中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院工會(huì)學(xué)院講師 博士 曹榮

2004年，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會(huì)上，首次提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的新格局。這一新格局被清晰地表述為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。社會(huì)管理新格局的新意在于，在強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的同時(shí)，突出了“社會(huì)協(xié)同”與“公眾參與”在社會(huì)管理體系中的作用，對(duì)于社會(huì)管理的主體的表述也由一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。其中，新格局中的“社?huì)協(xié)同”即是充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理體系中的協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的作用。

2011年王兆國(guó)同志也強(qiáng)調(diào)，工青婦工作是黨的群眾工作的重要組成部分，工青婦組織在做群眾工作方面具有不可替代的作用。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，做好新形勢(shì)下黨的群眾工作，要緊緊依靠工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾組織，充分發(fā)揮它們的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，賦予它們更多的資源和手段，支持它們積極參與社會(huì)管理，為開(kāi)創(chuàng)社會(huì)建設(shè)新局面作出更大貢獻(xiàn)。

作為中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系廣大職工群眾的工會(huì)組織，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就被納入了社會(huì)管理的體系之中，被黨政賦予了一定的社會(huì)管理的職能。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型及社會(huì)管理新格局的建立，工會(huì)組織在社會(huì)管理新格局中地位如何，如何創(chuàng)新社會(huì)管理，是擺在我國(guó)工會(huì)組織面前的一個(gè)新課題。在探討這一問(wèn)題之前，我們有必要回顧一下在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)管理體系中工會(huì)組織的角色、地位與作用。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)管理體系下的工會(huì)組織

社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家通過(guò)單位制、街居制、戶(hù)籍制等制度，建立了縱向的一元化的社會(huì)管理的格局。在黨政的主導(dǎo)下，通過(guò)國(guó)家自上而下的計(jì)劃安排，集中統(tǒng)一分配社會(huì)資源，以期達(dá)到對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員進(jìn)行有效的管理。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)管理體系中，社會(huì)組織被高度地整合到行政體系中，成為國(guó)家連接相應(yīng)社會(huì)群體的重要力量。我國(guó)的工會(huì)組織作為執(zhí)政黨聯(lián)系職工群眾的“橋梁、紐帶和支柱”，其核心功能始終圍繞著國(guó)家的政治要求。在單位制的框架內(nèi)，黨政賦予了工會(huì)組織社會(huì)管理的相關(guān)職能，成為社會(huì)控制體系的重要組成部分。工會(huì)工作的指導(dǎo)方針是“以生產(chǎn)為中心，生產(chǎn)、生活、教育三位一體”。這個(gè)方針不僅適應(yīng)了當(dāng)時(shí)黨政發(fā)展生產(chǎn)的要求，而且也協(xié)助了黨政動(dòng)員、組織、管理廣大的職工群眾，配合、參與了黨政的社會(huì)管理。當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)社會(huì)勞動(dòng)者，都被作為單位的成員，有效地組織在國(guó)營(yíng)或集體的公有制企事業(yè)單位中。其就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、人事檔案、勞動(dòng)、社會(huì)福利以及文化生活，都自上而下通過(guò)企事業(yè)單位全方位的進(jìn)行社會(huì)管理。在這些企事業(yè)單位中，廣大的職工群眾幾乎全部都是工會(huì)會(huì)員，這樣各級(jí)配套的黨政工管理體系決定了工會(huì)在其中發(fā)揮著不可替代的作用。從這個(gè)意義上可以說(shuō)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，參與社會(huì)管理是工會(huì)被賦予的重要職能，在黨政工一體的模式下，實(shí)現(xiàn)了對(duì)職工的社會(huì)整合與管理。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的企業(yè)，不僅僅作為經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)功能，還承擔(dān)了政治的、社會(huì)的多種功能，成為政權(quán)的基層組織和城鎮(zhèn)社會(huì)的基本單位。企業(yè)作為一個(gè)大而全的小社會(huì)，承擔(dān)了相應(yīng)的社會(huì)職能。即企業(yè)要為它的職工提供各種本來(lái)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)提供的各種服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多種社會(huì)福利。企業(yè)也承擔(dān)了相應(yīng)的政治職能，它隸屬于政府的行政管理體系，執(zhí)行政府的行政指令。企業(yè)內(nèi)的行政化，使得黨政工成為單位制內(nèi)社會(huì)管理中一體的力量。工會(huì)、企業(yè)與國(guó)家的利益高度趨同，工會(huì)自然成為企業(yè)管理的協(xié)助者，甚至直接被視為企業(yè)管理的實(shí)際組成部分。因此，工會(huì)在單位制的框架內(nèi)天然地被黨政賦予了社會(huì)管理的職責(zé)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，工會(huì)協(xié)助黨政參與社會(huì)管理，尤其是單位制內(nèi)的社會(huì)管理，改變了舊社會(huì)失序、無(wú)序的社會(huì)狀況，促進(jìn)了職工群體的組織化，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家意志自上而下的貫徹，有效地推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)整合。同時(shí)，我們也看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)管理方式，削弱了社會(huì)的活力，也造成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的僵化。在主體單一化、手段行政化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制中，工會(huì)組織參與社會(huì)管理不可避免地打上時(shí)代的烙印。當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，社會(huì)管理體系發(fā)生變革，工會(huì)參與社會(huì)管理的理念、方式、手段及其在社會(huì)管理體系中的角色、地位、功能也必然隨之深刻地變化。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理體系的重構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)總體上進(jìn)入了快速社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)流動(dòng)、社會(huì)分化加劇，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。與此同時(shí)，新的社會(huì)問(wèn)題和新的社會(huì)矛盾不斷產(chǎn)生，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的社會(huì)管理體系受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。

