■楊公齊

伴隨著國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接國(guó)不同程度地獲得轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、銷售渠道和管理模式等信息，這種信息的獲得被稱之為溢出效應(yīng)、輻射效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，對(duì)承接國(guó)和承接地的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)而言，這些效應(yīng)比較明顯。然而，就承接國(guó)或承接地的政府而言，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中存在的最明顯的效應(yīng)則應(yīng)該是學(xué)習(xí)效應(yīng)。因?yàn)殡S著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移國(guó)的企業(yè)文化以及轉(zhuǎn)移國(guó)文化、政治制度和風(fēng)俗習(xí)慣等諸多非物質(zhì)要素會(huì)流入承接國(guó)。面對(duì)這些新生事物，承接國(guó)政府需要學(xué)習(xí)以適應(yīng)環(huán)境的變化。承接國(guó)政府的這種學(xué)習(xí)包含以下幾個(gè)方面:政府之間的相互學(xué)習(xí);政府的自我學(xué)習(xí);政府向轉(zhuǎn)移國(guó)的學(xué)習(xí)。而學(xué)習(xí)的目的一方面是為了更好地服務(wù)于轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，另一方面則是為了減少文化、體制等方面的沖突，與國(guó)際有效接軌。政府的學(xué)習(xí)行為貫穿于整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的中、后期，學(xué)習(xí)效應(yīng)就更為明顯。特別是在中國(guó)，政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府學(xué)習(xí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的意義就更大。而在此類問題的理論研究中，學(xué)者們更多研究的是企業(yè)的學(xué)習(xí)行為和學(xué)習(xí)效應(yīng)，本文將重點(diǎn)探討產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府學(xué)習(xí)以及學(xué)習(xí)行為效應(yīng)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的影響。

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中政府的學(xué)習(xí)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)對(duì)外開放的環(huán)境以及外資企業(yè)的進(jìn)入，政府職能的轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:對(duì)內(nèi)向國(guó)有企業(yè)放權(quán)，實(shí)行公司制改造;對(duì)外動(dòng)員國(guó)內(nèi)資源承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在此過程中政府管理內(nèi)資企業(yè)的權(quán)利逐漸放松，對(duì)外資企業(yè)的服務(wù)則越來(lái)越多。因而，政府實(shí)際上是從熟悉的領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)而管理陌生的領(lǐng)域，因此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的學(xué)習(xí)行為所形成的示范效應(yīng)，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中形成的擴(kuò)散效應(yīng)、溢出效應(yīng)和極化效應(yīng)。

(一)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的學(xué)習(xí)行為

從某種意義上說(shuō)，我國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史就是各級(jí)政府的學(xué)習(xí)史。在政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和漸進(jìn)式改革開放的背景下，我國(guó)最早建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，形成經(jīng)驗(yàn)后又加以推廣。隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗(yàn)的成功，我國(guó)建立沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，并把改革開放逐步向內(nèi)地延伸，最后形成全面開放的格局。改革開放前期，我國(guó)政府的主要工作是吸引外資和承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將引進(jìn)外資作為政府的主要工作業(yè)績(jī)加以考核。因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng) (以GDP衡量)與引進(jìn)外資呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)。而引進(jìn)外資與促使轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)在承接地發(fā)展壯大是各級(jí)政府必備的能力。

在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府的學(xué)習(xí)行為是系統(tǒng)而全面的。首先，要學(xué)習(xí)中央改革開放的政策精神。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，中央政府出臺(tái)了大量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，這些政策大部分只是指導(dǎo)性的，在實(shí)際工作中還需要各級(jí)政府部門發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。為了滿足對(duì)外開放的需求，我國(guó)派送了大批的政府官員到世界發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行地學(xué)習(xí)考察，通過考察了解世界，學(xué)習(xí)國(guó)外的一些做法。其次，要學(xué)習(xí)如何轉(zhuǎn)變政府職能，特別是政府如何服務(wù)于國(guó)際轉(zhuǎn)移企業(yè)。由于地緣和文化原因，港、澳、臺(tái)資本較早地進(jìn)入大陸，為了承接這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，地方政府嘗試著轉(zhuǎn)變身份和角色。隨后大批開發(fā)區(qū)建立起來(lái)，地方政府在開發(fā)區(qū)內(nèi)建立了相對(duì)完善的硬件設(shè)施，制定了各種優(yōu)惠政策。在學(xué)習(xí)的過程中政府的自主性加強(qiáng)，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力也逐步加強(qiáng)。再次，隨著我國(guó)對(duì)外開放的全面展開，經(jīng)濟(jì)特區(qū)又成為了其他地方政府參觀考察的對(duì)象，其他地方政府紛紛學(xué)習(xí)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

