楊解君

當(dāng)代中國(guó)能源立法面臨的問(wèn)題與瓶頸及其破解*

楊解君

因時(shí)代發(fā)展而產(chǎn)生的種種能源問(wèn)題，給中國(guó)能源立法提出了巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)能源立法總體上存在著立改任務(wù)艱巨、觀念未能與時(shí)俱進(jìn)、內(nèi)容行政化和政策化色彩深厚、體系沖突或不相銜接等問(wèn)題，在電力立法、煤炭立法、石油天然氣立法、節(jié)能立法和可再生能源立法等具體領(lǐng)域存在著諸多滯后、矛盾或可操作性不強(qiáng)等欠缺，而且還面臨著一系列深層次的難題:能源與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的關(guān)系，法律與政策的關(guān)系，改革與法律的關(guān)系，市場(chǎng)、企業(yè)與政府的關(guān)系等。對(duì)于這些問(wèn)題與難題，能源立法應(yīng)從理念、目標(biāo)、技術(shù)、體系和制度、改革與回應(yīng)等多方面綜合應(yīng)對(duì)，一并解決。

能源立法;問(wèn)題;難題;應(yīng)對(duì)

綠色低碳發(fā)展，已成為當(dāng)今時(shí)代的主旋律。如何構(gòu)建與之相適應(yīng)的法律體系，為低碳發(fā)展提供法律制度上的支持與保障，是我國(guó)當(dāng)前法治建設(shè)中的重大課題。由于能源既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生需求的基本保障，同時(shí)又是環(huán)境污染與二氧化碳排放的重要源頭，因而在構(gòu)建和完善我國(guó)綠色低碳的法律制度中首先就應(yīng)從能源法著眼。如何構(gòu)建和完善符合低碳綠色發(fā)展要求的能源法體系及其制度，無(wú)疑需要對(duì)現(xiàn)行能源法的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題有一個(gè)清晰的認(rèn)知。有鑒于此，本文擬以問(wèn)題為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)行能源立法狀況進(jìn)行梳理和評(píng)析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決之道。

一、能源問(wèn)題疊加:能源法的時(shí)代挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)能源得到了快速的發(fā)展，其成績(jī)舉世矚目。我國(guó)一次能源生產(chǎn)總量位居世界第一，煤炭產(chǎn)量占到世界的45%，石油年產(chǎn)量穩(wěn)定在2億噸，天然氣產(chǎn)量穩(wěn)步提高，電力裝機(jī)規(guī)模居世界第二，水電、核電、風(fēng)電等清潔能源發(fā)展快速，能源科技水平顯著提高，節(jié)能環(huán)保成效明顯，境外能源合作不斷取得新進(jìn)展，國(guó)內(nèi)能源安全保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。但是，我國(guó)能源發(fā)展也面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。對(duì)此，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面分別進(jìn)行了歸納，將我國(guó)能源發(fā)展面臨的國(guó)際挑戰(zhàn)概括為能源資源競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、能源供應(yīng)格局深刻調(diào)整、全球能源市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加劇、圍繞氣候變化的博弈錯(cuò)綜復(fù)雜、能源科技創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快等五個(gè)方面;將我國(guó)能源發(fā)展的國(guó)內(nèi)問(wèn)題概括為六個(gè)方面:一是資源制約日益加劇，能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻;二是生態(tài)環(huán)境約束凸顯，綠色發(fā)展迫在眉睫;三是發(fā)展方式依然粗放，能效水平亟待提高;四是能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn);五是自主創(chuàng)新能力不足，能源產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng);六是體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢(shì)在必行。①這是我國(guó)政府對(duì)當(dāng)前能源發(fā)展所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的一個(gè)清醒認(rèn)識(shí)。

值得注意的是，對(duì)能源問(wèn)題的認(rèn)知，我們不能只看到能源體系內(nèi)的問(wèn)題，還應(yīng)關(guān)注與其相伴隨的問(wèn)題，因而筆者將能源問(wèn)題主要?dú)w為四類(lèi):一是能源系統(tǒng)內(nèi)自身的問(wèn)題，包括能源安全、能源效率、能源結(jié)構(gòu)、能源產(chǎn)業(yè)、能源科技、能源體制等問(wèn)題;二是能源與經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，能源深入到各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，對(duì)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、人民生活水平的提高和出行方便必不可少，因而對(duì)能源能否支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及如何支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能否滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的能源消費(fèi)需求等方面的問(wèn)題，也必須在能源決策中加以考慮;三是能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)問(wèn)題，能源尤其是化石能源的使用，會(huì)導(dǎo)致諸如氮氧化物、二氧化硫、煙霧和粉塵等污染物的排放，當(dāng)前的能源使用特別是傳統(tǒng)的煤炭使用方法造成的環(huán)境惡化已經(jīng)到了無(wú)法容忍的程度，并對(duì)人體健康造成嚴(yán)重威脅;四是能源與碳排放問(wèn)題，以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了二氧化硫和懸浮顆粒物等的大量排放，而且也導(dǎo)致了二氧化碳的高排放，盡管與工業(yè)化國(guó)家相比，中國(guó)人均二氧化碳排放量較低，但其排放總量卻為世界最大，中國(guó)因而面臨著巨大的現(xiàn)實(shí)減排壓力。

當(dāng)前的能源問(wèn)題，并不只是一時(shí)出現(xiàn)的臨時(shí)事態(tài)，而是既有改革開(kāi)放30多年來(lái)形成的歷史累積性問(wèn)題，也有隨著時(shí)代發(fā)展而不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)性問(wèn)題。如果對(duì)這些能源問(wèn)題放任自流，不盡快加以解決，這些問(wèn)題就會(huì)形成疊加且不斷放大，最終危及改革開(kāi)放取得的成就并導(dǎo)致不可持續(xù)發(fā)展。這些錯(cuò)綜復(fù)雜且相互交織的能源問(wèn)題，已經(jīng)引起政府高度重視且受到民眾的普遍關(guān)注，對(duì)我國(guó)能源法也提出了巨大的挑戰(zhàn)。能源法必須直面當(dāng)前這些錯(cuò)綜復(fù)雜的種種能源問(wèn)題并尋求解決的辦法。這是因?yàn)?法是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是解決社會(huì)問(wèn)題的工具，能源法亦應(yīng)如此。如何在解決歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的同時(shí)及時(shí)應(yīng)對(duì)能源問(wèn)題的新挑戰(zhàn)，無(wú)疑是作為當(dāng)下能源法不可回避的重大課題。

