柳硯濤

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

有這樣一則行政案件:四川省金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處根據(jù)金堂物價(jià)(1996)29號(hào)文件，執(zhí)行云頂石城風(fēng)景區(qū)游山門票價(jià)格為每人5元，收取門票地點(diǎn)設(shè)在去云頂山慈云寺必經(jīng)之路上。云頂山慈云寺以違法收費(fèi)為由訴至金堂縣人民法院，認(rèn)為被告收取進(jìn)山費(fèi)既無(wú)相關(guān)法律、法規(guī)支持，也未征求過原告意見，更未考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，致使原告處游玩、朝山的游客逐年遞減。被告認(rèn)為其收費(fèi)是一種經(jīng)營(yíng)性而非行政性行為，且目前無(wú)任何法律、法規(guī)對(duì)設(shè)卡地點(diǎn)作出具體規(guī)定。法院經(jīng)過審理認(rèn)為，“被告在金堂縣物價(jià)局審批及取得收費(fèi)許可證后，執(zhí)行調(diào)整后的游覽門票價(jià)格，其收費(fèi)行為合法。”“現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件沒有對(duì)景區(qū)收費(fèi)點(diǎn)位置作出具體規(guī)定，被告在涼云路后段設(shè)置收費(fèi)點(diǎn)，并不違反《四川省旅游管理?xiàng)l例》第28條第1款中關(guān)于‘不得借園中園重復(fù)收取門票’這一禁止性規(guī)定，該行為合法。雖然被告在收費(fèi)點(diǎn)位置選擇上不合理，并直接影響到原告僧眾的生存，且有依靠原告知名度收費(fèi)之嫌，但行政訴訟只對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，而不對(duì)是否合理進(jìn)行審查，對(duì)被告設(shè)置的收費(fèi)點(diǎn)的合理性，不予審理?！薄吨袊?guó)審判案例要覽》(行政審判案例卷)評(píng)說認(rèn)為，“人民法院對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，就是只對(duì)具體行政行為是否構(gòu)成違法進(jìn)行審理并作出判決，而不對(duì)具體行政行為的實(shí)施是否合理、適當(dāng)作出判決。”［1］

上述案例引發(fā)下述疑問:對(duì)于行政行為合法與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“有授權(quán)性規(guī)范”、“有根據(jù)性規(guī)范”、“不違反禁止性規(guī)范”還是三者皆有?行政行為只要不違反法律的禁止性規(guī)定就合法么?行政機(jī)關(guān)作出授益、損益不同利益屬性的行為分別需要何種規(guī)范依據(jù)?凡是法律沒有規(guī)定，包括缺少規(guī)制規(guī)范尤其是禁止性規(guī)范的領(lǐng)域均屬于合理性范疇么?在傳統(tǒng)“條文法”之外應(yīng)否附條件地承認(rèn)“理念法”的效力?這些問題實(shí)質(zhì)上牽涉組織規(guī)范、根據(jù)規(guī)范和規(guī)制規(guī)范在依法行政中的合理配置問題。①筆者在此借鑒了日本學(xué)者鹽野宏關(guān)于法律規(guī)范類型的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，法律調(diào)控行政的規(guī)范包括組織規(guī)范、規(guī)制規(guī)范和根據(jù)規(guī)范三種，其中組織規(guī)范是負(fù)責(zé)“將行政事務(wù)分配給這些行政機(jī)關(guān)的規(guī)范”，規(guī)制規(guī)范系“指以某行政機(jī)關(guān)進(jìn)行某行政活動(dòng)為前提，為了確保其公正而設(shè)置的規(guī)范”，根據(jù)規(guī)范“是指為進(jìn)行某種行政活動(dòng)而存在組織規(guī)范，進(jìn)而，在此基礎(chǔ)上，在進(jìn)行該行為時(shí)成為特別根據(jù)的規(guī)范?！惫P者認(rèn)為，此種分類最貼近法律控制行政的內(nèi)在機(jī)理，也與我國(guó)目前行政審判中“法律審”主要包括“職權(quán)依據(jù)”和“行為依據(jù)”基本一致。參見［日］鹽野宏:《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第52－53頁(yè)。

一、損益行政行為必須有根據(jù)規(guī)范并予以“適用”

即使從世界各國(guó)公認(rèn)的“法律保留”中最低限度的“侵害保留”角度言，損益行為也必須有具體明確的“根據(jù)規(guī)范”或“條文依據(jù)”，為防止相對(duì)人權(quán)益受損，損益行為必須實(shí)行嚴(yán)格的“行為法定”，即“法無(wú)明文規(guī)定不可為”。而且，為達(dá)致具體行政行為的明確性、完整性和可接受性，損益行為應(yīng)當(dāng)設(shè)定為要式行為，必須載明具體的法律條文依據(jù);行為中沒有載明的條文不能在將來用作該行為的法律依據(jù)并支持其合法性，因?yàn)樵谝叫袨榈姆梢笾?，“適用法律”不僅是個(gè)過程，更是結(jié)果形式的當(dāng)然組成部分。①對(duì)“適法”觀點(diǎn)也有反對(duì)意見，例如，毛雷爾認(rèn)為，“以行政行為方式進(jìn)行活動(dòng)的特別授權(quán)是沒有必要的，法律保留只涉及行政的內(nèi)容，而不涉及行政的活動(dòng)方式?！边@里折射出的是實(shí)質(zhì)合法性理念，筆者認(rèn)為，為強(qiáng)化對(duì)損益行為的監(jiān)控、提升其明確性、說理性和可接受性，對(duì)損益行為作“適法”的要式要求是必需的。毛氏的觀點(diǎn)請(qǐng)參見［德］哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第232頁(yè)。

