○吳道珍 吳 祁

鄉(xiāng)村關(guān)系始終是關(guān)系到農(nóng)村基層治理成效的重要問題。2006年國家全面取消了農(nóng)業(yè)稅，意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的結(jié)束和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺鄉(xiāng)村”新時代的到來。在新的歷史時期，鄉(xiāng)村兩級組織得以從巨大的體制型壓力下解放出來，為鄉(xiāng)村關(guān)系的重塑提供了契機，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出新的面貌。

一、稅費改革后鄉(xiāng)村關(guān)系的新特征

稅費改革之前鄉(xiāng)村之間一直維持著強控制型關(guān)系。這是因為，國家長期對農(nóng)村實行“取多予少”的政策，在壓力型體制下，計生、收費任務(wù)完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實績的主要標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然加強對村委會的控制以轉(zhuǎn)嫁壓力。取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級組織的行為邏輯受到了深刻影響，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了重大變化。

（一）鄉(xiāng)村兩級組織面臨職能轉(zhuǎn)變

在稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要時間和精力用于“刮宮引產(chǎn)，催糧要款”，其管理職能替代了服務(wù)職能。受強控制關(guān)系影響，村委會則把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)放在首要地位，其自治職能往往讓位于行政職能。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大大地緩解了“目標考核”壓力，其工作任務(wù)發(fā)生了變化，開展招商引資、新農(nóng)村建設(shè)，維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的工作目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于上級政府的撥款，向上級爭取資源和優(yōu)化配置本土資源成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民共同的利益目標。這些必然能夠促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，由全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理內(nèi)容和方式改變的情況下，村委會同樣從繁重的行政事務(wù)束縛中解脫出來，農(nóng)村基層民主得以在廣度和深度上進一步推進，各種形式的民主治理機制如兩票制、兩委聯(lián)動機制、村級直選、民主懇談制度等不斷得以創(chuàng)新，大大促進了村委會職能的回歸，村委會得以專心于本村的公共事務(wù)，更好地發(fā)揮維護農(nóng)民合法權(quán)益的職能。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制逐步減弱

稅費改革前，在強控制關(guān)系支配下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往把村委會當作自己的下級，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預。而取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村強控制關(guān)系出現(xiàn)緩和。表現(xiàn)在：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的干預降低。稅費改革前，為完成上級各種指令性計劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須依賴村干部的協(xié)助。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往通過選配和干預村級組織的選舉控制其人員配備。各種收費項目全部被取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)發(fā)生了變化，也就沒有了對村干部依賴的必要，只要選舉上來的村干部比較聽話，能夠完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不大愿意介入村莊選舉。與此同時，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自國家轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)費相當有限，組織運轉(zhuǎn)困難，基本的開支難以保障，再加上為適應(yīng)鄉(xiāng)政財力減少的客觀實際，各地紛紛進行機構(gòu)改革，精簡人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力也不愿意過多介入村莊生活。當然，直選的推廣和有關(guān)選舉辦法的頒布，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)操控選舉的難度也大大增加，除非有充足的理由，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會頂著違反《中華人民共和國村組法》（以下簡稱《村組法》）和反對民主的壓力而去冒險介入。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的財政控制降低。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會財權(quán)的干預成為常態(tài)，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監(jiān)控，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”制度對村委會財務(wù)收支進行全面監(jiān)控。稅費改革后，國家進行了相關(guān)配套改革，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，村干部的工資和村級經(jīng)費由縣財政直接撥付，縣級財政設(shè)立“村級經(jīng)費資金專賬”，?？顚Ｓ?。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就失去了對村委會的財政控制權(quán)。同時，村務(wù)公開的日趨規(guī)范化也從制度上為杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村財提供了可能。

（三）壓力型體制中的“壓力”出現(xiàn)新“轉(zhuǎn)型”

