責(zé)任追究制度的公開性和回應(yīng)性程度不夠。由于當(dāng)前行政決策權(quán)責(zé)范圍的不明確，決策失誤責(zé)任追究制度、糾錯(cuò)改正機(jī)制、決策評(píng)估機(jī)制的缺乏，造成了“誰決策、誰負(fù)責(zé)”原則的難以兌現(xiàn)，以及決策失誤后責(zé)任的難以厘清。重大決策得不到追究和只追究單位責(zé)任不追究決策者責(zé)任的現(xiàn)象屢見不鮮。責(zé)任追究制度的嚴(yán)重不透明致使很多本應(yīng)為自己的錯(cuò)誤決策“買單”的決策者未得到應(yīng)有的處罰和制裁，而是挪窩繼續(xù)做起了“太平官”，這都明顯地暴露了責(zé)任追究制度的公開性和回應(yīng)性程度的缺乏。

三、我國行政決策存在問題的原因分析

1.人民授權(quán)理念淡薄。君權(quán)神授觀念在傳統(tǒng)政治文化中占據(jù)重要地位并在一定程度上導(dǎo)致決策的專斷。在政治現(xiàn)實(shí)中，由于“公民”對(duì)“決策者”不能直接授權(quán)和控權(quán)，決策者的權(quán)力因而受不到應(yīng)有的限制。這樣君主獨(dú)裁成了順理成章的事情。

2.缺乏民主傳統(tǒng)。傳統(tǒng)民本造就了我國特有的臣民心理。如今，它依然深深影響著人們的政治思想，規(guī)范著人們的政治行為。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，人們并不覺得自己是國家與社會(huì)的主體，只是習(xí)慣了服從，習(xí)慣了客體的身份和角色。

3.決策體制的集權(quán)化。目前，我國的行政決策體制帶有明顯的集權(quán)化傾向，這主要體現(xiàn)在行政權(quán)力集中于行政首長和中樞系統(tǒng)兩個(gè)方面[6]。行政首長對(duì)決策負(fù)全部責(zé)任的決策機(jī)制會(huì)帶來很多問題，如其很可能憑借自身的權(quán)力發(fā)號(hào)施令、獨(dú)斷專行，并有可能出現(xiàn)越權(quán)決策的現(xiàn)象。其次行政權(quán)力向中樞系統(tǒng)過分集中在決策中的專家論證環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為突出。在進(jìn)行可行性論證時(shí)，政府部門往往有意識(shí)地選擇支持有關(guān)方案的專家，而把持反對(duì)意見的專家排除在外，嚴(yán)重影響了決策的科學(xué)性和民主性。

4.行政溝通不暢。以信息的交流和傳達(dá)為主要目的的行政溝通是行政決策中的首要環(huán)節(jié)。它是實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化的重要基礎(chǔ)，它的暢通與否直接關(guān)系到民主決策的實(shí)現(xiàn)。然而，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，政府與公眾溝通不暢的現(xiàn)象卻屢見不鮮，這對(duì)行政決策中的公民參與、民意表達(dá)，以及決策主體對(duì)社會(huì)公眾的了解是一種致命性的阻礙。

5.行政程序的欠缺。從廣泛意義上說，民主的內(nèi)涵不僅僅包括實(shí)體民主，更包括程序民主。行政程序既是對(duì)行政主體的一種制約機(jī)制，同時(shí)也是公眾參與行政決策的制度保障。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中行政決策程序存在著許多缺陷，其中相當(dāng)一部分政府部門，尤其是基層政府機(jī)關(guān)的議事規(guī)則并不明確，造成行政決策處于一種無序的狀態(tài)之中。

四、推進(jìn)我國行政決策民主化，建設(shè)政民互動(dòng)回應(yīng)的公共機(jī)制

1.提高公民參與意識(shí)和能力，塑造參與氛圍。實(shí)踐表明大多數(shù)公民意識(shí)不到自己在決策過程中的地位和所享有的權(quán)利與責(zé)任。因此，我們要培育公民的決策參與心理，引導(dǎo)公民樹立平等自主的公民意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)公民政治知識(shí)、法律知識(shí)、技能方面的培訓(xùn)，提高其政治素養(yǎng)，讓公眾懂得如何正確、有序地參與到公共政策的制定過程中，如何有效地表達(dá)自身的利益訴求，從而使其積極融入到政府的決策過程中，推動(dòng)行政決策的進(jìn)一步民主。