(二)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中區(qū)域間相互學(xué)習(xí)的行為

承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移只是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的第一步，要使得轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)能夠在當(dāng)?shù)匕l(fā)展起來(lái)，一方面要給企業(yè)繼續(xù)營(yíng)造一個(gè)寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，另一方面還要吸引更多關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。因而，政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中需要學(xué)習(xí)如何協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系以及企業(yè)之間的關(guān)系，其中最重要的一點(diǎn)是，政府要學(xué)習(xí)如何配置地方資源，實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最大化。

在我國(guó)政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)演化過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開地方政府間的相互學(xué)習(xí)、相互借鑒以及相互提升，這個(gè)學(xué)習(xí)過程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在學(xué)習(xí)過程中地方政府根據(jù)自身特征和市場(chǎng)特點(diǎn)，尋找較好的與自己發(fā)展相似的地區(qū)，按照這個(gè)葫蘆去畫瓢，發(fā)現(xiàn)有不太符合自身實(shí)際的情況，再進(jìn)行修改，這個(gè)修改過程實(shí)際上也是學(xué)習(xí)過程。

區(qū)域間相互學(xué)習(xí)行為能夠進(jìn)行下去的關(guān)鍵在于上一級(jí)政府的激勵(lì)行為。我國(guó)的政府會(huì)議較多，這為地方政府官員聚集在一起學(xué)習(xí)先進(jìn)、交流經(jīng)驗(yàn)提供了條件。因而政府學(xué)習(xí)的行為模式是:區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異——學(xué)習(xí)——地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，這一點(diǎn)類似于產(chǎn)業(yè)集聚中的“干中學(xué)”。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中地方政府通過相互學(xué)習(xí)、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互作用、自我激勵(lì)，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府的學(xué)習(xí)行為源自我國(guó)的考核制度和激勵(lì)機(jī)制，而且上級(jí)主管部門提供了正式的制度安排來(lái)提高學(xué)習(xí)效率;此外，地方政府還會(huì)通過多種方式進(jìn)行單獨(dú)交流如相互考察、交流干部等。這種交流與高度一體化的組織內(nèi)部交流有著本質(zhì)的不同，因?yàn)樗軒?lái)最新的市場(chǎng)信息、管理經(jīng)驗(yàn)、組織模式，同時(shí)也激發(fā)了政府的創(chuàng)新靈感。

(三)區(qū)域產(chǎn)業(yè)再轉(zhuǎn)移的學(xué)習(xí)行為

我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)再轉(zhuǎn)移有兩種:其一是市場(chǎng)化行為導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，如廣東的外資企業(yè)向湖南和江西等省轉(zhuǎn)移，這種產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)移更多的是企業(yè)的自身行為;其二是產(chǎn)業(yè)在同一區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，如廣東的“雙轉(zhuǎn)移”。一般而言，產(chǎn)業(yè)在同一區(qū)域內(nèi)的再轉(zhuǎn)移是政府行為。由于轉(zhuǎn)移企業(yè)需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而第一承接地由于土地和環(huán)境等約束，或是僅僅由于上級(jí)政府的推動(dòng)，要求企業(yè)轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)能。

