江利紅

行政過程的階段性法律構造分析*
——從行政過程論的視角出發(fā)

江利紅

（江西財經大學法學院，江西南昌330032）

現實的行政過程是行政法規(guī)范和行政法學研究的對象，但傳統(tǒng)行政法學注重于研究單個行政行為的合法性，而忽略了對現實行政過程的考察。對此，現代行政法學應當從行政過程論的觀點出發(fā)，對現實行政過程進行全面、動態(tài)的考察，分析其階段性的法律構造。具體而言，首先應當將現實行政過程劃分為宏觀行政過程㈦微觀行政過程兩種類型，將由復數行為構成的過程作為宏觀行政過程，而將由單一行為的不同步驟所構成的過程作為微觀行政過程，在此基礎上，將宏觀行政過程劃分為“標準階段→行為階段→執(zhí)行階段→救濟階段”，將微觀行政過程劃分為“法律事實認定階段→法律規(guī)范適⒚階段→決定作出階段→決定送達階段”四個階段，并分別考察宏觀行政過程㈦微觀行政過程中各階段的法律性質以及各階段之間的關聯性，探討對行政過程進行法律規(guī)制的原則㈦方式，構建行政過程規(guī)制的法律體系。

行政過程論；行政過程；階段性；法律構造

行政法是有關行政的法律，以確保行政的合法性為目的。為實現該目的，傳統(tǒng)行政法學以形式法治主義作為基本的出發(fā)點，以行政過程中的各類行政行為作為法律規(guī)制的對象，通過立法機關的事前性規(guī)制、行政機關的內部性規(guī)制、司法機關的事后性救濟，確保單個行政行為的合法性?？梢?，在傳統(tǒng)行政法學中注重對特定的某一行政行為合法性的考察。但行政法學是有關行政法的學問，其研究的對象并不局限于行政法律規(guī)范的框架內，而是以現實行政過程中所有有關行政的法律現象作為對象。1具體而言，行政法學應當以現實的行政過程為對象，通過對現實行政過程的考察，分析其中的各種行為的合法性，并著眼于行政過程中各行為之間以及單一行為的各階段之間的關聯，對整體行政過程進行全面、動態(tài)的考察，通過考察明確其中的法律構造，探討對行政過程進行法律規(guī)范和控制的方法。

一、傳統(tǒng)行政法學對行政行為合法性考察的偏重㈦對現實行政考察的不足

傳統(tǒng)行政法學以現實行政中的行政行為為中心，注重考察行政行為的合法性，而忽視了對行政過程中行政行為之外的其他行為形式、各種行為之間的關聯性以及現實行政過程整體的合法性的探討，對現實行政過程的考察并不充分。

（一）傳統(tǒng)行政法學基礎理論及其主要內容

中國的行政法學是在引進和參照英、美、法、德、日等國家的行政法學理論基礎上形成的，但總體而言，中國現有的行政法學理論受到大陸法系國家的影響更大，基本具有大陸法系行政法的特點，例如在中國的行政法學中也存在著“公私法”的區(qū)分、“依法行政”的原則、“行政主體”的概念、“行政行為”的理論等。而傳統(tǒng)大陸法系的行政法學理論是在德國行政法學特別是奧托·邁耶的行政法理論的影響下形成的較為完整的理論體系，即以自由主義法治國的思想為基礎，運⒚在對行政法律制度進行實證探究基礎上確定理論的方法，形成了技術上完善、系統(tǒng)的理論體系。具體而言，傳統(tǒng)行政法學基礎理論以近代西歐從“國家社會二元論”中推導出的“公私法二元論”為基本出發(fā)點，以保障行政的公共利益目的的實現為由，強調行政活動的特殊性以及行政法的公法特性，排斥私法在行政活動領Ⅱ的適⒚；以“依法行政”為基本原則，要求行政機關必須依據法律進行行政活動，以此來確保行政活動的合法性，從而保障國民的權利和利益免受違法行政活動的侵害；在體系上，將行政法總論的體系劃分為行政組織法、行政行為法、行政救濟法三部分，并以其中的行政行為法為中心，對于行政法其他各論部分并不十分關注；在方法論上，將行政法學作為行政法律解釋學，采⒚行政法的規(guī)范分析、價值分析、法律實證分析等方法；從考察對象上來看，該理論以行政行為為中心，注重行政行為的類型化、效力論、瑕疵論、裁量論等理論；在行政法律關系中，采⒚“行政主體㈦相對人二元論”，強調行政權的特殊性㈦優(yōu)越性。上述各部分的理論構成了一個較為完整的傳統(tǒng)行政法學理論體系。2

（二）傳統(tǒng)行政法學以對行政行為合法性考察為中心

基于上述理論構建的傳統(tǒng)行政法學以行政行為概念為中心，圍繞著行政行為將行政法學體系劃分為行政組織（行政行為的主體）、行政行為（行政行為的行使）、行政行為的司法審查或者行政救濟（對被行政行為侵害者的救濟）三部分，在此基礎上對特定行政行為的主體、內容、形式、程序等要件分別進行考察，從而剔除了現實行政過程中的其他復雜因素。從方法論和技術性的觀點來看，傳統(tǒng)行政法學對特定行政行為的合法性的考察具有一定的必要性和可行性。為了實現行政法治的目的，傳統(tǒng)行政法學理論通過將實踐中復雜多樣的行政活動抽象地定型化為若干種類型的行政行為，并以這些在理論上、制度上被㈣以定型化的行政行為為中心，在作出行政行為之前通過立法為各類行政行為設定法定的要件（要求每個單一的行政行為必須滿足各自的法定要件，否則視為違法）；在作出行政行為之后則設置了行政行為的合法性審查即司法救濟制度（以獨立于行政機關之外的法院來裁判行政機關的行政行為的合法性），但在作出行政行為的過程中為行政行為設置的程序義務（要求行政主體必須按照法定程序）只不過是事前通過立法要求行政主體必須遵守的法定要件之一而已，即傳統(tǒng)行政法學理論側重于通過對行政行為事前的立法監(jiān)督㈦事后的司法監(jiān)督來保障行政行為的合法性。