二、能源立法存在的問(wèn)題:歷史欠賬與現(xiàn)實(shí)滯后

我國(guó)能源法體系，主要由憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等形式組成。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的能源法制建設(shè)從無(wú)法可依到能源法體系基本建成，可以說(shuō)成績(jī)斐然。但是，基于“有法比無(wú)法好”的基本思路，能源領(lǐng)域的立法很多是在特殊能源形勢(shì)下的“應(yīng)急立法”，往往缺乏系統(tǒng)綜合的思考，加之對(duì)能源發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)見(jiàn)不足及立法技術(shù)水平的限制，能源立法的缺陷也較為明顯。能源法既存在因立法遲滯而導(dǎo)致的歷史欠賬，也有隨著時(shí)代發(fā)展人們當(dāng)下才意識(shí)到的不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展要求的欠缺。為應(yīng)對(duì)能源形勢(shì)和能源問(wèn)題的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行能源法需要因應(yīng)形勢(shì)還清歷史欠帳、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并前瞻未來(lái)，填補(bǔ)缺漏和進(jìn)行制度創(chuàng)新。我國(guó)現(xiàn)行能源立法的欠缺，可以從總體狀況和具體領(lǐng)域兩個(gè)層面加以描述。

(一)總體上的缺失

我國(guó)現(xiàn)行能源立法總體而言，主要存在如下一些方面的欠缺:

1．在能源立法的創(chuàng)制方面，制定和修改的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，已表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后。“十五”期間，能源法制目標(biāo)就被確立為“建立和完善以經(jīng)濟(jì)法律手段為主、輔以必要行政措施的能源發(fā)展宏觀調(diào)控體系”，②但時(shí)至今日，能源發(fā)展的宏觀調(diào)控現(xiàn)實(shí)仍是以行政政策和行政措施為主，并未實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)法律手段為主的目標(biāo)。能源“十一五”規(guī)劃提出的“保障措施”包括了:修訂《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》，制定《能源法》、《石油天然氣法》和《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》等法規(guī)，盡快完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的能源法律法規(guī)體系。③但是，“十一五”期間除完成《節(jié)約能源法》的修改外④，其他法律的修訂和制定任務(wù)皆未完成?！赌茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》再次強(qiáng)調(diào)了“盡快完成煤炭法、電力法修訂”的歷史任務(wù)，同時(shí)提出了加強(qiáng)能源法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù):加快推進(jìn)能源法出臺(tái)，組織開(kāi)展石油、天然氣、核能等領(lǐng)域的立法工作，擬定配套法規(guī)和規(guī)章，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查。由此可見(jiàn)，我國(guó)能源領(lǐng)域一些重要法律的缺乏以及立法工作的遲緩。而且，從這些規(guī)劃中我們完全看不到能源與時(shí)下人們關(guān)注的生態(tài)環(huán)境和氣候變化相關(guān)聯(lián)的立法影子，可見(jiàn)政府在能源立法工作上的“舊帳未還新帳又生”，不僅表現(xiàn)出歷史的遲滯，而且還表現(xiàn)出缺乏前瞻思維，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)實(shí)及未來(lái)發(fā)展的立法應(yīng)對(duì)進(jìn)行考量。

2．在能源立法的觀念方面，未能融入低碳發(fā)展理念。現(xiàn)行法律中尚無(wú)低碳理念之貫注，立法中沒(méi)有關(guān)于低碳發(fā)展的價(jià)值觀念或行為方式的體現(xiàn)，更沒(méi)有具體可操作的低碳法律制度。⑤其欠缺，既表現(xiàn)在過(guò)去的能源立法中沒(méi)有低碳理念的指導(dǎo)和低碳內(nèi)容的體現(xiàn)，也表現(xiàn)在目前仍沒(méi)有基于低碳理念著手開(kāi)展相關(guān)的立法。

在已有的幾部能源法中，都主要是圍繞能源安全、能源開(kāi)發(fā)利用而展開(kāi)的，并沒(méi)有低碳發(fā)展或者氣候變化方面的考量。如《煤炭法》(1996年制定，2009年、2011年、2013年三次修訂)的立法宗旨是:合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展;《電力法》(1995年制定，2009年修訂)的立法宗旨是:保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益，保障電力安全運(yùn)行;《節(jié)能法》(1997年制定，2007年修訂)的立法旨在:推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;《可再生能源法》(2005年制定，2009年修訂)的立法旨在:促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?jiàn)，這些能源立法隨著時(shí)間的推移其立法宗旨和價(jià)值取向不斷拓展，《節(jié)能法》和《可再生能源法》的制定已有了保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的理念，較之《煤炭法》和《電力法》更為進(jìn)步，但是這些法律都還沒(méi)有將低碳發(fā)展納入其立法理念之中。

就現(xiàn)實(shí)立法來(lái)看，還沒(méi)有適應(yīng)低碳發(fā)展方面的綜合性法律或者加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)方面的專(zhuān)門(mén)性法律。在低碳發(fā)展或者氣候變化應(yīng)對(duì)方面，一些國(guó)家紛紛加強(qiáng)立法以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“低碳化”或氣候變化的應(yīng)對(duì)，如韓國(guó)《低碳綠色增長(zhǎng)基本法》、英國(guó)《氣候變化法》、日本《全球氣候變暖對(duì)策基本法》等，反觀我國(guó)，目前并沒(méi)有著手這方面的立法工作，這種狀況也在一定程度上反映出我國(guó)低碳領(lǐng)域“法治化”步伐的緩慢。

3．在能源立法的內(nèi)容方面，突出地表現(xiàn)為行政化和政策化的色彩深厚。立法內(nèi)容上，一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政管制和政府主導(dǎo)。我國(guó)能源領(lǐng)域的法律大多制定于上世紀(jì)九十年代，由于能源行業(yè)的壟斷性和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)代性，決定了能源立法受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和壟斷的影響較大，因而其內(nèi)容更重于行政管制、政府干預(yù)，而有關(guān)能源的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性?xún)?nèi)容缺乏。能源立法的此種表現(xiàn)帶來(lái)了諸多弊端:忽視了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的能源配置作用、沒(méi)有滿足社會(huì)對(duì)開(kāi)放能源市場(chǎng)的需求和期待、對(duì)能源市場(chǎng)化改革和能源管理體制改革也沒(méi)有起到正面的推動(dòng)和保障作用。二是政策性強(qiáng)，內(nèi)容高度抽象，缺乏可操作性。因襲于立法傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的“宜粗不宜細(xì)”的立法傾向，中國(guó)的能源立法高度抽象，政策性規(guī)范內(nèi)容頗多，內(nèi)容空洞，可操作性不強(qiáng)。在能源立法中，一些宣示性、倡導(dǎo)性的政策規(guī)定被直接轉(zhuǎn)化為了法律規(guī)定，這些規(guī)定由于不明確、不具體，既不便于執(zhí)法者的具體操作，也不能給各類(lèi)能源活動(dòng)主體提供行為規(guī)范，甚至由于缺少義務(wù)規(guī)范或責(zé)任規(guī)定而難以對(duì)違法者啟動(dòng)追責(zé)程序。立法內(nèi)容的滯后，嚴(yán)重影響了中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，以致能源產(chǎn)業(yè)狀況混亂:行政壟斷、市場(chǎng)壟斷和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象并存，市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和行政化的監(jiān)管機(jī)制在能源領(lǐng)域和能源環(huán)節(jié)都難以有效發(fā)揮作用，能源行業(yè)管理的違法與無(wú)序現(xiàn)象嚴(yán)重，行政管理的缺位與錯(cuò)位現(xiàn)象普遍。