在區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府學(xué)習(xí)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，對(duì)于轉(zhuǎn)出地政府而言，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，因而要釋放經(jīng)濟(jì)空間滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。結(jié)構(gòu)調(diào)整是政府承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后期的理性需求，因?yàn)榘l(fā)展勞動(dòng)密集型和環(huán)境污染性產(chǎn)業(yè)的阻力越來(lái)越大，社會(huì)矛盾迫使政府要改變引資的結(jié)構(gòu)以及調(diào)整內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這也演化為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)學(xué)習(xí)型政府的要求。第二，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地的學(xué)習(xí)行為較為明顯，在轉(zhuǎn)出地的幫助下承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移本身就是學(xué)習(xí)過程。若是政府主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，則需要學(xué)習(xí)的內(nèi)容更多。

二、政府學(xué)習(xí)動(dòng)因的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

“摸著石頭過河”說(shuō)明我國(guó)改革開放的路徑還不明確，究其原因是缺乏理論指導(dǎo)。在此背景下，改革實(shí)踐和理論創(chuàng)新成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的重要內(nèi)容。為了有效承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，我國(guó)學(xué)習(xí)參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)體方面設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū);在政策方面制定了優(yōu)惠稅收政策，吸引外資的鼓勵(lì)政策。

(一)理性人:決策科學(xué)化

獲得知識(shí)和信息是理性人分析問題理、做出決策的前提，學(xué)習(xí)是理性人既是獲得知識(shí)和信息的重要渠道。學(xué)習(xí)行為是較為寬泛的概念，它包括學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)、了解市場(chǎng)信息、管理經(jīng)驗(yàn)等，概括而言，學(xué)習(xí)內(nèi)容可以分為編碼知識(shí)和非編碼知識(shí)。[1]編碼知識(shí)是指已經(jīng)編碼化、條理化、顯性化的知識(shí)，如出版的書籍、在報(bào)紙和雜志上發(fā)表的論文，均可以被分享和學(xué)習(xí)。非編碼知識(shí)是指隱性的、默契的知識(shí)，如智慧、經(jīng)驗(yàn)、方法、學(xué)習(xí)的訣竅、技巧，以及地方文化、管理經(jīng)驗(yàn)和團(tuán)隊(duì)協(xié)作技能，這些隱形的知識(shí)難以公開交流。編碼知識(shí)的學(xué)習(xí)，可以通過多種渠道獲得，而非編碼知識(shí)則相對(duì)較難獲得。政府的學(xué)習(xí)行為應(yīng)更多地是學(xué)習(xí)非編碼知識(shí)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中與轉(zhuǎn)移企業(yè)不斷交往和合作中獲得這種知識(shí)，并成為政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

1．編碼知識(shí)學(xué)習(xí)的自主性是為了避免決策的盲目性

改革開放后，由于我國(guó)政府的角色和功能定位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，為了適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，在編碼知識(shí)學(xué)習(xí)方面，政府學(xué)習(xí)更多地表現(xiàn)為政府官員的學(xué)習(xí)行為，既有政府有組織的進(jìn)行學(xué)習(xí)，也有政府官員的自學(xué)。在資本短缺的情況下，引進(jìn)外資、承接國(guó)際、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、財(cái)政學(xué)和法律等多方面的知識(shí)，這就要求政府官員必須提高自身素質(zhì)，才能完成其工作任務(wù)。具體而言，政府的學(xué)習(xí)行為有以下幾種方式:首先，地方政府為了確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的順利開展，提高決策的科學(xué)性，組織安排相關(guān)人員進(jìn)修、培訓(xùn)來(lái)提高人員的整體素質(zhì);其次，政府通過舉辦各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇、專家學(xué)術(shù)講座來(lái)獲得國(guó)內(nèi)外最新理論動(dòng)態(tài)及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，開闊政府官員的視野;再次，在干部知識(shí)化的要求下，高學(xué)歷和高文憑意味著更多的晉升機(jī)會(huì)，政府官員存在主動(dòng)學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)。

2．非編碼知識(shí)學(xué)習(xí)的能動(dòng)性源自科學(xué)決策的動(dòng)機(jī)

