紀(jì)玉山，劉 洋，盧 婧

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程實(shí)則是一場(chǎng)席卷全球的市場(chǎng)化進(jìn)程。盡管從表面來(lái)看，全球礦產(chǎn)資源按照價(jià)格信號(hào)的傳遞和指引，通過(guò)資源配置的基礎(chǔ)性手段——市場(chǎng)，在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)，但經(jīng)濟(jì)全球化下市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮仍受制于現(xiàn)存的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中始終保持的優(yōu)勢(shì)地位必然對(duì)以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益造成潛在威脅，而經(jīng)濟(jì)全球化這把雙刃劍自身存在的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性亦成為發(fā)展中國(guó)家融入該進(jìn)程中所必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，隨著后金融危機(jī)與低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，人們發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，由金融危機(jī)引發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)震蕩、金融市場(chǎng)蕭條以及歐美發(fā)達(dá)國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)將長(zhǎng)期、持續(xù)地影響全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，世界性金融危機(jī)的爆發(fā)不僅關(guān)系到全球金融秩序的穩(wěn)定和國(guó)際貨幣體系的重構(gòu)，這場(chǎng)金融危機(jī)爆發(fā)的根源——市場(chǎng)原教旨主義下資本市場(chǎng)運(yùn)行中政府監(jiān)管的缺位以及金融資本家的貪婪與短期行為——對(duì)我們探討經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究問(wèn)題同樣具有借鑒意義。單純依靠市場(chǎng)機(jī)制對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行配置的傳統(tǒng)市場(chǎng)模式同樣會(huì)將人類(lèi)帶入資源危機(jī)的深淵，金融危機(jī)誘發(fā)了人們對(duì)政府監(jiān)管與宏觀調(diào)控必要性的再思考。

中國(guó)地域遼闊，礦產(chǎn)資源豐富，雖然資源總量位居世界第三位，但在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用方面卻存在著如礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度大、礦產(chǎn)資源利用率低、大量重要礦產(chǎn)資源廉價(jià)流失等問(wèn)題，這造成了中國(guó)既是礦產(chǎn)資源大國(guó)，同時(shí)也是礦產(chǎn)資源弱國(guó)的現(xiàn)實(shí)。因此，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，構(gòu)建中國(guó)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)資源的長(zhǎng)期、可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用具有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。而這種礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的確立同樣需要政府強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理或宏觀調(diào)控，特別是在礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略具體制定中，應(yīng)當(dāng)努力形成一套政府主導(dǎo)下的程序設(shè)計(jì)與制度安排，具體包含以下五個(gè)方面:產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃體系、儲(chǔ)備體系、價(jià)格機(jī)制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

一、中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)權(quán)制度的改革

1.中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

依照中國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，埋藏于地下的礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，這意味著礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人只能是國(guó)家。而國(guó)家將礦業(yè)權(quán)出讓給企業(yè)的行為，則意味著國(guó)家與企業(yè)間就礦產(chǎn)資源使用權(quán)達(dá)成合約。長(zhǎng)期以來(lái)，在“有水快流”資源觀的誤導(dǎo)下，中國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行的是無(wú)償開(kāi)采與使用制度，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)安排混亂，資源在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的浪費(fèi)和低效率，同時(shí)也給生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞。一方面，國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著嚴(yán)格的限制，盡管相關(guān)法律明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)需通過(guò)登記和審批的方式取得，然而由于歷史遺留和產(chǎn)權(quán)不明問(wèn)題的存在，在灰色地帶中開(kāi)采利用礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象始終存在。另一方面，中國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)稅費(fèi)種類(lèi)紛繁復(fù)雜，有些稅費(fèi)收繳領(lǐng)域存在著重復(fù)計(jì)征的混亂現(xiàn)象。①中國(guó)政府目前對(duì)礦業(yè)征收的稅費(fèi)主要包括:礦區(qū)使用費(fèi)、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、增值稅、所得稅及其它稅費(fèi)。如何制定出使交易成本最小化的分成合約，從而在權(quán)衡中央與地方的利益關(guān)系中合理分?jǐn)偟V業(yè)租金、減少企業(yè)成本確實(shí)是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。此外，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域出現(xiàn)了許多民營(yíng)的中小企業(yè)，而由于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)改革實(shí)際層面與法律層面嚴(yán)重脫節(jié)，致使許多中小民營(yíng)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)不明晰、礦業(yè)權(quán)不受法律承認(rèn)與保護(hù)的前提下，不得不在灰色地帶中進(jìn)行“竭澤而漁”式的短期開(kāi)采與投機(jī)活動(dòng)，特別是在礦產(chǎn)資源開(kāi)采上“挑肥棄瘦”、以“挖菜心”的方式野蠻開(kāi)采，造成了大量礦產(chǎn)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和破壞。