2004年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)在“合法行政”項(xiàng)下規(guī)定:“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！逼渲?，“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”只是明確了“規(guī)定”的載體，并未明確其性質(zhì)，即未限定組織規(guī)范、規(guī)制規(guī)范和根據(jù)規(guī)范中具體哪一種“規(guī)定”;“影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益”包括損益和授益兩種性質(zhì)，且未對(duì)各自的法律依據(jù)作明確界分，而這種界分從法律上說是必須的;“增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定”屬損益行為，按《綱要》所言，只要有“法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”即可作出，并未限定必須有“根據(jù)規(guī)范”，甚至可以得出只要有“組織規(guī)范”或者不違反“規(guī)制規(guī)范”即可作出損益行為的結(jié)論。據(jù)此，《綱要》對(duì)損益行為明顯采“寬松”態(tài)度，并未限定損益行為必須有“根據(jù)規(guī)范”，這對(duì)依法行政和權(quán)益保障很不利，也與基本行政法理和法治精神相悖。

與《綱要》的“寬松”態(tài)度完全相反，《行政訴訟法》對(duì)被訴具體行政行為的法律依據(jù)采極其嚴(yán)格和“苛刻”的態(tài)度，在第54條第(一)項(xiàng)“維持判決”和第(二)項(xiàng)“撤銷判決”中分別設(shè)定了“適用法律、法規(guī)”的要求，這一要求折射出嚴(yán)格法律保留態(tài)勢(shì)，對(duì)監(jiān)督和促進(jìn)依法行政極為有利，但無(wú)疑會(huì)引起下述質(zhì)疑:一是，將法律保留標(biāo)準(zhǔn)定位于“全部保留”，甚至進(jìn)一步設(shè)定所有具體行政行為必須滿足“適用法律、法規(guī)”的要式要求，缺乏理論論證的充分性、行政實(shí)踐中的可行性和價(jià)值層面的正當(dāng)性。二是，對(duì)包括授益行為在內(nèi)的所有具體行政行為均要求行為與法律條文的一一對(duì)應(yīng)，會(huì)限制行政機(jī)關(guān)在給付行政領(lǐng)域積極作為或者“做好事”，正如柏拉圖在反思憲法政府時(shí)所指出的，法律的限制確實(shí)妨礙了政府，假定政府是個(gè)好政府，如不受限制，它便能做善事;而法律的限制將使它不能做好事。［2］三是，極易使行政執(zhí)法失去理論與技術(shù)含量，使執(zhí)法人員變成“一個(gè)把既定的法律條文安放在一定的案件事實(shí)上的機(jī)械工具”，［3］亦即約翰·亨利·梅利曼筆下“一個(gè)機(jī)器操作工”，［4］抹殺了執(zhí)法人員在法律與個(gè)案之間的銜接、溝通、解釋、校準(zhǔn)等“傳送帶”作用，盡管會(huì)使行政執(zhí)法變得簡(jiǎn)單化和程式化，但其前提必然是立法無(wú)所不包，而這在任何國(guó)家任何時(shí)期都做不到。四是，在《行政訴訟法》框架內(nèi)引發(fā)法律要求度差異。該法第5條將司法審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)為“合法性”審查，被訴行為只要合乎法律即可過“法律關(guān)”，并無(wú)“適法”的過程要求，更無(wú)法律文書必須載明法律條文的形式要求，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第62條關(guān)于“參照”規(guī)章的解釋中也統(tǒng)一地采用了“合法有效”標(biāo)準(zhǔn);與此相悖的是，該法第11條關(guān)于“可訴權(quán)益”界定和第54條關(guān)于“違反法定程序”的程序違法定性時(shí)均采用了“法定”標(biāo)準(zhǔn)，寓意只要“具體法定”即可，這與《綱要》“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”的要求相一致，但比“合法性”標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格些;更加“苛刻”的是，該法在判決理由部分所設(shè)定的“適用法律、法規(guī)”或稱“適法”標(biāo)準(zhǔn)，比司法審查標(biāo)準(zhǔn)的“合法”、可訴權(quán)益及程序違法標(biāo)準(zhǔn)的“法定”更加嚴(yán)格，而且，這是在我國(guó)目前僅有《行政處罰法》第39條“行政處罰決定書”、《行政強(qiáng)制法》第24條“查封、扣押決定書”、第31條“凍結(jié)決定書”、第37條“強(qiáng)制執(zhí)行決定書”等極個(gè)別關(guān)于法律文書應(yīng)當(dāng)載明法律依據(jù)的“要式”規(guī)定的前提下作此要求的。盡管第5條“合法性”作為原則規(guī)定理應(yīng)受制于具體條文，但在“合法”、“法定”、“適法”三者具體如何配置這一問題上，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋確實(shí)易生歧義、飄忽不定。五是，會(huì)導(dǎo)致法律與行政之間的緊張關(guān)系，使必要的行政裁量權(quán)歸零，這與當(dāng)下給付、服務(wù)行政理念與模式對(duì)于政府的角色定位背道而馳，“如果說只要不存在根據(jù)規(guī)范，行政就不能進(jìn)行任何活動(dòng)的話，就無(wú)法適應(yīng)變化了的行政需要，或者為了避免這種情況發(fā)生，結(jié)果是進(jìn)行籠統(tǒng)的授權(quán)立法。”［5］55

與《行政訴訟法》的“苛刻”態(tài)度截然相反，《若干解釋》第26條和《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)第1條均設(shè)定了“提供”“依據(jù)”和“所依據(jù)的規(guī)范性文件”的“寬松”要求，這里有兩種解讀:如果理解為提供依據(jù)的“文本”或法律條文的“紙制版”，則這兩條意在限定被訴行為必須“適用法律”，訴訟程序中僅提供其書面條文即可;如果理解為可以向法庭提供被訴行為沒有載明的法律依據(jù)，則這兩條與《行政訴訟法》第54條的要求相左，亦即被訴行為并非必須“適用法律”，只要在舉證責(zé)任期間內(nèi)提供用以支持被訴行為合法性的法律依據(jù)即可。

