劉徐湘

(云南大學(xué) 高等教育研究院，云南 昆明 650091)

自公共治理理論提出以來，公共管理理論界進(jìn)行深入的研究，社會(huì)各界尤其是公共管理部門開展了廣泛的實(shí)踐。在理論研究及實(shí)踐活動(dòng)中形成了具有普遍意義的公共治理理念，這些理念對(duì)于中國(guó)高等教育的治理與發(fā)展有著積極的意義。本文試圖探討公共治理理念下邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展面臨的困境及相應(yīng)的對(duì)策。

一、公共治理理念

治理的思想和行動(dòng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，有人認(rèn)為歷史上的統(tǒng)治活動(dòng)都可以被認(rèn)為是治理［1］。但公共治理理念受到重視則在20世紀(jì)90年代以后。

從20世紀(jì)70年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理開始注重從“統(tǒng)治”到“治理”的過渡，公共治理理論與實(shí)踐在一些國(guó)家和國(guó)際組織之間展開。公共治理理論于20世紀(jì)90年代受到公共管理領(lǐng)域的重視。首先是一些國(guó)際組織，如世界銀行和聯(lián)合國(guó)開始公共治理的改革嘗試，之后是以歐盟為首的區(qū)域組織的公共治理實(shí)踐。

治理領(lǐng)域分為公司治理與公共治理。目前，公司治理的概念十分明確，它是指“設(shè)計(jì)一套制度，使得管理者能將利益相關(guān)者的福利內(nèi)在化”［2］。公共治理的概念有很多的爭(zhēng)議，比較權(quán)威的界定是全球治理委員會(huì)的定義：“治理是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排?！保?］

隨著世界各國(guó)和國(guó)際組織公共治理理論與實(shí)踐的發(fā)展，形成了一些帶有普遍意義的公共治理理念，可以概括如下：

1．公共利益最大化

公共治理理念所關(guān)注的主要問題是：“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求?！保?］這就意味著，公共利益是第一位的。所謂政府組織的多樣化，就是為了平衡多方利益，使得公共利益在多方的公共協(xié)商下能夠得到最大限度的保障。所謂靈活的方式，就是要在計(jì)劃和市場(chǎng)之間構(gòu)建更為合理的配置方式，以防止計(jì)劃的死板和市場(chǎng)的無序。

2．多元主體的確立

公共治理理念形成之前，人們一般應(yīng)用兩種方式進(jìn)行管理：一種是層級(jí)制的集權(quán)式政府管理，另一種是市場(chǎng)管理。但在實(shí)踐中兩種方式都存在缺陷，即存在政府失靈和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。所謂政府失靈就是依靠政府的行政命令與計(jì)劃調(diào)整無法達(dá)到社會(huì)資源的合理分配;所謂市場(chǎng)失靈即市場(chǎng)由于不能有效地限制壟斷、提供公共物品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)等方面的原因，也達(dá)不到社會(huì)資源的合理配置。公共治理就是要在政府和市場(chǎng)之間加入第三方組織。這樣，政府、市場(chǎng)和第三方組織形成了公共治理領(lǐng)域的多元主體。

3．共同參與治理機(jī)制的形成

要在政策法律和實(shí)踐操作層面上形成共同治理的機(jī)制，以保障治理效率。公共治理理念并不意味著多元主體之間的盲目混戰(zhàn)或無序協(xié)商，而是要在多元主體間構(gòu)建一個(gè)合理的協(xié)商機(jī)制和溝通平臺(tái)。

4．公共管理部門治理能力的提升

公共治理十分強(qiáng)調(diào)治理效率，效率評(píng)估成為考量政府或其他部門是否滿足社會(huì)公共利益的重要手段。因此，怎樣提升公共管理部門的治理能力成為公共治理的重要議題。

二、公共治理理念下邊疆民族地區(qū)高等教育發(fā)展的困境

我國(guó)邊疆多民族地區(qū)的高等教育欠發(fā)達(dá)，由于歷史原因，他們處于中國(guó)高等教育發(fā)展的邊緣地帶。在公共治理理念下，邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展面臨諸多困境：

1．實(shí)現(xiàn)邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益最大化十分艱難

首先，現(xiàn)有高等教育布局不能充分保障邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益。目前，中國(guó)西南、西北和北部邊疆沒有一所985大學(xué)，具體來說就是廣西、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古沒有一所985大學(xué)。更為嚴(yán)重的是，除了新疆有兩所中央部屬院校(屬于新疆建設(shè)兵團(tuán))之外，幾乎沒有中央部屬院校［5］。在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體制下，意味著這些省份沒有得到中央財(cái)政日常經(jīng)費(fèi)的直接支持，不能滿足邊疆多民族地區(qū)高等教育公共利益最大化的要求。