2.礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的建立與發(fā)展已有一百多年的歷史，其礦業(yè)權(quán)在權(quán)責(zé)劃分上清晰明確，聯(lián)邦政府、州政府和私人只就屬于各自土地上的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)及利用負(fù)責(zé)。在產(chǎn)權(quán)安排上，地表權(quán)與礦業(yè)權(quán)具有交互性，最大限度地避免了在礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中兩種產(chǎn)權(quán)沖突的問(wèn)題。在國(guó)家與企業(yè)組織(包括私人)的礦業(yè)權(quán)出讓合約安排方面，聯(lián)邦政府作為本國(guó)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人，根據(jù)礦產(chǎn)資源種類(lèi)的不同提供了兩組合約安排，即大部分礦產(chǎn) (主要是金屬礦產(chǎn))的礦業(yè)權(quán)取得無(wú)需向政府支付費(fèi)用(合約的固定部分為零)，國(guó)家僅在礦產(chǎn)開(kāi)采過(guò)程中征收礦地租金和權(quán)利租金作為合約的分成部分得到出讓收益。而對(duì)于一些能源礦產(chǎn) (煤、石油等)，聯(lián)邦政府采取公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式出租礦業(yè)權(quán)，即在該類(lèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)采的“門(mén)票”爭(zhēng)奪中奉行“價(jià)高者得”的原則［1］。因此，美國(guó)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度在框架設(shè)計(jì)上權(quán)責(zé)明確，有法可依，在合約執(zhí)行方面分門(mén)別類(lèi)，操作性強(qiáng)，加之美國(guó)強(qiáng)大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和良好的法治環(huán)境，使得該國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

與美國(guó)礦業(yè)權(quán)權(quán)責(zé)劃分的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所不同的是，加拿大建立的是礦業(yè)權(quán)的二級(jí)管理結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府和省政府分別就各自立法權(quán)限履行職責(zé)。在聯(lián)邦政府作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人與企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓之合約安排的同時(shí)，加拿大政府在本國(guó)國(guó)內(nèi)建立了成熟完善的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和融資市場(chǎng)，礦業(yè)企業(yè)可以通過(guò)參股、上市等渠道實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)和為礦業(yè)勘探開(kāi)采募集資金，即高度發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)逐漸實(shí)現(xiàn)了加拿大礦業(yè)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的資本化。

礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中的一個(gè)棘手問(wèn)題是如何處理地表權(quán)與礦業(yè)權(quán)的關(guān)系。與美國(guó)所不同的是澳大利亞的立法實(shí)踐為解決農(nóng)業(yè)用地上的兩權(quán)沖突提供了另一種方案，即礦業(yè)企業(yè)在取得礦業(yè)權(quán)的同時(shí)并不同時(shí)取得該地域的地表權(quán) (土地使用權(quán))，礦業(yè)權(quán)與地表權(quán)之間的協(xié)調(diào)由礦業(yè)企業(yè)和地表權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，并通過(guò)仲裁和起訴兩個(gè)層面的司法程序達(dá)成終局裁決。因此，在非農(nóng)業(yè)用地上，礦業(yè)權(quán)的效力優(yōu)于地表權(quán)，而在農(nóng)業(yè)用地上，兩者效力的高低以優(yōu)先取得者為準(zhǔn)［2］。

3.中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革設(shè)計(jì)

中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的核心不是建立對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行壟斷的大型國(guó)有資源企業(yè)，而是要通過(guò)建立系統(tǒng)完善的礦產(chǎn)資源法律體系，明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，完善國(guó)家與企業(yè)間礦業(yè)權(quán)出讓的合約結(jié)構(gòu)，尋求交易成本最小的合約安排，以強(qiáng)有力的法律問(wèn)責(zé)機(jī)制約束礦產(chǎn)開(kāi)采活動(dòng)中企業(yè)與地方政府的不當(dāng)行為。在加強(qiáng)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源全方位掌控力度的條件下，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)權(quán)配置的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)有資質(zhì)、有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)參與礦業(yè)開(kāi)采，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)礦業(yè)權(quán)的“進(jìn)而有為”，從國(guó)家戰(zhàn)略安全的高度協(xié)調(diào)中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革與礦產(chǎn)資源跨期優(yōu)化配置的關(guān)系。

