吳 強(qiáng)

（武漢大學(xué) 歷史學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

身處轉(zhuǎn)型時期的我國，諸多領(lǐng)域面臨難題，食品安全領(lǐng)域更是如此，以假充真、以次充好、摻雜摻假等污染食品的行為愈演愈烈。為此，我國出臺了以《食品安全法》為核心的一系列法律法規(guī)，但實施的效果不理想。2011年兩會期間，有439名全國人大代表聯(lián)名向全國人民代表大會提出了《關(guān)于制定〈中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法〉》的議案，這是全國人大有史以來人數(shù)最多的提案，該提案要求以嚴(yán)刑峻法懲治食品藥品領(lǐng)域的犯罪；國家食品安全委員會主任李克強(qiáng)副總理也一再強(qiáng)調(diào)對食品犯罪要用“重典”。然而，重刑的方式并非治理食品污染違法犯罪的最優(yōu)選擇。如何有效治理食品污染問題？是否能從其他國家吸取到有用的經(jīng)驗?zāi)?？百余年前轉(zhuǎn)型時期的美國，同樣遇上了食品污染的頑疾，但是美國經(jīng)過制定法律等措施，順利解決了食品污染問題。

顯然，美國的經(jīng)驗值得研究，但是國內(nèi)研究美國轉(zhuǎn)型時期的食品問題的不多，主要集中在以下幾個方面：一是立足于美國1906年《純凈食品藥品法》進(jìn)行研究，文章主要有《美國純凈食品藥物的聯(lián)邦立法之路（1906—1962》、《美國1906年純凈食品藥品法之由來》，對該法的探討較詳細(xì)，可資借鑒。二是立足于迄今為止美國各種食品安全法律的角度，有關(guān)文章有《食品安全的法律問題研究》、《食品安全—美國如何實現(xiàn)由亂到治》、《美國食品安全法律制度綜述》，其對于美國地方與聯(lián)邦等所有關(guān)于食品安全的法律進(jìn)行了梳理，主要關(guān)注了當(dāng)代美國存在食品問題。三是立足于美國FDA 歷史的立場來研究，有關(guān)文章有《美國食品安全法律體系和監(jiān)管體系》、《如何為FDA 辯護(hù)》、《美國FDA 的歷史事件》、《美國藥品監(jiān)管的肇始》、《美國社會性管制的發(fā)展及其對我國的啟示》等，由于美國的FDA 基本上是在美國轉(zhuǎn)型完成之后方才真正發(fā)揮了監(jiān)管作用，對本文的借鑒意義不大。四是散見于其他研究之中，這類文章有《淺析20世紀(jì)初美國聯(lián)邦＜純凈食品與藥品法＞出臺的歷史背景》、《保護(hù)消費者的權(quán)益在美國》、《商業(yè)倫理與企業(yè)的社會責(zé)任：歷史考察與比較分析》、《美國醫(yī)學(xué)會與藥品管理的聯(lián)邦化（1891—1912）》、《美國藥品法的誕生及啟示》、《風(fēng)險社會視野下的美國藥品規(guī)管體制變遷：教訓(xùn)與啟示》等，由于這些文章對轉(zhuǎn)型時期美國的食品污染問題只是有所涉及，借鑒意義不大。從美國本土看，以哈特、安德森、羅爾等為代表的美國學(xué)者曾就美國歷史上的食品摻假問題及政府監(jiān)管法律的頒布做過先驅(qū)性研究，取得為豐碩的成果。本文正是在上述美國學(xué)者的基礎(chǔ)上以美國如何解決其轉(zhuǎn)型時期的食品污染問題為個案剖析對象，以圖為我國食品污染治理提供借鑒。