其次，國(guó)家安全利益的戰(zhàn)略布局也不能保障邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益。從歷史的偶然來看，云南省曾經(jīng)有過高等教育的輝煌時(shí)期。西南聯(lián)合大學(xué)曾在昆明辦了8年，但是，抗戰(zhàn)勝利后，西南聯(lián)大撤銷，三所大學(xué)北上回歸使得云南高等教育水平迅速下降。更值得反思的是，新中國(guó)成立后，將當(dāng)時(shí)還有實(shí)力的云南大學(xué)的一些系科調(diào)整到了四川大學(xué)、長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院、北京航空航天大學(xué)等一些內(nèi)地高校。這說明對(duì)待邊疆多民族地區(qū)的高等教育發(fā)展，我國(guó)是以國(guó)家安全利益為先，邊疆多民族地區(qū)不會(huì)大力發(fā)展強(qiáng)大的高等教育。邊疆多民族地區(qū)的高等教育發(fā)展將面臨國(guó)家安全利益和地方發(fā)展利益之間的矛盾，公共利益最大化就面臨國(guó)家整體安全利益與邊疆局部利益之間的矛盾。于是，公共利益最大化必須在國(guó)家安全利益與邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的博弈間尋求平衡。

2．邊疆多民族地區(qū)高等教育治理的多元主體尚未形成

從政府層面上看，中央政府對(duì)此類地區(qū)高等教育的參與大多是間接的，通過政策制定、援助項(xiàng)目和教育評(píng)估引導(dǎo)此類地區(qū)高等教育的發(fā)展。地方政府擔(dān)負(fù)著此類地區(qū)高等教育發(fā)展的責(zé)任，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投資、教育管理、教育評(píng)估上起著決定性作用，但管理高等教育的行政能力亟待加強(qiáng)。從市場(chǎng)層面來看，由于此類地區(qū)高等教育發(fā)展的落后，高等教育大多只能輻射本地區(qū)，而沒有形成輻射全國(guó)的高等教育市場(chǎng)。從第三方層面上看，能夠替代政府、公共組織、非營(yíng)利組織、私人組織、社會(huì)個(gè)人行使職能的第三方組織尚未形成。

3．邊疆多民族地區(qū)高等教育共同參與的治理機(jī)制亟待完善

首先，法律和政策層面上，國(guó)家除了對(duì)邊疆多民族地區(qū)高等教育的間接管理與援助外，并沒有直接管理和經(jīng)常性財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。盡管有著對(duì)外輻射的地緣優(yōu)勢(shì)，但國(guó)家政策的支持大多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面而沒有體現(xiàn)在高等教育方面。其次，共同治理的平臺(tái)建設(shè)上，目前，國(guó)家教育部有對(duì)口援建項(xiàng)目、西部項(xiàng)目等。通過這些項(xiàng)目，國(guó)家參與了該地區(qū)高等教育的共同治理，對(duì)邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展起著舉足輕重的作用。但是，還應(yīng)建設(shè)更多的共同治理平臺(tái)，尤其要激發(fā)民間和國(guó)際組織參與的積極性，以充分調(diào)動(dòng)各種資源發(fā)展高等教育。

4．公共部門治理能力亟待提升

首先，政府部門的公共治理能力亟待提升。無論是中央政府對(duì)政策的制定與把握，還是地方政府對(duì)高等教育的管理，都需要加強(qiáng)。邊疆多民族地區(qū)高等教育改革與發(fā)展需要讓有限的資源發(fā)揮最大的效益。從現(xiàn)有教育實(shí)踐來看，依然存在高等教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象，即使是中央援建項(xiàng)目也因?yàn)榈胤秸芾砟芰Σ粡?qiáng)而沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。其次，邊疆多民族地區(qū)高校的公共治理能力也需提升。此類地區(qū)的高校，無論是硬件條件還是軟件狀況都落后于全國(guó)平均水平。更為嚴(yán)峻的是：這些高校在全國(guó)高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，獲得全國(guó)高等教育市場(chǎng)的資源有限，基本只能占有本地教育市場(chǎng)，為本地教育市場(chǎng)服務(wù)。因而如何利用教育資源，并使之發(fā)揮最大效益一直是考量此類地區(qū)高校治理能力的重要指標(biāo)。但從教育實(shí)踐來看，由于公共治理能力的不足，此類地區(qū)高等教育資源反而存在浪費(fèi)現(xiàn)象，很多財(cái)政經(jīng)費(fèi)并沒有真正用于教育和科研，而是用于與教育無關(guān)的其他項(xiàng)目上。