第一，要逐步完善有關(guān)礦產(chǎn)資源，特別是礦產(chǎn)資源全面保護(hù)的相關(guān)立法。在產(chǎn)權(quán)安排方面，需要對(duì)《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)核心內(nèi)容進(jìn)行修訂，逐步確定礦業(yè)權(quán)交易的條件，破除礦業(yè)權(quán)交易在法律上的限制，突破礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)建立的瓶頸，正確協(xié)調(diào)地表權(quán)與礦業(yè)權(quán)之間的關(guān)系，特別是處理好在地表權(quán)優(yōu)先取得的條件下，礦業(yè)權(quán)人與土地使用權(quán)人之間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。

第二，要通過(guò)完善現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓的合約結(jié)構(gòu)，在硬化礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)成本約束機(jī)制的同時(shí)，規(guī)范地方政府行為，強(qiáng)化法律對(duì)企業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。只有這樣，才能在消除產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)下企業(yè)開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的短期行為和粗放式的經(jīng)營(yíng)方式的同時(shí)，將大量投資于維系產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的隱性成本運(yùn)用到安全生產(chǎn)、保護(hù)環(huán)境與提高礦產(chǎn)資源使用率當(dāng)中。

第三，促進(jìn)作為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革成功重要保證的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)約束機(jī)制的有效運(yùn)行。建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)的綜合資質(zhì)評(píng)估機(jī)制，在考量企業(yè)資金技術(shù)實(shí)力的同時(shí)，重點(diǎn)評(píng)估企業(yè)的資源觀和生態(tài)環(huán)保意識(shí)，把產(chǎn)權(quán)更多地賦予能夠?qū)崿F(xiàn)資源集約利用、對(duì)開(kāi)采地域的環(huán)境補(bǔ)償和生態(tài)恢復(fù)進(jìn)行過(guò)大量投資的企業(yè)，以改變整體產(chǎn)業(yè)資源開(kāi)發(fā)利用的方式和觀念。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)建立各種正規(guī)渠道引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)入股，或由地方政府參股，牽頭整合組建有資質(zhì)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)，而不是趁國(guó)進(jìn)民退之機(jī)，不當(dāng)行使手中權(quán)力，與企業(yè)分羹爭(zhēng)利。政府更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的責(zé)任，對(duì)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)配置進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。鑒于市場(chǎng)對(duì)資源產(chǎn)權(quán)跨期配置的失靈和扭曲，以及后代人缺乏與當(dāng)代人討價(jià)還價(jià)的話語(yǔ)權(quán)，政府應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展和代際公平的理念，在礦產(chǎn)資源的代際產(chǎn)權(quán)配置上對(duì)當(dāng)代人的使用加以限制，通過(guò)對(duì)當(dāng)代人普遍意義上的產(chǎn)權(quán)約束實(shí)現(xiàn)資源的數(shù)量調(diào)節(jié)，以期達(dá)到礦產(chǎn)資源的跨期優(yōu)化配置。

二、中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃體系的完善

1.中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃體系的現(xiàn)狀

2001年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，以及隨后在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的各省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的審批工作，標(biāo)志著中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的初步建立，成為中國(guó)礦產(chǎn)資源管理史上礦產(chǎn)資源規(guī)劃從無(wú)序到有規(guī)則可循的里程碑。自此，中國(guó)在以礦產(chǎn)資源為代表的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域有了明確的管理和指導(dǎo)方針，國(guó)家在該領(lǐng)域的宏觀調(diào)控職能得到了完善，全國(guó)和地方礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制和實(shí)施逐漸獲得規(guī)范和政策引導(dǎo)，與礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)的工作也在有條不紊地進(jìn)行。然而，在經(jīng)濟(jì)全球化和低碳經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日漸凸顯，而隨著中國(guó)一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實(shí)施工作的開(kāi)展，中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的諸多問(wèn)題也逐漸浮出水面。

第一，礦產(chǎn)資源規(guī)劃法律地位尚不明確，缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃乃至整個(gè)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)立法?，F(xiàn)有的礦產(chǎn)資源規(guī)劃仍然是一種行政規(guī)劃［3］，存在很多不完善和隨意性。在礦產(chǎn)資源規(guī)劃立法缺位的情形下，相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃工作缺乏嚴(yán)肅性與科學(xué)性，特別是缺乏法律強(qiáng)制力的根本支撐，在具體實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)因自由裁量而產(chǎn)生法律執(zhí)行效果的明顯差異。