文章開頭案例中，法院認(rèn)為，“被告在金堂縣物價(jià)局審批及取得收費(fèi)許可證后，執(zhí)行調(diào)整后的游覽門票價(jià)格，其收費(fèi)行為合法?！边@里的“收費(fèi)許可證”不能代替組織規(guī)范和根據(jù)規(guī)范，充其量為本案所涉收費(fèi)行為提供了另一個(gè)“前提性”或“依據(jù)性”的行政行為依據(jù)，《行政訴訟法》第32條和《若干規(guī)定》第1條要求被告行政機(jī)關(guān)提供“所依據(jù)的規(guī)范性文件”，《若干解釋》第26條要求其提供“依據(jù)”，所指向的均是“法律”依據(jù)和合法有效的“規(guī)范性文件”依據(jù)。鑒于本案被訴收費(fèi)行為對(duì)原告而言屬于損益行為，因而被告行政機(jī)關(guān)必須提供賦予其收費(fèi)權(quán)的“組織規(guī)范”和具體實(shí)施該項(xiàng)收費(fèi)行為的“根據(jù)規(guī)范”，“收費(fèi)許可證”顯然不具有這兩種只有“法律規(guī)范”才具有的依據(jù)功能。

二、任何行政行為均不得違背規(guī)制規(guī)范

法律最初是作為社會(huì)控制工具出現(xiàn)的，其本質(zhì)是消極性的，因而其最主要的功能就是對(duì)違法行為的懲戒和矯正。正如哈特所言，大部分的法律(道德也如此)不是要求人們提供服務(wù)，而只是以禁止、否定形式要求人們克制。如果沒有這種規(guī)制，那么其它規(guī)則還有什么意義?［6］可見，規(guī)制規(guī)范是法律的最早、最主要的樣態(tài)，也是組織規(guī)范、根據(jù)規(guī)范不可或缺的配套規(guī)范，如果沒有了規(guī)制規(guī)范，行政機(jī)關(guān)就等于取得了毫無(wú)拘束的授權(quán)，極易導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)利受損。

美國(guó)法學(xué)家霍姆斯從實(shí)用主義哲學(xué)出發(fā)提出過一個(gè)西方法學(xué)中著名的法律定義:“如果你想知道法律而不是其他什么東西，你就一定要從一個(gè)壞人的角度來看法律……”［7］法律的這種“人性本惡”的價(jià)值取向與以“控權(quán)法”為主要秉性和“政府本惡”為基礎(chǔ)的行政法不謀而合，行政法作為“控權(quán)法”折射到立法層面必然是“規(guī)制規(guī)范”眾多，“不得”、“禁止”成為法律規(guī)制行政的“主旋律”，不得違背作為“低限道德”的規(guī)制規(guī)范成為行政機(jī)關(guān)作出所有行為的基本要求。

組織規(guī)范的功能是解決行政機(jī)關(guān)自身的合法性及其管轄權(quán)問題，根據(jù)規(guī)范負(fù)責(zé)框定執(zhí)法手段，二者本質(zhì)上均屬授權(quán)規(guī)范，法條中常以“應(yīng)當(dāng)”、“可以”等表述。規(guī)制規(guī)范負(fù)責(zé)為行政機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)和實(shí)施執(zhí)法手段設(shè)定限制和禁忌，法條中常以“不得”、“禁止”等表述。正是在“授權(quán)”與“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”與“不得”的和諧搭配之下，法律完成了對(duì)行政的雙重規(guī)制。

鑒于作為行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員應(yīng)當(dāng)恪守的“禁忌”很多，規(guī)制規(guī)范尤其是其中最典型的禁止性規(guī)范不可能一一列舉“當(dāng)為”和“不當(dāng)為”之事，所以當(dāng)下法律機(jī)制一般通過兩種途徑給行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員“設(shè)禁”:一是，通過“軟法”和“理念法”盡可能拓展“禁忌”范圍，這就要求在行政和司法實(shí)踐中必須放棄“條文法”或“制定法”理念，養(yǎng)成從“軟法”和“理念法”中抽象出對(duì)行政的規(guī)制規(guī)則的習(xí)慣。二是，根據(jù)“舉輕明重”原則從已存規(guī)制規(guī)范中推定或推導(dǎo)出“禁忌”情形。始于唐朝、成于明清的“舉輕明重”原則欲成為行政法上的規(guī)則，必須解決兩個(gè)問題:一是鑒于根據(jù)《若干規(guī)定》第68條第(三)項(xiàng)，只有“按照法律規(guī)定推定的事實(shí)”才能產(chǎn)生“司法認(rèn)知”的效力，所以必須加緊解決“推定有據(jù)”問題，較為高效和便捷的辦法是在將來的《行政程序法》中統(tǒng)一設(shè)定“依法推定”制度，并具體設(shè)計(jì)推定的條件、程序、效果、救濟(jì)等內(nèi)在機(jī)理。二是以“入罪，舉輕以明重”為內(nèi)容的規(guī)則屬刑法規(guī)則，其為行政法所用必須解決法規(guī)范的跨部門適用問題?？上驳氖?，《行政訴訟法》第52條規(guī)定，人民法院審理行政案件“以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”，明確了依法行政之“法”的規(guī)范載體，鑒于其中的“法律”有行政法、民法、刑法等部門法之分，“行政法規(guī)”有民事法規(guī)、經(jīng)濟(jì)法規(guī)等，“地方性法規(guī)”也有民事、經(jīng)濟(jì)以及涉外行政許可設(shè)定等國(guó)際法規(guī)范，所以，依法行政之“法”并無(wú)部門上的界限，在其他部門法蘊(yùn)含一般法理、不為行政事務(wù)或行政法理所排斥、行政法無(wú)特別規(guī)定的情況下，依法行政之“法”涵蓋其他部門法是必要的和可行的，也是能夠融入當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的。尤其是，行政法與刑法作為最重要的公法部門，在違法與犯罪行為矯正、行政與刑事程序銜接、行政證據(jù)與刑事證據(jù)共享等領(lǐng)域有著天然的關(guān)聯(lián)，“舉輕明重”作為彌補(bǔ)違法犯罪情形“列舉未盡”缺憾的規(guī)則存在是合乎公益、秩序與法治要求的，需要的只是由行政法以“兜底條款”為“舉輕明重”規(guī)則的納入留有空間。