其一，社會(huì)利益主體不斷分化，給社會(huì)管理帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)利益主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)由原先的工人、農(nóng)民、干部、知識(shí)分子一體化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為多元利益主體的結(jié)構(gòu)。一些新的利益主體涌現(xiàn)，如個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、私營(yíng)企業(yè)主、外資企業(yè)的管理者、民營(yíng)企業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等，他們?cè)谖覈?guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。這種利益主體的分化，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了活力。但是，當(dāng)前社會(huì)分化的加劇，也使得各利益主體之間的沖突也顯得更加復(fù)雜和劇烈，這突出地表現(xiàn)在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域中。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)者與企業(yè)之間的利益也發(fā)生了顯著的分化，勞動(dòng)力的市場(chǎng)化，使得二者不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣高度一致。而“強(qiáng)資本、弱勞工”總體態(tài)勢(shì)，造成了勞動(dòng)關(guān)系的嚴(yán)重失衡，廣大工薪勞動(dòng)者的利益往往難以得到充分保障和實(shí)現(xiàn)。由此而來(lái)的勞資矛盾、勞動(dòng)沖突成為當(dāng)前社會(huì)的重要矛盾之一，勞動(dòng)關(guān)系矛盾已成為當(dāng)今我國(guó)社會(huì)的基本社會(huì)矛盾。

第二，伴隨著單位制的消解，政府的社會(huì)管理出現(xiàn)了一定程度的缺位。改革開(kāi)放以來(lái)，政府逐步擴(kuò)大企業(yè)的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了政企分離。在企業(yè)改革的過(guò)程中，也逐漸剝離了企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)職能與政治職能。企業(yè)甩掉了“包袱”，在經(jīng)濟(jì)理性的促動(dòng)下，只對(duì)經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)。但是政府并未能接手隨之而來(lái)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障，相應(yīng)的社會(huì)組織尚未發(fā)育成熟，也未能及時(shí)跟進(jìn)。尤其是上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)企業(yè)改制涉及的幾千萬(wàn)下崗職工的社會(huì)管理，嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是當(dāng)前大量社會(huì)問(wèn)題的重要根源。

第三，伴隨著我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化，我國(guó)的職工隊(duì)伍發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民工群體已經(jīng)成為工薪勞動(dòng)者的主體。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元分立的社會(huì)結(jié)構(gòu)并未得到徹底的改變，加之戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度、勞動(dòng)用工制度以及相關(guān)法律制度的不完善，農(nóng)民工的利益時(shí)常受到嚴(yán)重的侵犯，由此造成的農(nóng)民工問(wèn)題，成為社會(huì)管理面臨的新挑戰(zhàn)。而新生代農(nóng)民工較之于早期的農(nóng)民工，在利益訴求方面發(fā)生了巨大的變化。他們的利益訴求更加廣泛、深入，城市融入的愿望更為強(qiáng)烈。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這一現(xiàn)象導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題會(huì)變得更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式顯然已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)這一新問(wèn)題。