承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)與本地經(jīng)濟(jì)的融合都是在不斷地溝通、協(xié)調(diào)、合作和博弈中進(jìn)行的，在這一過程中，需要很多的非編碼知識(shí)，諸如談判經(jīng)驗(yàn)、訣竅以及有效溝通的技巧。這些非編碼知識(shí)的學(xué)習(xí)和獲得伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的整個(gè)過程，也構(gòu)成政府學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容。其主要表現(xiàn)為:第一，地方政府間的相互交流。經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的地區(qū)會(huì)主動(dòng)向發(fā)展較快的地區(qū)學(xué)習(xí);經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近地區(qū)在不同領(lǐng)域發(fā)展的水平不一樣，政府之間也會(huì)相互學(xué)習(xí)。由于我國(guó)的地方政府官員，特別是一把手是流動(dòng)的，這樣就增加了政府之間交流的密度。第二，政府與轉(zhuǎn)移企業(yè)之間的交流。由于存在體制和文化的差異，地方政府和轉(zhuǎn)移企業(yè)之間需要相互磨合，以求得互利共贏，一般情況下政府設(shè)有專門的部門和轉(zhuǎn)移企業(yè)進(jìn)行對(duì)口聯(lián)系，并組織專門的活動(dòng)與轉(zhuǎn)移企業(yè)進(jìn)行交流，以期實(shí)現(xiàn)承接更多的產(chǎn)業(yè)。第三，建立示范區(qū)，讓其他地方政府參觀。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展較好的區(qū)域，政府會(huì)樹立典型，構(gòu)建示范區(qū)，組織示范區(qū)介紹經(jīng)驗(yàn)，并讓管轄內(nèi)其他政府參觀考察。

(二)經(jīng)濟(jì)人:利益最大化

改革開放以來(lái)，政府職能發(fā)生了變化，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策指引下，政府官員要從行政型向經(jīng)濟(jì)管理型轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放的大背景下，引進(jìn)外資和承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)。因而政府和政府官員為了適應(yīng)環(huán)境的變化，需要不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)以提高與國(guó)際市場(chǎng)接軌的能力。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，沒有現(xiàn)成的可以直接套用的模式。政府會(huì)從自身利益最大化角度去學(xué)習(xí)如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、如何進(jìn)行績(jī)效考核以及如何提高行政能力。

1．規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中存在著不確定性風(fēng)險(xiǎn)，特別是在改革開放初期，不確定性風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自以下幾個(gè)方面:第一，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在著政策不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。改革開放初期，漸進(jìn)式改革意味著我國(guó)對(duì)外開放的具體政策并非一步到位，而是逐步完善，且不同區(qū)域和不同地方的經(jīng)濟(jì)政策存在著差異。在政策指向不明確的情況下，政府學(xué)習(xí)中模仿其他地區(qū)的做法可能是較優(yōu)選擇，這樣風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。第二，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是新生事物，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)和法律多方面的問題。如何承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并給予轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)何種優(yōu)惠政策還處于摸索階段，因而政府的行為變得較為謹(jǐn)慎，甚至不敢當(dāng)先，盡量去學(xué)習(xí)和模仿別人的經(jīng)驗(yàn)，走別人走過的路。第三，理論缺失?！懊^過河”實(shí)際上就是行為缺少理論指導(dǎo)，而是采取試錯(cuò)方法。本質(zhì)上說(shuō)，就承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而言，政府可以采用的手段是多樣的，但是采取不同手段失敗后的風(fēng)險(xiǎn)大小迥異。因此，政府不僅要在實(shí)踐中進(jìn)行摸索，而且要在理論上為自己的行為解脫。因而政府只有不斷的學(xué)習(xí)才能夠理解中央政府或上級(jí)政府的政策意圖，才能順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)律。不可否認(rèn)，理論學(xué)習(xí)和理論創(chuàng)新是政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要學(xué)習(xí)行為，通過學(xué)習(xí)不僅可以自保，還能夠創(chuàng)造良好的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)境。