三、不違背規(guī)制規(guī)范不能成為損益行政行為的唯一法律依據(jù)

“規(guī)制規(guī)范”不具有賦權(quán)功能，其所要求的是不作為、不得為或者作為時(shí)的禁忌，其功能并不在于能讓行政機(jī)關(guān)做什么，而在于不讓行政機(jī)關(guān)做什么，或者讓行政機(jī)關(guān)怎樣做，因而，行政機(jī)關(guān)自然不能僅僅依據(jù)“規(guī)制規(guī)范”就可以作出行為。

規(guī)制規(guī)范一般作為組織規(guī)范和根據(jù)規(guī)范的“配套”規(guī)范出現(xiàn)，是前兩種規(guī)范的“后位”規(guī)范，其宗旨在于確保行政機(jī)關(guān)不致濫用前兩種規(guī)范賦予的職權(quán)職責(zé)。司法審查過程中，必須首先查明是否有組織規(guī)范和根據(jù)規(guī)范，在此前提下，才會(huì)有是否違反規(guī)制規(guī)范問題。

“法無(wú)禁止即可作為”僅為權(quán)利生成規(guī)則，“法無(wú)明文授權(quán)即為無(wú)權(quán)”方為權(quán)力生成規(guī)則，授權(quán)規(guī)范是權(quán)力的唯一“誕生地”，授權(quán)時(shí)必須遵循“設(shè)定權(quán)”規(guī)則，主要包括:必須遵循憲法保留、議會(huì)保留、行政立法在處罰、強(qiáng)制、許可等領(lǐng)域的設(shè)定權(quán)限制、規(guī)范性文件不得違法授權(quán)等限制性規(guī)定;必須遵循權(quán)責(zé)一致原則，“設(shè)權(quán)”的同時(shí)必須“明責(zé)”;必須在“設(shè)權(quán)”的同時(shí)設(shè)置預(yù)防權(quán)力濫用的配套機(jī)制，其主體就是規(guī)制規(guī)范。

行政機(jī)關(guān)履行組織規(guī)范與根據(jù)規(guī)范所設(shè)定的職權(quán)職責(zé)和作出行為，并非僅受規(guī)制性“規(guī)范”和“條文”的約束，這只是注重“條文法”的“法律條文主義”和機(jī)械法治時(shí)期的做法，我國(guó)目前正處于“條文法”向“理念法”的過渡期，執(zhí)法與司法中的“法”不僅限于機(jī)械的法律規(guī)范條文，還包括法的理念、精神、價(jià)值、目的、原理、原則等“理念法”。“理念法”的核心功能有三項(xiàng):一是，框定行政機(jī)關(guān)的抽象職責(zé)，如根據(jù)社會(huì)契約論、公仆、服務(wù)行政等判定政府服務(wù)職責(zé);二是，蘊(yùn)含或生成行政機(jī)關(guān)的職業(yè)操守、基本法律素養(yǎng)、行業(yè)規(guī)則等;三是，彌補(bǔ)法律條文列舉未盡的不足。其中大量包含行政機(jī)關(guān)施政的禁忌，有些從性質(zhì)上說屬于法律層面的，對(duì)此的違反實(shí)則構(gòu)成違法行政。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，只要法律沒有規(guī)定就屬于行政自由裁量權(quán)范圍，除《行政訴訟法》第54條第(二)項(xiàng)規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“行政處罰顯失公正”外，裁量范圍內(nèi)的行為只產(chǎn)生合理性問題。1990年《行政訴訟法》實(shí)施初期，不少學(xué)者基于該法第5條和第54條第(四)項(xiàng)之規(guī)定，將“以合法性審查為原則、合理性審查為例外”作為行政訴訟“特有原則”，及至1996年《行政處罰法》實(shí)施，因該法第4條將“公正”處罰作為原則規(guī)定了，所以行政處罰不公正不再屬于合理性問題，行政訴訟也相應(yīng)地只保留“合法性審查”原則。但是，這些均是“法律條文主義”理念下的合法與合理界分標(biāo)準(zhǔn)，按此標(biāo)準(zhǔn)，沒有法律條文明確規(guī)定的領(lǐng)域均是法律放棄規(guī)制的合理性領(lǐng)域，因而所有未被納入規(guī)制規(guī)范尤其是禁止性規(guī)范的自然劃歸了合理性范疇，該領(lǐng)域內(nèi)所有違反“理念法”的行為均屬于不合理的行為。難怪文章開頭所述案例中，法院會(huì)認(rèn)定“現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件沒有對(duì)景區(qū)收費(fèi)點(diǎn)位置作出具體規(guī)定”，因而“被告在收費(fèi)點(diǎn)位置選擇上不合理”。這種將某個(gè)問題是否存在具體法律規(guī)范條文規(guī)定作為合法與合理界分標(biāo)準(zhǔn)的做法不再符合實(shí)質(zhì)法治的理性要求，也不利于確保以只審查合法性、不審查合理性為審查標(biāo)準(zhǔn)的我國(guó)司法審查制度的先進(jìn)性和完整性，更不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行全面司法監(jiān)督。

至關(guān)重要的是，不屬于規(guī)制規(guī)范禁止行列的行政事務(wù)，并不是法律的“盲區(qū)”，該領(lǐng)域同樣要受到“理念法”規(guī)制，違反“理念法”的行為同樣屬于違法而非不合理行為。