2.加快公開性、透明性的信息化建設(shè)步伐。推行我國的政府信息公開制度可以分階段、分步驟地進(jìn)行。一是建立內(nèi)部協(xié)調(diào)的政府信息公開和公民權(quán)利保障的法律規(guī)范體系；二是完善我國的信息公開訴訟機(jī)制；三是增加信息公開量，深化信息公開內(nèi)容；最后，減少法規(guī)規(guī)章及業(yè)務(wù)規(guī)則方面的信息量，增加涉及政府決策的政策標(biāo)準(zhǔn)方面的信息。

3.加強(qiáng)民間組織的參與，促進(jìn)公民有組織地參與決策。民間組織與政府相比，優(yōu)勢在于其貼近基層，專業(yè)技能和創(chuàng)新能力強(qiáng)，能夠以客觀公正的方式處理問題。政府應(yīng)積極聽取他們的意見和建議，鼓勵(lì)其參與到社會(huì)治理中。又由于民間組織在對(duì)弱勢群體的服務(wù)上存在漏洞，因而要加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。尤其在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工者、下崗工人、退休人員等弱勢群體數(shù)量很多，這時(shí)民間組織要做的不僅是給予他們慈善性的關(guān)懷和福利，更重要的是幫助他們爭取并有效地行使本就屬于他們自己的參與公共決策的權(quán)利，使他們認(rèn)識(shí)到自己的社會(huì)價(jià)值。只有這樣，才能保證決策地作出是符合社會(huì)正義的，才能推動(dòng)政府的治理逐步走向善治。

4.建立和完善民主的溝通機(jī)制。隨著現(xiàn)代政府管理日益呈現(xiàn)出民主化的發(fā)展趨勢，建立并完善政府溝通機(jī)制將是必然選擇。這就要求政府部門不僅要通過傳統(tǒng)溝通渠道，如座談會(huì)、來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日等與社會(huì)大眾進(jìn)行互動(dòng)、交流外，政府還要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來體察民情、吸納民意。進(jìn)一步促進(jìn)在政策執(zhí)行過程中加入公民直接參與、基層意見收集等，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化。

5.建立決策制度程序，為行政決策的民主化提供程序保障。行政決策民主，除了包括價(jià)值取向的民主、利益表達(dá)的民主之外，也包括程序上的民主。行政決策的程序民主，也就是要求決策按照內(nèi)在規(guī)律實(shí)現(xiàn)程序化。 因此，政府決策的制度程序應(yīng)由以下幾個(gè)方面組成。首先，政府在決策中，要選擇與決策的問題相適應(yīng)的制度，保證決策問題從制度層面實(shí)現(xiàn)民主化。其次，由于無論在宏觀與微觀角度，決策方案的選擇都與其討論決定程序的不同有很大關(guān)系，因而，決策方案的討論程序有必要得以明確。最后，決策方案的抉擇程序。對(duì)行政決策而言，最終的選擇將是最關(guān)鍵和最重要的，它有著實(shí)質(zhì)性的意義與作用。它最終決定著一個(gè)決策方案的執(zhí)行與否，在不同的組織，對(duì)決策方案的抉擇程序有著不同的規(guī)定。

隨著人類文明步入新時(shí)期，政府決策作為一項(xiàng)關(guān)鍵而核心的行政活動(dòng)承擔(dān)起了越來越重要的責(zé)任。因而，如何更好地實(shí)現(xiàn)決策的民主化，在決策過程中體現(xiàn)人民的意愿、維護(hù)社會(huì)的公共利益也不可被怠慢。在建設(shè)中國特色社會(huì)主義的大背景下，在“以人為本”執(zhí)政理念的指引下，我國應(yīng)該逐漸將權(quán)力回歸社會(huì)，重新審視公民社會(huì)這個(gè)不可或缺的國家治理主體，擴(kuò)大公民在行政決策中的參與，以政民互動(dòng)回應(yīng)的合作模式實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的社會(huì)化和公共利益的最大化。

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