深圳市委政研室課題組

依法治國是黨長期以來治國理政的基本方略。黨的十八大報告提出全面推進依法治國，習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時強調(diào)，依法治國依法執(zhí)政依法行政，共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)，進一步突顯法治的重要地位和作用。改革開放30多年來，深圳從率先探索完善社會主義市場經(jīng)濟體制起步，堅持不懈推進法治建設(shè)，法治水平在全國各大中城市一直名列前茅。站在新的歷史起點上，深圳面臨推進法治建設(shè)的戰(zhàn)略機遇期，省委常委、市委書記王榮指出：“要讓一流的法治成為深圳經(jīng)濟特區(qū)新時期更為顯著的城市特質(zhì)，成為深圳最具競爭力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，成為深圳建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進城市的堅強保障”，為深圳未來改革發(fā)展指明方向、堅定信心。深圳要搶抓機遇加快建設(shè)一流法治城市，增創(chuàng)新優(yōu)勢、謀求新發(fā)展、實現(xiàn)新突破，為我國建設(shè)社會主義法治國家、實現(xiàn)“中國夢”做出特區(qū)新貢獻。

一、科學把握建設(shè)一流法治城市的基本內(nèi)涵

建設(shè)一流法治城市，首要問題是科學把握法治城市的基本內(nèi)涵。目前社會各界對法治城市沒有權(quán)威定論，但根據(jù)世界各國經(jīng)驗和歷史發(fā)展規(guī)律，并綜合學術(shù)成果和常識來研究分析，一般而言法治城市應(yīng)具備“良法”、“良治”和“良民”三大要素，突出表現(xiàn)為城市各領(lǐng)域全面實現(xiàn)法治化，法律在城市的生活、管理、運行過程中處于最高地位，實現(xiàn)對城市全方位有效控制和管理，從而形成良好穩(wěn)定的法律秩序。

基于以上理解，我們認為，在中國特色社會主義法治體系下，法治城市主要包括以下基本內(nèi)涵：一是法律系統(tǒng)完善，二是黨委依法執(zhí)政，三是政府依法行政，四是司法公平公正公開，五是公民普遍遵法守法，六是法律監(jiān)督健全有效，七是崇尚法治的城市精神，八是法律服務(wù)發(fā)達成熟等?？茖W把握法治城市的基本內(nèi)涵，有利于深圳明確方向和思路，有的放矢地推進一流法治城市建設(shè)。

二、深圳推進法治城市建設(shè)的成效與挑戰(zhàn)

（一）高度重視推進法治城市建設(shè)，取得顯著成效

1.初步形成與深圳發(fā)展實際相適應(yīng)、與國家法律體系相配套、與國際慣例相接軌的法制體系。截至2012年底，深圳共出臺法規(guī)規(guī)章468項，其中法規(guī)213項（現(xiàn)行有效162項）、政府規(guī)章255項（現(xiàn)行有效163項），立法的數(shù)量質(zhì)量在全國大中城市名列前茅。其中，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進條例、社會建設(shè)促進條例、循環(huán)經(jīng)濟促進條例、人體器官捐獻移植條例、改革創(chuàng)新促進條例等一批地方性法規(guī)為全國全省開創(chuàng)先河。

2.法治政府建設(shè)扎實推進，依法執(zhí)政依法行政意識和能力不斷增強。深圳在全國率先出臺《深圳市法治政府建設(shè)指標體系（試行）》，設(shè)置12個大項、44個子項、225個細項作為建設(shè)法治政府的重點和考評指標，2012年獲第二屆“中國法治政府獎”。在全國率先出臺商事登記制度改革、食品藥品安全監(jiān)管、碳排放管理、道路交通事故社會救助等一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，依法治市環(huán)境明顯優(yōu)化。