四、職責(zé)行為不需要根據(jù)規(guī)范，法定職責(zé)之“法”可為“理念法”

行政執(zhí)法和行政審判實(shí)踐中，每每遇到行政機(jī)關(guān)質(zhì)疑法院和相對(duì)人“哪個(gè)法哪一條規(guī)定某事屬于我的職責(zé)范圍”，從而將行政職責(zé)存廢的標(biāo)準(zhǔn)限定于有無(wú)法律明文規(guī)定，即將作為與不作為的法律依據(jù)狹隘地理解為“條文法”而非“理念法”。

究其緣由，主要在于《行政訴訟法》第11條關(guān)于行政不作為受案范圍和第54條關(guān)于行政不作為的判決理由部分均采用了“法定職責(zé)”的表述。實(shí)質(zhì)上，“法定”并不必然寓意“具體法律條文規(guī)定”，從規(guī)范類型角度言，“法定”中的“法”涵蓋組織規(guī)范、規(guī)制規(guī)范和根據(jù)規(guī)范。其中，組織規(guī)范并不指向具體的行為和手段，一般生成抽象的、籠統(tǒng)的、宏觀的職責(zé);規(guī)制規(guī)范意在抑制行政機(jī)關(guān)不法作為和不當(dāng)作為，其所要求的狀態(tài)多為“不作為”或“不得為”;根據(jù)規(guī)范直接指向特定的行為和手段，無(wú)論作為職責(zé)載體的法律規(guī)范還是其所產(chǎn)生的職責(zé)內(nèi)容均很明確具體。據(jù)此，三種規(guī)范都能生成相應(yīng)的職責(zé)，僅將“法定職責(zé)”理解為由根據(jù)規(guī)范所生是片面的和缺乏理論基礎(chǔ)的。

職責(zé)的宏觀性、籠統(tǒng)性、抽象性還可從責(zé)權(quán)關(guān)系中得到答案。職責(zé)的存在并不必然以授權(quán)規(guī)范和根據(jù)規(guī)范的存在為前提，傳統(tǒng)理論中有學(xué)者主張的職權(quán)職責(zé)之間的關(guān)系為“一枚硬幣的正反面”或“孿生兄弟”的觀點(diǎn)，在“有權(quán)必有責(zé)”這一層面是成立的，沒有無(wú)責(zé)任的權(quán)力，但如果想當(dāng)然地認(rèn)為“有責(zé)必有權(quán)”就不成立了，履行職責(zé)并不必然要通過權(quán)力的途徑，“責(zé)大于權(quán)”是給付行政、服務(wù)政府理念下權(quán)責(zé)關(guān)系的新態(tài)勢(shì):“責(zé)”的總量絕對(duì)大于“權(quán)”的總量;“責(zé)”并不必然依附于某個(gè)具體的法律條文。相應(yīng)地，將違法行政表示為“違法行使行政職權(quán)”與“違法行政職責(zé)”具有不同的法律意義，后者所涵蓋的違法行為在“量”上勝于前者。上述要旨從兩個(gè)法條對(duì)比中可窺一斑:《國(guó)家賠償法》第2條將侵權(quán)行為表述為“違法行使職權(quán)”，給人以只有在有職權(quán)的領(lǐng)域才產(chǎn)生國(guó)家賠償責(zé)任的印象;1997年最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第1條將行政侵權(quán)行為表述為“違反行政職責(zé)的行為”，使不以“職權(quán)”為前提而依附于“職責(zé)”的違法侵權(quán)行政行為“難逃”國(guó)家賠償之責(zé)，如此表述能夠“兜住”更多的違法行政，對(duì)權(quán)利保障和監(jiān)督行政更加有利。

但是，從當(dāng)下制度設(shè)計(jì)看，“抽象職責(zé)”與“行為法定”的法律保留規(guī)則及“適用法律、法規(guī)”的適法形式要求之間關(guān)系緊張，因?yàn)椤俺橄舐氊?zé)”寓意行政機(jī)關(guān)必須有所作為，而“行為法定”和“適用法律、法規(guī)”則要求行政機(jī)關(guān)只能遵循“行為法定”原則，并作出法定行為，即“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，且應(yīng)在行為過程甚至行為結(jié)果形式中“適法”，否則，一旦這種“履責(zé)”和“作為”有具體特定的利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)必然處于“兩難”境地:如果因無(wú)根據(jù)規(guī)范賦予手段而不作為，會(huì)因“抽象職責(zé)”寓意“作為”而敗訴;如果根據(jù)授權(quán)規(guī)范和“抽象職責(zé)”自主地采取適當(dāng)手段，會(huì)因被訴行為“無(wú)法可依”或“法無(wú)明文規(guī)定”而敗訴。在將來有了公益訴訟制度設(shè)計(jì)的情況下，即使沒有特定利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)也會(huì)時(shí)常處于上述窘境。在當(dāng)下行政實(shí)踐環(huán)境中和制度設(shè)計(jì)框架下，否定“抽象職責(zé)”和“行為法定”均不可行，唯有一途可以破解上述“迷局”:人民法院以“作為”缺少法律依據(jù)因而“不能作為”為由駁回原告訴請(qǐng)，但這明顯有悖于“服務(wù)政府”理念，也會(huì)使法律制度設(shè)計(jì)甚至立法者遭受質(zhì)疑。

五、組織規(guī)范為所有行政行為所必需

行政機(jī)關(guān)是人民通過法律所表達(dá)的意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，所以行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)不能超越法律之外，而法律對(duì)行政活動(dòng)范圍的框定是由組織規(guī)范完成的，該規(guī)范負(fù)責(zé)從地域、級(jí)別、事務(wù)等方面設(shè)定行政管轄權(quán)，行政機(jī)關(guān)的任何活動(dòng)均不能超越其管轄權(quán)范圍。正如日本學(xué)者所言:“即使在不需要作用法上的法律根據(jù)的情況下，也必須是組織規(guī)范所規(guī)定的所掌管事務(wù)的范圍內(nèi)。”［5］549