第四，社會(huì)出現(xiàn)了“原子化”的動(dòng)向，社會(huì)整合的難度加大。單位制的消解，促使原先的單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，個(gè)體社會(huì)流動(dòng)的自主性增強(qiáng)。但是個(gè)體連接的機(jī)制尚未建立，這使得個(gè)體間的社會(huì)連接弱化，社會(huì)紐帶松弛，個(gè)體越來(lái)越難以形成共同體，從而缺乏有效的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)成員不得不獨(dú)自面對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)變革帶來(lái)的壓力，尤其是改革過(guò)程中出現(xiàn)的弱勢(shì)群體，以及處于勞資關(guān)系結(jié)構(gòu)中始終處于弱勢(shì)的勞動(dòng)者一方，更是缺乏有效的組織力量，以獲取社會(huì)資源與社會(huì)服務(wù)。富士康事件中的工人，之所以采取自殺這一極端方式，很重要的原因在于新生代農(nóng)民工社會(huì)連帶感的降低，無(wú)從獲取有效的支持網(wǎng)絡(luò)和組織資源。

新的社會(huì)問(wèn)題和新的社會(huì)矛盾不斷產(chǎn)生，使得社會(huì)管理體系亟待重構(gòu)，新的社會(huì)管理格局的提出，適時(shí)地引導(dǎo)了社會(huì)管理轉(zhuǎn)變的方向。社會(huì)管理的新格局，在堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的同時(shí)，凸顯了“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在社會(huì)管理中的主體性和主動(dòng)性。

在我國(guó)的制度環(huán)境下，社會(huì)組織、社區(qū)等社會(huì)力量，不同于西方，既非完全獨(dú)立于國(guó)家，又不是與國(guó)家對(duì)立的，社會(huì)管理體系的變革更強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的和諧和良性的互動(dòng)。因而，在新的社會(huì)管理體系建構(gòu)，一方面會(huì)促進(jìn)民間社會(huì)組織的自我發(fā)育和自我管理，積極培育社會(huì)力量參與到社會(huì)管理當(dāng)中；另一方面，推動(dòng)傳統(tǒng)社會(huì)管理體系中有著龐大組織體系，且一直以來(lái)被賦予相應(yīng)社會(huì)管理職能的工會(huì)等人民團(tuán)體，參與社會(huì)管理應(yīng)是“社會(huì)協(xié)同，公眾參與”這一理念的重心。這既可以利用已有的組織體系，又可以避免可能出現(xiàn)的國(guó)家與社會(huì)之間的對(duì)立，甚至是沖突。因此，在我國(guó)的制度環(huán)境中，處于國(guó)家與社會(huì)之間的工會(huì)組織，對(duì)于社會(huì)管理體系的重構(gòu)是不可或缺的重要社會(huì)力量，其功能作用的發(fā)揮影響到所代表的職工群眾的利益的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我們也要看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，工會(huì)等群團(tuán)組織雖然也都被納入到社會(huì)管理體系中，發(fā)揮著社會(huì)管理的功能，但是工會(huì)組織在社會(huì)管理體系中是被動(dòng)的，是在黨政的指示、行政指令下被動(dòng)參與社會(huì)管理的，起到的也只是查缺補(bǔ)漏的作用。在新的形勢(shì)下和新的社會(huì)管理格局下，工會(huì)組織要真正能夠有效參與社會(huì)管理還需要進(jìn)一步明確其在社會(huì)管理中的地位、角色、功能、任務(wù)。

三、工會(huì)參與創(chuàng)新社會(huì)管理的任務(wù)與功能

我國(guó)新的社會(huì)管理格局，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的協(xié)同、合作，強(qiáng)調(diào)“公眾參與”，這既不同于西方的社會(huì)管理模式，也不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一元化的社會(huì)管理模式。我國(guó)工會(huì)組織自身具有鮮明的階級(jí)性、廣泛的群眾性和突出的政治性的基本特性。其性質(zhì)特征，決定了中國(guó)工會(huì)既要作為執(zhí)政黨的群眾工作，又要成為廣大職工群眾利益的代表者和維護(hù)者。因此，在社會(huì)管理的新格局中，工會(huì)一方面要協(xié)同黨和政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的基本目標(biāo)和主要任務(wù)；另一方面又要組織廣大職工群眾參與社會(huì)管理。工會(huì)參與創(chuàng)新社會(huì)管理的任務(wù)與功能主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，工會(huì)以構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系為切入點(diǎn)，以合作博弈為主要方式創(chuàng)新社會(huì)管理。社會(huì)管理的目標(biāo)是為了解決社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，勞動(dòng)關(guān)系已成當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾，建立和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系是構(gòu)建和諧社會(huì)的基石。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年，城鄉(xiāng)工薪勞動(dòng)者的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到34687萬(wàn)，占總就業(yè)人口的45.58%。這一群體勞動(dòng)關(guān)系是否和諧已經(jīng)直接影響到整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。而勞動(dòng)關(guān)系矛盾引發(fā)的群體性事件也日益成為影響社會(huì)和諧的主要原因。因此，工會(huì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理首要的任務(wù)就是切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，建立和諧勞動(dòng)關(guān)系。