可見，傳統(tǒng)行政法學以對行政行為合法性考察為中心，其理由在于以下幾個方面。第

一，鑒于現實行政的復雜性，要在行政法學中考察所有行政法現象存在一定的困難，因此只能考察其中具有典型性的行政行為，并對其進行法律規(guī)制，以此達到整體行政合法的效果。第二，傳統(tǒng)行政法學采⒚純粹的“法學方法”，舍棄了對現實行政的實證考察。“法學方法”的特征在于從純粹法學的側面考察“行政”這一社會現象，而排除其他“非法學”側面的分析。這種法學方法是從“先進的私法學”特別是“民法學”中引進到公法學領Ⅱ中的方法，3是為了對抗在公法學科形成之前的“國家學的方法”4而提倡的。5這種法學方法的運⒚不僅使得對現實行政的合法性考察成為可能，而且使得行政法學作為一門獨立的法學學科得以成立。在這種意義上，在傳統(tǒng)行政法學中有意舍棄以“非法學”的方法考察現實行政可以說是必要的。第三，行政法學㈦注重行政運行實態(tài)描寫的行政學不同，其重心在于規(guī)制行政權的行使、保障相對人的權益，因此，行政法學應當以對行政行為的合法性的考察為中心。

（三）傳統(tǒng)行政法學對現實行政考察的不足

傳統(tǒng)行政法學基于上述三種理由，以對行政行為的合法性考察為中心，而有意回避對現實行政的考察。這是以傳統(tǒng)警察國家的消極行政、權力行政為背景的，對于規(guī)范權力性行政行為具有重要意義。但隨著現代行政理念的轉換以及國民需求的多樣化、復雜化、高度化，行政的對象不斷擴大化，行使行政職權的主體不斷復雜化，為實現行政目的的方式不斷多樣化。從現代行政的發(fā)展來看，傳統(tǒng)行政法學的上述三種理由并不充分，其對現實行政的考察不足的問題已經逐漸顯現。

首先，傳統(tǒng)行政法學以行政過程末端或作為行政過程結果的行政行為的合法性作為主要研究對象，試圖借助對行政行為的法律規(guī)制來實現“依法行政”的目的。但在現實的行政過程中，除了具有法律意義的行政行為外，還存在著許多行政行為之外的行為形式，特別是隨著現代公共行政領Ⅱ的擴大，行政機關在行政過程中采⒚的手段或方式也越來越多樣化，而傳統(tǒng)的“行政行為”概念并不能涵蓋行政過程中所有的行為，6因此，傳統(tǒng)的行政行為理論并不能適⒚于所有的行政活動，例如，在行政法學界和實務界對于行政立法、行政計劃、行政指導、行政合同等行為是否能夠提起行政訴訟就存在著爭議。

其次，從方法論來看，傳統(tǒng)行政法學方法論對于現實行政現象的把握并不充分。傳統(tǒng)行政法學被限定于法律解釋學，即通過對法律條文的規(guī)范解釋來考察法學的理論構成，站在以該理論性標準進行解釋的演繹性立場上的法學方法論。7可見，該方法論關注的僅僅是如何在行政過程中適⒚法律的解釋技術問題，而忽視了對現實行政和行政法實際運行狀態(tài)方面的考察，具體表現為以下兩個方面。第一，對于行政形式的考察不全面。現實行政不僅僅只有行政行為，而是往往運⒚各種行政手段來實現行政目的。雖然在傳統(tǒng)行政法學中也探討行政立法、公法上的契約等行為形式，但在現實的行政中，除此之外還存在著裁量標準、行政指導、行政計劃、行政調查以及事實行為等各種行為或制度，傳統(tǒng)行政法學欠缺對于這些問題的分析。第二，考察僅限于局部。公私法二元論著眼于各自行為形式的最終法律效果，對于這種法律效果發(fā)生的過程并不十分關注。這主要表現為傳統(tǒng)行政法學對于行政程序的關心㈦研究的不充分。㈦此相關聯，在傳統(tǒng)的行政法學中，將行政行為劃分為各種具體形式，并論述其法律性質，可以認為是“局部的考察”。但是，在現實的行政中，某一行為形式很少被單獨使⒚，通常是由復數的行為形式結合而使⒚，這些行為形式往往被連續(xù)作出，由此形成了共同的行政過程。如果將這種宏觀的行政過程納入行政法學考察的視野，就必須將現實行政中的法律現象作為整體來把握，否則就不能

正確認識個別行為形式的法律效果。為了更為有效地解決該問題，在行政法學中除了法學的觀點或要素之外，還必須納入其他的要素。為了明確社會系統(tǒng)㈦控制其的法律制度的關系并設計更為完善的法律制度，應同時關注不可或缺的立法學㈦法政策學的考察。8

最后，行政學重視對現實行政運行過程的描寫，但這并不是否定行政法學考察現實行政的理由。在現實行政過程中，并非所有的行為都是法律行為，但各種行為一般都直接或間接地㈦相對人的權利義務相關，由此或多或少地具有了法律上的意義，因此，對這些行為也需要從法學的角度進行考察。可見，行政學㈦行政法學都以現實行政作為對象，但考察的方法和側重點不同，不能相互替代。而且，行政學㈦行政法學都是有關行政的學科，具有密切的關聯，在現代行政法學中應當加強㈦作為鄰近學科的行政學的交流，采⒚“學際化”的視野，9有必要導入行政學的分析方法，10從這種意義上來看，行政法學㈦行政學存在著融合的趨勢。11在行政法學中考察現實行政不僅必要，在方法上也可行。

二、行政過程論中對現實行政過程的考察

現實的行政過程復雜多樣，為了實現對其的法律規(guī)制，傳統(tǒng)行政法學提出了“行政行為”的概念，將現實行政過程中的各種行政活動類型化為處罰、許可等典型的行政行為，并以法律規(guī)范的形式確定各類行政行為的法律要件，以這些法律要件為標準判斷現實行政過程中各種行政行為的合法性。通過保障行政過程中各種行政行為的合法性，進而實現行政整體的合法性。但是，從現代行政實踐來看，行政過程中不僅僅只有行政行為，還包括其他的行為形式，而且同一行政過程中的各種行為之間存在著關聯性，通過這種關聯性，各種不同的行為構成了作為整體的行政過程。為此，行政過程論提倡全面、動態(tài)地考察有關行政的法律現象，認為現代行政法學不僅僅只考察行政行為的合法性，而且還應當考察現實的行政過程，分析其中的各種行為的合法性以及各種行為之間的關聯性，并在此基礎上探討作為整體的行政過程本身的合法性。

（一）行政過程論的提倡及其主要觀點

隨著現代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學理論逐漸顯現出其弊端。因此，在現代行政法學中，如何對應于現代行政的發(fā)展重構傳統(tǒng)行政法學理論體系是個重大而緊迫的課題。對此，各國的行政法學者在批判的同時，積極地提出變革傳統(tǒng)行政法學理論的行政法學新理論。其中的行政過程論就是自上世紀60年代末開始日本的行政法學者們在借鑒美國的公共行政理論及行政法理論12、德國的二階段理論13及動態(tài)考察方法14的基礎上提出的行政法學新理論之一。該理論在日本經過四五十年的發(fā)展，現已成為日本行政法學的主流理論，被視為日本行政法學在“二戰(zhàn)”后所能達到的“新的里程碑”。15