雖然稅費改革后，計劃生育、稅費收取的巨大壓力已不存在，但上級政府各個部門下達的升級達標任務(wù)仍然在發(fā)揮著“指揮棒”的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣要考慮做出“政績”以引起上級的關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村一級的“壓力型體制”依然是權(quán)力運行的主要邏輯。鄉(xiāng)村之間仍要保持一種類似上下級的關(guān)系以實現(xiàn)政令的傳遞與執(zhí)行。農(nóng)業(yè)稅取消后，新農(nóng)村建設(shè)幾乎成了地方政府除招商引資外最重要的中心工作。與招商引資不同，新農(nóng)村建設(shè)直面農(nóng)村和農(nóng)民，在基層政府財政困難、人手不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍需要動員農(nóng)民以共同支付新農(nóng)村建設(shè)的成本。還有些地方“將原來的軟指標當成硬指標來搞”，也就是說，在原來的“刮宮引產(chǎn)，催糧要款”等為代表的硬指標已不成其為硬指標的情況下，鄉(xiāng)村組織將原來的軟指標，如村務(wù)規(guī)范化管理、發(fā)放資料等當作當前的中心工作即硬指標來抓。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會控制力的減弱也使其必須考慮與村干部打交道的方式。在稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用資源優(yōu)勢來控制村干部，并逐步與村干部結(jié)成利益聯(lián)盟，稅費改革使得鄉(xiāng)村利益共同體走向解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部的駕馭不能再依靠原來一系列的控制手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越來越訴諸人情和面子等非正式的手段來駕馭村干部。

與此同時，村委會卻越來越感受到來自村莊的壓力。一方面，村民通過各種媒介了解到國家對農(nóng)村的政策，而且外出務(wù)工也使得村民市場意識和經(jīng)濟理性覺醒，在這種背景下，一些村民把村莊發(fā)展的希望寄托在村委會對上層新農(nóng)村建設(shè)等惠農(nóng)政策的爭取上。另一方面，面對大量資源有可能投入村莊的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上決定了資源的流向。由此決定，在鄉(xiāng)村關(guān)系的新博弈中，村委會的主動性有較大提高。

二、鄉(xiāng)政村治面臨的現(xiàn)實困境

稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會控制有所減弱，但并不意味著疏離?！班l(xiāng)政”出政績的需求仍然離不開村干部的配合，依賴與“村治”的合作。同時，由于大量資源有可能被投入村莊，村莊的壓力使得村委會要盡力地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取可能的資源。兩者的互應(yīng)關(guān)系需要村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間保持一種良好互動的關(guān)系。

鄉(xiāng)村關(guān)系趨于緩和并走向互動為鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展提供了可能。但由于多重因素影響，鄉(xiāng)政村治還存在治理上的困境，并在某種程度上凸顯出鄉(xiāng)村兩級組織懸浮于村莊之上引發(fā)的以治理缺位為特征的潛在危機。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以為村莊提供有效服務(wù)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)的能力受限。稅費改革前，催糧催款在某種意義上也是一種公共權(quán)力，取消農(nóng)業(yè)稅導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一制度性權(quán)力喪失，而近年來中央出臺的補貼政策絕大部分采取“一冊明、一折統(tǒng)”的方式直接將資金落實到戶，在有效杜絕資金被截留、挪用的同時，也進一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的動員和控制能力。同時，取消各種稅費切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入最重要的財源，而上級的轉(zhuǎn)移支付有限，“財權(quán)向上集中，事權(quán)基本下移”的慣常邏輯使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)高度不對等，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品乏力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主觀上的消極與不作為。稅費改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民利益之間出現(xiàn)脫節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用稅費收取“搭便車”的機會也減少或喪失，沒有了非得按時足額收取稅費的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不再有主動介入村莊事務(wù)的積極性。再加上當前穩(wěn)定壓倒一切，在信訪考核“一票否決”的壓力下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為呈現(xiàn)出“不出事邏輯”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的消極和不作為。