3.積極探索司法體制機制創(chuàng)新，司法權(quán)威和公信力不斷增強。實施“陽光司法”工程，推進陽光檢察、陽光審判、陽光執(zhí)行、陽光獄（所）務(wù)成效顯著，司法審判效能不斷提升。2012年在中國社科院發(fā)布的首個司法透明度年度報告中，市中級人民法院位列全國第一，市檢察院反瀆局獲全國檢察機關(guān)“優(yōu)秀反瀆職侵權(quán)局”稱號。2010-2012年，全市刑事案件一審服判率達88.4%，民商事案件一審服判率達85%，均居全國大中城市前列。

4.創(chuàng)新普法宣傳內(nèi)容和形式，法治文化氛圍日趨濃厚。推動領(lǐng)導(dǎo)干部學法用法常態(tài)化，在全國率先推行重大決策法律顧問制度。多層次多渠道多形式普及法治宣傳教育，法律進機關(guān)、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)蔚然成風，2012年全市法治環(huán)境建設(shè)的市民滿意度超過80%。

（二）由于歷史和現(xiàn)實因素，深圳建設(shè)一流法治城市面臨諸多挑戰(zhàn)和考驗

1.法治信仰和規(guī)則意識有待進一步提升。黨委權(quán)威、政府權(quán)威和法律權(quán)威之間關(guān)系尚未完全理順，不同程度存在以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以言代法的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些群眾對于問題和矛盾信權(quán)不信法、信訪不信法，信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。

2.立法的質(zhì)量有待進一步提升。有些法律現(xiàn)實針對性和可操作性不強，如改革促進條例由于改革激勵與推進機制難以落實，效力無異于一般規(guī)范性文件。有些法律配套措施不完善，如控制吸煙條例由于缺乏對執(zhí)法主體及其責任、機制的明晰規(guī)范指引，出臺15年來未開出一張罰單。有些領(lǐng)域“部門立法”現(xiàn)象突出，如早期出臺的公證條例規(guī)定買房賣房要強制公證，引發(fā)社會普遍強烈抵觸。有些法律檢討評估機制滯后，如處理違法土地建筑歷史遺留問題，不同時期、不同層級的規(guī)定存在法律沖突，問題反而變得錯綜復(fù)雜難以解決。此外，在立法立項、立法聽證、立法審議等環(huán)節(jié)，存在拍腦袋、走過場、流于形式的現(xiàn)象，致使有些立法缺乏充足的民意基礎(chǔ)。

3.規(guī)范執(zhí)法和文明執(zhí)法有待進一步提升。有些執(zhí)法部門慣于選擇式、突擊式、運動式執(zhí)法，容易誘發(fā)違法行為人滋生僥幸心理以及違法成本低于守法成本的錯誤預(yù)期，香港貨柜車司機在香港文明守法、深圳入境后橫沖直撞肆意違法就是生動例證。有些執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，對相同或相近的違法行為采取迥然不同的處罰措施甚至野蠻暴力執(zhí)法，損害執(zhí)法機關(guān)的形象和公信力。有些執(zhí)法機關(guān)片面追求政治效應(yīng)、法律效應(yīng)、社會效應(yīng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，回避、拖延、縱容社會不法現(xiàn)象，結(jié)果小事拖大、大事拖炸、難以收場。有些生效的行政處罰和司法裁判，因社會信用體系和協(xié)作執(zhí)行機制不健全存在執(zhí)行難問題，嚴重損傷社會法治信仰。

4.司法權(quán)威和公信力有待進一步提升。由于人、財、物等司法資源配置機制不合理，少數(shù)國家機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部不正當干預(yù)司法，司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)難以真正實現(xiàn)。有些司法官員的綜合素質(zhì)與職位要求嚴重不相符，責任心不強、業(yè)務(wù)能力不足、形象不佳、服務(wù)不到位等，損害司法機關(guān)的整體形象。少數(shù)司法官員知法犯法、徇私枉法、濫用職權(quán)、貪污瀆職，極大地破壞司法權(quán)威和公信力。

5.法治環(huán)境和法治文化有待進一步優(yōu)化。法律監(jiān)督相對軟弱乏力，特別是社會輿論監(jiān)督存在諸多掣肘約束，不利于法律糾偏機制的形成完善。法律服務(wù)特別是法律援助存在局限，不利于社會弱勢群體運用法律手段維護權(quán)益。

