姚銳敏

摘 要：公信力是社會組織建設(shè)最為根本的核心問題，是衡量和評價社會組織建設(shè)成效的關(guān)鍵因素。目前，公信力不足是制約我國社會組織健康發(fā)展的根本原因。從長遠(yuǎn)和根本意義上講，應(yīng)當(dāng)將培育和提升社會組織的公信力作為社會組織建設(shè)的核心內(nèi)容和關(guān)鍵因素，深入分析和全面認(rèn)識社會組織公信力的內(nèi)涵、意義、來源，積極探索社會組織公信力建設(shè)的客觀規(guī)律，采取有效措施培育、維護(hù)和提升社會組織的公信力，促進(jìn)我國社會組織的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會組織；公信力；政府

中圖分類號：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0062—06

黨的十八大提出要“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”。實踐證明，社會組織的公信力是影響其健康有序發(fā)展的關(guān)鍵因素。缺乏公信力，社會組織便失去了賴以生存與發(fā)展的根基。任何一個社會組織的成長壯大都與該組織公信力的提升相伴；而社會組織的衰落則與該組織公信力的喪失直接相關(guān)。因此，從長遠(yuǎn)和根本意義上講，有必要將公信力作為社會組織建設(shè)的核心內(nèi)容，深入分析和全面認(rèn)識社會組織公信力的內(nèi)涵、意義、來源，積極探索社會組織公信力建設(shè)的客觀規(guī)律，采取有效措施培育、維護(hù)和提升社會組織的公信力，促進(jìn)我國社會組織健康有序發(fā)展。

一、公信力不足是制約我國社會組織

健康發(fā)展的根本原因

從本質(zhì)上講，社會組織公信力是反映主體之間相互關(guān)系的概念，這一概念涉及的主體包括兩個方面：一是提供公共服務(wù)、參與社會治理的社會組織；二是以不同方式與社會組織發(fā)生關(guān)系的利益相關(guān)者。從社會組織的角度講，公信力是其贏得政府和社會信任與支持的能力及程度，反映的是社會組織自身的信用水平。從利益相關(guān)者的角度講，社會組織的公信力是其對社會組織的信任和支持程度，反映的是利益相關(guān)者對社會組織信守承諾的心理期待。社會組織自身的信用與政府和社會對其的信任是相輔相成的。信用是信任的基礎(chǔ)、憑借和依據(jù)，社會組織只有恪守信用，才能贏得普遍的信任和支持；信任是信用的內(nèi)在品質(zhì)，社會組織只有在贏得廣泛信任時，才能充分體現(xiàn)出其自身信用的價值。社會組織的公信力是社會組織自身的信用程度與利益相關(guān)者對社會組織的信任程度的有機(jī)統(tǒng)一，是社會組織與利益相關(guān)者之間良性互動關(guān)系的綜合反映。

改革開放以來，我國的社會組織有了很大發(fā)展，但總體上還處在發(fā)展的初級階段，與社會現(xiàn)實需求之間還存在較大差距。我國社會組織發(fā)展滯后固然是多種因素造成的，但是，最根本的原因是社會組織自身的公信力不足，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，社會組織自身的信用不足。良好的信用是社會組織公信力的題中應(yīng)有之義，是社會組織贏得社會普遍信任的基礎(chǔ)和前提。缺乏信用，社會組織即便能夠獲得社會一時的信任那也不過是人們在信息不對稱情況下產(chǎn)生的“錯信”，是不可持續(xù)的?！霸谌藗冊絹碓嚼硇曰臅r代，只有在信用基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的信任才能夠經(jīng)受住實踐的考驗?！雹佼?dāng)前我國社會組織的信用與社會組織的公益屬性要求以及公眾對社會組織的普遍認(rèn)知與期待相比，還存在明顯的差距，具體體現(xiàn)為：一是社會組織的能力表現(xiàn)不佳；二是公益性質(zhì)異化；三是運行監(jiān)管失控。