第二，在礦產(chǎn)資源的規(guī)劃方式和制度安排方面，仍然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府指令性計(jì)劃的殘余，特別是從一些地方各級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的思路和具體措施上看，部分規(guī)劃未能體現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃基本職能的轉(zhuǎn)變。礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重脫節(jié)，資源規(guī)劃的跨期意識(shí)仍舊十分薄弱。

第三，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實(shí)施層面缺乏有效的配套制度的支撐。礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作在機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和人員方面不到位，基層規(guī)劃工作開(kāi)展的不力嚴(yán)重制約著上級(jí)規(guī)劃方針的貫徹落實(shí)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督制度的缺失也導(dǎo)致了規(guī)劃工作的低效和政府機(jī)構(gòu)因權(quán)力缺乏制約而誘發(fā)的腐敗現(xiàn)象。而礦產(chǎn)資源規(guī)劃技術(shù)層面相對(duì)滯后，特別是基層規(guī)劃部門(mén)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的管理信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)落后，設(shè)備陳舊，更是難以與礦政管理工作的其它信息系統(tǒng)銜接，操作性不強(qiáng)［4］。

2.礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)礦產(chǎn)資源的勘探與開(kāi)發(fā)施以各種法律和政策層面的限制，對(duì)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的企業(yè)提出了苛刻的環(huán)保要求。美國(guó)運(yùn)用其雄厚的技術(shù)力量和充足的資金優(yōu)勢(shì)，通過(guò)鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易和合作的方式，充分利用它國(guó)資源并進(jìn)行國(guó)際資源投資。不論是礦產(chǎn)資源品種還是戰(zhàn)略資源，美國(guó)均從外國(guó)大量進(jìn)口。美國(guó)的實(shí)踐充分體現(xiàn)出其礦產(chǎn)資源規(guī)劃的長(zhǎng)期思路，即充分利用域內(nèi)和域外兩種資源及國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)本國(guó)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用與跨期配置。

日本雖然礦產(chǎn)資源存量十分貧乏，但其卻通過(guò)節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了本國(guó)礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的長(zhǎng)期規(guī)劃。在節(jié)能減排方面，日本于1979年頒布了《關(guān)于合理使用能源的法令》，對(duì)重點(diǎn)能耗企業(yè)實(shí)行企業(yè)專(zhuān)員向政府進(jìn)行年度匯報(bào)的制度，并就其節(jié)能整改意見(jiàn)做出計(jì)劃。在居民生活和消費(fèi)領(lǐng)域，主要在技術(shù)環(huán)節(jié)上設(shè)定了一系列節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。另外，政府就節(jié)能減排的開(kāi)展予以財(cái)政和金融方面的大力支持，通過(guò)財(cái)政撥款、稅收減免等財(cái)政優(yōu)惠和低利率、貸款擔(dān)保等金融優(yōu)惠，支持企業(yè)節(jié)能設(shè)備的研發(fā)和技術(shù)推廣。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，日本政府通過(guò)立法強(qiáng)制企業(yè)回收廢舊產(chǎn)品并促進(jìn)其再利用，建立廢棄產(chǎn)品回收和循環(huán)利用的鏈條，同時(shí)在產(chǎn)品回收中明確相關(guān)利益方各自的責(zé)任。

德國(guó)政府大力鼓勵(lì)可再生資源和可替代能源的發(fā)展，并確定了新能源發(fā)展的目標(biāo)和方向。政府在大力投資發(fā)展風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電的同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上為可再生能源的迅速推廣提供支持?？稍偕茉磁漕~機(jī)制的出現(xiàn)，保證了可再生能源發(fā)電在德國(guó)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)份額。

3.完善中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的具體措施

完善中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系需要理念的更新與轉(zhuǎn)變。首先，礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作應(yīng)當(dāng)做到有保護(hù)地開(kāi)發(fā)、可持續(xù)地利用，開(kāi)發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，協(xié)調(diào)好環(huán)境生態(tài)保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，樹(shù)立文明和諧的資源消費(fèi)觀。具體而言，應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作由指令性發(fā)展規(guī)劃向指導(dǎo)性發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)變，摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)規(guī)劃觀;實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的價(jià)值取向由效率優(yōu)先、兼顧公平向效率與公平并重的方向轉(zhuǎn)變，資源的規(guī)劃應(yīng)特別注意協(xié)調(diào)代內(nèi)效率與代際公平;礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理模式應(yīng)由政府包辦一切向群眾積極參與轉(zhuǎn)變，建立規(guī)劃工作中政府與群眾之間的良性互動(dòng)機(jī)制。其次，在礦產(chǎn)資源的規(guī)劃工作中，應(yīng)注重資源的時(shí)間價(jià)值和機(jī)會(huì)成本，統(tǒng)籌兼顧當(dāng)代人和后代人的利益訴求，從縱向角度對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用做長(zhǎng)期和動(dòng)態(tài)的規(guī)劃。著重處理好當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，從國(guó)家戰(zhàn)略安全和民族世代福祉的高度對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用展開(kāi)規(guī)劃。