三、以改革創(chuàng)新為動力加快建設(shè)一流法治城市

改革創(chuàng)新是深圳的根和魂。深圳要始終高舉改革創(chuàng)新大旗，以改革創(chuàng)新為動力加快建設(shè)一流法治城市，為提升城市發(fā)展質(zhì)量，建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進城市，全面落實“三個定位”、“兩個率先”提供堅實的法治基礎(chǔ)和法治保障。

（一）探索建立“一線一票一考”制度，不斷提升黨依法執(zhí)政的能力水平

1.探索建立“法治紅線”制度。各級黨委必須自覺帶頭學法遵法守法，重大事項議事決策必須進行合法性評估，嚴禁觸犯“法治紅線”違法決策部署。堅持依法統(tǒng)籌推進改革發(fā)展穩(wěn)定，在處理解決現(xiàn)實問題和矛盾過程中，嚴禁對法律法規(guī)開口子、打折扣、和稀泥，以至遺禍無窮。對于現(xiàn)行法律法規(guī)未作規(guī)定，或者相關(guān)規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，或者符合現(xiàn)行法律法規(guī)但損害公共利益或者長遠發(fā)展利益的重大事項，必須依法治精神和法治原則積極穩(wěn)妥地探索推進。

2.探索建立“不正當干預(yù)司法一票否決”制度。各級黨委必須充分尊重支持司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨的權(quán)威、政府權(quán)威和司法權(quán)威過程中，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治市有機統(tǒng)一。凡以權(quán)代法、以權(quán)壓法、不正當干預(yù)司法且性質(zhì)后果嚴重的，在績能績效考核、評先評優(yōu)評獎、干部選拔任用等事項實行一票否決。

3.建立完善干部選拔任用法治考核制度。對干部選拔任用現(xiàn)行制度增加法治考核內(nèi)容，進入考察環(huán)節(jié)的候選干部，凡法治考核不合格的取消候選資格。法治考核集中舉行，筆試和面試相結(jié)合、知識測試和實務(wù)考察相結(jié)合，重點考察履職必需的法治思維和法治能力。凡考核弄虛作假、徇私舞弊的，規(guī)定期限不得列入選拔任用對象，嚴格追究相關(guān)責任。

（二）改進立法體制機制，進一步提高立法質(zhì)量

要按照建設(shè)一流法治城市的標準和要求，充分運用特區(qū)立法權(quán)，積極探索完善立法體制機制，進一步構(gòu)建符合深圳實際、體現(xiàn)中國特色、與國際通行規(guī)則接軌的法制體系。

1.改進立法項目形成機制，增強立法針對性和實效性。調(diào)增立法項目的提起主體：探索除人大、黨政機關(guān)、團體代表等法定主體外，賦予政協(xié)、新聞機構(gòu)、社會組織和民意代表等提出立法建議的主體資格；改進立法項目的提起程序：立法建議嚴格依法定程序提起，建立完善臨時動議提起立法建議的程序設(shè)計，體現(xiàn)務(wù)實、及時、高效的現(xiàn)代立法要求；改進立法項目的論證審查制度：通過政府網(wǎng)站、公共媒體等渠道公布立法項目的文本、背景、意義等資料，廣泛吸納公眾參與論證審查，擴大立法項目形成的透明度，尤其要暢通不同利益群體表達意見渠道，最大限度凝聚各方智慧共識。

2.改進法案草擬機制，從源頭防范部門立法的弊端。探索集中草擬機制：借鑒香港集中草擬法律的做法，在立法機關(guān)和法制部門分設(shè)專門機構(gòu)，負責草擬相應(yīng)法律草案，著力防范解決“部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益法律化”的部門立法弊端；探索委托草擬機制：對于部分專業(yè)性強或者涉及利益關(guān)系比較復(fù)雜的立法項目，可探索委托科研機構(gòu)、社會團體、高校等專業(yè)機構(gòu)或者專家學者草擬法律草案；探索競標草擬機制：對于專業(yè)性強或者涉及利益關(guān)系比較復(fù)雜的立法項目，也可探索以招投標方式擇優(yōu)選定法律草案，降低立法成本，提升立法質(zhì)量。

