湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 劉祎

《湖北省防震減災(zāi)條例》法制準(zhǔn)備芻議

湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 劉祎

Discussion on legal preparation of “Hubei Province Regulations for Prevention and Reduction of Earthquake Disaster”

湖北省地處長(zhǎng)江中下游地震帶上，位于華北斷塊與華南斷塊交匯部位，有近30條活動(dòng)斷裂帶，地質(zhì)構(gòu)造、斷層活動(dòng)和新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)復(fù)雜。此外，行政區(qū)域內(nèi)的長(zhǎng)江、漢江干堤、三峽工程、南水北調(diào)中線水源工程等重大工程設(shè)施也面臨地震的威脅。因此，圍繞地震災(zāi)害建立必要的安全保障，是非常重要的。

針對(duì)地震災(zāi)害建立必要的法制保障方面，湖北省起步較早。早在2001年，湖北省便出臺(tái)了《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），這是該省首部有關(guān)防震減災(zāi)的地方性法規(guī)，該辦法的出臺(tái)有效促進(jìn)了防震減災(zāi)事業(yè)的快速發(fā)展。然而，隨著時(shí)間的推移和防震減災(zāi)科學(xué)研究的進(jìn)步，《實(shí)施辦法》漸漸顯露出：涵蓋范圍不全，內(nèi)容不夠完善，個(gè)別條款不夠具體明確，實(shí)際操作性不夠強(qiáng)等局限性。于是，在2010年，修訂該《實(shí)施辦法》被提上議事日程，進(jìn)入了湖北省人大常委會(huì)的立法計(jì)劃。經(jīng)歷近一年的修改工作，2011年9月29日湖北省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)了《湖北省防震減災(zāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《防震條例》）。該條例自2011年12月1日起開(kāi)始施行。施行的當(dāng)日，原《實(shí)施辦法》被同時(shí)廢止。至此，《防震條例》取代了原《實(shí)施辦法》成為湖北省今后開(kāi)展防震減災(zāi)工作的法制基礎(chǔ)。那么《防震條例》生效至今已逾兩年，在修法熱潮漸漸褪去之后，人們得以站在一個(gè)較為冷靜客觀的立場(chǎng)，兼采各方面意見(jiàn)，尤其包容最新的防災(zāi)科學(xué)和公共政策方面的檢討，來(lái)重新檢視這部地方性法規(guī)，就此提出幾點(diǎn)個(gè)人愚見(jiàn)。

兩點(diǎn)進(jìn)步

立法目的突出了以人為本和可持續(xù)發(fā)展

《防震條例》第一條明確表述了條例的立法目的：“為了防御和減輕地震災(zāi)害，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。”于此，條例有三項(xiàng)目的：即一、防御和減輕地震災(zāi)害；二、保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全；三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)立法實(shí)踐中，條文的排列順序在一定程度上反映了立法者對(duì)條款重要性的判斷。在這里，目的的先后順序反映了條例背后的立法理念。理念之一，條例重在預(yù)防和減輕災(zāi)害損失，作為重大自然災(zāi)害之一的地震，在現(xiàn)有的科技水平下，人類目前還無(wú)法阻止其發(fā)生，只能在災(zāi)害來(lái)臨前，及早做好準(zhǔn)備；一旦地震發(fā)生，盡量減少災(zāi)害的損失。這是地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作的前提和起點(diǎn)。盡管這項(xiàng)工作呈現(xiàn)“守勢(shì)”，但卻是符合實(shí)際的。那種希望準(zhǔn)確預(yù)報(bào)或成功阻止的想法，在現(xiàn)階段，至少是不客觀和超出人力所及的?！斗勒饤l例》如果寫入這樣的內(nèi)容，注定是無(wú)法實(shí)施的。好在《防震條例》并沒(méi)有這樣規(guī)定。理念之二，人民生命和財(cái)產(chǎn)安全在地震中會(huì)受到嚴(yán)重威脅，當(dāng)災(zāi)害襲來(lái)，人的生命權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果生命消失了，人也就無(wú)法從財(cái)產(chǎn)中受益，人與財(cái)產(chǎn)的關(guān)系也不復(fù)存在。再者，從康德提出的人性公式（任何人都只能作為目的而不能僅僅作為手段）也可得出不能犧牲主體（人）來(lái)保全客體（財(cái)物）。最后，生命權(quán)是最基本的人權(quán)，其他一切權(quán)利都依賴于生命權(quán)（實(shí)現(xiàn)），而唯獨(dú)生命權(quán)不依賴任何其他權(quán)利（Amitai，2010）。生命大于財(cái)產(chǎn)的排序，為條例的適用者不得不就生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突做出抉擇時(shí)，提供了最直接且最合法的指引。理念之三、《防震條例》規(guī)定“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，一是指災(zāi)后的重建和恢復(fù)發(fā)展，藉由該條例保障災(zāi)區(qū)不因地震災(zāi)害而中斷其持續(xù)發(fā)展；二是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)做好規(guī)劃，其中應(yīng)有防災(zāi)意識(shí)，要為災(zāi)后恢復(fù)重建留出經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上的空間，避免因一次地震災(zāi)害過(guò)分破壞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力，從此陷入一蹶不振。