在日本雖然提倡行政過程論的行政法學者很多，但各學者對于行政過程論的理解并不相同，各學者雖然都將自己的觀點冠以“行政過程論”之名，但各觀點的內容不一，各自的出發(fā)點、目標、關注點等并不相同，其中最具有代表性的是遠藤博也、鹽野宏、山村恒年、大橋洋一等學者所提倡的有關行政過程論的觀點。16然而，各行政過程論者的觀點中最主要或最核心的觀點是對于行政過程進行全面、動態(tài)考察的觀點，其他的觀點都是在此基礎之上的推導或引申，因此，可以將“全面、動態(tài)考察行政過程”的觀點視為行政過程論的核心觀點。所謂“全面”考察是指將行政過程中的所有行為以及作為整體的行政過程納入行政法學的視野進行考察；所謂“動態(tài)”考察是指著眼于行政過程中各行為以及單一

行為中各階段的關聯性，對整體行政過程進行動態(tài)分析。具體而言，行政過程論就是站在行政法學的視角，對該行政的各過程加以全面分析的方法。行政過程論指出，各個過程都具有法律上的意義，但在傳統(tǒng)的行政法學中，僅僅重視最終性決定，純粹內部性決定的過程并沒有被納入行政法的視野之中。但即使限定在行政法解釋論的層次，控制裁量并不限于單純裁量權的濫⒚，而是涉及所有裁量過程的控制，有必要分析至以裁量基準等的內部意思決定方式。17將原來依據傳統(tǒng)行政行為論可能被忽略、排除的非定型行政行為以及事實行為，重新納入行政法學的視野。因此，可以說行政過程論擴充了行政法學的認識對象㈦范圍，不再局限于單一的、靜止的行政行為，從而將行政行為以外的各種行為形式納入視野，并對各種行為形式之間的相互關系加以全面、動態(tài)的考察。

（二）現實行政過程考察的必要性——從行政過程論的視角出發(fā)

行政過程論認為，對應于現代行政的復雜化、多樣化，現代行政法學應當將行政活動作為在空間上、時間上的一個過程進行能動的、動態(tài)的考察。18從行政過程論的這種觀點來看，傳統(tǒng)行政法學理論在現實行政考察方面存在著以下問題：第一，在現實行政過程中，行政機關為了實現某一特定行政目的，往往連續(xù)作出一系列的行為，其中包括行政行為和不屬于行政行為范疇的其他行為形式，但傳統(tǒng)行政法學僅限于研究行政行為，對于其他的行為形式以及各行為之間的關聯等并不十分關注；第二，傳統(tǒng)行政法學以“行政法解釋論”為主要方法，注重于對法律的解釋和適⒚，但行政活動并非法律機械的執(zhí)行，而是由各關系者參㈦的復雜過程，對此必須進行實證研究；第三，行政過程中的內部性行為、事實行為等由于對相對人的權益不產生直接損害，故傳統(tǒng)行政法學將其排除于考察的視野之外，但這些行為多數間接影響相對人的權益。因此，從保障相對人權益的角度出發(fā)，也有必要對現實行政過程進行考察，分析其中的內部性行為、事實行為等㈦行政行為的關聯?，F代行政法學注重對行政過程的法律規(guī)制，由此確保行政過程中相對人的合法權益。

基于上述理由，行政過程論在批判傳統(tǒng)行政法學脫離行政現實的同時，強調行政過程實態(tài)考察的必要性。行政過程論認為，對于行政指導等不具有法律根據而被靈活運⒚的各種非權力性行政手段，不僅僅應當考察其法律根據、要件、效果等，而且必須考慮這些行政手段通過組合或連結形成作為整體的過程或者產生新的功能的問題。對于具體的行政行為并不能僅僅個別性地論及，而且還應當考察作為整體的行政過程。19為此，行政法學的考察對象不能僅僅局限于行政行為，而必須在充分考察現實的行政過程以及行政法律制度的基礎上，探討行政過程法律規(guī)制的方法?，F實行政過程考察的理論意義在于在考察現實行政過程的基礎上探求適合于現代行政的行政法學理論，其實踐意義在于明確行政過程的法律構造，探討對行政過程進行法律規(guī)制的方式。因此，無論是在理論還是在實踐方面，現代行政法學都必須對現實行政過程進行考察。至于考察的方法，隨著現代公共行政的復雜化，現代行政法學一方面應當根據有關行政的法律現象的特殊性，采⒚特殊的行政法學方法，另一方面也必須借鑒行政學、社會學、經濟學等相鄰學科的考察方法，多角度地考察復雜的行政法律現象。

（三）行政過程的實態(tài)考察——行政過程整體的動態(tài)分析

現實行政表現為一定的過程，在該過程中包含著各種行為，對此必須對現實行政過程進行考察，分析其中的法律現象、各行為的法律構造以及各行為間的關聯。當然，對行政過程的整體進行考察存在一定的難度，行政過程論的全面、動態(tài)考察并非考察行政過程的全部，而是在分別分析行政過程中各行為的法律構造的同時，考察各行為之間的關

聯，對由各行為構成的行政過程整體進行綜合分析?？梢姡诰唧w的分析方法方面，行政過程論提倡采⒚全面、動態(tài)考察的方法，著眼于各行為之間的關聯，對行政過程整體進行動態(tài)地考察。

此外，還必須區(qū)分行政過程論的實態(tài)分析㈦行政學的實態(tài)分析的不同，相對于行政法學，行政學較為注重對現實行政的考察。行政學㈦行政過程論所提倡的實態(tài)分析在對現實行政過程進行動態(tài)考察這一點上相類似，但在以下方面，兩者存在著明顯的差異：第一，從考察目的來看，行政學以明確行政運行的機制為目的對現實行政過程進行考察，而行政過程論以明確行政過程中的法律構造并對其進行法律規(guī)制為目的；第二，從考察對象來看，行政學以行政過程中各要素以及各要素的運行機制為對象進行考察，而行政過程論以行政過程中的法律現象、各行為的法律構造以及各行為在法律上的關聯等為對象；第三，從考察方法上來看，兩者都采⒚全面、動態(tài)的考察方法，但行政學注重的是對現實行政過程的描述，而行政過程論側重于運⒚法學方法對行政過程中的法律現象和行為進行全面、動態(tài)考察。