3.完善立法聽證制度，提高立法的透明度和公信力。探索立法聽證常態(tài)化制度化：率先探索立法聽證實施細則,對立法聽證的實體內(nèi)容和程序要求做出具體明確規(guī)定,從制度上確保立法聽證規(guī)范實施切實可行；完善立法聽證對象遴選制度：廣泛吸納人大常委會組成人員、政府官員、司法實務(wù)部門代表、法律專家學者、市民代表等立法利害關(guān)系人參與立法聽證，確保不同的立法意見和建議暢通表達；優(yōu)化配置立法聽證程序啟動權(quán)：各類立法利害關(guān)系人、特別是市民代表均有權(quán)提請立法聽證，立法機關(guān)（部門）無法定理由不得推諉拒絕，促進立法聽證常態(tài)化發(fā)展。

4.改進立法審議工作機制，確保審議質(zhì)量和立法質(zhì)量。探索人大常委專職化改革：探索選拔各類專業(yè)人士擔任人大常委會專職委員，逐步提高駐會專職委員比例，豐富完善專職委員的知識、年齡等結(jié)構(gòu)，不斷增強人大常委會履職效能；改進常委會的會議制度：探索建立常委會定期例會與不定期臨會有機配套制度，同時探索延長常委會議期限，充分滿足立法審議的實際需求；建立完善辯論質(zhì)詢機制：探索建章立制保障人大代表的辯論權(quán)和市民的立法質(zhì)詢權(quán)。辯論和質(zhì)詢中的不同意見，常委會必須列入審議記錄并及時做出回應(yīng)。

5.改進立法的評估檢討機制，確保法制規(guī)范與統(tǒng)一。充分運用網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、執(zhí)法信息系統(tǒng)反饋、委托第三方評估等多種方式，廣泛征集和評估檢討社會公眾的意見和建議，及時修改或廢止相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章。建立法律清理問責制度，制定立法評估檢討實施細則，明確法律起草部門、實施部門和審議部門的相應(yīng)職責，對于法律清理缺位、錯位、不到位的，嚴格追究相應(yīng)責任。

（三）完善行政執(zhí)法機制，建設(shè)一流法治政府

政府部門是城市規(guī)劃建設(shè)管理的核心主體，承擔大量法律實施任務(wù)。建設(shè)一流法治城市，關(guān)鍵取決于政府部門提升行政執(zhí)法水平，建設(shè)一流法治政府。

1.探索建立行政決策“全程法治評估”制度。重大行政決策醞釀出臺前，必須進行合法性和可行性評估，未經(jīng)合法性審查或者審查未通過的不得做出相應(yīng)決策。審議出臺重大行政決策，必須進行合法性和適當性評估，堅持集體討論原則的同時，完善公眾參與、專家論證、決策聽證等相關(guān)程序，廣泛聽取意見凝聚共識。重大行政決策出臺實施后，建立健全跟蹤反饋機制，及時推進法治效果評估，視需追究相關(guān)行政決策責任。

2.探索建立行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準制度。在法定幅度范圍內(nèi)，區(qū)分不同性質(zhì)和種類的行政違法行為，依法科學細化量化行政執(zhí)法自由裁量標準，最大限度限制和避免自由裁量權(quán)被濫用。保障行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)范運行，全面公開行政執(zhí)法自由裁量標準，定期開展自由裁量權(quán)專項整治工作，增強行政執(zhí)法的社會透明度和公信度。

3.修訂完善法治政府建設(shè)指標體系。梳理完善法治政府建設(shè)考評制度。邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學者、新聞媒體和其他方面力量，進一步細化量化法治政府建設(shè)指標體系的原則性規(guī)定，增強指標體系的可行性和可操作性。強化法治政府的社會監(jiān)督配套體系，規(guī)范監(jiān)督程序和監(jiān)督辦法，督促法治政府建設(shè)各項指標落到實處。