2．完善績(jī)效考核

承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中存在著不確定性，為了減少不確定性，政府要加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)行為，這樣才能夠制定出合理的符合實(shí)際情況的績(jī)效考核指標(biāo)體系?！柏堈摗睂?shí)際上是理論缺失下的績(jī)效考核產(chǎn)物。在只考察結(jié)果的情況下，就要求政府對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果有準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，當(dāng)然以GDP為最終結(jié)果的考核指標(biāo)體系風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。GDP本身是舶來(lái)品，GDP指標(biāo)也是政府學(xué)習(xí)的結(jié)果，但以此作為考核政府行為的績(jī)效是片面的，因?yàn)樵摽己酥笜?biāo)體系只關(guān)注到了經(jīng)濟(jì)效益卻忽視了很多潛在的社會(huì)和民生問題。如，環(huán)境問題、民生問題、兩極分化等社會(huì)問題沒有進(jìn)入政府績(jī)效考核體系。在“GDP”考核指標(biāo)下，政府在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去都以GDP為終極目標(biāo)進(jìn)行決策，同樣政府也會(huì)選擇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最佳路徑實(shí)現(xiàn)這一指標(biāo)的最大化。隨著考核指標(biāo)的變化，政府行為將會(huì)隨之轉(zhuǎn)變，特別是自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對(duì)外向型經(jīng)濟(jì)以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和再轉(zhuǎn)移等政策要發(fā)生相應(yīng)改變的基礎(chǔ)下，政府更需要從多方面學(xué)習(xí)，適應(yīng)考核機(jī)制的變化。

3．提高執(zhí)政能力

我國(guó)的改革開放是在“摸論”和“貓論”的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的，并沒有制定較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母母镩_放政策，因此，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不斷糾正“摸論”和“貓論”的錯(cuò)誤，如我國(guó)較早提出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變——由粗放式向集約式轉(zhuǎn)變;現(xiàn)在又提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變——由追求GDP向追求社會(huì)和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變。不論哪種形式的轉(zhuǎn)變，都反映出政府的執(zhí)政能力不斷提高，但同時(shí)也反映了政府在制定政策時(shí)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的局限性，還需要不斷學(xué)習(xí)提高執(zhí)政能力，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面也不例外。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的表現(xiàn)為其角色如何由主導(dǎo)者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，如何實(shí)現(xiàn)由越位到歸位參考。因此我國(guó)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后期提出科學(xué)發(fā)展觀，提高政府的執(zhí)政能力。科學(xué)發(fā)展實(shí)際上就是要擺脫“摸論”和“貓論”，要求政府的決策行為更為科學(xué)。如在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中要想克服“擠出效應(yīng)”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化和對(duì)外資依賴等問題，就需要政府的學(xué)習(xí)行為更為深入和深刻。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的學(xué)習(xí)效應(yīng)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中政府的學(xué)習(xí)行為在一定程度上保證了所制定政策的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，在學(xué)習(xí)過程中也可能存在對(duì)經(jīng)濟(jì)理論理解的偏差，進(jìn)而出現(xiàn)盲目學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)，盲目依賴外資的行為。

(一)溢出效應(yīng)

溢出效應(yīng)，是指一個(gè)組織在進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，不僅會(huì)產(chǎn)生活動(dòng)所預(yù)期的效果，而且會(huì)對(duì)組織之外的人或社會(huì)產(chǎn)生影響。溢出效應(yīng)有多種表現(xiàn)形式:經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)、技術(shù)溢出效應(yīng)和福利溢出效應(yīng)等。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中政府的學(xué)習(xí)行為同樣具有溢出效應(yīng)，其中包括了學(xué)習(xí)效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)和技術(shù)溢出效應(yīng)。

1．經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)

此處的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)是指一個(gè)組織在進(jìn)行學(xué)習(xí)活動(dòng)時(shí)，不僅提高了組織的行政和管理能力，還對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府學(xué)習(xí)的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)主要表現(xiàn)為:承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、引進(jìn)外資，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快等。具體而言，首先，由于政府的學(xué)習(xí)行為，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中承接到更多的國(guó)內(nèi)、國(guó)際轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在外部性影響下也促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。其次，政府的學(xué)習(xí)行為增強(qiáng)了其親和力，吸引更多企業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，從而形成產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，一方面延伸了產(chǎn)業(yè)鏈條，加強(qiáng)同產(chǎn)業(yè)的國(guó)際資本和國(guó)內(nèi)資本的集聚;另一方面還會(huì)形成物流業(yè)、信息業(yè)和金融業(yè)等服務(wù)產(chǎn)業(yè)的集聚。再次，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)，可以提高當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的素質(zhì)，提高居民的收入水平。