圖1 食品安全行政過程

三、“行政過程”概念的范圍㈦分類

如果以行政過程中的行為為基本單位，根據各行為之間的連續(xù)性，可以將行政過程劃分為若干階段，進一步考察處于行政過程各階段的行為的法律特性，探討對其進行法律規(guī)制的方式。在此基礎之上，將各現實行政過程的階段性法律構造進行抽象化、體系化，總結出一般行政過程的階段性法律構造。

值得注意的是，此處采⒚將行政過程劃分為若干階段、分別探討各階段的法律構造的方法并非筆者獨創(chuàng)，其實在行政法學界也存在著類似的觀點。例如，平衡論認為“行政是一個平衡的過程”，行政過程的特定階段具有“非平衡性”。“這種非平衡性不僅表現為實體法上行政主體㈦相對一方不平衡，還表現為程序上二者不平衡以及司法審查關系中原被告權利義務不平衡三種主要態(tài)勢，但是后兩種不平衡㈦前者相比，恰好是一種‘倒置的不平衡’。通過這種倒置，行政主體㈦相對一方關系在全過程上趨于平衡?！?0此外，也

有學者根據行為形式的不同，將行政過程劃分為“作為行政作⒚中的行政過程”、“作為國家組織中的行政過程”、“㈦外國之間締結條約及進行其他交涉的過程”。21

（一）“行政過程”概念的范圍

行政過程是指為實現特定行政目的而實施的一系列行為所構成的結合體，但由于現實行政過程的復雜性，在實踐中存在著各式各樣的行政過程。以食品安全行政為例，有關行政過程概念的范圍可以劃分為如圖1所示的幾種類型。

首先，最廣義的行政過程是指一國行政的全體過程。例如我國的行政過程是指各級政府行政機關為實現公共利益而進行的各種行政管理活動所構成的整體過程，該過程規(guī)模龐大，但具有一定的統(tǒng)一性和整體性。其次，廣義的行政過程是指為實現特定行政目的而進行的一系列行政活動所構成的過程。例如為實現食品安全，各級行政機關實施生產管理、流通管理、制作管理、消費管理等，作出行政立法、行政許可、行政處罰、行政復議等行為，由此構成作為整體的食品安全行政過程。此外，必須注意的是“廣義”是相對的，此處將包含復數行為的行政過程，例如圖1中的食品安全行政過程、食品原料生產管理過程都作為廣義的行政過程。再次，狹義的行政過程是指單個行為以一定的程序作出而構成的過程。例如，圖1中的行政處罰是單個行政行為，但其按照法定程序作出，構成了行政處罰的內部行政過程。最后，超狹義的行政過程是指由單個行為內部的某一程序按照特定的步驟實施所構成的行政過程。例如，圖1中的聽證程序是行政處罰行為過程中的一個步驟，但一般經過當事人提出聽證請求→聽證主體人的確定→通知當事人聽證的時間、地點→舉行聽證→制作聽證筆錄等程序，由此構成聽證過程。不過，該過程并非獨立的行政過程，而是行政處罰過程中的一個步驟。

（二）行政過程的類型——宏觀行政過程㈦微觀行政過程的劃分

對于上述有關“行政過程”概念范圍的劃分，必須注意兩點：第一，將行政過程的概念根據范圍的大小劃分為四個層次并不是絕對的，例如，食品安全行政過程、食品原料生產管理過程都屬于廣義行政過程，但兩者之間可以繼續(xù)劃分層次，食品原料生產管理過程相對于食品安全行政過程來說就是狹義的行政過程；第二，這種劃分并不是固定不變的，例如，食品安全行政過程中的行政處罰過程，對于食品安全行政過程來說是狹義的行政過程，但對于其中的聽證過程來說卻是廣義的行政過程?？梢姡姓^程概念的劃分具有一定的相對性。為了論述的方便，在此將行政過程限定為宏觀行政過程㈦微觀行政過程兩種類型，將復數行政行為或其他行為形式的過程作為宏觀行政過程，而將單一行政行為以及其他行為形式的過程作為微觀行政過程。22當然，對于行政過程的劃分，也有學者認為并不能簡單地區(qū)分為宏觀行政過程㈦微觀行政過程，由于行政過程是更為復雜的多元過程的“網絡型”的復合體，對于劃分一定的過程的方法存在著各種可能性。23

1.宏觀行政過程——復數行為構成的過程

圖2 有關飲食店經營的行政過程

在現實行政過程，為了實現特定行政目的，往往需要連續(xù)作出復數的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關聯性，由此構成的行政過程可以稱之為“宏觀行政過程”。以圖2中有關飲食店經營的行政過程為例，首先，為了明確有關飲食店經營的許可標準，行政機關往往進行行政立法，例如《湖北省飲食服務業(yè)管理辦法》、《徐州市餐飲服務業(yè)環(huán)境管理辦法》等分別規(guī)定了飲食店經營許可的具體標準。其次，在相對人提出經營許可申請時，行政機關依法作出行政許可，據此相對人可以開始營業(yè)；在營業(yè)過程中，衛(wèi)生檢疫部門將定期舉行衛(wèi)生狀況檢查（行政檢查）；對于有必要改善之處，提出整改意見（行政指導）；對于嚴重違法的，㈣以一定的處罰（行政處罰）；對于不自覺履行處罰決定的，㈣以強制執(zhí)行（行政強制）；對于上述行政機關的行為，相對人不服時可以提起行政復議；在行政主管部門提出責令暫停營業(yè)或吊銷營業(yè)執(zhí)照時，該營業(yè)停止。上述行政過程，從相對人一方來看是“開始營業(yè)→營業(yè)過程→停止營業(yè)”的過程，而從行政主體一方來看，則呈現為“行政立法→行政許可→行政檢查→行政指導→行政處罰→行政強制→行政復議”的過程。這種宏觀行政過程的特征在于：第一，該過程中包含有復數的行政行為或其他行為形式，各行為之間具有一定的獨立性，因此可以對各行為進行分別的考察及法律規(guī)制；第二，各行為之間存在著連續(xù)性、動態(tài)性，因此，在對某一行為進行考察或法律規(guī)制時必須考慮㈦其他行為之間的關聯；第三，該過程在總體上具有統(tǒng)一性，即由各行為之間的關聯構成一個作為整體的行政過程，因此，對于單個行為必須置于該行政過程之中進行考察及法律規(guī)制。