工作方針容納“防震減災(zāi)”新思維

《防震條例》最突出的亮點(diǎn)莫過(guò)于對(duì)工作方針的全新認(rèn)識(shí)。工作方針表述在《防震條例》第三條：“防震減災(zāi)工作實(shí)行預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合的方針?！睆?qiáng)調(diào)了防震減災(zāi)工作的重點(diǎn)應(yīng)是在預(yù)防層面，災(zāi)后的應(yīng)急救援、安置、重建固然重要，但已經(jīng)是亡羊補(bǔ)牢的作法，尤其是對(duì)于那些在震災(zāi)中喪失生命和因傷致殘的人們而言，毋寧很多損失并無(wú)法通過(guò)救援、重建得到補(bǔ)償和恢復(fù)，“先下手為強(qiáng)”的預(yù)防性行政才是挽救生命和避免次生災(zāi)害的不二選擇。尤其在社會(huì)急速變遷之下，社會(huì)結(jié)構(gòu)及關(guān)系高度復(fù)雜化、多元化、碎片化，那種純粹“排憂解難”式的法制和政策，即問(wèn)題出現(xiàn)之后再來(lái)解決的作法，已不足以應(yīng)付層出不窮的復(fù)雜問(wèn)題。防震減災(zāi)也受到此變化的影響。如果說(shuō)，之前政府工作中一大部分內(nèi)容是將受到破壞的社會(huì)秩序恢復(fù)如初的話，那么現(xiàn)在防震減災(zāi)的部分則恰恰相反，它要求政府防震減災(zāi)工作的重心前移，只有做到提前預(yù)防，才能凸顯行政的價(jià)值和效益。故應(yīng)將法制的作用推進(jìn)至事前預(yù)防的層次，有效規(guī)范當(dāng)前復(fù)雜且充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。

兩點(diǎn)思考

《防震條例》缺乏對(duì)價(jià)值原則的規(guī)定

作為全面規(guī)范防震減災(zāi)工作的價(jià)值原則的闕無(wú)，這可能是《防震條例》起草過(guò)程中一項(xiàng)疏漏之處。價(jià)值理念對(duì)于這樣一部防震減災(zāi)的地方性法規(guī)來(lái)說(shuō)，并非可有可無(wú)的雞肋。防震減災(zāi)工作涉及到對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)和限制，福利國(guó)家的行政救助和政府權(quán)力行使的程序、原則，牽涉國(guó)家和人民關(guān)系甚巨。尤其災(zāi)害的發(fā)生，使得社會(huì)瞬時(shí)支離破碎，政府機(jī)構(gòu)喪失控制能力，人民的生存權(quán)受到威脅，社會(huì)秩序也陷入一片混亂。如果沒(méi)有必要的價(jià)值理念來(lái)指引和規(guī)范行政運(yùn)作的話，很難覺(jué)得社會(huì)秩序和人民福祉會(huì)在行政作用之下迅速恢復(fù)和得到援助，甚至可能出現(xiàn)新一輪的混亂，即由無(wú)價(jià)值無(wú)目的之行政所帶來(lái)的混亂。譬如說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)地震預(yù)防的目的，而違背依法行政原理向企業(yè)強(qiáng)制攤派征集防震經(jīng)費(fèi)，招致企業(yè)怨言及抵制；或者說(shuō)在災(zāi)區(qū)分配救援物資，如飲用水、食物、帳篷等，罔顧公平價(jià)值恣意分配，引發(fā)災(zāi)民激怒。故此，《防震條例》實(shí)有必要寫入防震救災(zāi)工作的價(jià)值所系。以便在社會(huì)秩序陷入混亂，災(zāi)區(qū)政府喪失行政能力之際，各方在《防震條例》之下，遵循共同的基本價(jià)值行事，避免因價(jià)值歧義引發(fā)新一輪紛爭(zhēng)。在此，日本法學(xué)家阿部泰?。?000）所提出的“政府為完成救援與復(fù)興之任務(wù)，應(yīng)以‘連帶、迅速、公平’為基本理念”可資為參照。再有，湖北省人民政府已制定的《湖北省自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》將“以人為本，最大限度地保護(hù)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全”確立為工作原則，也是在緊急狀態(tài)下安頓價(jià)值的實(shí)例。

地震應(yīng)急預(yù)案的查閱及公布

《防震條例》第三十一條規(guī)定了地震應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，內(nèi)容如次：各級(jí)人民政府制定本行政區(qū)域的地震應(yīng)急預(yù)案，報(bào)上一級(jí)人民政府地震工作主管部門備案。省會(huì)城市地震應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院地震工作主管部門備案?？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門，根據(jù)本級(jí)人民政府地震應(yīng)急預(yù)案，制定本部門地震應(yīng)急預(yù)案，并報(bào)同級(jí)地震工作主管部門備案。交通、水利、電力、通信、供水供氣等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、體育場(chǎng)館等人員密集場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理單位，以及可能發(fā)生次生災(zāi)害的核電站、礦山、危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)制定本單位地震應(yīng)急預(yù)案，并報(bào)所在地縣級(jí)人民政府地震工作主管部門備案。地震應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和形勢(shì)變化適時(shí)修訂。地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)適時(shí)組織開(kāi)展地震應(yīng)急預(yù)案演練，檢驗(yàn)預(yù)案執(zhí)行情況，完善地震應(yīng)急預(yù)案體系和聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

《防震條例》中缺乏對(duì)地震應(yīng)急預(yù)案公布及查閱的明確規(guī)定，盡管條文的最后一款規(guī)定了預(yù)案演習(xí)和檢查執(zhí)行的制度，但如果沒(méi)有事先公布，眾人知曉的過(guò)程，演習(xí)和檢查便容易流于形式，預(yù)案的制定也會(huì)變成公文旅行，成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部保存的資料，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，未來(lái)的修法，似應(yīng)當(dāng)增加公民和組織有權(quán)申請(qǐng)公布和查閱應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容。