2．知識(shí)溢出效應(yīng)

政府的學(xué)習(xí)行為能夠加快非編碼知識(shí)轉(zhuǎn)化為編碼知識(shí)。由于政府學(xué)習(xí)產(chǎn)生的知識(shí)具有公共產(chǎn)品屬性，政府學(xué)習(xí)形成的編碼知識(shí)的傳播交易成本和費(fèi)用較低，因而傳播速度較快，受眾面較大，故政府學(xué)習(xí)的知識(shí)溢出效應(yīng)較強(qiáng)。一般研究認(rèn)為，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和吸引外資最大的效應(yīng)是企業(yè)的學(xué)習(xí)效應(yīng)，因?yàn)殡S著外資企業(yè)的進(jìn)入，將會(huì)帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)集聚過程中，外資企業(yè)具有技術(shù)溢出效應(yīng)，這種技術(shù)溢出被國(guó)內(nèi)企業(yè)的學(xué)習(xí)行為所消化吸收，進(jìn)而帶動(dòng)我國(guó)企業(yè)技術(shù)水平的提高。但是，反對(duì)這種觀點(diǎn)的學(xué)者也較多，他們認(rèn)為，基于技術(shù)具有天然的壟斷性和排他性，技術(shù)是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心要素，因而由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，技術(shù)溢出效應(yīng)是有限的。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，引進(jìn)外資有三大功能:引進(jìn)資金、學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)技術(shù)，真正能夠到位的是資金，其他基本上都是失敗的。由于東西方文化的差異，外資企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)很容易遭遇“水土不服”的困境，技術(shù)引進(jìn)受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，其中典型案例是“市場(chǎng)換技術(shù)”的失敗。在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府獲得的知識(shí)具有公共知識(shí)屬性，其溢出效應(yīng)最強(qiáng)。因?yàn)檎谠囧e(cuò)的過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)自主創(chuàng)新才是獲得技術(shù)的真實(shí)渠道，故會(huì)設(shè)立基金和對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行資助。

(二)傳遞效應(yīng)

政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的學(xué)習(xí)行為具有學(xué)習(xí)效應(yīng)，進(jìn)而由上級(jí)政府傳遞到下一級(jí)政府，同樣也會(huì)傳遞到其他同級(jí)的政府。這種學(xué)習(xí)效應(yīng)的傳遞效應(yīng)帶動(dòng)了政府行政能力和管理經(jīng)濟(jì)能力的全面提升。通過政府的學(xué)習(xí)行為，提升了政府全方位的素質(zhì)。從層次上看，學(xué)術(shù)界提出學(xué)習(xí)型政府、服務(wù)型政府、研究型政府和創(chuàng)新型政府等，不同類型的政府均是由政府的學(xué)習(xí)行為產(chǎn)生的，學(xué)習(xí)行為產(chǎn)生的結(jié)果具有傳遞效應(yīng)，這種傳遞效應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

1．學(xué)習(xí)型政府的傳遞效應(yīng)

從理論上看，學(xué)習(xí)型政府理論是建立在學(xué)習(xí)型組織的基礎(chǔ)上。王和平認(rèn)為，學(xué)習(xí)型政府組織是指政府官員通過系統(tǒng)思考、團(tuán)體學(xué)習(xí)和改變思維慣性，促進(jìn)政府官員的行政能力開發(fā)和政府管理水平的提高，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從而建立起新型的服務(wù)性政府組織。[2]本人認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府學(xué)習(xí)是學(xué)習(xí)型政府的基礎(chǔ)，這種學(xué)習(xí)行為具有開放性，政府學(xué)習(xí)不僅是對(duì)政府自身的再造，也會(huì)把再造的學(xué)習(xí)型政府傳遞給同級(jí)和下一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，促進(jìn)他們的學(xué)習(xí)和改造，進(jìn)而提高他們的行政能力和經(jīng)濟(jì)管理能力。