完善中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系相關(guān)的制度安排。首先，加強(qiáng)中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的立法，為規(guī)劃工作提供強(qiáng)有力的法律支撐。目前中國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位模糊，缺乏強(qiáng)有力和高度權(quán)威的法律支撐。礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)勢(shì)在必行，新法應(yīng)與《礦產(chǎn)資源法》建立密切聯(lián)系，將未成體系的中國(guó)現(xiàn)行有關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律條文和規(guī)章制度集中體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)立法中，并結(jié)合中國(guó)近些年來(lái)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃立法上查缺補(bǔ)漏。在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的具體實(shí)施細(xì)節(jié)方面，要厘清礦產(chǎn)資源規(guī)劃領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)的職能安排，切實(shí)樹(shù)立國(guó)土資源部的一元主管權(quán)威，徹底根除相關(guān)政府職能部門(mén)互相推諉、權(quán)責(zé)模糊的弊病。其次，要充分協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略與政策實(shí)施之間的關(guān)系。礦產(chǎn)資源的規(guī)劃工作不能就規(guī)劃論規(guī)劃，要以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策為指導(dǎo)，為資源規(guī)劃工作提供新模式、新思路。

三、中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的建立

1.中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的大部分礦產(chǎn)資源基本處于自給自足的狀態(tài)，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備問(wèn)題一直沒(méi)有受到充分的重視。但隨著礦產(chǎn)資源粗放式開(kāi)發(fā)利用模式的推進(jìn)，尤其是一些具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源的日益匱乏，其供需矛盾逐漸凸顯，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備受到了挑戰(zhàn)，直接威脅到中國(guó)的戰(zhàn)略安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，以礦產(chǎn)資源為代表的礦產(chǎn)資源國(guó)家儲(chǔ)備問(wèn)題逐漸引起了各部門(mén)的重視。《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》的發(fā)布與實(shí)施標(biāo)志著以石油、特殊稀缺煤種、鉻、銅等礦產(chǎn)品為主的國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的啟動(dòng)和完善。但此規(guī)劃尚處于初探階段，中國(guó)尚未建立起真正意義上的礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，這需要從當(dāng)前中國(guó)的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系中存在的問(wèn)題入手，針對(duì)具體問(wèn)題逐個(gè)突破。

第一，中國(guó)目前尚未建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的專(zhuān)項(xiàng)法律，該領(lǐng)域的法律制度基本處于真空狀態(tài)，這造成了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和相關(guān)配套制度不完善，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備中無(wú)法可循等問(wèn)題。

第二，盡管中國(guó)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量較大，但人均占有量卻很少，且礦產(chǎn)品質(zhì)不高，技術(shù)水平達(dá)不到尋找優(yōu)質(zhì)礦源及進(jìn)行深入勘探的要求。另外，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、部分重要的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備不足的客觀事實(shí)也為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備工作帶來(lái)了一定的難度。所以，中國(guó)在建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系時(shí)不能一味地仿效發(fā)達(dá)國(guó)家高資金、高技術(shù)投入的模式，而需另辟蹊徑。

第三，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是以優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行出口創(chuàng)匯的資源出口策略，但事實(shí)證明，盡管中國(guó)的礦產(chǎn)資源出口量一路攀升，但其在國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格卻一路走低，資源的出口并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)創(chuàng)匯的初衷卻造成了大量寶貴礦產(chǎn)資源的廉價(jià)流失。這意味著中國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備意識(shí)的淡薄以及對(duì)規(guī)劃意識(shí)的缺乏限制了正確的經(jīng)濟(jì)政策的制定，威脅著國(guó)家的資源安全，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)早在1939年就制定了《儲(chǔ)備法》，是世界上最早將礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度化的國(guó)家。其針對(duì)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的立法較全面，在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備主體、戰(zhàn)略物資、進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備購(gòu)入與動(dòng)用的時(shí)期和條件，以及具體操作和程序運(yùn)行等方面都做了細(xì)致的規(guī)定。值得一提的是，美國(guó)在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備主體方面實(shí)行的是單一主體制，即由專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，而且美國(guó)的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備直接服務(wù)于本國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)安全，其具體措施也隨國(guó)際國(guó)內(nèi)情勢(shì)變化而不斷進(jìn)行調(diào)整。