第二，政府和公眾對社會組織的信任度不高。在《小康》雜志2011年進(jìn)行的一項調(diào)查中，對中國慈善組織持“信任”態(tài)度的受訪者占34.7%，而持“不信任”態(tài)度者占40.3%，表示“不確定”者，占25%。②筆者2012年8月進(jìn)行的一項問卷調(diào)查也顯示了大致相同的結(jié)果。在收回的1421份有效問卷中，回答對社會組織總體上持“非常信任”和“比較信任”態(tài)度的共占37.4%，回答“比較不信任”的占22.4%，回答“非常不信任”的占7.2%，另有32.6%的人表示“說不清楚”。

社會組織的公信力不足，必然在很大程度上限制和削弱其對社會公益資源的動員和汲取能力，進(jìn)而影響組織的功能實現(xiàn)，甚至危及組織的生存與發(fā)展。資金短缺是絕大多數(shù)社會組織發(fā)展所遇到的普遍問題。多項研究表明，社會組織資金短缺與其公信力不足有很大關(guān)系。2011年6月“郭美美事件”發(fā)生后，慈善組織收到的捐贈大幅降低就是一個很好的例證。此外，筆者的問卷調(diào)查表明，公信力不足還會影響社會組織的人力資源動員能力。在回答“您是否參加過民間機(jī)構(gòu)所組織的公益活動或志愿活動”的問題時，27.8%的受訪者表示從未參加，62%的回答很少參加，回答經(jīng)常參加的比例只占9.9%。關(guān)于從未參加或很少參加公益機(jī)構(gòu)組織的志愿活動的主要原因，有近三成的受訪者選擇了“對活動的組織機(jī)構(gòu)不信任”。

二、社會組織公信力不足的原因分析

我國社會組織公信力不足既有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因，是主客觀因素綜合作用的結(jié)果。

（一）社會組織公信力不足的客觀原因

第一，新中國成立以后，我國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的行政管理模式，政府幾乎包攬了所有的公共事務(wù)，通過縱橫交織的行政組織網(wǎng)絡(luò)為國民提供生存關(guān)照，使國民逐漸形成了對政府的全面依賴關(guān)系和心理，習(xí)慣于通過政府來滿足自己對公共服務(wù)的需求。公眾對政府的這種普遍的心理依賴和“特殊信任”，必然會在一定程度上制約社會組織的發(fā)展，影響和阻礙社會組織與公眾之間“普遍信任”關(guān)系的構(gòu)建。因為信任不僅是在不損害自身核心利益前提下的一種社會美德，也是基于人的行為動機(jī)之上的理性計算。美國學(xué)者拉塞爾·哈丁指出，對他人的信任建立在自我利益的理性考慮之上，信任他人的主要動機(jī)在于維持一種關(guān)系，不管是出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，還是為了愛或友誼。③在社會公眾已經(jīng)習(xí)慣于將自己的利益全部寄托在政府身上、與政府的利益“打包”在一起的情況下，新興的社會組織要與社會公眾建立普遍的信任關(guān)系，必然會面臨很大困難。

第二，社會組織的存續(xù)時間是影響其公信力的一個重要變量。我國現(xiàn)存的社會組織絕大多數(shù)是改革開放以后，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以后成立的，發(fā)展時間相對較短，組織規(guī)模普遍較小，加之活動范圍與方式受到政府的嚴(yán)格限制，其獨特的社會價值和組織優(yōu)勢很難在短時間內(nèi)充分展示出來，而公眾也不可能在短時間內(nèi)對社會組織有全面充分了解，在這種情況下，社會組織要獲得公眾的廣泛認(rèn)可和高度信任必須付出額外的努力。