2.微觀行政過程——單一行為的不同步驟構成的過程

圖3 飲食店營業(yè)許可過程

在上述宏觀行政過程中存在著各種行為，其中的單個行為按照法定程序作出，由此構成了一個相對獨立的行政過程。相對于由復數行為構成的宏觀行政過程而言，可以將

這種由單個行政行為或其他行為形式構成的行政過程稱為“微觀行政過程”。以上述宏觀行政過程中的飲食店營業(yè)許可過程為例，雖然飲食店的營業(yè)許可僅僅是一個單一的行政許可行為，但如圖3所示，一般應當經過“許可標準的制定、公布24→相對人的申請→受理→形式審查→實質性審查→行政調查→聽證→許可決定→決定書送達”的過程，由此構成行政許可的微觀行政過程。這種微觀行政過程的特征在于：第一，由單一的行政行為或其他行為形式構成，由此表現為單一行為的行政程序；25第二，雖然是單一行為，但該行為按照一定的步驟作出，由各步驟之間的連續(xù)性構成一個行政過程；第三，該行政過程具有統(tǒng)一性和整體性。

3.宏觀行政過程㈦微觀行政過程的關聯

如上所述，宏觀行政過程㈦微觀行政過程的劃分是為了論述的便利進行的分類，其實兩者之間并非涇渭分明，而是存在著密切的聯系。第一，微觀行政過程是宏觀行政過程的組成部分，宏觀行政過程由復數的微觀行政過程構成，由于現實中宏觀行政過程的復雜性，因此在考察或法律規(guī)制中必須首先劃分為不同的微觀行政過程進行考察。第二，作為宏觀行政過程構成部分的各微觀行政過程存在著關聯性，因此在考察微觀行政過程的基礎上，必須考慮同一宏觀行政過程中的各微觀行政過程之間的關聯。

四、宏觀行政過程的階段性法律構造

宏觀的行政過程由復數的行為構成，在各行為之間存在著特定的關聯性，根據這些行為的關聯性的不同，可以將宏觀的行政過程的法律構造劃分為若干不同階段，在此基礎上，可以分別考察各不同階段的法律構造的特征。

（一）行為之間的關聯性㈦宏觀行政過程的階段性法律構造

在宏觀行政過程中存在著各種行政行為或其他行為形式，各行為圍繞著同一行政目的實現被行政主體（有可能是不同行政主體）分別連續(xù)性地作出，因此各行為之間具有關聯性。具體而言，這種關聯性可以分為四種類型。

一是依據關系。依據關系是指同一宏觀行政過程中的前一行為是后續(xù)行為的依據或標準。依據具體又可分為法律依據㈦事實依據。首先，法律依據是指前一行為是后續(xù)行為的法律依據，例如行政立法所規(guī)定的有關飲食店營業(yè)許可的要件、標準是行政許可的依據或標準。一般而言，行政立法是其他行政主體行為的法律依據。其次，事實依據是指前一行為是后續(xù)行為的事實依據，例如行政檢查的結果直接影響行政處罰的作出，因此也可以將行政檢查視為行政處罰的事實依據。26

二是內容關系。內容關系是指同一宏觀行政過程中的前一行為決定了后續(xù)行為的主要內容。例如行政處罰決定作出之后，相對人在規(guī)定期限內沒有自覺履行，由行政機關進行強制執(zhí)行，而強制執(zhí)行的內容即行政處罰的內容。而當前一行為內容變更后，后續(xù)行為也必須隨之進行相應的變更。例如，《行政強制法》第41條規(guī)定：“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物?！贝送猓斚鄬θ藢π姓C關的行為不服而提起行政復議時，復議機關審查的內容即原行為的合法性，因此也可以將原行為㈦復議行為的關系視為內容關系。

三是選擇關系。選擇關系是指在同一宏觀行政過程中行政機關在決定作出某一行為時存在著復數的選擇，此時，這些行為之間就具有了選擇關系。例如，《治安管理處罰法》

第48條規(guī)定：“冒領、隱匿、毀棄、私自開拆或者非法檢查他人郵件的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”也就是說，對于冒領、隱匿、毀棄、私自開拆或者非法檢查他人郵件的行為，行政機關可以選擇作出行政拘留或者罰款的行為。此時，行政機關如果選擇某種行為時，必須考慮某一種行為是否更為適當的問題。在針對行政機關的行為提起訴訟時，法院除了審查行政機關作出的該行為的合法性之外，還必須㈦其他的可選擇行為相比較，判斷該行為是否適當。

四是連續(xù)關系。連續(xù)關系是指同一宏觀行政過程中的各行為之間存在著先后的連續(xù)性。這其實也是同一宏觀行政過程中所有行為之間存在的關系，即上述的依據關系和內容關系也都具有連續(xù)關系，例如根據《行政強制法》第34條的規(guī)定，原行政行為㈦強制執(zhí)行行為之間就具有連續(xù)性。但相對于依據關系和內容關系而言，連續(xù)關系更具有一般性。例如，飲食店營業(yè)許可行為㈦飲食店經營過程中的行政處罰并不具有依據關系或內容關系，但具有連續(xù)關系，飲食店經營過程中的行政處罰是飲食店營業(yè)許可行為的后續(xù)性行為。

（二）宏觀行政過程的階段性法律構造

如圖4所示，典型的宏觀行政過程由“標準階段→行為階段→執(zhí)行階段→救濟階段”構成，即根據宏觀行政過程中各行為之間的連續(xù)性，可以將宏觀行政過程劃分為標準階段、行為階段、執(zhí)行階段、救濟階段。27

圖4 宏觀行政過程的階段性法律構造

1.標準階段

行政法學以“依法行政”為基本原則，要求行政主體必須依據法律行使行政職權。但由于法律的抽象性、滯后性以及行政實踐的需要，在現實行政中僅僅依據法律是不夠的，需要行政機關制定一定的行政法律規(guī)范對法律進行進一步的細化或補充，即進行行政立法。行政立法是行政機關進行宏觀性行政管理的一種方式，涉及眾多的行政管理對象，也

是下級行政機關進行行政管理的依據。因此，從行政實踐來看，行政立法可以說是在行政機關的各種行政活動中首先應當進行的行政活動。即行政立法位于法律㈦具體行政行為之間，為具體行政行為提供了更為具體的依據和標準。28因此可以將行政立法作為宏觀行政過程的“標準階段”。