作為礦產(chǎn)資源極其貧乏的資源小國(guó)，日本對(duì)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的關(guān)注度極高，對(duì)此方面的立法也較全面，先后通過(guò)諸多法律對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的主體權(quán)限、操作程序、儲(chǔ)備目標(biāo)和動(dòng)用等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，構(gòu)建起了完善的資源儲(chǔ)備體系。但與美國(guó)的單一主體制不同，日本奉行的是共同主體模式，即礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備由政府機(jī)構(gòu) (通商產(chǎn)業(yè)省)、各公團(tuán)與企業(yè)進(jìn)行合作。盡管模式有別，但無(wú)論是美國(guó)的集中管理還是日本的權(quán)力下放，兩國(guó)在立法方面都為其礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度支撐。

3.建立中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的制度設(shè)計(jì)

中國(guó)應(yīng)當(dāng)在建立與完善礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的基礎(chǔ)上，就礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的不同類(lèi)別，相應(yīng)提出不同層面的制度安排。因此，《戰(zhàn)略儲(chǔ)備法》的出臺(tái)迫在眉睫。

第一，構(gòu)建國(guó)家為主、企業(yè)為輔的二元主體制度。國(guó)家作為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的主體，能夠憑借其政府權(quán)威與強(qiáng)大財(cái)力實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的宏觀調(diào)控。由于礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的建立是一項(xiàng)巨大工程，所以在時(shí)空維度上的統(tǒng)籌規(guī)劃只有依靠強(qiáng)有力的中央政府才能系統(tǒng)把握。同時(shí)，為了糾正局部地區(qū)礦產(chǎn)資源配置的扭曲現(xiàn)象，應(yīng)建立企業(yè)的資源儲(chǔ)備制度以協(xié)調(diào)配合國(guó)家有效克服礦產(chǎn)資源的供需危機(jī)。國(guó)土資源部有關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)供求波動(dòng)的上下限進(jìn)行預(yù)期，規(guī)定在某地域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的最低限額，對(duì)未達(dá)標(biāo)企業(yè)可限制其礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)，并適量調(diào)高其下一年度資源儲(chǔ)備額度以示懲戒。

第二，在對(duì)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，對(duì)戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源品種的選擇和目標(biāo)的制定應(yīng)注重資源可持續(xù)利用的要求。特別是在礦產(chǎn)資源品種的選擇上，對(duì)具有戰(zhàn)略意義的資源和國(guó)內(nèi)稀缺資源，應(yīng)實(shí)行資源開(kāi)發(fā)“走出去”戰(zhàn)略［5］。政府可通過(guò)財(cái)政金融支持和優(yōu)惠政策，扶植跨國(guó)企業(yè)對(duì)國(guó)外礦產(chǎn)資源進(jìn)行海外投資，為國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備尋求海外市場(chǎng)。同時(shí)，要避免落入靜態(tài)比較優(yōu)勢(shì)的陷阱，加快建立中國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備系統(tǒng)［6］，轉(zhuǎn)變以往出口創(chuàng)匯的短期行為，以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的跨期儲(chǔ)備，為未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備資源。

第三，在戰(zhàn)略儲(chǔ)備的資金來(lái)源方面，應(yīng)建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備費(fèi)用以國(guó)家為主、多渠道籌措的模式［7］。一方面，可以動(dòng)用外匯儲(chǔ)備建立礦產(chǎn)資源的海外投資和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，以貨幣換資源的方式規(guī)避?chē)?guó)際匯率波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，可建立礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金的內(nèi)生機(jī)制，通過(guò)測(cè)算每一年度內(nèi)礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備、動(dòng)用和進(jìn)出口的具體數(shù)量來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐工作。此外，在戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的管理層面，可按照中國(guó)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的主體模式，建立宏觀決策層、中觀管理層和微觀操作層的三級(jí)管理體制。