4．在能源立法的體系方面，沖突或不相銜接的現(xiàn)象嚴(yán)重。在能源法體系中，不僅一些重要的能源法律不能及時(shí)出臺(tái)，而且已出臺(tái)的法律法規(guī)存在的沖突、不相協(xié)調(diào)或者不配套現(xiàn)象較為普遍，其表現(xiàn)也是多樣的:(1)上位法與下位法之間不相協(xié)調(diào)或配套(包括法律與行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等相互之間的不相協(xié)調(diào))。例如，1996年實(shí)施的《電力法》中明確規(guī)定了電價(jià)管理辦法等8個(gè)法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，這些授權(quán)性的配套立法本應(yīng)在《電力法》實(shí)施之日起即應(yīng)配套出臺(tái)，但時(shí)隔多年電價(jià)管理辦法等多個(gè)法規(guī)仍未能出臺(tái)。由此可見(jiàn)，能源立法中的配套立法之滯后，亦可見(jiàn)能源立法“不作為”現(xiàn)象之嚴(yán)重。(2)能源法體系內(nèi)制度自身不相協(xié)調(diào)。能源領(lǐng)域的一些立法本應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但因缺少系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性而致相互之間不相銜接、一致甚至相互沖突。如《電力法》規(guī)定的“上網(wǎng)電價(jià)同質(zhì)同價(jià)”與《可再生能源法》關(guān)于可再生能源發(fā)電電價(jià)優(yōu)惠與費(fèi)用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定就不相一致。(3)能源法與環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法不相協(xié)調(diào)。我國(guó)法律盡管都是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，但是由于立法的視點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不同，加之起草過(guò)程的分散、分割或各自為政，往往導(dǎo)致法律之間相互沖突。能源法與相關(guān)的環(huán)境法和經(jīng)濟(jì)法之間就存在諸多的不相協(xié)調(diào)之處。例如，《大氣污染防治法》重點(diǎn)關(guān)注的是污染物的排放，卻沒(méi)有關(guān)于能源消耗及其溫室氣體排放控制方面的規(guī)定;《電力法》關(guān)注的是電力事業(yè)的發(fā)展，對(duì)于其因火電發(fā)展而導(dǎo)致的污染物放問(wèn)題卻不加調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)立法與能源立法中也存在同樣的情形，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然導(dǎo)致能源需求增大，但經(jīng)濟(jì)立法中很少會(huì)關(guān)注其能源供應(yīng)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而能源立法中對(duì)于不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(在我國(guó)，鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能源產(chǎn)業(yè)用能約占能源消費(fèi)總量一半，單位產(chǎn)值能耗高)也不會(huì)加以調(diào)整，由此而致這些不同領(lǐng)域的立法之間缺乏相互協(xié)調(diào)和照應(yīng)甚至沖突。

(二)具體領(lǐng)域的欠缺

能源立法的局限或缺憾在不同的領(lǐng)域會(huì)有不同的表現(xiàn)。我國(guó)能源立法主要集中在常規(guī)能源、節(jié)能和可再生能源方面，因而本文重點(diǎn)就這三個(gè)領(lǐng)域的能源立法欠缺展開(kāi)分析。

1．常規(guī)能源立法方面。常規(guī)能源立法主要由電力立法、煤炭立法以及石油天然氣立法等構(gòu)成，其立法狀況及其欠缺分別為:

(1)電力立法與電力體制改革相矛盾。電力是一種普遍需要、使用方便、高效清潔的二次能源。各種化石能源、水能、核能、太陽(yáng)能、風(fēng)能等皆可轉(zhuǎn)化成電力的形式。電力不僅方便了人們的使用，也解決了能源傳輸和使用的諸多困難，同時(shí)對(duì)環(huán)境友好，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求的主要能源保障形式，因而受到各國(guó)立法的普遍重視。目前，我國(guó)關(guān)于電力的法律規(guī)范主要由《電力法》(1995年)和八部相關(guān)的行政法規(guī)組成，即《電力設(shè)施保護(hù)條例》(1987年制定，1998修訂)、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(1991年)、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》(1991年)、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》(1993年)、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》(1993年)、《電力供應(yīng)與使用條例》(1996年)、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》(2001年)、《電力監(jiān)管條例》(2005年)。另外，還有電力管理部門(mén)發(fā)布的大量電力部門(mén)規(guī)章，如《電力工業(yè)環(huán)境保護(hù)管理辦法》(電力工業(yè)部1996年)、《節(jié)約用電管理辦法》(國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委2001年)、《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》(電監(jiān)會(huì)2005年)等。在一些省市，還有地方性的電力法規(guī)和規(guī)章等，這些共同構(gòu)成了電力行業(yè)的法律規(guī)范體系。

我國(guó)電力法律制度已與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需求不相適應(yīng)。從電力體制、電力行業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與現(xiàn)行電力立法的關(guān)系來(lái)看，最為突出的問(wèn)題表現(xiàn)在:

一是電力體制改革與現(xiàn)行電力法律、法規(guī)的沖突嚴(yán)重。國(guó)務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)2002［5］號(hào))將電力體制改革的目標(biāo)確立為:打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。其中，電力行業(yè)改革主要通過(guò)廠網(wǎng)分開(kāi)重組國(guó)有電力資產(chǎn)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)實(shí)行電價(jià)新機(jī)制、設(shè)立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)、完善電力體制改革的配套措施等方案推進(jìn)。上述幾個(gè)方案除了廠網(wǎng)分離、業(yè)務(wù)拆分、成立電監(jiān)會(huì)等幾項(xiàng)內(nèi)容已經(jīng)完成外，其它改革方案尚未進(jìn)行，電力壟斷格局并未打破，競(jìng)爭(zhēng)有序的電力產(chǎn)業(yè)鏈也未能建立，而一些已經(jīng)進(jìn)行的改革甚至還出現(xiàn)了反復(fù)倒退。如，電監(jiān)會(huì)成立于2003年3月，在2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中被撤銷(xiāo)，電監(jiān)會(huì)被重組入能源局，由國(guó)家發(fā)改會(huì)管理，為推動(dòng)電力市場(chǎng)化的改革的機(jī)構(gòu)設(shè)置又重新回到了改革前的原點(diǎn)。為何如此?這是因?yàn)?電監(jiān)會(huì)的成立依托于《電力體制改革方案》，它所賦予的“價(jià)格監(jiān)管”和“市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管”兩大主要市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力始終歸控于國(guó)家發(fā)改委，電監(jiān)會(huì)處于大權(quán)旁落的有名無(wú)實(shí)狀態(tài);而且本為放開(kāi)的電力市場(chǎng)所設(shè)計(jì)的電監(jiān)會(huì)，電力體制改革10年來(lái)一直沒(méi)有等到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的電力市場(chǎng)，也就是說(shuō)電監(jiān)會(huì)10年來(lái)“無(wú)市可監(jiān)”;更值得一提的是，在先于電監(jiān)會(huì)存在并近20年未修訂的《電力法》中并沒(méi)有賦予電監(jiān)會(huì)相應(yīng)的法律地位，在法律上仍屬于非“法”存在狀態(tài)。⑥盡管《電力體制改革方案》也明確了電力體制改革的法律配套措施:適時(shí)制定和修改有關(guān)電力和電價(jià)方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)，盡快制定電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則、電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法以及發(fā)電排放環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，與競(jìng)價(jià)上網(wǎng)同時(shí)實(shí)施，但由于種種原因，一些與改革相配套的法律法規(guī)的制定或修改遲遲未能啟動(dòng)。制定于1995年的《電力法》，已與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、電力體制改革的目標(biāo)和要求嚴(yán)重不相適應(yīng)，卻遲遲不予修改，這種狀況不僅阻礙了電力體制改革，也使得法律與相關(guān)法律或法規(guī)之間的沖突更加明顯。此種狀況亦足以凸顯對(duì)滯后法律進(jìn)行及時(shí)修改的必要。

二是電力體制及市場(chǎng)化改革缺少法律的依據(jù)、推動(dòng)和保障，以致改革步入迷途。目前所進(jìn)行的電力體制改革及市場(chǎng)化推動(dòng)，其依據(jù)主要是《電力體制改革方案》和能源規(guī)劃，缺少法律規(guī)范的前提，以致電力體制改革游離于法律規(guī)范之外。由于既沒(méi)有法律的預(yù)先設(shè)計(jì)和安排，也沒(méi)有從法律上對(duì)改革的過(guò)程和目標(biāo)等進(jìn)行明確，更沒(méi)有用法律制度來(lái)固化改革的成果，因而《電力體制改革方案》和能源規(guī)劃所確立的電力體制改革、市場(chǎng)化改革、電價(jià)改革等目標(biāo)都未能實(shí)現(xiàn)，而且當(dāng)前的改革從某種程度上來(lái)說(shuō)還出現(xiàn)了“迷途”——是否要建立電力市場(chǎng)。⑦時(shí)至今日，如果對(duì)建立競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放的電力市場(chǎng)都達(dá)不成共識(shí)，十余年來(lái)的電力體制改革努力則毫無(wú)意義可言。多年來(lái)的改革只是重復(fù)著過(guò)去走過(guò)的歷程，改革之后現(xiàn)狀依舊甚至出現(xiàn)反彈，從能源發(fā)展的“十五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃到“十二五”規(guī)劃對(duì)電力體制改革目標(biāo)的不斷重復(fù)強(qiáng)調(diào)即可見(jiàn)一斑。我國(guó)電力體制改革，如同其他領(lǐng)域的改革一樣，必須突破行政和政策層面的局限，將改革的目標(biāo)、方式、步驟、責(zé)任和成果納入到法律的調(diào)整范圍，“先立法后改革”，才能有效地進(jìn)行改革并實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。⑧如果不從法律上予以保障，則改革難以持續(xù)、深化和取得成效。在電力體制改革中，既需要通過(guò)立法的先行來(lái)推動(dòng)，也需要對(duì)滯后的法律及時(shí)進(jìn)行修改，還需要有改革后的法律保障。

(2)煤炭立法與現(xiàn)實(shí)需求及發(fā)展不相適應(yīng)。煤炭是我國(guó)重要的基礎(chǔ)能源和工業(yè)原料，約占能源消耗的70%，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)能源結(jié)構(gòu)仍將以煤為主。我國(guó)煤炭領(lǐng)域的法律有《煤炭法》(1996年)，與《煤炭法》相配套的行政法規(guī)有《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》(1994年)、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》(1994年)、《煤礦安全監(jiān)察條例》(2000年)、《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(2010年)等。煤炭領(lǐng)域的立法，對(duì)規(guī)范煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理等行為起到了重要的作用，促進(jìn)了我國(guó)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法制化和規(guī)范化，有效地改善了煤炭企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，尤其是安全生產(chǎn)狀況。近年來(lái)，《煤炭法》已經(jīng)歷3次修改，前兩次只是極小的修改，⑨而2013年的第3次修改取消了煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭經(jīng)營(yíng)許可證，有利于提高煤炭的市場(chǎng)化。但是，煤炭立法總的來(lái)說(shuō)已遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)下的形勢(shì)，煤炭立法的滯后與缺陷明顯，主要表現(xiàn)在:

一是觀念上與可持續(xù)發(fā)展和低碳發(fā)展理念不相符合。例如，《煤炭法》規(guī)范的范圍主要限于煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃與煤礦建設(shè)、煤炭生產(chǎn)與煤礦安全、煤炭經(jīng)營(yíng)、煤礦礦區(qū)保護(hù)及監(jiān)督管理等方面，而對(duì)于煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、低碳綠色發(fā)展等則完全沒(méi)有涉及，近年來(lái)的修改也沒(méi)有關(guān)于這些方面的內(nèi)容規(guī)定或制度安排。

二是內(nèi)容上存在諸多缺失。諸如:(1)內(nèi)容偏狹。如《煤炭法》目前的規(guī)定主要是關(guān)于煤炭生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)方面，而有關(guān)環(huán)境保護(hù)、清潔煤技術(shù)、市場(chǎng)化等方面的規(guī)定缺乏。(2)制度不健全。如《煤炭法》第14條到16條規(guī)定了煤炭資源勘查規(guī)劃和煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，不僅在條文上比較原則，亦未規(guī)定違反煤炭規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。實(shí)踐中由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的指導(dǎo)，“跑馬圈地”、搶占資源(礦業(yè)權(quán))的投機(jī)行為層出不窮，還出現(xiàn)了“化整為零”的區(qū)域勘探登記，給統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、合理開(kāi)發(fā)煤炭資源的工作帶來(lái)很大障礙⑩。(3)管理體制不明晰，煤炭行業(yè)管理職能分散，政出多門(mén)，多頭執(zhí)法。(4)煤炭開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)?？傊?，《煤炭法》及相關(guān)法規(guī)由于多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下制定的，因而很多規(guī)定已與現(xiàn)實(shí)需要和未來(lái)發(fā)展不相一致，有必要進(jìn)行重大修改和調(diào)適。