（二）村委會自治能力弱化，村莊治理難有作為

表現(xiàn)在一是稅費改革也使村委會喪失了鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予的制度性權(quán)力和利用農(nóng)業(yè)稅費征收謀取私利的可能。在這種背景下，一部分原來在村莊有能力、有威望的村干部由于待遇低、工作量大且當官又無權(quán)無勢，而不再愿意當村干部。同時，外出打工者越來越多，村莊趨于“空心化”，村委會干部基礎(chǔ)弱化。二是取消農(nóng)業(yè)稅后，村委會與農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)減弱，再加上大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟迅速解體，很多村莊都成了所謂的“空殼村”，村莊公共財力下降，村莊公共事業(yè)缺乏足夠的財政支撐，村民對自治的參與也就越來越缺乏動力。村委會面臨著功能弱化、權(quán)威衰落，就傾向于消極怠工，或者把“軟指標當硬指標來做”，或者干脆不作為。

三、鄉(xiāng)村關(guān)系均衡發(fā)展的路徑探索

反觀鄉(xiāng)村關(guān)系的主要特征以及鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境，尋求鄉(xiāng)政村治的有效銜接與良性互動，需要改善鄉(xiāng)政村治的治理環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體多元化，進一步細化鄉(xiāng)村的職責權(quán)限。

（一）為鄉(xiāng)村發(fā)展創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境

從國家宏觀財政體制改革和政府自身變革著手，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造有利環(huán)境。改革財政體制，重建鄉(xiāng)村兩級組織與農(nóng)民的利益連帶關(guān)系。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)不對等的現(xiàn)狀，適度重新調(diào)整中央與地方，省與市、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政分配關(guān)系，加大中央和省級政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度，在目前是一個必要的舉措。要按照“財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，建立起由中央、省、地方、村莊四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。與此同時，要高度重視和逐步完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村治理主體在公共產(chǎn)品有效供給邊界內(nèi)具有獨立的決策權(quán)。鄉(xiāng)村兩級組織與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)提高，才能夠防止鄉(xiāng)村兩級組織懸浮，重塑鄉(xiāng)村兩級組織權(quán)威，調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

促進政府績效考核方式變革。從政府治理的角度看，政府要真正將社會管理的目標放到老百姓滿意和提高自身工作效率的方面。長期以來，政府沒有把多樣性治理目標的實現(xiàn)績效與普通農(nóng)民的需求結(jié)合起來，導致農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的滿意度下降。因此，增強政府工作目標的公眾性，改革政府績效考核方式成為鄉(xiāng)政村治的現(xiàn)實之需。要改革壓力型體制下那種單純由上級制定的數(shù)字指標考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法。具體方向是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項發(fā)展指標的制定者應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，而且由于這些指標大都要落實到每個村民，因此指標的確定要考慮村委會的意見，增強其公眾性與可行性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作成績的考核主體，并將當?shù)厝罕姽摷{入到考核指標，考核結(jié)果與獎懲掛鉤，以增強考核方式的人民性。特別提出的是，要調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信訪考核制度。上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的信訪考核目標要符合實際，不能簡單地實行“信訪一票否決”，要具體問題具體分析。當然，從長遠來看，要調(diào)整社會各群體間利益分配機制，不斷完善司法制度，強化人大監(jiān)督，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“一票否決”困境中解脫出來。

（二）構(gòu)建多元化的鄉(xiāng)村治理格局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變催生了鄉(xiāng)村內(nèi)部自主性力量與政府對鄉(xiāng)村社會的聯(lián)合治理，鄉(xiāng)村發(fā)展要走多元化治理道路。在發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導作用的同時，充分激發(fā)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的活力和創(chuàng)造力，使各種社會力量在協(xié)同合作基礎(chǔ)上實現(xiàn)共治。為此，要做到以下幾點：

1.要進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，重塑政府形象

壓力型體制下，事權(quán)與財權(quán)高度不對等使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展中往往片面強調(diào)對農(nóng)村的管理職能，農(nóng)村民主、法制和文化建設(shè)被嚴重忽視。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧當?shù)貙嶋H情況“逼民致富”，嚴重影響了農(nóng)民主體地位的正常發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不應(yīng)該對經(jīng)濟增長目標和自身財政負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正需要切實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。因此，借稅費改革的契機，削弱、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能，重建服務(wù)型政府，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的當務(wù)之急。