（四）推進司法改革，提升司法效能和公信力

司法是權(quán)利救濟的最后防線和衡量城市法治水平的最重要指標。推進司法改革，建立完善具有中國特色、符合深圳實際的公正高效權(quán)威司法體系，是深圳建設(shè)一流法治城市的內(nèi)在必然要求。

1.加快推進司法職業(yè)化改革。以去行政化為目標探索法官單序列管理。在提高法官入職門檻、完善選任程序、嚴格職業(yè)操守的同時，推動法官逐步與行政級別脫鉤、最終完全去行政化。拓展法官來源渠道，由人大代表、法官、檢察官、律師和黨代表等組成選任委員會，從資深律師或法學院教授中公開遴選法官。以優(yōu)化資源配置為目標探索完善專業(yè)化工作機制。推進人民法院行政工作、輔助工作與審判執(zhí)行核心業(yè)務(wù)完全分離，把行政輔助人員與法官比例提高到3∶1以上，促使法官徹底擺脫繁雜的行政、輔助事務(wù)，實現(xiàn)自身價值效用的最大化。以確保司法公正公信為目標探索司法官員職業(yè)保障。建立司法官員職務(wù)行為豁免制度，司法官員的職務(wù)言論和行為不承擔政治和法律上的不利后果，非法定理由、未經(jīng)正當程序不得隨意罷免職務(wù)。建立司法職業(yè)風險防范機制，把侵犯司法官員人身安全、人格尊嚴的行為，視為對社會主義法治尊嚴的嚴重破壞從重或加重處罰。建立司法官員職業(yè)信譽保護制度，司法官員未經(jīng)依法調(diào)查且做出正式結(jié)論之前，任何個人、組織尤其媒體不得公開質(zhì)疑司法官員的個人職業(yè)操守，構(gòu)成誣陷的嚴格追究刑事責任。

2.建立權(quán)威高效的強制執(zhí)行體制機制。以國家強制力保障司法裁判的有效執(zhí)行，是樹立司法權(quán)威和公信力的根本保證。整合市區(qū)兩級法院執(zhí)行部門和司法警察隊伍。在市中級法院建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的執(zhí)行總機構(gòu)，各區(qū)基層法院設(shè)執(zhí)行分機構(gòu)，承擔全市法院強制執(zhí)行、刑事押解、司法安保等職責。公安刑偵部門工作組駐點法院的執(zhí)行機構(gòu)。工作組接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，專門負責偵查“拒不履行生效判決”、“妨害訴訟”等需要在司法活動中直接偵查取證的嚴重罪行。強化執(zhí)行聯(lián)動和執(zhí)行協(xié)助機制。以立法形式固化現(xiàn)有聯(lián)動機構(gòu)，打破各聯(lián)動、協(xié)助執(zhí)行義務(wù)單位的信息壟斷和消極協(xié)助，實現(xiàn)情報共享、緊密協(xié)作。提升司法執(zhí)行的信息化水平。發(fā)揮科技領(lǐng)先的優(yōu)勢，全面推進司法執(zhí)行的信息化升級和網(wǎng)絡(luò)化拓展，打造全國司法信息化中心城市。