二、轉(zhuǎn)型時期美國的食品污染及其規(guī)制現(xiàn)狀

1.觸目驚心的食品污染

自內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束至1900年的30年間，在第二次科技革命浪潮的推動下，美國的美國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，以發(fā)展速度最為顯著的工業(yè)而論：1849—1899年的50年間，美國制造業(yè)總產(chǎn)值從原有僅為10億美元增長到了130億美元。19世紀(jì)的最后40年里，美國工業(yè)年增長率高達(dá)4%以上。生產(chǎn)力在急速發(fā)展的同時，整個社會也處于深刻的變化中，包括由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會變化、由鄉(xiāng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)化、由自由資本主義向壟斷資本主義過渡，這也標(biāo)志著美國已經(jīng)走上了社會轉(zhuǎn)型之路。然而，由于這一時期的美國政府依然實行傳統(tǒng)的自由放任政策，任由市場自行運轉(zhuǎn)，資本主義逐漸顯露出它猙獰的一面：一是政府貪瀆，市政腐敗，使得城市中的公共交通、地下排水管道和居民住房等民生設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后；二是急劇膨脹的城市問題，造成尖銳的社會矛盾，引起了整個社會的關(guān)注?？傊?，社會生活弊端叢生，工業(yè)化并未給民眾帶來應(yīng)有的實惠和福利。李劍鳴教授將此稱之為“工業(yè)文明綜合征”，并將其原因歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步嚴(yán)重脫節(jié)”［1］。無疑，這些問題已經(jīng)表明美國社會的轉(zhuǎn)型之中蘊藏著深刻的危機(jī)，其牽涉面之廣和程度之嚴(yán)重是個人或民間團(tuán)體所無力解決的。社會問題層出不窮之際，食品領(lǐng)域也已淪陷。隨著城市的擴(kuò)張，就業(yè)大增，大批本地農(nóng)民和海外移民大量涌入城市，城市化速度驟然加快，城市的規(guī)?；叭丝诘臄U(kuò)增，對食品的需求倍增，如此巨大的食品壓力，使得食品供應(yīng)相當(dāng)緊張，即便盡一切努力，也難以緩解。更為嚴(yán)峻的是，食品藥品的摻假現(xiàn)象和質(zhì)量問題成為了美國的一個普遍現(xiàn)象。

以食品污染的具體形式來分：（1）以假充真、以次充好型的食品污染。以假充真主要是指人造食品（artifidal foods），其發(fā)端于19世紀(jì)80年代，其中最為普遍的是葡萄糖和人造黃油。葡萄糖是通過加熱淀粉獲得的碳水化合物和稀釋礦物酸而成的復(fù)合物，其含糖量僅僅相當(dāng)于蔗糖的三分之二。人造黃油也頗為盛行，當(dāng)時的普遍做法是借助于科學(xué)技術(shù)利用豬的板油轉(zhuǎn)化成脂肪油，作為黃油的替代品。隨著大量飼養(yǎng)的肥胖牲畜的出現(xiàn)，人造黃油的對象和數(shù)量不斷激增，人造奶油也開始出現(xiàn)。而且，市場上還充斥著其他形形色色的人造食品，與天然食品混雜相處，使得消費者難辨真假。此外，食品的以次充好也是非常常見，所摻入的物質(zhì)多數(shù)都對身體無害，只是降低了食品的質(zhì)量，或者減少了食品的營養(yǎng)，例如，雞肉罐頭里面摻入了比較便宜的豬肉，如橄欖油實際上是棉籽油。（2）摻雜摻假型的食品污染。摻雜摻假的偽劣食品伴隨著人造食品在美國的轉(zhuǎn)型時期的食品領(lǐng)域留下了濃重的一頁，如用明礬和粘土包裝劣質(zhì)面粉，為節(jié)省面粉在面包制作過程中加入粉筆末、塵土，等等。（3）食品添加劑型的食品污染。不法商家唯利是圖，對所生產(chǎn)的食品藥品是否已經(jīng)達(dá)到衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)置若罔聞，不顧消費者的身體健康而濫用添加劑，如為使食品保持新鮮和亮色，在食品生產(chǎn)或儲存過程中加入硼酸、硼砂、苯甲酸、香酸鹽等危害人體健康的添加劑。

以食品生產(chǎn)或者銷售者的主觀形態(tài)來分：（1）故意型的食品污染。當(dāng)時資料顯示，有意污染食品的情形非常普遍。例如，在芝加哥一家最大的加工廠內(nèi)，肉直接堆在骯臟的木制地板上，完全不在乎沾染上任何骯臟污物；更有甚者，有肺結(jié)核及其他疾病的工人也隨口往肉里吐痰或者添加尿液；工人不采取任何清洗措施就把這些肉鏟到骯臟的運貨車上，從一個房間推往另一個房間，摻上各種根本不能吃的干得像皮革似的肉片和豬皮、繩子以及其他垃圾后磨碎制成了罐裝火腿。在牛奶加工過程中，企業(yè)在牛奶中摻入大量的水，為了消除牛奶稀釋的痕跡，就在里面添加黏稠劑和增色劑等化學(xué)制品等。（2）過失型的食品污染。一是指在食品生產(chǎn)或加工過程中無視衛(wèi)生等所造成的問題，比如，加工肉類產(chǎn)品的時候混入了指甲、動物皮毛甚至死耗子等不衛(wèi)生的異物；二是隨意使用食品添加劑的問題，此種添加大多發(fā)生在食品儲存過程中，如為防止腐爛在壞的西紅柿中注入苯甲酸鈉，為使蔬菜保鮮而潑灑硫酸銅等等，當(dāng)時的科技難以檢測這些添加劑是否有害消費者身體健康，但不法商家出于牟利目的而大量使用。