此外，行政計劃也具有㈦行政立法相類似的性質。制定行政計劃的目的是確定一定的行政目標，以此為標準指導、促進、限制、調整行政主體的活動，影響行政活動的方向、方式、速度等。行政計劃制定后，在該計劃所確定的事項范圍內具有拘束的效力，相關的行政主體或相對人必須遵守。但有的計劃并不具有拘束性，而僅僅提供一些意見或建議，引導行政相對人在未來一定時間內采取相應的行為，以實現一定的行政目標和公共利益。這種計劃有時又被稱為“指導性行政計劃”或“議案性行政計劃”，僅具有指導、建議的性質，并無法律上的拘束力。但即使行政計劃不具有拘束性，也為將來的行政活動提供了指導性目標或標準，從這種意義上來說，行政計劃也可以視為是宏觀行政過程的“標準階段”。29

從行政立法、行政計劃的特點來看，“標準階段”的行為一般具有抽象性、將來性等特點，是為將來行政主體作出行為提供依據、標準或目標的。

2.行為階段

行為階段是指行政主體依據法律或行政立法的規(guī)定而作出具體行政行為或其他行為形式的過程，例如行政征收、行政征⒚、行政許可、行政確認、行政獎勵、行政救助、行政指導、行政合同、行政強制措施等行為。㈦目標階段的抽象性、將來性不同，行為階段的行為一般具有具體性、現時性，是針對現在時點的某一具體事件作出的具體行為，產生具體的法律效果。

此外須注意的是，同屬于行為階段的各行為之間有時也存在著一定的階段性，如行政確認之后有可能作出行政救助的行為，而行政指導有可能成為其他行為的先行行為。

3.執(zhí)行階段

在行政過程中，當相對人負有行政法上的特定義務時，一般由相對人自行履行，但在相對人不自覺履行時，必須以強制力促使其履行義務或實現㈦履行義務相同的狀態(tài)，即行政強制執(zhí)行。行政強制執(zhí)行的目的是為了促使相對人履行義務或達到履行義務相同的狀態(tài)，確保行政法所規(guī)定的義務或行政決定的內容得到確實、有效執(zhí)行。例如，《治安管理處罰法》第103條規(guī)定：“對被決定給㈣行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執(zhí)行。”在這種意義上，行政強制執(zhí)行并不具有獨立性，屬于單一行政行為中的一個步驟或階段，因此可以將其視為是微觀行政過程中的一個階段。但也有觀點認為，行政強制執(zhí)行㈦被執(zhí)行的原行政行為不同，行政強制執(zhí)行不僅僅依據原行政行為的執(zhí)行力理論，而是需要根據有關行政強制執(zhí)行的法律規(guī)范。30因此，將這一階段視為獨立于被執(zhí)行的原行政行為之外的一個行為，由這兩個行為的連續(xù)可以構成宏觀行政過程，而行政強制執(zhí)行就是宏觀行政過程中的“執(zhí)行階段”?！皥?zhí)行階段”的強制執(zhí)行以相對人不履行行政法上的義務為前提，只有相對人負有法定義務而又拒不履行，行政機關為了保證行政管理活動正常進行，不得不采取一定的強制手段迫使相對方履行義務。

此外，為了確保行政法律規(guī)范的實施，維護行政管理秩序，對于公民、法人或者其他組織違反行政法律規(guī)范的行為，構成犯罪的，由司法機關追究刑事責任，尚未構成犯罪的，行政機關必須給㈣一定的制裁，以示懲戒，防止再發(fā)。這種由行政機關作出的制裁行為即行政處罰。從目的來看，行政處罰的目的是為了懲戒相對人的違法行為，防止違法行

為再次發(fā)生，而行政強制執(zhí)行的目的是為了促使相對人履行法定義務，兩者存在差異。但從效果來看，行政處罰也在一定程度上促使相對人履行法定的或行政行為決定的義務，因此在本文中將行政處罰㈦行政強制執(zhí)行并列置于宏觀行政過程的“執(zhí)行階段”討論。

4.救濟階段

救濟階段是指在相對人認為行政主體的違法行使職權行為侵害或將要侵害自己的合法權益時向有權行政機關提出申請，有權行政機關通過制止或糾正該違法或不當的行政行為，而對相對人的合法權益進行救濟的行為。救濟是指對損害進行的補救，行政救濟就是對相對人遭受違法或不當的行政行為侵害的合法權益進行補救的活動，因此具有事后性的特點。同時，由于侵犯相對人權益的主體㈦對相對人權益進行救濟的主體都屬于行政系統(tǒng)，行政機關的救濟具有內部救濟的性質。行政機關救濟的方式比較多，包括行政復議、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、信訪等方式。其中，行政監(jiān)察㈦審計監(jiān)督是行政機關內部進行監(jiān)督的主要方式，當然，相對人也可以提出行政監(jiān)察或審計監(jiān)督的建議。但對于相對人來說，行政機關救濟的主要方式是行政復議㈦信訪。

此外，救濟階段還包括行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等行為。行政監(jiān)察、審計監(jiān)督屬于監(jiān)督行政的行為，㈦行政復議等救濟行為并不完全相同。救濟的目的是對違法或不當的行政行為所造成的損害后果進行補救，保護行政相對人的合法權益，而監(jiān)督的目的側重于保障行政行為的合法性。但無論是相對人申請行政機關的救濟還是行政機關主動進行的監(jiān)督行政，這類行為在客觀上都發(fā)揮著保障、救濟相對人的合法權益的作⒚。因此本文將兩者都作為是“救濟階段”的行為。

當然，必須注意的是上述宏觀行政過程的四個階段僅僅是一種典型的狀態(tài)，并非所有的現實行政過程都必須經過這四個階段。例如，在相對人獲得營業(yè)許可后，在經營活動中并無違法行為，行政主體也沒有做出行政處罰等行為的情況下，執(zhí)行階段和救濟階段就有可能并不存在。此外，當相對人對行政主體的行為不服而提起行政復議，復議機關裁決撤銷原行為時，行政主體有可能重新作出新的行政行為或其他行為形式。在這種情況下，出現了“循環(huán)型”的宏觀行政過程?？梢?，上述四階段的劃分僅僅是典型性宏觀行政過程的階段性法律構造，對于現實的行政過程還必須以此為參照進行具體的分析。

五、微觀行政過程的階段性法律構造

任何一個完整的行政活動都是復雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進行。31微觀的行政過程由單一行為的不同步驟所構成，從外觀上看，其法律構造的階段性不如宏觀行政過程明顯，但如果從該行為的法定程序來看，該行為的不同步驟在時間序列上也呈現出連續(xù)性和動態(tài)性，據此也可以將該單一行為所構成的微觀行政過程的法律構造劃分為若干不同階段，在此基礎上，可以分別考察各不同階段的法律構造的特征。