《行政訴訟法》第54條關(guān)于“超越職權(quán)”的規(guī)定適用于授益、損益、混合等所有利益屬性的行政行為，寓意即使授益行為也不能超越組織規(guī)范，但問題是，授益行為并不必然以職權(quán)為依托，“通過權(quán)力的服務(wù)行政”并不合乎現(xiàn)代政府理念和理論，服務(wù)行政本質(zhì)上是一種職責(zé)行為，如政府修建橋梁和高速公路等公益設(shè)施不是在“行權(quán)”而是在“履責(zé)”。因此，當(dāng)下理論和制度設(shè)計(jì)中將組織規(guī)范更多地理解為“職權(quán)規(guī)范”，將具體行政行為成立要件中的“權(quán)能要素”更多地解釋為“職權(quán)”，將違法行政行為更多地定位為“超越職權(quán)”和“濫用職權(quán)”，是片面的，與當(dāng)下服務(wù)行政理念不相符合，我國(guó)的理論和制度應(yīng)該嘗試著從“職責(zé)”角度來闡釋行政行為的成立、屬性、形式等。

是否存在“超越職責(zé)”的違法行政行為?關(guān)于從職責(zé)角度界定違法行政的稱謂，目前我國(guó)實(shí)證法規(guī)定僅有前述1997年最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第1條所稱之“違反行政職責(zé)”，其常態(tài)主要有不履責(zé)、不法履責(zé)和不當(dāng)履責(zé)，其中“不法履責(zé)”就應(yīng)包括“超越職責(zé)”，涵蓋兩種情形:一是在職權(quán)職責(zé)對(duì)應(yīng)領(lǐng)域，“超越職責(zé)”為“超越職權(quán)”所吸收;在不依附于職權(quán)的職責(zé)領(lǐng)域，同樣存在“超越職責(zé)”問題，因?yàn)楦鶕?jù)前述論證，職責(zé)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于職權(quán)范圍，職責(zé)范圍并不必然依附于和等于職權(quán)范圍。因此，現(xiàn)行《行政訴訟法》第54條關(guān)于“超越職權(quán)”的定位并不能涵蓋所有違反組織規(guī)范的違法行政行為，理應(yīng)修改為“超越職權(quán)或職責(zé)”。

行政機(jī)關(guān)以非權(quán)力手段行政可否超越組織規(guī)范?“若是除了公法所規(guī)范之‘公共機(jī)構(gòu)’的方式外，如果行政欲當(dāng)成‘服務(wù)主體’，那就必須回復(fù)到適用民法之規(guī)定?！保?］適用私法規(guī)范和訴諸私法手段已成當(dāng)下行政機(jī)關(guān)推行政務(wù)的重要路徑，這主要源于行政機(jī)關(guān)時(shí)常以非權(quán)力主體身份活動(dòng)，處于與普通公民相同的民事主體地位，本著“權(quán)力保留”和“法無(wú)禁止即自由”的規(guī)則，行政機(jī)關(guān)不再受制于根據(jù)規(guī)范，但應(yīng)否遵守組織規(guī)范?這就要從“公務(wù)”的角度來解讀，行政機(jī)關(guān)的成立和存在的唯一目的在于公務(wù)或行政目標(biāo)，其活動(dòng)性質(zhì)、目的、內(nèi)容和范圍等不能偏離“公務(wù)”，而“公務(wù)”性質(zhì)、內(nèi)容、范圍等的載體就是組織規(guī)范。因而，即使是行政機(jī)關(guān)以非權(quán)力身份進(jìn)行活動(dòng)，也不適用“法無(wú)禁止即自由”規(guī)則，而是應(yīng)當(dāng)受到組織規(guī)范和“公務(wù)”的限制。

從另一角度說，人民不會(huì)將自己的意志委托給一個(gè)可以服務(wù)于其他意志和利益的機(jī)關(guān)，納稅人也不會(huì)為行政機(jī)關(guān)“公務(wù)”之外的其他活動(dòng)“埋單”，政企不分、齊抓共管等現(xiàn)象均與現(xiàn)代職能配置理念相悖。即使行政機(jī)關(guān)順應(yīng)當(dāng)下“弱權(quán)”態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)而更多地采用非權(quán)力手段行政，也不能超出組織規(guī)范所圈定的職責(zé)范圍，更不能擺脫法律的控制，難怪有學(xué)者主張“援用《民法典》的規(guī)定并不能繞開法律保留原則的要求”，［9］行政機(jī)關(guān)適用民法不能違反法律保留原則，不能在無(wú)法律依據(jù)的前提下弱化權(quán)力，更不能在平等主體之間的關(guān)系中、在無(wú)法律依據(jù)的情況下給相對(duì)人設(shè)定義務(wù)甚至實(shí)施制裁。據(jù)此也可以看出，法律保留中的“法律”沒有公私法之分，依法行政之“法”包括民法、刑法等所有適用于行政的部門法。

六、授益行政行為是否需要根據(jù)規(guī)范——基于平等性、雙效性和復(fù)效性的考察

僅從相對(duì)人利益角度看，授益行政行為不需要有具體明確的法律依據(jù)，因?yàn)橐话闳瞬粫?huì)在意和“挑剔”賦權(quán)于己的行為是否有法律依據(jù)甚至是否合法，且《行政訴訟法》第2條采用了“侵犯”的表述，給人以可訴行政行為僅限于損益行為的錯(cuò)覺。同時(shí)，從行政機(jī)關(guān)角度說，“造福人人”是其當(dāng)然職責(zé)，也是其存在的唯一理由和正當(dāng)性基礎(chǔ)，這種職責(zé)的必然性和抽象性在一定程度上也彌補(bǔ)了授益行政行為的“法無(wú)明文”缺憾。