2.要重塑村莊權(quán)威，增強村委會自治能力

村委會向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，不僅需要村委會積極轉(zhuǎn)變觀念，更需要重塑村莊權(quán)威。要加大對村莊公共物品的供給，提高村委會與農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)度，調(diào)動群眾參與村民自治的積極性，解決村民自治的動力問題。要開發(fā)多種社會資源，建立健全激勵機制，留住優(yōu)秀的村干部，將各種精英吸納到村民自治的治理機制中來，解決村委會干部基礎(chǔ)弱化問題。除此以外，國家應(yīng)改善村民自治的法制環(huán)境，提高村民委員會的自我決策和自我管理能力。近年來，在壓力型體制下，農(nóng)民負擔加重，為增強公共權(quán)力的民意基礎(chǔ)，各地方開始關(guān)注群眾在村民自治制度創(chuàng)新方面的首創(chuàng)精神。在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2010年新修訂的《村組法》開始實施，新法進一步完善了民主選舉、民主議事、民主管理和民主監(jiān)督制度，極大地增強了村莊的自主性，也必將進一步提高村委會的自治能力。

3.要大力培育農(nóng)村基層社會組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷轉(zhuǎn)變的職能需要有活力的基層社會組織來承接，而原有的村委會工作模式已不能滿足村莊繁雜的需求，在調(diào)動村民參與自治的積極性方面也存在滯后性，因此創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制成為現(xiàn)實之需，而這個創(chuàng)新應(yīng)是建立在社會化分工更為細化、不同利益訴求主體多元化基礎(chǔ)之上的，是必須把新農(nóng)會、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織等基層社會組織納入這一管理體制之中的。它們不僅是農(nóng)民維護自身權(quán)益和表達利益的重要渠道，能夠?qū)φ袨闃?gòu)成強有力的制約，而且為村莊提供了大量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)?；褪袌龌?。因此，國家應(yīng)為其創(chuàng)造寬松的成長環(huán)境。要探索實施規(guī)范管理的新體制，出臺優(yōu)惠政策，為基層社會組織發(fā)展提供充足的軟硬件支持，以政府購買服務(wù)形式加大財政支持力度，加強基層社會組織內(nèi)部規(guī)范化管理，培養(yǎng)專門人才，增強其內(nèi)生發(fā)展能力，促進政府與基層社會組織的良性互動。

（三）完善新《村組法》實施細則，明確鄉(xiāng)村的職責權(quán)限

《村組法》對鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定過于粗略與原則化，是鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的主要原因。為規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，2010年新修訂的《村組法》第36條第3款規(guī)定：“行政鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正?！贬槍陙泶逦瘯f(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的事務(wù)性工作越來越多的現(xiàn)狀，為避免村委會負擔過重，其37條第1款規(guī)定“人民政府對村民委員會協(xié)助政府開展工作應(yīng)當提供必要的條件；人民政府有關(guān)部門委托村民委員會開展工作需要經(jīng)費的，由委托部門承擔?！币陨弦?guī)定為塑造新型鄉(xiāng)村關(guān)系提供了有力的法律支撐。但是，新《村組法》并未提及鄉(xiāng)村“指導、支持、幫助”與“協(xié)助”的具體規(guī)則。而在新的歷史時期，尤其在鄉(xiāng)村制度性權(quán)力弱化，經(jīng)濟困難、人手不足的背景下，進一步細化鄉(xiāng)村之間的職責權(quán)限，防止鄉(xiāng)村亂作為或不作為顯得尤為重要。鑒于我國各地農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展極不平衡，國家不可能在一部法律框架內(nèi)提供有關(guān)鄉(xiāng)村關(guān)系統(tǒng)一且操作性強的規(guī)定，可以考慮由各省(自治區(qū)、直轄市)因地制宜進行制度創(chuàng)新，進一步完善新《村組法》的實施細則，完善有關(guān)可操作性和程序性強的規(guī)定，從制度上合理劃分“鄉(xiāng)政”和“村治”的各自職責范圍，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會工作規(guī)則和村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)則，并設(shè)立具體相關(guān)的不作為或亂作為的懲罰性規(guī)定和司法救濟性制度，使鄉(xiāng)村關(guān)系逐步走上規(guī)范化和法制化的軌道。