2.為州食品安全法為核心的規(guī)制

在聯(lián)邦1906年頒布《純凈食品藥品法》之前，美國欠缺國家層面的食品安全法律，轉(zhuǎn)規(guī)制食品污染的問題的依據(jù)是各州制定的州法律。早在19世紀(jì)80年代，一些州議會就已經(jīng)開始通過立法來加強(qiáng)對食品藥品生產(chǎn)的監(jiān)管力度，以確保民眾在市場上能夠買到放心的食品和藥品，此后直至世紀(jì)末的20年間，幾乎每個州都引入相關(guān)法律對食品藥品行業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管。伊利諾伊州和紐約州則制定了一般性的食品純凈法律，其規(guī)定較為有限；緬因州、內(nèi)布拉斯加州和俄亥俄州、賓西法尼亞州、弗吉尼亞州、艾奧瓦州和佛蒙特州等制定了較為全面的食品純凈法；至19世紀(jì)末，美國大部分州都制定了有關(guān)規(guī)制食品污染的法律。從內(nèi)容上看，這些法律條款大都要求食品商家的產(chǎn)品要有標(biāo)簽、產(chǎn)品成分及配方說明，產(chǎn)品樣本尚需送呈政府權(quán)威部門檢測，對不法商家要給予處罰。但由于各州制定的法律是依本州實際情況制定，許多規(guī)定不一致，加上貿(mào)易壁壘，導(dǎo)致食品生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)如果涉及跨州，成本倍增。此種法律上的差異帶來的譴責(zé)越來越強(qiáng)烈，由聯(lián)邦政府來管制食品市場變得非常必要。對于食品商家而言，州法更多的是麻煩而非保護(hù)。而同期的大多數(shù)國家，中央政府監(jiān)管食品是普遍做法，這也要求聯(lián)邦政府有所作為。

由于種種原因，各州相關(guān)的食品安全的法律實施狀況不甚理想：（1）管制程度有別。早期各州關(guān)于食品污染只是維持最小程度的管制方式，盡管如此，由于各州理解不同，各州的控制明顯不一致。例如，密蘇里州比較寬松，采取行政許可式的管制，頒發(fā)城鎮(zhèn)特許狀，通過規(guī)定具體法令，準(zhǔn)許公民依法建立和規(guī)制市場。密蘇里州的圣路易斯市在此基礎(chǔ)上走的更遠(yuǎn)，規(guī)定允許對有關(guān)食品進(jìn)行檢查（如黃油），并且建立了面包等食物的標(biāo)準(zhǔn)。由于各州管制的方式與程度差別甚大，導(dǎo)致規(guī)避法律及侵害食品生產(chǎn)者、銷售者和消費者的行為不斷發(fā)生。（2）管制效果不好。盡管多數(shù)州已經(jīng)制定了食品法律，但是由于種種原因，其實施狀況極不理想：從法條的內(nèi)容看，各地差異很大：有些州，對于有關(guān)食品污染及規(guī)制等的規(guī)定，只有寥寥數(shù)語，有些州則規(guī)定的過于繁雜，在跨州糾紛難以適用。從執(zhí)法的機(jī)構(gòu)看，盡管有些州關(guān)于食品污染等的規(guī)制有詳細(xì)規(guī)定，但法律沒有規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致執(zhí)法主體缺位。從執(zhí)法的力度看，州政府對食品商家的積極作為遠(yuǎn)未能達(dá)到有效保護(hù)的程度?；蛟S是政府角色還處于轉(zhuǎn)變過程中，各種對于政府干預(yù)的程度不夠深入，即便是在規(guī)定了專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)的州，也難以有效保護(hù)食品生產(chǎn)者、銷售者和消費者。［2］