(3)石油天然氣立法缺少基礎(chǔ)性法律和制度支持。我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于石油天然氣的專(zhuān)門(mén)立法，有關(guān)石油和天然氣的一些基本規(guī)定主要體現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源法》(1986年制定，1996年修訂)之中。2010年出臺(tái)的《石油天然氣管道保護(hù)法》，盡管填補(bǔ)了石油和天然氣領(lǐng)域法律的空白，但其調(diào)整對(duì)象只限于管道保護(hù)。有關(guān)石油和天然氣的行政法規(guī)主要有:《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》(1982年制定，2001、2011年修訂)，《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》(1993 年制定，2001、2007、2011 年修訂)等，另外還有大量的部門(mén)規(guī)章。我國(guó)石油天然氣立法滯后明顯，突出地表現(xiàn)在:

一是體系上缺少基礎(chǔ)性法律。現(xiàn)今，石油天然氣活動(dòng)的調(diào)整主要是政策性文件在起作用，行政法規(guī)起輔助作用，專(zhuān)門(mén)法律欠缺。《石油天然氣管道保護(hù)法》只是從保護(hù)石油天然氣管道以及石油天然氣輸送安全、維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全的角度出發(fā)，調(diào)整范圍較窄，并不能滿足全面規(guī)范石油天然氣行業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。

二是內(nèi)容上缺少相應(yīng)的法律制度配置。在石油天然氣領(lǐng)域的立法中，相對(duì)而言有關(guān)石油天然氣資源的管理、開(kāi)采和利用的規(guī)定較多，而有關(guān)石油天然氣的市場(chǎng)化、反壟斷的規(guī)定缺乏，沒(méi)有為市場(chǎng)化和體制改革提供相應(yīng)的制度保障，已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。另外，在推動(dòng)石油天然氣的發(fā)展方面，雖然在政策層面對(duì)煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)有所鼓勵(lì)，但法律層面的規(guī)定基本空白，石油天然氣在未來(lái)新領(lǐng)域的發(fā)展缺少法律推力。

2．節(jié)能立法方面。能源節(jié)約中的“節(jié)約”，既是“浪費(fèi)”的反義，也包含了減少能源需求量、提高能源利用效率之義。中國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的歷史階段，高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中仍將占有較大比重，轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式，提高能源效率，減少能源消耗，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。節(jié)能，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是當(dāng)前防治環(huán)境污染和應(yīng)對(duì)氣候變化的有效舉措。

目前，關(guān)于能源節(jié)約的法律是《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《節(jié)能法》，1997年制定，2007年修訂)，行政法規(guī)有《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》，這兩部法規(guī)于2008年同時(shí)發(fā)布，比較重要的部門(mén)規(guī)章有:《節(jié)約用電管理辦法》(國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委2000年)、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》(國(guó)家發(fā)改委、質(zhì)檢總局2004年)等。另外，各地的地方性法規(guī)也對(duì)節(jié)能發(fā)展作了規(guī)定，許多省市制定了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法〉辦法》或者《節(jié)約能源條例》。

總體而言，節(jié)能立法內(nèi)容比較完善，加之配套規(guī)定的跟進(jìn)和國(guó)家的重視，使得《節(jié)能法》取得了較好的實(shí)施效果。盡管如此，節(jié)能立法仍有進(jìn)一步完善的空間。以《節(jié)能法》為例，2007年《節(jié)能法》有了大幅修改，在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都作了較大的調(diào)整，其科學(xué)性和可操作性得到增強(qiáng)，但與當(dāng)前節(jié)能減排的嚴(yán)峻形勢(shì)相對(duì)照，仍不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為:

一是倡導(dǎo)性規(guī)定與原則性要求尚未從根本上改變。修訂后的《節(jié)約能源法》主要在能源合理使用部分進(jìn)行了更細(xì)致的規(guī)定，但仍然不夠具體、缺乏可操作性。例如，《節(jié)約能源法》第43規(guī)定:縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，加大對(duì)公共交通的投入，完善公共交通服務(wù)體系，鼓勵(lì)利用公共交通工具出行;鼓勵(lì)使用非機(jī)動(dòng)交通工具出行。但對(duì)具體的實(shí)施方案只字未提，也缺乏相關(guān)法律法規(guī)以及政策措施的配套。

二是法律實(shí)施所要求的配套化規(guī)定不足。修訂后的《節(jié)約能源法》雖增加了不少新的規(guī)定，但對(duì)很多專(zhuān)門(mén)問(wèn)題僅僅是搭了框架，“添磚加瓦”的工作還有待行政法規(guī)、規(guī)章加以配套細(xì)化和落實(shí)。如，《節(jié)約能源法》第60條規(guī)定:中央財(cái)政和省級(jí)地方財(cái)政安排節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)資金，支持節(jié)能技術(shù)研究開(kāi)發(fā)、節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重點(diǎn)節(jié)能工程的實(shí)施、節(jié)能宣傳培訓(xùn)、信息服務(wù)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)等。而對(duì)節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)資金如何建立、如何使用、如何監(jiān)督等問(wèn)題尚待進(jìn)一步細(xì)化才能執(zhí)行，在節(jié)能目標(biāo)責(zé)任、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面也存在著同樣的問(wèn)題。

三是節(jié)能制度設(shè)計(jì)未能突出市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)調(diào)節(jié)的作用。修訂后的《節(jié)約能源法》強(qiáng)化了政府在節(jié)能管理方面的職責(zé)，同時(shí)也對(duì)政府機(jī)構(gòu)自身的節(jié)能工作做出了規(guī)定，還強(qiáng)化了對(duì)不執(zhí)行、不落實(shí)節(jié)約能源法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，對(duì)節(jié)能的市場(chǎng)化調(diào)節(jié)和社會(huì)調(diào)節(jié)尚未引起充分重視。節(jié)能，除了運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和激勵(lì)的手段來(lái)推動(dòng)和支持外，還應(yīng)當(dāng)動(dòng)員民眾的力量，充分發(fā)揮能源研究機(jī)構(gòu)、節(jié)能投資公司、節(jié)能服務(wù)中心和社會(huì)團(tuán)體等的作用。

3．可再生能源立法方面。可再生能源立法，在法律層面是《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《可再生能源法》2005年，2009年修訂)，還有一些部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和政策性文件中也有促進(jìn)新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