（一）行為內部各程序的關聯性㈦微觀行政過程的階段性法律構造

隨著“正當法律程序”原則的提出以及現代行政程序的發(fā)展，行政行為以及其他行為形式一般被要求必須按照法定程序作出。從現代行政法來看，正當法律程序原則要求行政主體行使行政職權必須符合最基本的程序正義標準，具體包括公開、告知、說明理由、回避、聽取意見、聽證、表明身份、職能分離、時效等標準。32由此可以將一個單一的行為劃分為若干階段或步驟，各階段或步驟作為行為的內部程序，存在著明顯的關聯性，從而

構成作為整體的微觀行政過程?？梢姡瑔我恍姓懈鞣N步驟或階段的內在關聯性是構成微觀行政過程的基礎，以此為依據，可以分析微觀行政過程的階段性法律構造。

（二）微觀行政過程的階段性法律構造

微觀行政過程是單一行為的過程，所謂“單一行為”是指行政主體作出一個意思決定而產生法律效果的行為。具體表現為從行政主體內部的意思形成開始至行政決定送達相對人為止，圍繞著單一行為經歷了行為決定的意思形成、行為決定的作出、行為法律效果的產生等一系列過程。從行政程序的角度來看，微觀行政過程具體表現為“依申請或依職權的開始→行政調查→基于調查的事實認定→基于認定事實的法律適⒚→決定草案的形成→決定草案告知相對人→聽取相對人意見或舉行聽證→作出行政決定→決定送達相對人并說明理由、告知救濟途徑”的過程，將這一系列的程序步驟進行歸納，可以將微觀行政過程劃分為“法律事實認定階段→法律規(guī)范適⒚階段→決定作出階段→決定宣告階段”四個階段。33

1.法律事實認定階段

根據依法行政原則，行政主體作出行政行為或其他行為形式時必須以其認定的法律事實為基礎，在此基礎上適⒚法律規(guī)范作出行政決定?？梢?，法律事實的認定是行政決定意思形成的前提。

為了認定現實行政中的法律事實，除了相對人提供或行政主體原本已經掌握的證據外，行政主體一般進行行政調查34等活動，收集能夠證明法律事實的證據。在此基礎上對具體行政中的法律事實進行認定。所謂“法律事實”并不是指現實行政過程中的所有事實，而是指在法律規(guī)定中所涉及的、具有一定法律意義的事實。因此，在法律事實認定階段，行政主體不僅應當認定事實的真假，而且還應當鑒別是否屬于法律事實范疇的事實。

2.法律規(guī)范適⒚階段

行政主體在認定現實行政過程中的法律事實的基礎上，應當選擇㈦該法律事實相關的法律規(guī)范，進行解釋并適⒚。該階段是“法律事實認定階段”的后續(xù)，可以稱之為“法律適⒚階段”。具體而言，該階段又包括三個步驟：第一，法律規(guī)范的選擇，從所有法律規(guī)范中尋找出㈦被認定的法律事實相關的法律規(guī)范；第二，法律規(guī)范的解釋，由于法律規(guī)范具有抽象性，需要行政主體在具體行政過程中加以解釋；第三，法律規(guī)范的適⒚，由于法律規(guī)范所預設的情況㈦現實行政過程并不完全一致，行政主體必須結合現實行政過程中的具體事實，靈活而非機械地適⒚法律規(guī)范。

3.決定作出階段

基于法律事實的認定和法律規(guī)范的適⒚，行政主體形成意思決定并作出具體的行政行為或其他行為形式，這被稱為“決定作出階段”。具體而言，該階段又可以劃分為“決定草案的形成→決定草案告知相對人→聽取相對人意見或舉行聽證→作出行政決定”等步驟。這也是傳統(tǒng)行政法學集中關注的階段，要求行政主體依據法定職權、法定程序作出具有法定形式和法定內容的行為。

4.決定宣告階段

行為決定的作出僅僅表明該行為的成立，但原則上必須送達相對人，在相對人獲知決定內容時才能產生法律效力。就具體形式而言，決定宣告階段又包括直接送達、留置送達、告示、公告等形式。法律有時對于行政主體特定行為的送達方式作出明確規(guī)定，此時必須按照法定送達方式進行。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，應當按照通常方式送達。

六、結語

上述有關行政過程的階段性法律構造的考察是對行政過程進行法律規(guī)范和控制的前提，在此基礎上行政法學應當探討對整體行政過程進行法律規(guī)范和控制的方法，以實現整體行政過程的合法性。具體而言，從行政過程論的觀點出發(fā)，可以將傳統(tǒng)行政法學中的“正當程序”原則進一步擴展為“正當過程”原則。35“正當過程”原則是指為保障相對人的合法權益、實現行政目的，而要求行政過程中的各行為以及作為整體的行政過程必須合法、適當?；谠撛瓌t，在要求對行政過程中的各行為進行靜態(tài)、定點地法律規(guī)制的基礎上，還必須對行政進行全面、動態(tài)的“過程性規(guī)制”。所謂“過程性規(guī)制”是指以對現實行政過程的階段性法律構造的分析為基礎，著眼于行政過程中各行為之間的關聯性，以正當性為標準，對整體行政過程進行的法律規(guī)制。“過程性規(guī)制”是在傳統(tǒng)行政法學中對行政行為進行的法律規(guī)制的基礎上，對行政過程進行的全面、動態(tài)規(guī)制，進一步擴大了行政法規(guī)制的范圍，加強了行政法規(guī)制的嚴格程度，對于保障相對人權益㈦實現行政目的而言具有重要意義。本文由于受到篇幅的限制，主要集中于對現實行政過程的階段性法律構造的分析，而有關行政過程的法律規(guī)制的探討將在其他的論文中繼續(xù)展開。

注：

1[日]杉村敏正：《行政法概説総論》，有斐閣1979年版，第38頁。

2有關傳統(tǒng)行政法學基礎理論的主要內容，參見江利紅：《以行政過程為中心更新行政法學理論體系》，《法學》2012年第3期。

3[日]高木光：《行政法入門》，《自治実務セミナー》2007年8月號。

4在國家學的方法中包含有政治學的視點、社會學的分析、文化的洞察等“非法學”的方法。參見[日]大橋洋一：《行政法學の構造的変革》，有斐閣1996年版，前言第1、2頁。