三、公共治理理念下邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的對(duì)策

公共治理理念，要求多樣化的公共管理組織主體的出現(xiàn)，需要更加重視公共財(cái)政資源的使用效率。以此來反觀我國(guó)邊疆多民族地區(qū)高等教育的公共治理實(shí)踐，結(jié)果發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在許多問題。因此，為了促進(jìn)此類地區(qū)高等教育的發(fā)展，需要相應(yīng)的解決對(duì)策：

1．合理界定邊疆多民族地區(qū)高等教育改革與發(fā)展的公共利益，在國(guó)家安全與地方高等教育發(fā)展之間尋求新的平衡

新中國(guó)成立之初，出于對(duì)國(guó)家安全的考慮，把高等教育發(fā)展較好的云南大學(xué)分拆出航天、鐵道等系科到內(nèi)陸省份。但建國(guó)后隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)有的情況發(fā)生了變化。新中國(guó)成立60余年，可以劃分為兩個(gè)階段：前一個(gè)階段為國(guó)家建設(shè)時(shí)期，后一個(gè)階段為國(guó)家發(fā)展時(shí)期，1949年到2000年為建設(shè)階段，2000年以后為發(fā)展階段［6］。國(guó)家建設(shè)階段，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，安全和穩(wěn)定是政府工作的核心。此時(shí)期的邊疆多民族地區(qū)要服從國(guó)家安全的需要，因此將云南大學(xué)一些重要學(xué)科調(diào)整到內(nèi)陸省份。然而，21世紀(jì)以來，我國(guó)進(jìn)入發(fā)展階段。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單純GDP的數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變成人民生活水平總體提高的綠色增長(zhǎng)，把社會(huì)、文化、教育總體發(fā)展納入增長(zhǎng)的指標(biāo)。因此，邊疆多民族地區(qū)的文化教育、人民物質(zhì)文化生活水平的整體提高也上升到了發(fā)展的首位。那么，邊疆多民族地區(qū)的高等教育更需要大力發(fā)展，只有這樣才能提高邊疆地區(qū)整體發(fā)展水平，達(dá)到國(guó)家長(zhǎng)治久安的目的。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)沒有絕對(duì)意義上的前方與后方之分，邊疆地區(qū)的前方意義已經(jīng)不再那么重要。一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化繁榮、教育進(jìn)步的邊疆反而會(huì)帶來該地區(qū)的穩(wěn)定。于是，邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益需要重新界定，他不能完全服從于國(guó)家安全的戰(zhàn)略需要。邊疆多民族地區(qū)高等教育作為該地區(qū)的公共教育資源，體現(xiàn)著邊疆人民的公共利益，也體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展與穩(wěn)定的整體利益。這樣，我們從國(guó)家和地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，也需要大力發(fā)展邊疆地區(qū)的高等教育事業(yè)。

國(guó)家安全與邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展之間新的平衡是：國(guó)家要加大邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展的力度，不能僅僅只是制定援助政策開展扶貧工程，而需要直接投資該地區(qū)的高等教育;該地區(qū)的高等教育也要從國(guó)家長(zhǎng)治久安的角度出發(fā)加快發(fā)展，充分合理地利用全國(guó)的教育資源來充實(shí)和提升自身。

2．培育邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的多元主體

首先，政府部門依然是邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的主體和主導(dǎo)。中央政府一方面要繼續(xù)加強(qiáng)扶助的力度，另一方面要加大直接投資的規(guī)模。由于高等教育布局中邊疆地區(qū)一直處于弱勢(shì)地位，在現(xiàn)有條件下高等教育的扶助措施會(huì)給這些地方的教育帶來一些改變，但是根本性的改變則需要中央政府直接的財(cái)政投資。以云南為例，就應(yīng)該恢復(fù)云南大學(xué)和昆明理工大學(xué)原有的部屬院校地位，從而加強(qiáng)國(guó)家對(duì)云南省的直接教育投資。地方政府作為高等教育發(fā)展的主體，需要統(tǒng)籌本地區(qū)高等教育發(fā)展，構(gòu)建合理的高等教育體系，為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