可再生能源領(lǐng)域的立法，尤其是《可再生能源法》的頒布與實(shí)施，在法律上保障和促進(jìn)了可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，但仍存在一些問(wèn)題，諸如:在立法導(dǎo)向上，未能突出法的規(guī)范性和作為特別法的特殊性;立法內(nèi)容上，制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性與科學(xué)性不足;在立法體系上，與諸多相關(guān)法律不協(xié)調(diào)。（11）其中，當(dāng)下最為迫切的問(wèn)題是《可再生能源法》的實(shí)施問(wèn)題。《可再生能源法》為許多相關(guān)主管部門(mén)設(shè)定了制定具體規(guī)定的義務(wù)，但并未對(duì)這些部門(mén)出臺(tái)相關(guān)配套的具體規(guī)定的期限和責(zé)任等作出規(guī)定，以致不僅這些義務(wù)規(guī)定未得到落實(shí)，而且還延遲了相關(guān)制度的建立。這就要求不僅要從立法上細(xì)化而使之具有操作性，而且還需要針對(duì)立法部門(mén)和執(zhí)法者的“不作為”追究法律責(zé)任。

三、能源立法面臨的難題:有待突破的瓶頸

能源立法的體系欠缺問(wèn)題，其中主要是法律法規(guī)或法律制度的“有無(wú)”問(wèn)題，可以通過(guò)法的及時(shí)制定或修改來(lái)解決。能源立法中還存在著一些長(zhǎng)期來(lái)都難以解決的深層次問(wèn)題，這些問(wèn)題也是困擾中國(guó)能源法發(fā)展的瓶頸，亟待突破或解決。這些根本性問(wèn)題如果得不到解決，則能源法難以有效地規(guī)范能源活動(dòng)和保障能源業(yè)的健康發(fā)展。這些難題或瓶頸主要表現(xiàn)在:

1．在價(jià)值取向上如何協(xié)調(diào)好能源與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的關(guān)系。能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著密切的關(guān)系，能源在作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力因素的同時(shí)也是一種制約因素。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，尤其是高耗能的粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，必然導(dǎo)致能源需求不斷增長(zhǎng)和能源稀缺性問(wèn)題，而能源短缺反過(guò)來(lái)又會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。能源尤其是傳統(tǒng)的常規(guī)能源的總量是有限的，存在著短缺性或耗盡的可能性。與快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相隨，能源的需求亦不斷擴(kuò)張，但是，能源消費(fèi)增長(zhǎng)應(yīng)最大限度的低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能源增長(zhǎng)軌跡必須明顯低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌跡，這是能源可持續(xù)發(fā)展的基本要求。（12）由此而決定了中國(guó)能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，一方面不能停下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，另一方面能源(特別是常規(guī)能源)的供應(yīng)保障存在風(fēng)險(xiǎn)。因而，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變與能源合理利用之間實(shí)現(xiàn)平衡，需要法律作出微妙和恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

當(dāng)今，因能源的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和消費(fèi)而帶來(lái)的對(duì)生態(tài)環(huán)境和全球氣候的不利影響越來(lái)越明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“三高”(高能耗、高污染、高排放)產(chǎn)業(yè)支撐著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，環(huán)境污染和環(huán)境破壞嚴(yán)重，能源政策與法律忽視了能源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境資源保護(hù)的關(guān)系，如今能源供給與環(huán)境資源保護(hù)都陷入了尷尬的境地。中國(guó)人口眾多，環(huán)境保護(hù)壓力大，如不協(xié)調(diào)好能源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都將面臨更大的危機(jī)。因而，能源立法，必須協(xié)調(diào)好能源與環(huán)境及氣候的關(guān)系。

能源立法在價(jià)值取向上應(yīng)就能源、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境(及社會(huì))等因素進(jìn)行綜合權(quán)衡，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與能源三者間的關(guān)系。

2．在工具選擇上如何處理好法律與政策的關(guān)系。政策具有靈活性、及時(shí)性和應(yīng)變性，其導(dǎo)向性作用更為明顯，法律則更為確定化、具體化，其約束力更強(qiáng)，它們都可以被用來(lái)服務(wù)于能源的發(fā)展。在我國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，既有政策激勵(lì)也有法律法規(guī)驅(qū)動(dòng)，但政策文件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于法律法規(guī)的數(shù)量，而且長(zhǎng)期來(lái)政策實(shí)際上起著主導(dǎo)和先導(dǎo)的作用，法律工具的應(yīng)用往往表現(xiàn)出時(shí)間上的后進(jìn)、范圍上的有限、手段上的局限、功能上的配套，由此在一定程度上削弱了法律對(duì)能源的調(diào)控效用。在當(dāng)前的能源立法中，一些政策性的規(guī)定還直接被轉(zhuǎn)化成了法律上的規(guī)定，政策化的傾向明顯，（13）不利于法律的適用與操作。政策與法律作為兩種不同的工具，各有特點(diǎn)，問(wèn)題是如何用好這兩種工具，利用得好可發(fā)揮二者所長(zhǎng)積極促進(jìn)能源發(fā)展，利用得不好則會(huì)相互掣肘從而對(duì)能源發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。決策者必須處理好政策與法律之間的關(guān)系，將它們作為兩種有效的工具加以應(yīng)用，避免相互之間的矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)政策與法律之間的協(xié)調(diào)、銜接和統(tǒng)一。

3．在發(fā)展時(shí)段上如何解決好改革與法律的關(guān)系。中國(guó)社會(huì)正處于改革攻堅(jiān)和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種困難與矛盾相互交織在一塊。復(fù)雜的利益關(guān)系及矛盾的匯集，更加凸顯了法律的重要。如何解決好二者的關(guān)系，在改革中發(fā)揮法律的作用，是當(dāng)前我們必須解決的棘手問(wèn)題。

能源發(fā)展在很大程度上取決于能源體制，而我國(guó)能源體制積弊甚多，無(wú)論是管理體制、調(diào)控機(jī)制還是在市場(chǎng)化、行業(yè)監(jiān)管等方面，都存在著一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，正如有人所指陳的:(1)不負(fù)決策責(zé)任的行政審批，導(dǎo)致戰(zhàn)略缺失，規(guī)劃滯后，發(fā)展無(wú)序;(2)片面的考核機(jī)制，使中國(guó)缺乏真正強(qiáng)大的現(xiàn)代能源企業(yè)，反而加劇壟斷;(3)集權(quán)化的行權(quán)方式，使能源政策和決策廣受質(zhì)疑;(4)權(quán)責(zé)不明的管理機(jī)制，使市場(chǎng)化改革停滯，能源生產(chǎn)和利用方式變革難以實(shí)現(xiàn);(5)現(xiàn)行立法體制，導(dǎo)致能源立法滯后。（14）能源體制改革勢(shì)在必行。能源體制機(jī)制改革，包括電力體制改革、煤炭領(lǐng)域改革、石油天然氣領(lǐng)域改革、可再生能源和分布式能源體制機(jī)制改革、能源價(jià)格機(jī)制改革，構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)前深化行政體制改革及經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。能源體制改革，如同其他領(lǐng)域的改革一樣正處于“深水區(qū)”時(shí)段，10余年來(lái)我國(guó)能源體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，必須處理好改革與法律的關(guān)系。法律的特點(diǎn)是穩(wěn)定，而改革的特點(diǎn)是變動(dòng)，如何在穩(wěn)定與變動(dòng)之間進(jìn)行選擇和平衡，需要決策者謹(jǐn)慎地考量。如何“以法律促改革，因改革變法律”，無(wú)疑是現(xiàn)階段能源立法應(yīng)尋求突破的瓶頸。