第三，社會組織的性質(zhì)決定了其生存發(fā)展需要一個充滿信任的社會氛圍?！案咝湃渭耙源藶榛A(chǔ)的自發(fā)性社會交往，往往造就出發(fā)達(dá)的社會中間組織——教會、商會、工會、俱樂部、民間慈善團(tuán)體、民間教育組織，以及其他自愿團(tuán)體?！雹芨母镩_放以后，人們的社會交往范圍從熟人社會擴(kuò)大到陌生人社會。由于人的社會流動性大，人們之間的關(guān)系不夠穩(wěn)定，人們的社會交往處于吉登斯所說的“脫域”狀態(tài)，傳統(tǒng)關(guān)系機(jī)制的約束力逐步弱化，而新的制度約束機(jī)制又處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)，于是，道德越軌行為大量發(fā)生，從而使整個社會的信任度降低。⑤小康雜志社聯(lián)合國內(nèi)有關(guān)單位和機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)開展的信用調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從2005年至2011年，中國信用小康指數(shù)始終在60—62.7之間的低位運行。32.2%的受訪者認(rèn)為中國人的信用“很差”或“較差”，44.9%的人認(rèn)為“中等”。⑥在回答“在目前的社會環(huán)境下，請問您對人際、企業(yè)和政府的總體信任程度如何”的問題時，40.7%的受訪者回答不太信任，25.4%的人回答非常不信任，28.2%的人認(rèn)為一般，僅有5.7%的人回答比較信任或非常信任。⑦在“社會彌漫著普遍的不信任情緒，懷疑一切成為了國人的集體意識”⑧，人們與政府、親人、同事、朋友這些傳統(tǒng)上最可靠對象之間的信任關(guān)系都開始發(fā)生動搖的情況下，社會組織要打造自己的公信力，其難度可想而知。

（二）社會組織公信力不足的主觀原因

改革開放以來，為了培育和提升社會組織的公信力，政府和社會組織自身都付出了許多努力，但成效還不是很明顯，這反映出我國社會組織公信力建設(shè)還存在一些問題，這些問題是社會組織公信力不足的主觀原因。

第一，社會組織公信力建設(shè)缺乏堅實的思想理論基礎(chǔ)的支撐。一是相關(guān)的理論研究明顯滯后。我國學(xué)術(shù)界對公信力問題的研究主要集中在近十多年，時間不是很長，學(xué)術(shù)積累相對比較薄弱，導(dǎo)致我國社會組織公信力建設(shè)缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，只能“摸著石頭過河”，具有一定的盲目性。二是對社會組織公信力建設(shè)重要性的認(rèn)識不足，缺乏公信力建設(shè)的自覺性與主動性。

第二，社會組織公信力建設(shè)缺乏頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃。由于相關(guān)理論研究滯后，對社會組織公信力的一些基本問題缺乏明確統(tǒng)一的認(rèn)識，對社會組織公信力建設(shè)的規(guī)律缺乏正確的把握，我國社會組織公信力建設(shè)從一開始就缺乏系統(tǒng)設(shè)計與整體規(guī)劃，社會組織公信力建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容、方式、途徑、步驟等都沒有明確的依據(jù)和規(guī)范，導(dǎo)致工作中表現(xiàn)出明顯的隨意性、應(yīng)付性、突擊性和碎片化。

第三，社會組織公信力的根基定位存在偏差。一些社會組織不是面向社會和公眾，通過增強(qiáng)社會公眾的信任獲取組織生存發(fā)展的資源與力量，而是將生存與發(fā)展的希望主要寄托在政府身上，甚至把政府的認(rèn)可與支持視為組織公信力的唯一來源。

第四，政府在促進(jìn)社會組織公信力建設(shè)過程中，實際上采取的是一種以“行政擔(dān)保”為主的方式，即以政府的信用權(quán)威來增強(qiáng)和保證社會組織的信用，減輕和打消公眾對社會組織的疑慮，提升對社會組織的信任度。這種公信力建設(shè)模式雖然起到了一定作用，但由于過度強(qiáng)調(diào)了社會組織的合法身份，夸大了政府公信力對社會組織公信力的支撐作用，結(jié)果在一定程度上削弱和損害了社會組織應(yīng)有的獨立自主性，而獨立自主性恰恰是影響社會組織公信力可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要因素。

第五，社會組織缺乏公信力建設(shè)的內(nèi)在動力。一是許多社會組織滿足于業(yè)務(wù)活動的正常運行，忽視組織自身建設(shè)，對公眾關(guān)于組織的意見和評價不聞不問或置之不理；二是一些社會組織缺乏公信力建設(shè)的自覺性和主動性；三是一些社會組織平時不重視公信力建設(shè)，等到出現(xiàn)問題甚至發(fā)生信任危機(jī)時才臨時“抱佛腳”。