顯然，州法不足以承擔(dān)美國轉(zhuǎn)型時期食品污染治理的重任。伴隨鐵路的延伸和統(tǒng)一大市場聯(lián)系的日漸緊密，州際貿(mào)易日漸頻繁，生產(chǎn)分工日益全國化，這進(jìn)一步放大了各州相關(guān)食品法的不足，食品商業(yè)秩序越來越難以維持，這嚴(yán)重威脅到許多生產(chǎn)者、銷售者和消費者的合法權(quán)益，出于安全的考慮，他們紛紛要求國家應(yīng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，制定一部全國性的食品法。基于此，聯(lián)邦層面的《純凈食品法》勢在必行了。

三、美國《純凈食品藥品法》出臺的積極因素

回溯美國歷史當(dāng)可發(fā)現(xiàn)，1906年這一幸運年份匯聚了幾大有利要素推動法案最終獲得通過。首先是國家干預(yù)政策已深入人心，而且，作為國家干預(yù)主義的理論家之一的羅斯?？偨y(tǒng)主張積極干預(yù)食品藥品中存在的問題。其次是社會進(jìn)步運動的興起，治理食品污染問題越來越為大家所關(guān)注，哈維·維利（Harvey W.Wiley，下文簡稱維利）為首的運動聯(lián)盟對此廣泛宣傳、鼓動，民間女性改革團(tuán)體積極參與此運動。再次是以厄普頓·辛克萊為首的“黑幕揭發(fā)者”大舉揭發(fā)。所有這些迅速轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的輿論，促使社會達(dá)成共識，推動制定了《純凈食品藥品法》，促進(jìn)解決了食品污染問題。

1.國家干預(yù)：政策導(dǎo)向變動下的政府應(yīng)對

美國社會的轉(zhuǎn)型伴隨著國家干預(yù)主義思潮的興起。當(dāng)時關(guān)于國家干預(yù)主義的理論著作諸多，包括：洛厄爾的《論政府》（1892年）、約翰·伯吉斯的《政治學(xué)與比較憲法》（1890年）、伍德羅·威爾遜的《國家論》（1889年）、《新自由》（1913年）、古德諾的《政治和行政》（1900年）、威洛比的《國家的性質(zhì)》（1896年）、《社會正義》（1900年）、西奧多·羅斯福的《新國家主義》（1909年）、赫伯特·科羅利的《美國生活的展望》（1909年）、梅里亞姆的《美國政治學(xué)說史》（1903年）等。［3］西奧多·羅斯福成為美國總統(tǒng)后，開始踐行國家干預(yù)思想。

羅斯福既要解決出現(xiàn)的各類社會問題，緩和矛盾，同時也要維持資本主義制度框架，防止出現(xiàn)暴力革命和社會混亂。為此，只有厲行政府主導(dǎo)下的大規(guī)模社會改革方能扭轉(zhuǎn)乾坤?；仡?0世紀(jì)頭10年的歷史可以看到，美國在經(jīng)過進(jìn)步運動后能較為順利的完成社會轉(zhuǎn)型，縮短陣痛期，從而邁入現(xiàn)代化軌道，也主要是因為羅斯?？偨y(tǒng)當(dāng)政期間能夠主動轉(zhuǎn)變政府職能，以立法和行政手段積極調(diào)整和干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活。使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步與民眾生活三者有機(jī)協(xié)調(diào)。正如阿瑟·林克所言，“羅斯福公平對待一切階級，并因此而站在全體人民利益的立場而進(jìn)行立法，就成為他的指導(dǎo)原則”［4］。羅斯福本人也是食品污染的受害者，“擲出窗外”的典故就是來源于羅斯福，在美西戰(zhàn)爭期間，他曾帶領(lǐng)軍隊赴古巴參戰(zhàn)，因士兵食用受污染的食物導(dǎo)致非戰(zhàn)斗性減員嚴(yán)重，這奠定了他在日后促使制定《聯(lián)邦純凈食品藥品法》的心理基礎(chǔ)。羅斯?？偨y(tǒng)早就發(fā)現(xiàn)沒有全國性的食品法律是治理食品污染問題存在的最大缺陷，各州的食品法律對食品污染的規(guī)制效力只能在本州內(nèi)，但是對全國性的市場無能為力。為此，他首先授權(quán)農(nóng)業(yè)部部長調(diào)查了《屠場》所反映的食品問題，發(fā)現(xiàn)辛克萊所描寫的全部屬實之后，他對國會施壓，要求通過《肉類檢查法》和《食品與藥物法》，否則便公開調(diào)查結(jié)果，由此引起的出口下降等問題由國會承擔(dān)。［5］且在1906年《聯(lián)邦食品藥品純凈法》通過前夕，羅斯?？偨y(tǒng)在國會明確表示：“我建議應(yīng)該頒布這樣一部法律，對州際貿(mào)易中標(biāo)簽不真實的和摻假的食品、飲料和藥品予以規(guī)制。這樣一部法律將保護(hù)正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和貿(mào)易活動，將保障消費者的健康和福扯?！保?］