4．在制度配置上如何理順好市場(chǎng)、企業(yè)與政府的關(guān)系。能源的市場(chǎng)化、壟斷和政府的監(jiān)管，是各國(guó)能源法都普遍關(guān)注的問(wèn)題。能源屬于公共物品，政府應(yīng)當(dāng)保障能源的供應(yīng)，確保公民的公平用能權(quán)利;同時(shí)能源又具有財(cái)產(chǎn)屬性，政府應(yīng)當(dāng)尊重并保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)。因而政府需要對(duì)能源加強(qiáng)管制但這種干預(yù)應(yīng)適度。市場(chǎng)機(jī)制是最有效率的資源配置機(jī)制，能源領(lǐng)域同樣需要引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，以發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。但由于能源供給的公共屬性，決定了能源供給不可能處于完全自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。在我國(guó)能源領(lǐng)域，健全而成熟的市場(chǎng)尚未建立起來(lái)，而行政壟斷、行業(yè)壟斷和企業(yè)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，政府的干預(yù)力度大，所謂的市場(chǎng)監(jiān)管也由于沒(méi)有市場(chǎng)或市場(chǎng)不成熟而難以落實(shí)。在能源領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃與市場(chǎng)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的深層次矛盾始終沒(méi)有得到解決。如何培育能源市場(chǎng)，打破壟斷，理順市場(chǎng)、企業(yè)和政府間的關(guān)系，既是當(dāng)前能源體制改革和建設(shè)現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的任務(wù)，也是能源立法需要解決的難題。

四、能源立法的應(yīng)對(duì):問(wèn)題的并合解決

面對(duì)能源發(fā)展的嚴(yán)峻形勢(shì)和挑戰(zhàn)、能源法體系存在的諸多問(wèn)題與欠缺以及能源法的瓶頸，能源立法需要確立綜合應(yīng)對(duì)的思路，對(duì)這些歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題一并加以解決，以促進(jìn)和保障能源業(yè)的健康有序發(fā)展。如果“只顧一點(diǎn)不及其余”或者只是對(duì)其中某些問(wèn)題加以解決，則必然是“按下葫蘆浮起瓢”，能源法依然會(huì)問(wèn)題紛呈。就此，筆者擬提出如下具體思路:

一是在能源立法的理念上，融入可持續(xù)發(fā)展和綠色低碳發(fā)展理念?？沙掷m(xù)發(fā)展的基本要義是在注重當(dāng)代發(fā)展的同時(shí)更應(yīng)著眼于“未來(lái)的利益”，不能以損害后代人需求能力為代價(jià)來(lái)滿足當(dāng)代人的需求;它強(qiáng)調(diào)的是一種集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境資源等諸多因素于一體的全面而協(xié)同的發(fā)展。一方面，可持續(xù)發(fā)展需要有法律系統(tǒng)的跟進(jìn)與配套，可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)貫穿于法律的制定和實(shí)施之中;另一方面，法治的運(yùn)行和法律制度的安排，則可引導(dǎo)和制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（15）有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障和環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域的立法，都應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展理念納入其中，能源立法也不例外。只有基于可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)，構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的能源法律制度，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，能源領(lǐng)域面臨著能源資源不足和結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境污染嚴(yán)重、能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻、溫室氣體排放壓力大等諸多問(wèn)題，決定了能源立法除堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念外，還應(yīng)充實(shí)綠色低碳發(fā)展理念，以推動(dòng)能源朝著清潔、高效、低碳、可持續(xù)的方向發(fā)展。

二是在能源立法的目標(biāo)上，追求目標(biāo)的多元化。由于能源問(wèn)題不只是單一的問(wèn)題，它還涉及到與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多諸多方面的關(guān)系，即使在能源系統(tǒng)內(nèi)也不只限于能源安全問(wèn)題，還包括能源結(jié)構(gòu)、能源體制、能源行業(yè)管理等多方面的問(wèn)題，因而，在能源立法目標(biāo)上應(yīng)改變過(guò)去那種單一目標(biāo)的思維，從單一的能源安全過(guò)渡到能源產(chǎn)業(yè)和體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境資源保護(hù)以及應(yīng)對(duì)氣候變化等多元化目標(biāo)。能源立法目標(biāo)的多元化追求，決定能源立法要綜合考慮到與能源相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等眾多因素，能源立法的視野應(yīng)較之以前更為寬廣。例如，在能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，能源生產(chǎn)和利用方式的變革，轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，淘汰高污染、高耗能產(chǎn)品，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)等，都應(yīng)納入進(jìn)能源立法的視野;在能源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)及氣候變化應(yīng)對(duì)方面，諸如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、能源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生的細(xì)顆粒物(PM2．5)等的排放以及相關(guān)的環(huán)境資源保護(hù)等都應(yīng)加以考慮;在能源與社會(huì)保障方面，能源立法對(duì)于能源基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共能力建設(shè)、能源交通、消除能源貧困等改善民生也應(yīng)給予關(guān)注。

三是在能源立法技術(shù)方面，注重能源立法質(zhì)量的提高。最初的能源立法，受限于當(dāng)時(shí)的能源形勢(shì)、政策變化狀況以及立法者的認(rèn)知，體現(xiàn)為“宜粗不宜細(xì)”，而且由于目標(biāo)定位單一導(dǎo)致立法也相應(yīng)地較為簡(jiǎn)單，這種簡(jiǎn)單不只是內(nèi)容的“粗放”還表現(xiàn)出形式的“封閉”與“割裂”而致法律體系的沖突?；谀茉戳⒎ǖ募夹g(shù)性要求，未來(lái)的能源立法應(yīng)從“粗放型”走向“細(xì)密型”，提高其可操作性與可適用性;通過(guò)“包裹立法”技術(shù)，16在制定新的能源法或者修改某部能源法時(shí)一并修訂相關(guān)法律，從而減少因法律制定或修改而導(dǎo)致新的沖突。