創(chuàng)新社會(huì)管理，要求工會(huì)正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的矛盾，是根本利益一致基礎(chǔ)上具體利益的矛盾，工會(huì)需要通過(guò)合作、協(xié)商、協(xié)調(diào)、參與、依法調(diào)處尋求合理解決。工會(huì)以構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系為創(chuàng)新社會(huì)管理的切入點(diǎn)，合作博弈是基本實(shí)現(xiàn)方式。在平衡勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域中，其主張只能是在制度設(shè)計(jì)的范圍內(nèi)，通過(guò)合作博弈來(lái)構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。非合作博弈的對(duì)抗可能造成社會(huì)不穩(wěn)定，會(huì)對(duì)社會(huì)管理格局帶來(lái)沖擊。合作博弈的表現(xiàn)形式是通過(guò)合約，即勞動(dòng)合同制度與集體合同制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平等交換并達(dá)成合作共贏。

其次，工會(huì)要立足于服務(wù)廣大職工群眾，通過(guò)組織化的力量切實(shí)解決職工面臨的困難。伴隨著單位制逐漸消解，企業(yè)往往不再承擔(dān)社會(huì)保障的功能，再加上勞動(dòng)關(guān)系失衡，一些勞動(dòng)者在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面面臨著依靠自身力量無(wú)法解決的困難。為這部分人群提供服務(wù)，解決其實(shí)際困難，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)管理體系中，工會(huì)通過(guò)其龐大的組織網(wǎng)絡(luò)和組織化力量，具備了自我管理和自我服務(wù)的功能，承擔(dān)了為職工群眾提供社會(huì)服務(wù)的功能。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)保障制度還不健全，相關(guān)的社會(huì)服務(wù)組織還不成熟，工會(huì)組織通過(guò)組織職工互助互濟(jì)的幫扶，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)，仍然是工會(huì)組織參與社會(huì)管理的重要領(lǐng)域。工會(huì)在創(chuàng)新社會(huì)管理時(shí)，還要注意到，廣大職工群眾的需求是不斷增長(zhǎng)的。尤其是新生代的勞動(dòng)者，他們的需求呈現(xiàn)新的變化，關(guān)系到企業(yè)效益的增長(zhǎng)和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這些新情況，要求工會(huì)更加主動(dòng)地了解廣大職工群眾的需求、困難，創(chuàng)造更好的方式服務(wù)職工。

面對(duì)當(dāng)前的主要矛盾和問(wèn)題，工會(huì)在協(xié)同社會(huì)管理中突出了兩個(gè)重點(diǎn)：“一是最廣泛地把農(nóng)民工和勞務(wù)派遣工組織起來(lái)，切實(shí)維護(hù)他們的各項(xiàng)權(quán)益，以熱忱到位的服務(wù)夯實(shí)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的群眾基礎(chǔ)；二是切實(shí)加強(qiáng)工會(huì)法律援助工作，加大參與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和仲裁力度，努力把勞動(dòng)糾紛和矛盾化解在基層?！?/p>

最后，工會(huì)組織在參與創(chuàng)新社會(huì)管理中，還需要培育、啟發(fā)廣大職工群眾的民主參與意識(shí)。社會(huì)管理的新格局不僅強(qiáng)調(diào)“社會(huì)協(xié)同”，也強(qiáng)調(diào)“公眾參與”。對(duì)于工會(huì)組織來(lái)說(shuō)，除了上述的維護(hù)職工權(quán)益、服務(wù)職工群眾以外，還要進(jìn)一步健全和發(fā)展職工民主管理制度，并組織和代表職工對(duì)政府所負(fù)責(zé)的社會(huì)管理系統(tǒng)進(jìn)行民主監(jiān)督