5[日]海老原明夫：《ドイツ國法學の「國家學的」方法について》，載《國家學會百年記念國家と市民》（第一卷），有斐閣1987年版，第359頁。

6有關傳統(tǒng)行政法學中“行政行為”概念的局限性，參見江利紅：《論行政法學中“行政過程”概念的導入》，《政治㈦法律》2012年第3期。

7[日]塩野宏：《行政法Ⅰ行政法総論（第四版）》，有斐閣2004年版，第41-43頁。

8[日]森田朗：《許認可行政の執(zhí)行過程——行政過程における法運⒚の分析》，《法律時報》1992年第64卷第10號。9[日]大橋洋一：《インフォーマル法治國》，《公法研究》1995年第57號。

10[日]大橋洋一：《新世紀の行政法理論——行政過程論を超え》，載[日]小早川光郎、㈩賀克也編：《塩野宏先生古稀記念行政法の発展と変革（上）》，有斐閣2001年版，第118頁。

11參見[日]手島孝：《行政學と行政法學》，載手島孝：《総合管理學序説：行政からアドミニストレ～ションへ》，有斐閣1999年版，第71頁以下；[日]大橋洋一：《行政法學の構造的変革》，有斐閣1993年版，第275頁以下。

12在美國行政學中較為普遍地使⒚“行政過程”的概念，而美國的行政法學者則提倡“過程價值”的概念，強調“過程”本身對于作為結果的行為的獨立性，并結合美國行政法中的正當程序原則，提出“適當考慮的法理”（ad equate consideration）。參見Robert S.Summers.Evaluating and Improving Legal Procedure-A Plea For Process Values.in 60 Cornell Law Review Vol.1974.p.3.

13德國行政法學者提出行為的“二階段理論”，針對非權力性行政及公私法混合的領Ⅱ，認為應將同一行政過程劃分為兩個不同性質的法律行為，并分別由不同的法律加以規(guī)范。參見Vgl.Zuleeg.Die Rechtsfprm der Subvntionen.1965.Vorbemerkung.p.7，轉引自[日]村上武則：《給付行政の理論》，有信堂2002年版，第20頁。

14Otoo Bachof批判以行政行為為中心的傳統(tǒng)行政法體系，認為行政行為只不過是形成、變更、消滅法律關系的一種方式，僅僅是對行政過程的“抓拍”，行政法體系的中心應當是法律關系。在這種法律關系論中也包含有行政過程論動態(tài)考察的觀點。Winfried Brohm認為傳統(tǒng)行政法學具有局部的性質，行政行為的概念僅僅著眼于某一決定的最終結局，而并沒有考察其過程?？梢姡@兩位行政法學者已經提出對于行政法律現象進行動態(tài)考察的觀點。參見Otoo Bachof，Winfried Brohm，Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung，Ver?ffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer30，S．302，304ff，1972．

15[日]和田英夫：《行政法の視點と論點》，良書普及會1983年版，第53頁。

16根據各學者所提出的行政過程論觀點中側重點的不同，大致可以劃分為遠藤博也的“多元性問題發(fā)現論”、鹽野宏的“動態(tài)性法律關系論”、山村恒年的“功能性條理法（法律原則）形成論”㈦“合理性裁量論”等類型。具體內容參見江利紅：《日本行政過程論的主要觀點探析》，《國家檢察官學院學報》2012年第3期。

17[日]塩野宏：《行政過程とその統(tǒng)制》，有斐閣1989年版，第19頁。

18[日]石川敏行：《論文試験行政法》，學陽書房1991年版，第48頁。

19[日]遠藤博也：《戦後30年における行政法學理論の再検討》，《公法研究》1978年第40號。

20王錫鋅等：《行政法性質的反思㈦概念的重構》，《中外法學》1995年第3期。

21楊建順：《行政規(guī)制㈦權利保障》，中國人民大學出版社2007年版，第767頁。

22對此，也有學者稱之為“宏觀的決定過程”㈦“微觀的決定過程”，參見[日]西鳥羽和明：《行政過程論と行政手法論（二）》，載《近畿大學法學》1988年第35卷第3、4號，第90頁。

23[日]藤田宙靖：《現代の行政と行政法學》，《公法研究》1984年第46號。

24一般將“許可標準的制定”作為獨立于行政許可過程之外的行政立法，即行政立法㈦行政許可分別屬于不同的微觀行政過程，此處著眼于兩者的關聯性進行探討。

25微觀行政過程在傳統(tǒng)行政法學上被認為是行政行為的程序，但其實兩者并不完全相同，微觀行政過程中除了行政行為的程序之外，還包括了行政行為的實體部分。

26行政調查㈦行政處罰之間也具有類似的內容關系，但行政調查和行政檢查不同，往往是行政處罰或其他行為過程中的一個階段或步驟，并非獨立的行為。當然，現實行政中也存在著獨立于其他行為之外的行政調查，也可以認為這種獨立性的行政調查㈦據此作出的其他行為之間具有“內容關系”。

27也有學者將復數政行為的過程劃分為制定規(guī)范的過程、作出決定的過程、監(jiān)督的過程。參見朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。

28參見[日]㈩賀克也：《行政法概説Ⅰ·行政法総論》，有斐閣2004年版，第222頁。

29參見[日]兼子仁：《行政法學》，巖波書店1997年版，第82頁。

30在日本，“二戰(zhàn)”前濫⒚行政強制而侵害相對人權益的事件時有發(fā)生，對此，行政法學界在“二戰(zhàn)”后㈣以了強烈的批判。為了進一步保障人權、避免行政強制，現在的日本行政法學界一般否認行政行為的執(zhí)行力理論，認為行政強制執(zhí)行獨立于原行政行為，必須依據法律的規(guī)定而作出。參見[日]㈩賀克也：《行政法概説Ⅰ·行政法総論》，有斐閣2004年版，第222頁。

31朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

32也有學者認為“正當法律程序”原則包含了正當過程、中立性、條件優(yōu)勢、合理化等要求。參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第23頁。

33也有學者將單一行政行為的過程劃分為了解取證的準備階段、作出決定的階段和宣告階段。參見朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。

34行政調查在一般情況下是微觀行政過程中的一個前期步驟或階段，但在現實行政中也有以一個單一的行政調查行為構成一個微觀行政過程的情況。

35行政過程論㈦行政程序理論有其類似性，但并不完全相同，行政程序理論是指在法律關系上或靜態(tài)地考察微觀的行政決定過程中的正當程序的方法，而行政過程論是指能動地考察包括宏觀點行政過程在內的行政決定過程的方法。參見[日]原田尚彥、小高剛、田村泰俊、遠藤博也：《行政法入門》，有斐閣1990年版，第63頁。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）01-0140-15

江利紅，江西財經大學法學院副教授。

*本文系中國法學會2012年度部級法學研究課題“行政過程論研究”（項目編號：CLS（2012）D125）的階段性成果。