四是在能源立法的體系和制度配置方面，構(gòu)建完整系統(tǒng)的能源法體系，并實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的配套。鑒于現(xiàn)行能源法體系上的欠缺，首先應(yīng)考慮制定一部能夠統(tǒng)領(lǐng)能源領(lǐng)域大局的基本能源法典，既為能源發(fā)展提供基本的法律依據(jù)和指導(dǎo)，也用于協(xié)調(diào)能源單行法之間以及能源單行法與其他法律之間的關(guān)系。其次，應(yīng)填補(bǔ)空缺的能源單立法，如石油、天然氣、原子能等領(lǐng)域的法就亟需制定。在能源法律制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)將各種制度設(shè)計(jì)和安排作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)對(duì)待，以立法目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)制度的組合、配套與協(xié)調(diào)，總體上來(lái)說(shuō)就是要避免單向度或者相互割裂的能源法制，追求一種整合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和氣候環(huán)境及資源等多因素的綜合能源法制。

五是在能源領(lǐng)域改革與立法回應(yīng)方面，能源立法應(yīng)積極推動(dòng)能源體制改革和能源市場(chǎng)化進(jìn)程。能源體制改革，既給能源法的完善和發(fā)展提供了契機(jī)，也為其帶來(lái)了挑戰(zhàn)。能源體制改革回避不開(kāi)現(xiàn)行法律問(wèn)題，而現(xiàn)行法律也必須面對(duì)來(lái)自改革的沖擊。一方面，改革需要突破現(xiàn)行體制和法律規(guī)定;另一方面，改革有失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因而，為了保證能源體制改革的“合法”與成功，必須發(fā)揮法律的作用，對(duì)于有關(guān)能源體制改革的依據(jù)、改革的進(jìn)程與步驟、改革的舉措、改革的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)等等，都需要從法律上預(yù)先作出制度安排?！跋攘⒎ê蟾母铩?，既是中外改革成功的經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)能源體制改革成功的保證。同時(shí)，法律也應(yīng)對(duì)改革進(jìn)行回應(yīng)，不僅要從法律上對(duì)改革的成果進(jìn)行確認(rèn)和固化，而且還要對(duì)阻礙社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的法律應(yīng)及時(shí)加以廢除或修改。

能源體制改革既要改革權(quán)力過(guò)于龐大、寬泛且不受責(zé)任約束的管理體制(包括決策體制、執(zhí)行體制和監(jiān)督體制)，也應(yīng)打破壟斷、培育開(kāi)放而競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)等。對(duì)于這一涉及行政體制與經(jīng)濟(jì)體制的改革，需要從法律上加以綜合應(yīng)對(duì)，作好頂層設(shè)計(jì)，否則有可能體制老賬還未清算而因改革引發(fā)新舊矛盾更加尖銳。通過(guò)法律來(lái)促進(jìn)和保障能源體制改革及推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，應(yīng)引起決策者們的足夠重視。

注:

①《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，http://www．gov．cn/zwgk/2013－01/23/content_2318554．htm，最后訪問(wèn)日期2013年8月23日。

②《我國(guó)“十五”能源發(fā)展重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，http://news．sina．com．cn/c/2001 －08 －13/327870．html，最后訪問(wèn)日期 2013年8月23日。

③《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，http://www．ccchina．gov．cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186．pdf，最后訪問(wèn)日期 2013 年8月23日。

④《煤炭法》、《電力法》盡管也有修改，但這兩部法律的修改只是因其他法律的出臺(tái)或修改而所作的部分概念或用語(yǔ)的調(diào)整。這些修改，是根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于2009年8月27日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分法律的決定》而作出的。

⑤楊解君、王雪:《低碳理念與方式的法律化探討》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。

⑥《業(yè)內(nèi)稱(chēng)電監(jiān)會(huì)存在屬非法狀態(tài) 成立9年多有名無(wú)實(shí)》，2012 年 05 月 21 日，http://finance．sina．com．cn/roll/20120521/082512107622．shtml，最后訪問(wèn)日期 2013 年 8 月23日。

⑦吳杰、伯倩:《國(guó)家電力體制改革迷途》，中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)2012 － 07 － 10，http://www．cinic．org．cn/site951/nypd/2012－07－10/574322．shtml，最后訪問(wèn)日期2013年8月23日。

⑧楊解君:《全球化與中國(guó)行政法的應(yīng)對(duì):改革路徑的分析》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第11期，第44頁(yè)。

⑨第1次修改是根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改部分法律的決定》對(duì)其中部分條款用語(yǔ)方面的修改，第2次修改根據(jù)2011年4月22日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煤炭法〉的決定》，只對(duì)第44條關(guān)于保險(xiǎn)的規(guī)定作了修改。

⑩劉文革、司坡森:《加強(qiáng)煤炭資源規(guī)劃管理應(yīng)是〈煤炭法〉修訂的重要內(nèi)容》，載《中國(guó)能源》2006年第10期。

（11）（13）參見(jiàn)楊解君《論中國(guó)能源立法的走向——基于〈可再生能源法〉制定和修改的分析》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

（12）世界銀行東亞和太平洋地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施局、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部:《機(jī)不可失:中國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展》，中國(guó)發(fā)展出版社2007年版，第7頁(yè)。

（14）楊名舟:《能源體制改革需頂層設(shè)計(jì)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年02 月 27 日，http://theory．people．com．cn/GB/49154/17232537．html，最后訪問(wèn)日期2013年8月23日。

（15）參見(jiàn)楊解君主編《可持續(xù)發(fā)展與行政法關(guān)系研究》，法律出版社2008年版，第33頁(yè)。

（16）楊解君:《包裹立法及其應(yīng)用:以能源立法為中心的分析》，載中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)編《中國(guó)能源法研究報(bào)告2010》，立信會(huì)計(jì)出版社2011年版，第410頁(yè)。

〔責(zé)任編輯:李 杏〕

The Problems and Bottlenecks Faced by Chinese Legislation of Energy Law and the Solutions

Yang Jiejun

The various energy problems arising from the times development post great challenges to the legislation of Chinese energy law．Currently，Chinese energy legislation faces many obstacles．Not only some new laws needs to be urgently legislated，but also the existing laws should be further amended．However，it appears that the legislatures’conceptions are not keeping pace with the current needs．The contents of the Energy Law are full of administrative regulations and politics rather than legal norms and regulations．The incompatibility between the Energy Law and other relevant laws are also eminent．The laws and regulations on electricity，coal，oil and natural gas，energy reservation，renewable energy，are found to be lagged behind，incompatible and even impractical for enforcement．These laws do not explain the relationship among energy，economy，and environment，failing to maintain a harmonious relationship between the law and the politics，or economic reformation and law，and do not clearly differentiate and identify the respective roles of the market，government and enterprise．To solve these difficulties and problems，in future Energy Law legislation，an integrated approach shall be adopted to respond to all these problems remaining in the conceptions，targets，technologies，institutions，rules，reformation，etc．

legislation of energy law;problems;difficulties;solutions

D922．67

A

1001－8263(2013)12－0092－08

楊解君，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，法學(xué)博士 廣州510420

* 本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的法律制度研究”(10AFX011)的階段性成果。