政府學(xué)習(xí)的內(nèi)容可以分為政治學(xué)習(xí)和經(jīng)濟(jì)管理學(xué)習(xí)，政治學(xué)習(xí)具有間斷性、指令性的特點(diǎn)，而經(jīng)濟(jì)管理能力的學(xué)習(xí)是不間斷的乃至是自發(fā)的。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下，在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，不同的微觀主體在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的不同階段面臨著不同的問題，面對(duì)新問題和新情況，客觀上要求政府經(jīng)濟(jì)管理方面的學(xué)習(xí)是不間斷的。因此，政府的學(xué)習(xí)行為表現(xiàn)出自主性和能動(dòng)性。因?yàn)樵凇耙越?jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”和“發(fā)展才是硬道理”等發(fā)展口號(hào)下，如何發(fā)展給予了政府足夠的空間，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)政府學(xué)習(xí)就有了自主性、能動(dòng)性。在政府官員的努力學(xué)習(xí)和積極探索管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了學(xué)習(xí)型政府，學(xué)習(xí)型政府具有示范效應(yīng)，且這種學(xué)習(xí)行為影響乃至激勵(lì)下一級(jí)政府，并使學(xué)習(xí)型政府的范圍擴(kuò)大。

2．創(chuàng)新型政府的傳遞效應(yīng)

俞可平認(rèn)為，創(chuàng)新型政府就是政府部門將創(chuàng)造性的改革作為提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益的基本手段。[3]創(chuàng)新型政府要在體制和機(jī)制方面對(duì)公共服務(wù)部門進(jìn)行改革和完善，要破除那些僵化的和不合時(shí)宜的觀念和制度，因此創(chuàng)新型政府必然是改革型、創(chuàng)新型、開放型和學(xué)習(xí)型的政府;創(chuàng)新型政府是通過不斷的學(xué)習(xí)，不斷地更新思想觀念和行為方式練就而成的。在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，客觀上需要政府在機(jī)制和體制上改革和創(chuàng)新，在政府不斷從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐中摸索中體制和機(jī)制創(chuàng)新的特點(diǎn)后，改革和創(chuàng)新就會(huì)發(fā)揮出巨大的創(chuàng)造力，由此推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。陳天祥提出，中國(guó)地方政府在制度創(chuàng)新中充當(dāng)了三種角色:以“第一行動(dòng)集團(tuán)”的身份，在職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新;以代理者的身份，在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn);以“第二行動(dòng)集團(tuán)”的身份，對(duì)微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)予以鼓勵(lì)和支持，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。[4]在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，由于理論的缺乏和政策的寬泛，政府的改革和創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)較高，其主要原因是創(chuàng)新的回報(bào)率高。

伴隨著漸進(jìn)式改革和摸著石頭過河的理念，我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐中成立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)，各式各樣的改革開放試驗(yàn)區(qū)，這些特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)體制和機(jī)制改革十分靈活，刺激了政府去積極創(chuàng)造新生事物 (相對(duì)中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期)，其中最大的創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制創(chuàng)新，政府采取更為靈活的政策吸引外資，采取更為靈活的土地使用政策和稅收政策保證轉(zhuǎn)移企業(yè)的高額利潤(rùn)。在優(yōu)惠政策的導(dǎo)向下，伴隨著產(chǎn)業(yè)的集聚地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府的政績(jī)顯著。

創(chuàng)新型政府的傳遞效應(yīng)表現(xiàn)為在上一級(jí)政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，按照陳天祥的邏輯，下一級(jí)政府承接上一級(jí)政府創(chuàng)新進(jìn)行再創(chuàng)新。創(chuàng)新產(chǎn)生的良好效果會(huì)得到上一級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)，創(chuàng)新的積極性會(huì)進(jìn)一步提高。因而，創(chuàng)新在不斷的傳遞和再創(chuàng)新。

(三)路徑依賴

隨著市場(chǎng)的不斷完善，創(chuàng)新的空間變小，風(fēng)險(xiǎn)變高。在政策難以突破和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)變大的情況下，政府會(huì)對(duì)以前的成功經(jīng)驗(yàn)和行為產(chǎn)生依賴。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中路徑依賴的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，一方面表現(xiàn)為政府歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的依賴——經(jīng)驗(yàn)主義;另一方面表現(xiàn)為對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的依賴——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為。主要的路徑依賴表現(xiàn)如下。