正因?yàn)槿绱?，所以不少學(xué)者主張和贊同授益行政行為無(wú)需根據(jù)規(guī)范，例如翁岳生認(rèn)為:“給付行政因系給予人民一定利益，故受法律保留原則拘束的程度較為寬松，亦即，只要在行政組織法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，且有國(guó)會(huì)通過的預(yù)算為依據(jù)，縱使缺乏行為法上的根據(jù)，仍可為給付性的行為?！保?0］30－31翁先生在否定授益行為必須有根據(jù)規(guī)范的同時(shí)，設(shè)定了組織規(guī)范和預(yù)算法限制，用于解決授益行為所必需的“權(quán)”和“錢”兩個(gè)基礎(chǔ)性問題。日本學(xué)者認(rèn)為，“雖然把法律保留原則僅限定于嚴(yán)密意義的侵害行為，未免失之狹隘。不過，沒有法律根據(jù)，就不能進(jìn)行補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)措施、公共設(shè)施建設(shè)與行政指導(dǎo)，行政無(wú)論如何也不能完成其任務(wù)?！保?1］德國(guó)學(xué)者也認(rèn)為，“只要與本質(zhì)原則無(wú)關(guān)，還可以在例如補(bǔ)助和文化領(lǐng)域存在進(jìn)一步的‘無(wú)法律的行政’?！保?2］按德國(guó)學(xué)界的普遍觀點(diǎn)，這里的“文化領(lǐng)域”僅指其中提供文化設(shè)施、文化服務(wù)、創(chuàng)作激勵(lì)等授益行為。我國(guó)也有學(xué)者指出，“行政行為受法律控制的程度與其強(qiáng)制性的大小成正比”［13］從量度上看，損益愈烈，法律規(guī)制愈強(qiáng);授益愈多，法律規(guī)制愈寬松甚至歸零。授益行為對(duì)相對(duì)人而言無(wú)需強(qiáng)制，自然不需要法律介入?？傮w上看，我國(guó)學(xué)界以及制度設(shè)計(jì)中基本上認(rèn)同授益行為無(wú)需根據(jù)規(guī)范，這種理念與立法對(duì)行政規(guī)范的“規(guī)定權(quán)”規(guī)制策略一脈相承。據(jù)筆者考證，全國(guó)絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于行政規(guī)范性文件制定、備案、監(jiān)督等規(guī)定中，大都確認(rèn)行政規(guī)范性文件不得增設(shè)義務(wù)、不得限制權(quán)利，給人以授益行政行為無(wú)需法律規(guī)制的錯(cuò)覺。

但是，從行政行為的雙效性、復(fù)效性看，第一，對(duì)相對(duì)人受益時(shí)常意味著對(duì)相關(guān)人的損益，最起碼是公共支出的“偏袒”，“任何負(fù)擔(dān)處分，從另一角度看，其實(shí)也都具授益處分效果，同樣地，任何授益處分，在另一方面也都同時(shí)具負(fù)擔(dān)處分效果?！?［10］670第二，授益都是相對(duì)的，授益的同時(shí)也意味著對(duì)所授利益之外更多利益的否定，授益行為本質(zhì)上屬于“對(duì)人民的授益請(qǐng)求為部分的允許，部分的拒絕者”。［10］670行政行為在利益屬性上的相對(duì)性，不僅導(dǎo)致不同屬性行為的法律控制力度、程序等方面差異，更造成法律控制方略上的“兩難”:對(duì)相對(duì)人或相關(guān)人一方授益，無(wú)需“行為法定”;但對(duì)另一方極有可能是損益的，必須“行為法定”。面對(duì)這種“兩難”境地，學(xué)界采取了兩種對(duì)策:一是從“控權(quán)法”角度，對(duì)“雙性”行為按有利于對(duì)其控制的角度認(rèn)定屬性和實(shí)施規(guī)制，“對(duì)混合處分究竟當(dāng)作授益處分或負(fù)擔(dān)處分處理，一般以為視何種處分類型于各該案受較嚴(yán)格限制而定?！保?0］670因法律對(duì)損益行為控制的強(qiáng)度肯定大于授益行為，所以上述觀點(diǎn)無(wú)異于承認(rèn)所有“雙性”行為均應(yīng)遁入損益行為的法律規(guī)制路徑。二是擴(kuò)大法律保留范圍，“法律保留權(quán)可以擴(kuò)展到服務(wù)行政方面，理由是，自由和平等可以通過法律和權(quán)利產(chǎn)生，因此在沒有法律授權(quán)的情況下，應(yīng)禁止對(duì)公民做出任何行政管理行為?！保?4］這就必然奉行“全部保留”原則。

正是基于上述理由，授益行為也必須適用法律保留、必須有根據(jù)規(guī)范的觀點(diǎn)為不少學(xué)者所推崇。例如在日本，菊池勇夫在《社會(huì)事業(yè)法與社會(huì)法體系》一文中指出:“社會(huì)事業(yè)的內(nèi)容如果只限于以往的慈善、博愛的行為，是不能作為立法對(duì)象的，但如果將社會(huì)事業(yè)置于國(guó)家的補(bǔ)助及統(tǒng)治之下，即能夠?qū)⑵浞Q之為社會(huì)事業(yè)階段到來之時(shí)，當(dāng)然應(yīng)賦予其法律上的依據(jù)?！保?5］