第六，外部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)滯后。從政府監(jiān)管方面看，一是監(jiān)管體制不合理。目前實行的多元監(jiān)管體制由于權(quán)限職責(zé)不清，加之缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，不僅沒有形成監(jiān)督合力，而且常常因相互推諉而導(dǎo)致監(jiān)督缺位。二是監(jiān)管機(jī)制不健全。政府對社會組織的監(jiān)管主要是一種“門檻監(jiān)督”，社會組織日常運行情況的監(jiān)督機(jī)制明顯缺位。此外，政府監(jiān)管主要依靠突擊性集中清理整頓或運動式執(zhí)法，平時的經(jīng)常性監(jiān)管不力。從社會監(jiān)督方面看，一是社會組織利益相關(guān)者的監(jiān)督缺位。二是媒體監(jiān)督的缺位與過度現(xiàn)象并存。三是社會組織民間評估機(jī)制不完善。外部監(jiān)督制約機(jī)制的缺位或失靈，必然對社會組織的公信力產(chǎn)生很大的不利影響。一方面，缺乏有效的外部監(jiān)督，社會組織很容易產(chǎn)生各種背離公益宗旨、玷污公益名譽的不良行為，嚴(yán)重?fù)p害組織的社會形象，導(dǎo)致組織信用水平和公眾信任度的降低。另一方面，外部監(jiān)督制約機(jī)制缺位或失靈，公眾對社會組織的普遍信任就失去了依據(jù)和憑借，這將直接影響社會組織的公信度。

第七，社會組織信息公開制度建設(shè)不力，社會組織缺乏應(yīng)有的透明度與公開性。從總體上看，目前我國社會組織的透明度與公開性還相當(dāng)?shù)汀?011年發(fā)布的《2010年度中國慈善透明報告》顯示，我國社會組織信息透明指數(shù)達(dá)到3級以上（即信息大部分披露和完全披露）的比例僅為25%，而3級以下（即完全不披露和僅少量披露信息）的卻高達(dá)75%。2012年發(fā)布的《2011年度中國慈善透明報告》顯示，全國1000家公益慈善組織的透明指數(shù)平均分為33分（按百分制計算），60分以上的慈善組織僅占8.2%。僅有8%的受訪公眾對公益慈善組織的信息公開狀況表示滿意，84%的公眾對慈善透明度不滿意。⑨缺乏足夠的透明度與公開性，是當(dāng)前我國社會組織公信力不足的一個重要原因。一方面，缺乏透明度與公開性，社會組織的外部監(jiān)督機(jī)制就會因基本條件的缺乏而失靈，而在外部監(jiān)督機(jī)制失靈的情況下，社會組織發(fā)生不良和腐敗行為的概率就會大大增加。另一方面，公開透明是人們對社會組織產(chǎn)生信任感的重要條件。在筆者的問卷調(diào)查中，有91%的受訪者表示社會組織公開透明是其信任該組織的必要條件，社會組織的公開透明程度會影響其對該組織的信任度。有42.6%的受訪者表示，在評估社會組織的公信力時，自己最看重的因素是社會組織的公開透明度。社會組織的性質(zhì)決定了它本應(yīng)具有高度的公開透明性，如果社會組織缺乏公開性和透明度，公眾就會產(chǎn)生疑慮和擔(dān)心，而這種疑慮和擔(dān)心的一個重要理由正如美國前總統(tǒng)約翰遜所指出的那樣：“任何人都不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益?！雹?/p>

三、加強(qiáng)和改善社會組織公信力建設(shè)的對策探討

（一）夯實社會組織公信力建設(shè)的思想理論基礎(chǔ)

第一，要充分認(rèn)識社會組織公信力建設(shè)的重要性和緊迫性。政府應(yīng)當(dāng)對公信力建設(shè)在社會組織建設(shè)中的地位進(jìn)行重新認(rèn)識和定位。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，公信力不僅僅是社會組織應(yīng)當(dāng)具備的一種品格，更是其安身立命和長久發(fā)展的根本。因此，政府應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，有意識地培養(yǎng)社會組織扎根社會和自然生長的能力。應(yīng)當(dāng)改變公信力建設(shè)在社會組織建設(shè)中的從屬地位，從戰(zhàn)略高度重新認(rèn)識社會組織公信力建設(shè)的重要性，將其作為社會組織建設(shè)的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會組織應(yīng)當(dāng)牢固樹立公信力是組織生命線的理念，尤其是必須清醒地認(rèn)識到利益相關(guān)者及社會公眾的信任與支持對于社會組織生存發(fā)展與使命達(dá)成的決定性作用，將主要視線從政府轉(zhuǎn)向社會，更多地致力于通過自己的良好表現(xiàn)爭取社會公眾的信任與支持。