2.媒體推手：言論自由下的黑幕揭發(fā)

羅斯?？偨y(tǒng)將這些“黑幕揭發(fā)者”稱為“耙糞者”（Muckrakers），他略帶嘲諷地說道，“那人手拿糞耙，目無旁視，只知朝下看，他被贈予天國王冠以替換他的糞耙，但他既不抬眼望天，也無視王冠；卻仍繼續(xù)耙那地上的穢物”［7］66揭發(fā)者對于羅斯福的這一命名不僅不以為恥，反以此為榮，更加強(qiáng)化了他們從事揭弊，積極促進(jìn)社會公正的歷史使命感。在言論自由的保護(hù)下，一代的美國記者，成為后世知名的耙糞者，他們熱衷于揭露黑幕，而黑幕如此之多，簡直不乏猛烈抨擊的素材。在這種背景下，扒糞記者、一部分聯(lián)邦官員和國會議員也加入了這個行列。以研究黑幕揭發(fā)運動而聞名的路易斯·菲勒教授認(rèn)為“在純凈食品運動和專利藥品改革背后的堅實力量是維利博士，不是‘黑幕揭發(fā)者’，但推動這一改革取得成功的卻是‘黑幕揭發(fā)者’，而不是維利博士”［8］。

“黑幕揭發(fā)者”的代表人物是厄普頓·辛克萊（Upton Sinclair），其名著《屠場》出版后，立即引起了整個美國的轟動。從內(nèi)容來看，辛克萊在《屠場》一書中重點關(guān)注的是勞工問題，主要描寫當(dāng)時芝加哥屠宰工廠內(nèi)工人的惡劣工作條件和不堪的生活狀況，以寄托作者對資本主義制度的尖銳批判和對社會主義的向往。但令辛克萊未曾想到，他“本想通過描摹工業(yè)資本家對工人的所作所為來震撼這個國家，完全出于偶然，我深入另一個發(fā)現(xiàn)之中，——他們是如何向文明社會供應(yīng)食用肉的”［7］234實也確實如此，辛克萊在書中并未大量描寫肉食品的生產(chǎn)和加工，但寥寥數(shù)語卻足以震撼人們的腦神經(jīng)，使人們不敢想像平日所吃的牛肉竟是這樣生產(chǎn)出來的，“在附近的草原上，有上百個農(nóng)場向市場供應(yīng)牛奶，所有患腭瘤或因年老而無法產(chǎn)奶的牛到了能裝滿一車，也就是20頭時，就被送往這個地方制成罐頭，還有一些牛是釀酒廠廢棄的‘威士忌麥芽’喂養(yǎng)的，它們后來被稱為‘癩痢頭’——渾身長滿了充膿的疔”［7］237。《屠場》最初以連載的形式刊登于《訴諸理性》雜志，并于1906年由道布爾戴—佩奇公司出版單行本。該書一炮走紅，迅速成為暢銷書并被翻譯成多國文字，直接導(dǎo)致美國出口到歐洲的肉類驟減了50%?！锻缊觥匪鸬男?yīng)是連環(huán)性的。民眾驚呆于肉食品加工和生產(chǎn)過程中的糟糕衛(wèi)生狀況，紛紛投書羅斯福要求政府徹查并予以整治。羅斯福早已經(jīng)對肉類行業(yè)衛(wèi)生狀況有所耳聞，且于美西戰(zhàn)爭期間在古巴戰(zhàn)場上曾經(jīng)親自嘗過士兵們所吃的罐裝牛肉，嘗過之后，羅斯福覺得這些肉“黏滑、堅韌、粗糙，像一堆纖維”［9］。但由于羅斯福此前覺得時機(jī)未到，或者說來自各方保守勢力的阻力依然較大，因此未過多介入純凈食品藥品運動，顯然，羅斯福在等待形成燎原之火。社會進(jìn)步運動的展開和“耙糞者”的出現(xiàn)給了他千載難逢的機(jī)會。