其次，高等教育市場(chǎng)的合理建構(gòu)。由于邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展落后，在全國(guó)高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。此類地區(qū)高等教育的市場(chǎng)輻射能力極其有限，如果完全依賴市場(chǎng)來調(diào)控此類地區(qū)高等教育的發(fā)展，必然在全國(guó)高等教育的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。因此，必須采取市場(chǎng)干預(yù)的治理措施，目前，教育部在西部項(xiàng)目申報(bào)、博士點(diǎn)建設(shè)等方面均有特殊政策，這樣的市場(chǎng)干預(yù)是十分必要的。但是，還應(yīng)該給予更大的干預(yù)力度，要吸引優(yōu)秀人才在邊疆地區(qū)高校長(zhǎng)期工作，這樣才能根本改變邊疆地區(qū)高等教育落后的狀況。另外，邊疆地區(qū)高等教育有著對(duì)外開放的地理優(yōu)勢(shì)，這是此類地區(qū)高校在高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)所在。國(guó)家要給予更多的政策支持，如建立高等教育對(duì)外開放的特區(qū)，以發(fā)展該地區(qū)高等教育對(duì)外開放與服務(wù)的能力。

再次，第三方組織的建立和完善。邊疆多民族地區(qū)的民間組織及其他公共組織不發(fā)達(dá)、不完善，需要培育和完善這些組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)這些組織有獨(dú)立的資質(zhì)時(shí)，政府要放權(quán)給第三方組織，把一些技術(shù)性操作性的工作轉(zhuǎn)移給這些組織，使這些組織在高等教育治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。邊疆多民族地區(qū)高等教育有著對(duì)外開放的地理優(yōu)勢(shì)，國(guó)家要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，吸引境外高等教育資源，鼓勵(lì)對(duì)邊疆地區(qū)教育的投資，開展鄰國(guó)高等教育交流與合作，加快邊疆地區(qū)高等教育的發(fā)展。

3．形成共同治理邊疆多民族地區(qū)高等教育的機(jī)制

要建立健全法律法規(guī)，明確中央政府對(duì)邊疆地區(qū)高等教育的援助與支持責(zé)任;要建立國(guó)家和地方政府共同治理高等教育的機(jī)制，增加邊疆地區(qū)中央直屬高校的數(shù)量。這不僅是加快邊疆多民族地區(qū)高等教育快速發(fā)展的有力舉措，也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要國(guó)策。明確治理主體各自的責(zé)任，以政策文本的形式對(duì)中央政府、地方政府、公共組織、非營(yíng)利組織、私人組織、社會(huì)個(gè)人在治理高等教育中的責(zé)任加以明確。建立治理主體之間的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，如邊疆高等教育論壇等;加強(qiáng)共同治理高等教育的平臺(tái)建設(shè)，如通過國(guó)家和地方合作的扶助、扶貧項(xiàng)目建設(shè)以及邊境高校規(guī)范化建設(shè)等構(gòu)建更多共同治理邊疆高等教育的平臺(tái);鼓勵(lì)民間和國(guó)際組織參與邊疆高等教育的開發(fā)和建設(shè)，合理利用外資發(fā)展高等教育。

4．加強(qiáng)邊疆多民族地區(qū)公共部門治理能力建設(shè)

一要加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)。對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政投資的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行考評(píng)，提高公共資源的使用效率。二要進(jìn)行項(xiàng)目管理。公開財(cái)政性經(jīng)費(fèi)使用情況，通過項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，考量項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等情況，進(jìn)而確定是否繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目或是否增加投資。三要?dú)g迎輿論監(jiān)督。對(duì)公共性財(cái)政資源用于高等教育的過程實(shí)行全面的監(jiān)督。四要提高公共部門自身能力建設(shè)，提高中央政府、地方政府、邊疆高校的自覺意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，把加快邊疆高等教育建設(shè)作為政府、高校的責(zé)任和義務(wù)，從而建設(shè)繁榮而強(qiáng)大的邊疆多民族地區(qū)高等教育。

［1］ 藍(lán)志勇，陳國(guó)權(quán)．當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評(píng)［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2007(7)：1-12．

［2］ Tirole J．Corporate governance［J］．Econometrica，2001(1)：1-35．

［3］ 任聲策，陸銘，尤建新．公共治理理論述評(píng)［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2009(11)：134-137．

［4］ 陳振明，薛瀾．中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007(3)：140-152．

［5］ 高校名單分類統(tǒng)計(jì)信息［EB/OL］．(2012-04-10)［2013-02-11］．http：//hi．baidu．com/lixiaojuncn/item/1def98bea36ea342bb0e1231．

［6］ 周平．論我國(guó)邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)［J］．云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010(2)：23-33．