第二，加強(qiáng)社會組織公信力的理論研究，為社會組織公信力建設(shè)提供科學(xué)的理論支撐和指導(dǎo)。國家應(yīng)當(dāng)加大對社會組織公信力理論研究的支持力度，有關(guān)部門可以考慮將社會組織公信力問題列入國家社會科學(xué)基金重大項目，面向全國進(jìn)行招標(biāo)。相關(guān)政府部門也應(yīng)該在科研立項和經(jīng)費支持等方面向社會組織公信力建設(shè)研究適當(dāng)傾斜，并且為相關(guān)課題的調(diào)研提供方便。

（二）重視社會組織公信力建設(shè)的頂層設(shè)計和科學(xué)籌劃

應(yīng)當(dāng)根據(jù)頂層設(shè)計的理論和方法對社會組織公信力建設(shè)進(jìn)行總體的規(guī)劃設(shè)計，明確社會組織公信力建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本思路、重點任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域、實施步驟和先后順序等，為社會組織公信力建設(shè)工程提供基本藍(lán)圖。在社會組織公信力建設(shè)的頂層設(shè)計中，需要特別注意解決好以下幾個問題。

第一，頂層設(shè)計過程的民主性。在進(jìn)行社會組織公信力建設(shè)的頂層設(shè)計時，政府應(yīng)當(dāng)深入社會，充分進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛聽取社會各界尤其是利益相關(guān)者及普通民眾的意見。只有這樣，才能保證頂層設(shè)計的科學(xué)性。

第二，社會組織公信力建設(shè)應(yīng)當(dāng)以增強(qiáng)社會組織的自我發(fā)展能力作為公信力建設(shè)的核心目標(biāo)，尤其應(yīng)著重增強(qiáng)社會組織獲取公眾信任與支持的能力。目前，我國的社會組織與政府的關(guān)系過于密切。造成這一現(xiàn)象的原因，一方面是行政權(quán)力擴(kuò)張的本能，另一方面是社會組織對政府具有很強(qiáng)的依賴性，缺乏獨立生存與發(fā)展的能力，而這種能力最核心的變量是獲得公眾信任和支持的能力。

第三，社會組織公信力建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點在公信力標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建和外部監(jiān)督機(jī)制的完善這兩個關(guān)鍵問題上取得突破。要在進(jìn)一步深入研究的基礎(chǔ)上盡快形成符合我國國情的社會組織公信力標(biāo)準(zhǔn)。同時，要強(qiáng)化社會組織的外部監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督是他律機(jī)制的重要組成部分，外部監(jiān)督機(jī)制是否健全，不僅直接關(guān)系他律的有效性，而且還會影響自律機(jī)制的構(gòu)建與運行。

第四，在社會組織公信力的生成模式上，逐步以“內(nèi)生型”模式取代“擔(dān)保型”模式。從社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變的角度考慮，應(yīng)當(dāng)盡快將培育社會組織公信力的內(nèi)生機(jī)制提到日程上來，增強(qiáng)社會組織的“造血”功能，使其從主要依靠政府“輸送”公信力，轉(zhuǎn)到主要依靠自己的能力表現(xiàn)從社會贏得公信力。

（三）加強(qiáng)社會組織的自身建設(shè)，改善社會組織的能力表現(xiàn)