3.公眾參與：社會進(jìn)步運動下的力量融合

自1900年開始，美國國內(nèi)興起了社會進(jìn)步運動。該運動的主要目的不是要為普通大眾“服務(wù)”，其實質(zhì)是企業(yè)領(lǐng)袖和政治領(lǐng)導(dǎo)人以改革方式避免社會向大規(guī)模激進(jìn)革命和制度崩壞滑落，從而保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益和翁姑統(tǒng)治地位的目的。因此，進(jìn)步運動的主調(diào)是溫和的、改良的，它并未逾越資本主義制度的底線和美國傳統(tǒng)政治框架，它所要完成的是對社會癥狀的救治而非顛覆原有機(jī)體。通過新聞報道以及各種組織的努力，各方力量逐漸融合，形成一股強(qiáng)大的推動力。

食品藥品行業(yè)是社會進(jìn)步運動所關(guān)注的重要對象，不少改革團(tuán)體對此予以譴責(zé)并建言獻(xiàn)策。如以婦女團(tuán)體為代表的社會改革團(tuán)體，婦女成為關(guān)注的主體可能基于如下原因：一是由于生產(chǎn)條件的變化，使得婦女從日常的生產(chǎn)中解放出來，她們可以從更廣泛的知識和社會層面來考慮食品安全與健康的關(guān)系。二是由于婦女在家庭中的特殊地位，她們作為家庭生活的負(fù)責(zé)者，最直接地感受到了食品的污染，所以婦女最先站出來。婦女們對食品污染問題的關(guān)注首先是從身邊的食品加工環(huán)境開始，為了使得食品污染得以治理，矯正失衡的商業(yè)秩序，她們形成了組織，通過有組織的行動推動制定食品法令并且督促其實施。進(jìn)步主義運動興起之后，這些婦女成了進(jìn)步主義的組成力量，與其他團(tuán)體一道促進(jìn)有關(guān)食品藥品立法。再如以聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部化學(xué)局局長維利為代表的科學(xué)精英，則出于人道情懷、科學(xué)良知和宗教悲憫精神，強(qiáng)烈譴責(zé)食品藥品生產(chǎn)商的違法現(xiàn)象和不道德行徑，要求政府強(qiáng)化監(jiān)管，保障民眾日常生活的基本安全。由于維利多數(shù)時候是以科學(xué)家和化學(xué)分析師的身份出現(xiàn)在公眾面前，影響力和宣傳面具有很強(qiáng)的公信力，也奠定了其純凈食品專家的地位。關(guān)注食品污染治理的還有很多的個人與組織，這些力量不斷匯集，不僅給羅斯?？偨y(tǒng)提供了強(qiáng)大的支持，而且喚醒了廣大的民眾，最終加速了該法的出臺。

四、《純凈食品藥品法》的評析與啟示

1.對《純凈食品藥品法》的評析

（一）《純凈食品藥品法》是美國食品安全史上的里程碑。它奠定了美國純凈食品藥物法的初始基礎(chǔ)，更是以后美國政府食品藥物管制政策的根本法律依據(jù)，從此州際貿(mào)易中有了統(tǒng)一的法律。（1）該法的內(nèi)容主要體現(xiàn)在三方面：一是有關(guān)管制規(guī)定，主要表現(xiàn)為禁止摻雜摻假、虛假商標(biāo)等，禁止這類產(chǎn)品在國內(nèi)制造、運輸、銷售，并對之進(jìn)行嚴(yán)格檢查；二是有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定，其權(quán)力分散在農(nóng)業(yè)部、財政部和商務(wù)部等部門，并以農(nóng)業(yè)部化學(xué)局為主，職責(zé)主要是監(jiān)督與檢查；三是有關(guān)責(zé)任規(guī)定，對于違反者，初次違法者將會被處以不超過200美元的罰金，累計違法者將會處以300美元的罰金或者處于一年或者兩年的監(jiān)禁，追究責(zé)任時采取嚴(yán)格責(zé)任的形式。（2）該法對于美國的食品污染治理起了很大作用：打擊了食品安全的違法者，保護(hù)了生產(chǎn)者和銷售者的合法權(quán)益，使得食品行業(yè)得到了很大發(fā)展；保護(hù)消費者合法權(quán)益，該法不僅開創(chuàng)保護(hù)了消費者權(quán)益的新時代，而且限制了資本家追逐利潤的手段與方式，開創(chuàng)了樹立新的商業(yè)道德的時代；推動了專門的食品安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的誕生。