3.建立完善“陽光司法”制度。推進司法活動依法全程全面公開。司法活動凡依法可以公開的一律向社會公開，依法不能公開的必須公開說明理由，確?！罢x不僅要實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)”。建立一站式導(dǎo)訴服務(wù)制度，規(guī)范并公開立案的標準和原則，幫助、指引一般當事人快速、便捷起訴和立案，杜絕該立不立、推諉責任現(xiàn)象。建立完善律師履職優(yōu)待制度。律師在網(wǎng)絡(luò)訴訟服務(wù)、庭審活動中享有預(yù)提交、免認證、免安檢、專用候庭室等一系列優(yōu)待權(quán)利，增強律師群體的職業(yè)尊嚴及榮譽感。建立功能全面的網(wǎng)上訴訟公開及服務(wù)平臺，為律師及一般當事人全程提供訴訟信息和各類訴訟服務(wù)，依法應(yīng)當提供的訴訟相關(guān)信息必須依程序給予提供，保障案件當事人和律師的訴訟權(quán)利。探索改進司法審判陪審制度。借鑒“陪審團”模式和“法庭之友”制度，由一定數(shù)量、符合規(guī)定條件的市民組成陪審團，參與案件庭審并做出無約束性判斷供合議庭參考，促使法官充分預(yù)判市民對案件的樸素法律認知，抵御媒體輿論對司法裁決的非理性干擾，確保司法裁決最大程度體現(xiàn)社會公平正義。

（五）創(chuàng)新普法內(nèi)容形式，加強法治文化建設(shè)

優(yōu)良的法治文化是建設(shè)一流法治城市的鑄魂工程。要在先進法治理念指引下，有規(guī)劃分層次富創(chuàng)意地加強法治宣傳教育，形成全社會尊法、學法、懂法、用法、守法的良好法治文化氛圍。

1.把法治信仰和規(guī)則意識貫穿國民教育全過程。把法治教育作為市民終身教育的必備內(nèi)容，實現(xiàn)學齡前、小學、中學、職業(yè)教育、高等教育、在職教育、社會教育全過程全覆蓋。以權(quán)利、義務(wù)、自由、平等、規(guī)則、方法等基本法治理念和法治原則作為核心內(nèi)容，通過形式多樣、參與性強的互動式教育，促進法治理念和法律方法深入人心。政法、公安、檢察院、法院、司法（律協(xié)）等部門加強與教育部門合作，推廣模擬庭審活動、開放日活動、常態(tài)化庭審旁聽和庭后答疑互動等，培養(yǎng)學生理性思考、尊重權(quán)利、遵守規(guī)則的法治精神。加強外來務(wù)工人員的法治宣傳教育，強化司法、勞動等部門和用工單位開展相關(guān)法治教育的責任義務(wù)，把基本法治觀念和法律能力納入外來務(wù)工人員培訓教育的重要內(nèi)容，列為政府部門考核和企業(yè)信用記錄的重要內(nèi)容。

2.依托“新媒體”豐富法治宣傳教育的內(nèi)容與形式。充分利用好微信、微博等新興自媒體，加快搭建法治宣傳教育的網(wǎng)絡(luò)平臺，形成若干具有深圳特色、影響力較大的法治文化品牌。加強與文化藝術(shù)界交流合作，通過貼近市民生動活潑的文藝作品和表現(xiàn)形式，廣泛宣傳現(xiàn)代法治精神和理念。發(fā)揮深圳影視制作的傳統(tǒng)優(yōu)勢，充分運用國內(nèi)國際影視資源，借鑒好萊塢法律題材影視的先進經(jīng)驗，制作新穎活潑、引人入勝的法治主題影視劇，將現(xiàn)代法治理念潤物無聲地滲透市民精神文化生活。

3.出臺強制性法治公益宣傳的相關(guān)立法及其實施細則。法治公益宣傳是政府和媒體共同的責任。鑒于法治公益宣傳的頻率、范圍和效果存在明顯差距，盡快出臺強制性法治公益宣傳的相關(guān)立法及其實施細則，各類新聞媒體制訂硬性指標，按質(zhì)定時定量發(fā)布群眾喜聞樂見、通俗易懂的公益廣告和法制宣傳節(jié)目。機關(guān)部門、企事業(yè)單位建立硬性制度，結(jié)合工作實際，運用刊物、宣傳欄、視頻、學習培訓等多種手段開展法治宣傳教育。紀檢監(jiān)察和宣傳部門尤其要切實加強黨員干部的法治宣傳教育，把法治宣傳教育作為黨風廉政建設(shè)和弘揚主旋律的硬性任務(wù)長抓不懈。