第一，要推進(jìn)社會組織內(nèi)部管理的規(guī)范化和科學(xué)化。內(nèi)部管理的規(guī)范化和科學(xué)化是社會組織獲取社會信任資本的重要來源。在筆者的調(diào)查中，89.7%的人表示社會組織的內(nèi)部管理嚴(yán)格、規(guī)范會增加其對該組織的信任感。針對當(dāng)前社會組織內(nèi)部管理中存在的突出問題，實現(xiàn)社會組織內(nèi)部管理的規(guī)范化和科學(xué)化，重點需要從以下幾個方面著力：一是健全內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。要完善相關(guān)立法，以法律形式對社會組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)作出具體明確的規(guī)定，同時又保持適當(dāng)?shù)膹椥裕@樣可以實現(xiàn)社會組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范性與靈活性的統(tǒng)一。二是完善內(nèi)部管理制度。重點是要在完善組織章程的基礎(chǔ)上建立健全民主決策制度、人事管理制度、財務(wù)管理制度、項目管理制度、信息公開制度、監(jiān)督評估制度。三是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。要完善社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成有效的監(jiān)督制衡關(guān)系。要在社會組織內(nèi)部構(gòu)建全員監(jiān)督機(jī)制，將組織內(nèi)部成員抽象的監(jiān)督義務(wù)具體化為明確的崗位職責(zé)。要建立健全內(nèi)部問責(zé)制，將監(jiān)督與懲戒結(jié)合起來。

第二，大力加強(qiáng)社會組織的人才隊伍建設(shè)。目前，我國社會組織普遍面臨人才匱乏尤其是高素質(zhì)專業(yè)人才匱乏的困境。人才匱乏對社會組織公信力的提升明顯不利，會直接影響政府和公眾對社會組織的認(rèn)可度和信任度。在筆者的問卷調(diào)查中，86.3%的受訪者表示，社會組織工作人員的職業(yè)道德水平和專業(yè)技能水平會影響其對該組織的信任度。因此，必須高度重視和大力加強(qiáng)社會組織的人才隊伍建設(shè)。就政府而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善支持和促進(jìn)社會組織人才隊伍建設(shè)的相關(guān)政策。一是應(yīng)當(dāng)研究制定鼓勵大學(xué)畢業(yè)生和其他領(lǐng)域的優(yōu)秀人才到社會組織尤其是需要重點發(fā)展的公益性社會組織就業(yè)的政策。二是要完善社會組織從業(yè)人員的社會保障和職稱評定等方面的政策。三是完善相關(guān)的財政稅收政策，為社會組織更好地吸引和留住人才創(chuàng)造條件。四是加大社會組織人才培養(yǎng)的力度。就社會組織而言，一方面要切實轉(zhuǎn)變觀念，提高對人才隊伍建設(shè)重要性與緊迫性的認(rèn)識，把吸引人才、培養(yǎng)人才、使用人才和留住人才的工作擺在一切工作的首位；另一方面，要采取切實有效措施，解決制約人才隊伍建設(shè)的種種關(guān)鍵問題。

第三，增強(qiáng)社會組織的公開性與透明度。一是社會組織的管理者應(yīng)當(dāng)立足于組織的長遠(yuǎn)發(fā)展，從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識公開透明對于提升組織公信力的至關(guān)重要性，在內(nèi)部管理中將信息公開擺在更加突出的位置，以更大的決心和力度推進(jìn)社會組織的信息公開。二是要建立健全內(nèi)部信息公開制度，實現(xiàn)信息公開工作的規(guī)范化。三是要明確信息公開的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立信息公開審查機(jī)制。四是要改進(jìn)信息公開的方式，拓寬信息公開的渠道。五是要重視信息公開的反饋，自覺接受利益相關(guān)者和公眾的監(jiān)督。六是要明確信息公開責(zé)任，建立健全信息公開的內(nèi)部激勵機(jī)制。七是要完善信息公開的績效評估機(jī)制，全面客觀地分析評價信息公開對社會組織公信力的實際影響，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)一步完善信息公開制度，提高信息公開的質(zhì)量和績效。

（四）理順政府與社會組織之間的關(guān)系

從促進(jìn)社會組織健康發(fā)展、提升社會組織公信力的角度說，理順政府與社會組織之間關(guān)系的正確方向應(yīng)該是逐步減少政府對社會組織的控制和干預(yù)，增強(qiáng)社會組織的獨立性與自主性，最終目標(biāo)是構(gòu)建一種以政府主導(dǎo)和社會組織平等參與為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系。為此，需要作出如下努力。