（二）《純凈食品藥品法》的制定標(biāo)志著美國社會已達(dá)成了廣泛的共識?！都儍羰称匪幤贩ā繁澈笏休d的其實是美國自身的社會轉(zhuǎn)型和歷史劇變。南北戰(zhàn)爭之后，傷口尚未完全愈合之際又遇上諸多社會問題，社會面臨被撕裂危險。所幸，在食品藥品問題面前，各種前進(jìn)的力量取得一致，《純凈食品藥品法》可以說是羅斯福、各種進(jìn)步力量和媒體合力三者有效融合的結(jié)果，在整個過程中，總統(tǒng)權(quán)威、民眾呼聲和輿論效應(yīng)互為奧援，形成一股強(qiáng)大的“場力”。羅斯福在進(jìn)行社會改革時較好運用了以通俗化報紙雜志為代表的媒體傳播手段，媒體的宣傳以及記者、作家等媒體從業(yè)人員對社會弊病的揭發(fā)和揭露為羅斯福的社會改革營造了良好的公眾輿論氛圍。反過來，積極的公眾輿論氛圍則推動了羅斯福社會改革得以向縱深推進(jìn)，從而在整體層面提升和凈化了美國社會。羅斯福與媒體之間的良好互動促成了進(jìn)步運動在全國范圍內(nèi)的展開，使其真正成為一場聲勢浩大并持續(xù)達(dá)十幾年的社會運動，而辛克萊《屠場》一書給羅斯福這樣一個機(jī)會，以民眾的呼聲作為自己改革的有力民意支撐。在總統(tǒng)及其余社會精英和民眾這一“內(nèi)外夾攻”下，國會最終于1906年通過《純凈食品藥品法》和《肉類檢查法》這兩部重要法律。

（三）《純凈食品藥品法》的制定標(biāo)志著國家主動承擔(dān)起起保障食品安全的責(zé)任。該法本身是在以總統(tǒng)為首的政府推動而制定的，總統(tǒng)及相關(guān)政府官員，加上社會各界力量，推動了該法的制定。作為美國的第一項保護(hù)消費者權(quán)利的全國性法律，它改善了消費者的健康等的保護(hù)狀況，《紐約時報》歡呼：“民眾可以享受純凈食品和真正藥品的時代終于來臨”［10］。在該法推動下，各州及各地政府紛紛參照該法制定了有關(guān)食品法規(guī)，主動對食品污染問題進(jìn)行管制，該法也奠定了美國治理食品污染制度的基礎(chǔ)，成為政府管制食品污染的主要法律依據(jù)。以該法為核心，美國建立了食品安全制度，確定了食品監(jiān)管部門，最初的監(jiān)管權(quán)力分散在該法由財政部、農(nóng)業(yè)部與商務(wù)三部門，不久建立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即FDA 來履行監(jiān)管職責(zé)，即監(jiān)督和檢查。之后，國家針對該法存在的缺陷，如未對食品藥品廣告做出明確規(guī)范、執(zhí)法權(quán)被分散至多個部門等，不斷主動修正該法以適應(yīng)形勢。此外，在該法制定過程中的國家與公眾之間的良性互動也表明民眾已經(jīng)認(rèn)可了國家的干預(yù)，也是對國家責(zé)任的要求，更是對國家干預(yù)的信任，此種認(rèn)可最終提升了該法實施的效果。

2.《純凈食品藥品法》對我國的啟示

雖已經(jīng)過百余年，該法仍不乏借鑒意義，如其關(guān)于食品犯罪所適用的嚴(yán)格責(zé)任為我國很多學(xué)者所提倡。當(dāng)然，其最值得關(guān)注的是該法的立法過程的諸多經(jīng)驗，這對構(gòu)建政府、媒體與公眾的關(guān)系，解決當(dāng)下我國的食品污染問題具有很大的啟示：

（一）有效的政府干預(yù)。有效的政府干預(yù)是該法順利通過的首要因素，為推動立法，羅斯?？偨y(tǒng)親自披掛上陣，搖旗吶喊。由不干預(yù)到適當(dāng)干預(yù)，這種理念轉(zhuǎn)變本身就是一種巨大的進(jìn)步，更由于總統(tǒng)的親歷親為，主動與媒體和大眾溝通，選用得力人才，導(dǎo)致本法快速出臺，并迅速扭轉(zhuǎn)了食品污染的頹勢。須注意的是，此時美國的國家干預(yù)是一種低程度但效果好的干預(yù)。在此而言，如何確定干預(yù)的程度及保障干預(yù)的效果，值得李克強(qiáng)副總理領(lǐng)銜的國家食品安全委員會深思。