筆者認(rèn)為，社會(huì)財(cái)富的總量是一定的和有限的，既然授益行政行為的背面肯定是其他個(gè)體利益、集體利益、國(guó)家利益和公共利益的減少或受損，就必須從利益相對(duì)性角度構(gòu)建行政行為的法律控制機(jī)制。從世界范圍看，這一法律機(jī)制主要有兩個(gè)方面:一是，為避免法律保留原則妨礙政府做好事，強(qiáng)化立法的細(xì)密性、主動(dòng)性和全面性，更多地為授益行為提供根據(jù)規(guī)范，以免政府服務(wù)陷入“法無(wú)明文”的窘境，正如日本學(xué)者所言:“在福利國(guó)家中為了國(guó)家能夠按照社會(huì)的要求積極貫徹執(zhí)行政策，法應(yīng)該為行政提供其所需要的手段。”［16］法律為授益行為提供手段并不必然寓意法律控制行政，相反，這完全可以看作是法律對(duì)于行政的“支持”，是緩解授益行為與法律保留、服務(wù)行政與法治行政之間緊張關(guān)系的理性選擇。二是，為防止授益行為的“背面”利益受損，全面設(shè)定授益行為過程中的參與權(quán)和參與程序，使授益行為過程成為各方利益的博弈過程，通過利益表達(dá)、協(xié)商和對(duì)抗提升行政公開度、行政決定法治化和可接受性。

檢討我國(guó)當(dāng)下制度設(shè)計(jì)可知:在第一個(gè)方面，法律在設(shè)定政府授益功能時(shí)，一般有兩種情形:一是，僅表現(xiàn)為“應(yīng)當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件”等抽象、籠統(tǒng)的“職責(zé)”規(guī)定，并不具體列明授益行為的名稱、類型、程序等;二是，只有在以利益相對(duì)性為基礎(chǔ)的“雙性”領(lǐng)域，法律才會(huì)設(shè)定具體的損益行為，行政機(jī)關(guān)作出該損益行為的同時(shí)也就實(shí)現(xiàn)了利害關(guān)系人或社會(huì)公眾的個(gè)別受益或公共受益。這種現(xiàn)象必然帶來下述負(fù)面作用:一是，抽象、籠統(tǒng)的職責(zé)沒有或少有具體的行政相對(duì)人，不會(huì)或很少有來自權(quán)利對(duì)職責(zé)的督促，加之利益代表人制度缺失，導(dǎo)致這種職責(zé)規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促力極低;二是，沒有具體的行為和指標(biāo)，使行政機(jī)關(guān)的“政績(jī)”考核與評(píng)價(jià)失去了硬性指標(biāo)體系，這就難免導(dǎo)致其履責(zé)動(dòng)力不足;三是，由于沒有或少有具體的行政相對(duì)人，加之公益訴訟的缺位，所以極少因職責(zé)引發(fā)行政復(fù)議和訴訟，即使偶有發(fā)生，也會(huì)因職責(zé)規(guī)范的抽象性和籠統(tǒng)性而難以判斷是否構(gòu)成行政不作為;四是，不利于對(duì)抗授益行為的不利益人，一旦其依據(jù)最高人民法院《若干解釋》第13條關(guān)于行政相關(guān)人訴權(quán)的規(guī)定提起訴訟，行政機(jī)關(guān)會(huì)因“行為法定”、“法無(wú)明文”和“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”而敗訴;五是，抽象、籠統(tǒng)職責(zé)極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)陷入兩個(gè)極端:要么畏懼“行為法定”而不敢作為，要么在“籠統(tǒng)授權(quán)”所賦予的廣泛的自由裁量空間內(nèi)不當(dāng)履責(zé)。

在第二個(gè)方面，當(dāng)下制度設(shè)計(jì)存在下述問題:第一，公開和參與程序不完整，包括:一是，政府信息主動(dòng)公開范圍受限。二是，某些領(lǐng)域尚缺少程序參與的告知、公示及送達(dá)程序。例如，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第15條第2款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為?！北緱l是出于保障利害關(guān)系人知情權(quán)的考慮而設(shè)計(jì)的“依法推定”情形，只是這里的“依法”屬于“準(zhǔn)用性”規(guī)定，應(yīng)指其他具體法律、法規(guī)中關(guān)于是否給第三人或行政相關(guān)人送達(dá)的特殊規(guī)定，據(jù)筆者查閱，現(xiàn)行有效的法律制度設(shè)計(jì)中明確要求向第三人送達(dá)法律文書的極其少見，對(duì)其知情權(quán)、參與權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)乃至起訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)極為不利。三是，當(dāng)下公開與參與程序過多依賴于網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊雜志等，完全沒有考慮因貧窮、公民素質(zhì)、技術(shù)落后等國(guó)情所致信息渠道不暢給部分人帶來的不便與不能。第二，授益行為導(dǎo)致群體利益受損時(shí)，參與行政過程的代表人遴選機(jī)制有待完善。例如，利益代表人是由利益群體民主推舉、行政機(jī)關(guān)被動(dòng)接受，還是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)遴選?行政過程中利益群體認(rèn)為利益代表人不再代表群體利益能否以及如何更換?利益代表人僅有程序參與權(quán)還是實(shí)體問題處置權(quán)?此類問題如不得到法律規(guī)制，當(dāng)下行政實(shí)踐中嚴(yán)重存在的利益代表人出賣群體利益、利益群體內(nèi)訌甚至引發(fā)群體事件的情況仍得不到應(yīng)有的控制。第三，參與程序的實(shí)質(zhì)影響力得不到保障，使參與成為純粹程序正義的表征而非實(shí)體公正“推進(jìn)器”。為確保參與及意見表達(dá)的實(shí)質(zhì)影響力，各國(guó)大都設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)制。我國(guó)學(xué)界已開始重視行政程序及其結(jié)果的實(shí)質(zhì)影響力問題，立法實(shí)踐中也有較為理性和先進(jìn)的做法。例如，2008年《湖南省行政程序規(guī)定》第73條第3款規(guī)定:“對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并采納其合理的意見;不予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。”設(shè)置說明理由程序?qū)τ诩s束行政機(jī)關(guān)尊重事實(shí)、采信證據(jù)和合理理由極其必要，我們需要做的是加速將這一極富理性的做法拓展開來。

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