第一，政府應(yīng)當(dāng)切實轉(zhuǎn)變觀念。政府必須清醒地認(rèn)識到，社會組織是市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，其產(chǎn)生、發(fā)展和壯大有強(qiáng)大的推動力和社會基礎(chǔ)，已經(jīng)成為一種社會趨勢和潮流。從實踐看，社會組織在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的重要作用。因此，政府必須徹底拋棄對社會組織的偏見，切實改變對社會組織的限制、控制乃至敵視的觀念。

第二，改革社會組織的管理體制。從社會組織公信力建設(shè)的角度說，改革社會組織管理體制，重點是要調(diào)整登記制度，應(yīng)當(dāng)從目前實行的雙重審查登記制度逐步過渡到由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)直接登記的制度，即對于能夠確定業(yè)務(wù)主管部門的，社會組織由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記，對于無法確定業(yè)務(wù)主管部門的社會組織，可由政府民政部門統(tǒng)一進(jìn)行登記。

第三，優(yōu)化社會組織的管理機(jī)制。一是應(yīng)合理限制政府管理的范圍和內(nèi)容。從原則上講，政府對社會組織的管理應(yīng)當(dāng)限于與社會公共利益直接相關(guān)的事務(wù)，重點是督促社會組織嚴(yán)格遵守和執(zhí)行國家的法律法規(guī)以及政府的政策。二是政府對社會組織的管理應(yīng)當(dāng)從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，即通過制定相關(guān)的規(guī)則和政策來引導(dǎo)和規(guī)范社會組織的行為。三是創(chuàng)新政府管理手段。在保留必要的強(qiáng)制管理手段的同時，應(yīng)當(dāng)積極探索運用非強(qiáng)制手段實現(xiàn)管理目標(biāo)的途徑。

第四，完善社會組織的相關(guān)立法。一是要進(jìn)一步明確社會組織的法律地位，確保社會組織的獨立法律人格。二是要從立法上明確政府與社會組織在公共服務(wù)和社會管理中的職責(zé)分工，避免和減少政府對社會組織運行的隨意干預(yù)。三是要制定社會組織管理法，明確規(guī)定社會組織管理的主體、權(quán)限、程序和方式，將政府對社會組織的管理行為全面納入法制軌道。四是要建立健全社會組織的權(quán)利救濟(jì)制度，為社會組織的正常運行提供有效的法律保障。

（五）強(qiáng)化社會組織的外部監(jiān)督

第一，完善政府監(jiān)管制度，加強(qiáng)對社會組織的行政監(jiān)督。一是要改革政府監(jiān)管體制。應(yīng)當(dāng)將登記管理職能與業(yè)務(wù)監(jiān)督職能統(tǒng)一賦予業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，建立事前審批與事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管體制。二是要改變重審批、輕監(jiān)管的傾向，加強(qiáng)對社會組織日常運作情況的監(jiān)督。三是要明確政府監(jiān)督的職責(zé)范圍，突出行政監(jiān)督的重點。四是要完善社會組織的監(jiān)管方式，在進(jìn)一步完善社會組織的年度檢查制度的同時，建立健全對社會組織的臨時性檢查制度。五是要完善社會組織的行政懲戒制度，重點是建立健全符合社會組織自身特點的行政處罰制度。

第二，完善社會監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。一是建立健全利益相關(guān)者的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確利益相關(guān)者對社會組織的監(jiān)督權(quán)利的具體內(nèi)容。要明確規(guī)定利益相關(guān)者行使監(jiān)督權(quán)利的方式和程序，保證利益相關(guān)者監(jiān)督權(quán)利的實現(xiàn)。要完善利益相關(guān)者的權(quán)利救濟(jì)制度，及時糾正侵犯利益相關(guān)者監(jiān)督權(quán)利的行為。二是建立健全社會組織的評估制度。目前比較可行的方案是建立一種由政府牽頭、多方參與的評估機(jī)制，同時，政府和社會應(yīng)當(dāng)有意識、有計劃地培育和促進(jìn)獨立評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。三是要建立健全社會組織的投訴處理制度，明確投訴的受理機(jī)構(gòu)和處理程序。