（二）高度的公眾參與。高度的公眾參與制度是該法通過的關(guān)鍵，美國公眾在食品污染治理中的參與的積極性與程度，讓我們大開眼界。從政府高官到普通工人，從社會精英到居家婦女，各行各業(yè)人士發(fā)揮了自己的擔(dān)當(dāng)，勇于揭開食品領(lǐng)域的黑幕，推動社會進(jìn)步。美國學(xué)者古爾登認(rèn)為，“（《純凈食品藥品法》）顯示了公眾輿論如何得以被喚起和形成，以及如何被用以迫使一項法律得到實施”［11］，正是由于公眾的積極參與，才能使得在聯(lián)邦層面上迅速通過法律以治理食品污染問題。當(dāng)下的我國，由于主客觀原因，公眾參與治理食品污染問題的程度不高，這是食品污染治理中的致命軟肋，也與我黨歷來所奉行的群眾路線不相符，國家應(yīng)對此不應(yīng)壓制，而應(yīng)有意引導(dǎo)，提高公眾參與程度。

（三）獨立的新聞媒體。獨立的新聞媒體不僅是解決食品污染問題的必要條件，也是美國社會順利轉(zhuǎn)型的助推器。在言論自由的保障之下，將美國的各方力量匯集到一起的是新聞媒體，由于其不受政府干預(yù)，在揭露黑幕之時不予余力，將各方注意力集中到了食品藥品領(lǐng)域，在譴責(zé)不法者的同時，也要求聯(lián)邦政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。反觀我國，對新聞媒體等采取了前端控制的管制方式，許多黑幕揭發(fā)者的爆料常因觸動利益集團(tuán)而被扼殺于搖籃之中。食品污染問題由于涉及的是人們的切身利益，對其披露有利于打擊不法商人，維護(hù)社會秩序，國家理應(yīng)貫徹“言論自由”的憲法權(quán)利，給媒體一個寬松的環(huán)境。至少應(yīng)對新聞報道采事后追懲的管制方式，如披露失實的事后追懲。

五、結(jié)語

歷史往往有驚人的相似之處，在食品安全領(lǐng)域，轉(zhuǎn)型時期的我國似乎又在走美國曾經(jīng)走過的道路。所不同的是，當(dāng)時美國，總統(tǒng)與平民，精英階層與普通民眾達(dá)成了社會共識，共同推動了食品安全的立法，正因為該法是建立在各方共識的基礎(chǔ)上，其實施效果較理想，最終促使其食品污染問題得到了及時治理。與美國的轉(zhuǎn)型時期相比，我國的食品污染問題與之相似，根據(jù)《食品安全法》等法律規(guī)定，我國對食品污染的管制已由末端控制發(fā)展到前端預(yù)防。盡管如此，由于立法和執(zhí)法過程中欠缺公眾參與，對食品問題缺乏有效的披露機(jī)制，等等，導(dǎo)致問題叢生：雖然有體系完整的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，卻監(jiān)管效果不佳；雖然有廣大受害者，卻難以得到相應(yīng)賠償；雖然有龐大的網(wǎng)絡(luò)媒體，卻沒有獨立聲音。若上述情形沒有明顯改觀，僅指望“重典”式的治理，結(jié)果只能是治標(biāo)不治本。

［1］李劍鳴.大轉(zhuǎn)折的年代—美國進(jìn)步主義運動研究［M］.天津：天津教育出版社，1992：42.

［2］Law M T.The Origins of State Pure Food Regulation［J］.The Journal of Economic History，2003（4）：1103.

［3］許國林，湯曉黎.19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國國家干預(yù)主義思潮的崛起［J］.歷史教學(xué)問題.2011（2）.

［4］阿瑟·林克.1900 以來的美國史［M］.劉緒貽等譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1983：101.

［5］Gignilliat J.Pigs，Politics，and Protection：The European Buff American Pork，1879-1891［J］.Agricultural History，1961（35）：3.

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［11］Robert M.Grunden.Ministers of Reform：the Progressives' Achievement in American Civilization，1889—1920［M］.Chicago：University of Illinois Press，1982：165-166.