1．政策依賴

我國(guó)學(xué)術(shù)界存在這樣的觀點(diǎn):珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的主要原因是中央政府給予了這些地方優(yōu)惠政策。因?yàn)橹醒氲膬?yōu)惠政策確實(shí)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。因此，不論發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)首先要向中央政府要政策。政策依賴是政府的經(jīng)驗(yàn)主義認(rèn)識(shí)，這已對(duì)我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)構(gòu)成了阻力。而從企業(yè)的角度更希望自己的經(jīng)濟(jì)行為與行政行為掛上鉤，依靠?jī)?yōu)惠政策、行業(yè)準(zhǔn)入限制等獲得高額利潤(rùn)。[5]地方政府向上尋求政策支持，向下通過優(yōu)惠政策尋租，研究的結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)行為的行政化。

2．政府依賴

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府的依賴，而且這種依賴不僅是源自企業(yè)，也源自政府自身。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中必須要協(xié)調(diào)好企業(yè)與政府關(guān)系，這是安全可以理解的。關(guān)鍵是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府也會(huì)形成這樣的學(xué)習(xí)效應(yīng)——地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開政府的積極干預(yù)行為。其理由是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)論政策、資金、技術(shù)、人才等等要素引進(jìn)與整合都離不開政府行為，進(jìn)而形成了政府對(duì)政府所控制資源的依賴。[6]久而久之，政府追求自身利益的企業(yè)化行為就固化了，從而也導(dǎo)致政府職能的固化，想要改變政府職能難度較大。

3．外資依賴

積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是資本依賴的很好注解。政府為何喜歡利用外資?其中很重要的一點(diǎn)是路徑依賴，這種依賴來(lái)自于中國(guó)傳統(tǒng)思維方式中的“外來(lái)的和尚好念經(jīng)”①，乃至有些地方政府不顧外資的擠出效應(yīng)，對(duì)外資情有獨(dú)鐘。外資以來(lái)產(chǎn)生的重要結(jié)果是對(duì)內(nèi)改革缺少動(dòng)力，為什么?我國(guó)政府對(duì)外開放成功的主要原因是對(duì)資源的控制，也就是說(shuō)目前的經(jīng)濟(jì)體制比較適合地方政府的對(duì)外開放政策。[7]盡管國(guó)內(nèi)要求改革的呼聲較高，對(duì)外開放足以滿足政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的訴求。

四、簡(jiǎn)單結(jié)論與政策建議

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府學(xué)習(xí)行為是值得肯定的，然而在政府學(xué)習(xí)中形成的反市場(chǎng)的影響也是不容忽視的。基于我國(guó)的實(shí)際情況，本文得出的結(jié)論可能是悲觀的，政府職能轉(zhuǎn)變困難和深入改革缺少動(dòng)力?；诖吮疚奶岢鲆韵抡呓ㄗh:第一，中國(guó)土地管理體制和金融體制改革，體制改革能夠贏得很大的政府職能轉(zhuǎn)變空間;[8]第二，政治體制改革，改革我國(guó)財(cái)政收支體制、提高政府決策行為透明度，這樣才能克服腐敗和行政特權(quán)。這兩種路徑理論上均可行，關(guān)鍵是形成科學(xué)的公共決策機(jī)制。

注釋:

①這里主要是指利用外資可以避免內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整，嵌入式的結(jié)構(gòu)調(diào)整要比原有結(jié)構(gòu)自我調(diào)整更為容易。

[1]王步芳．集群創(chuàng)新:從“學(xué)習(xí)型組織”到“創(chuàng)新型組織”[J]．軟科學(xué)，2005，(3)．

[2]王和平．學(xué)習(xí)型政府組織:價(jià)值追尋和建構(gòu)途徑[J]．學(xué)習(xí)論壇，2003，(11)．

[3]俞可平．建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新型政府[J]．人民論壇，2006，(9)．

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