第三，推進(jìn)社會組織信息公開，保證外部監(jiān)督機(jī)制有效運行。一是要積極鼓勵和引導(dǎo)社會組織的自愿性信息公開，建立專門的社會組織透明度評估機(jī)制。要建立健全信息公開的懲戒機(jī)制，通過對信息公開中各種不良行為的懲罰，保證信息公開的質(zhì)量。二是要完善社會組織的強(qiáng)制信息公開制度。要合理確定強(qiáng)制性信息公開的內(nèi)容，強(qiáng)制性信息公開內(nèi)容應(yīng)當(dāng)控制在滿足相關(guān)主體有效監(jiān)督社會組織和作出與社會組織相關(guān)的行動決策對信息的最低限度需要的范圍之內(nèi)。要進(jìn)一步明確強(qiáng)制性信息公開的質(zhì)量要求，盡可能細(xì)化信息公開的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要建立健全強(qiáng)制性信息公開的責(zé)任追究制度，對責(zé)任追究的主體及權(quán)限、責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容、責(zé)任追究的方式與程序、責(zé)任追究的救濟(jì)途徑等予以系統(tǒng)明確規(guī)定。

（六）建立健全社會組織公信力危機(jī)應(yīng)對處理機(jī)制

第一，社會組織應(yīng)當(dāng)正視出現(xiàn)的問題，積極主動地回應(yīng)公眾質(zhì)疑，及時、全面、徹底地公開事實真相，盡快糾正已經(jīng)發(fā)生的錯誤，并將改正和處理結(jié)果向社會公布。同時，還要針對事件中暴露出來的問題，建立健全相關(guān)制度，防止類似問題再次發(fā)生。

第二，政府應(yīng)當(dāng)以積極姿態(tài)、采取有效措施幫助和指導(dǎo)社會組織盡快擺脫信任危機(jī)。應(yīng)當(dāng)建立健全應(yīng)對社會組織公信力危機(jī)的相關(guān)工作機(jī)制，在公益丑聞事件發(fā)生時，及時分析和評估事件可能對社會組織公信力造成的影響，采取相應(yīng)措施加以應(yīng)對。

第三，正確發(fā)揮媒體作用，對于克服社會組織公信力危機(jī)是至關(guān)重要的。新聞媒體不能簡單扮演“揭發(fā)者”和“批判者”的角色，而應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)社會組織健康發(fā)展的目的出發(fā)，在客觀、全面報道事實真相的同時，對社會公眾進(jìn)行正確引導(dǎo)，防止以偏概全，更不能進(jìn)行惡意炒作和不負(fù)責(zé)任的推波助瀾。在揭露和批評不良公益行為、發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的同時，媒體應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行正面報道，大力宣傳社會組織涌現(xiàn)出來的先進(jìn)典型和優(yōu)秀事跡，讓社會公眾充分認(rèn)識社會組織在優(yōu)化公共服務(wù)和社會管理中所發(fā)揮的積極作用，全面了解社會組織在增進(jìn)社會福利方面所作出的獨特貢獻(xiàn)。

注釋

①匡和平：《公信力：現(xiàn)實訴求及提升》，《理論學(xué)習(xí)》2010年第7期。②⑥歐陽海燕：《2011中國人信用大調(diào)查：誠信危機(jī)刺痛中國》，《小康》2011年第8期。③參見燕繼榮：《公信力：文明政府的重要指標(biāo)———兼談?wù)绾乌A得公信》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。④[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》，彭志華譯，海南出版社，2001年，第65頁。⑤徐貴權(quán)：《應(yīng)正視中國社會信任危機(jī)》，《探索與爭鳴》2010年第8期。⑦《小康》研究中心：《脆弱的中國信用》，《小康》2008年第9期。⑧包衛(wèi)兵、徐培華：《關(guān)于社會組織公信力建設(shè)的思考》，《社團(tuán)管理研究》2012年第3期。⑨民政部：《慈善組織透明度逾九成不及格》，http：//finance.qq.com/a/20120411/007153.htm，2012年8月6日。⑩王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年，第959頁。廖鴻、石國亮：《中國社會組織發(fā)展管理及改革展望》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第5期。

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