第四，完善礦產(chǎn)資源地戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的制度安排，建立與完善資源儲(chǔ)備地的梯次動(dòng)態(tài)輪換機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制。適時(shí)根據(jù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的整體布局、市場(chǎng)價(jià)格、區(qū)域間資源產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，對(duì)儲(chǔ)備的資源地進(jìn)行必要的輪換［8］。通過(guò)稅費(fèi)減免和轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)履行儲(chǔ)備責(zé)任的資源地予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可在資源地在履行合約后由政府收回產(chǎn)權(quán)并支付報(bào)酬，而對(duì)于不履行儲(chǔ)備責(zé)任的資源地，可通過(guò)收繳違約金及限制其它資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的方式予以規(guī)制。

四、中國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制的重構(gòu)

1.中國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制存在的問(wèn)題

礦產(chǎn)資源具有不同于普通商品的稀缺性和準(zhǔn)公共物品屬性，必然引致礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中絕對(duì)存量的遞減以及造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的外部性。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制一直處于“資源無(wú)價(jià)，原料低價(jià)”的扭曲狀態(tài)，而政府定價(jià)也沒(méi)有糾正市場(chǎng)價(jià)格的嚴(yán)重偏離。資源價(jià)格扭曲使價(jià)格不能作為市場(chǎng)信號(hào)，及時(shí)準(zhǔn)確地反映礦產(chǎn)資源的稀缺程度和市場(chǎng)供求狀況，偏低的資源價(jià)格也進(jìn)一步加劇了資源供求緊張的矛盾。此外，中國(guó)資源價(jià)格持續(xù)低于國(guó)際市價(jià)，不僅促使大量礦產(chǎn)資源廉價(jià)出口、國(guó)內(nèi)資源供給不足，也對(duì)國(guó)際收支失衡和匯率上升形成了壓力［9］。中國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制是一種二元結(jié)構(gòu)或分軌制，這種分軌制不能充分反映市場(chǎng)的供求現(xiàn)狀，政府定價(jià)明顯滯后于市場(chǎng)。資源價(jià)格構(gòu)成不完整，使作為國(guó)家出讓礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的對(duì)價(jià)——資源租，既沒(méi)有被所有權(quán)人(國(guó)家)完全收益，又沒(méi)有被充分體現(xiàn)在政府的定價(jià)之中?？梢?jiàn)，礦產(chǎn)資源價(jià)格水平偏低，價(jià)格機(jī)制不健全［10］，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育不完善以及資源企業(yè)的壟斷性經(jīng)營(yíng)［11］，是目前國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制存在的主要問(wèn)題。

2.礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

本文主要針對(duì)幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成品油價(jià)格形成機(jī)制做以介紹。美國(guó)的成品油價(jià)格形成機(jī)制奉行完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化，其成品油的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)售價(jià)完全由市場(chǎng)決定。美國(guó)的能源管理部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要通過(guò)石油儲(chǔ)備和利率等間接經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而不直接干預(yù)市場(chǎng)定價(jià)。政府僅對(duì)成品油市場(chǎng)中的壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行法律約束，并通過(guò)宏觀調(diào)控保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展和環(huán)境安全［12］。日本從1998年起就逐漸放開(kāi)了對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的行政管制，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格開(kāi)始由市場(chǎng)形成，政府通過(guò)嚴(yán)格的立法保障石油市場(chǎng)的安全，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省能源廳只通過(guò)制定能源政策確保國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行，而不具體干預(yù)石油市場(chǎng)交易活動(dòng)以及石油公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事宜。

3.重構(gòu)中國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制的政策建議

中國(guó)政府應(yīng)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的前提下，對(duì)礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)節(jié)。在調(diào)節(jié)資源價(jià)格中充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和法律手段，實(shí)現(xiàn)中國(guó)礦產(chǎn)資源的跨期優(yōu)化配置，促進(jìn)資源、環(huán)境和人的良性互動(dòng)與和諧發(fā)展［13］。因此，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，突出政府干預(yù)的重要作用，構(gòu)建市場(chǎng)與政府聯(lián)動(dòng)的價(jià)格形成機(jī)制是中國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制重構(gòu)的基本思路。政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的形成不應(yīng)放任自由，反而應(yīng)當(dāng)積極地參與和調(diào)控，對(duì)礦產(chǎn)資源中長(zhǎng)期內(nèi)進(jìn)行總量調(diào)控和優(yōu)化布局，通過(guò)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與價(jià)格形成機(jī)制的良性互動(dòng)，并對(duì)重要戰(zhàn)略資源的限制開(kāi)采與保護(hù)。市場(chǎng)與政府聯(lián)動(dòng)的價(jià)格形成機(jī)制將引發(fā)礦產(chǎn)資源價(jià)格的三元結(jié)構(gòu)，可以歸結(jié)為以政府收儲(chǔ)價(jià)格為底線，以政府目標(biāo)價(jià)格為上限，市場(chǎng)價(jià)格在該區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行自由浮動(dòng)［14］。具體而言，中國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制改革可以從以下三個(gè)方面入手:

第一，進(jìn)行資源產(chǎn)權(quán)改革與資源價(jià)格改革。礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革是其價(jià)格機(jī)制改革的基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的價(jià)格亦是資源稀缺性與供求關(guān)系的清晰體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)明晰能夠最大限度地在為交易雙方提供合理預(yù)期的同時(shí)消除交易過(guò)程中的不確定性。在資源無(wú)主的情況下，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)(主要表現(xiàn)為無(wú)償使用和掠奪性開(kāi)采)不僅會(huì)造成資源耗竭，還會(huì)導(dǎo)致租值耗散，從而大大增加社會(huì)成本［15］。因此，需以產(chǎn)權(quán)明晰與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢為前提完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)礦產(chǎn)資源合理配置的作用，從而在“有主”資源的前提下使產(chǎn)權(quán)主體在珍視資源的同時(shí)，提高資源的利用效率。

第二，構(gòu)建資源產(chǎn)品市場(chǎng)與資源期貨市場(chǎng)。資源期貨市場(chǎng)具有發(fā)現(xiàn)資源遠(yuǎn)期價(jià)格與鎖定資源價(jià)格并實(shí)現(xiàn)套期保值的作用。中國(guó)資源市場(chǎng)的不盡完善從表面上體現(xiàn)為資源產(chǎn)品市場(chǎng)形成的價(jià)格不能完全反映供求關(guān)系的變動(dòng)，而深層次地體現(xiàn)為資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、資源產(chǎn)品市場(chǎng)與資源期貨市場(chǎng)在形成和發(fā)育過(guò)程中的脫節(jié)。這三類(lèi)市場(chǎng)的脫節(jié)已經(jīng)成為中國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制改革所面臨的主要障礙。資源期貨交易市場(chǎng)可以幫助資源企業(yè)在任何客觀環(huán)境下保有適應(yīng)市場(chǎng)不確定性的庫(kù)存，因此，發(fā)達(dá)國(guó)家的資源期貨市場(chǎng)價(jià)格均已成為該國(guó)資源的基準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)格。從中國(guó)資源市場(chǎng)的改革趨勢(shì)來(lái)看，期貨市場(chǎng)的不斷成熟與完善是重構(gòu)中國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制的重要保障。

第三，理順市場(chǎng)機(jī)制與行政管制的關(guān)系。礦產(chǎn)資源價(jià)格形成過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃以及國(guó)際市場(chǎng)資源價(jià)格的變動(dòng)因素。對(duì)能形成有效競(jìng)爭(zhēng)的中國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，應(yīng)放寬價(jià)格管制，以市場(chǎng)定價(jià)為基準(zhǔn)，真實(shí)、靈敏地反映資源的稀缺程度和供求關(guān)系。而對(duì)石油等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的國(guó)家戰(zhàn)略資源、短缺資源則應(yīng)實(shí)施政府監(jiān)管定價(jià)，具體可參照對(duì)中國(guó)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格規(guī)制辦法，這里僅以限價(jià)法為例。政府在確定礦產(chǎn)資源價(jià)格水平的同時(shí)，建立其與國(guó)內(nèi)物價(jià)消費(fèi)指數(shù)等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的互動(dòng)關(guān)系，由資源監(jiān)管部門(mén)定期測(cè)算資源價(jià)格增長(zhǎng)率，以確保礦產(chǎn)資源價(jià)格的正常波動(dòng)。更重要的是，應(yīng)逐步完善財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)扰c礦產(chǎn)資源跨期配置密切相關(guān)的配套制度，以期望在WTO規(guī)制的約束下最大限度地保障中國(guó)資源安全與經(jīng)濟(jì)利益。

五、中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)機(jī)制的建立

1.中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)存在的主要問(wèn)題可以從兩個(gè)層面來(lái)分析。一是對(duì)于一些重要的礦產(chǎn)資源，尚未形成有效的壟斷經(jīng)營(yíng)，也就是該壟斷經(jīng)營(yíng)的還沒(méi)有進(jìn)行壟斷。二是已經(jīng)形成壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率不高。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:首先，產(chǎn)業(yè)層次低。當(dāng)前對(duì)如稀土這樣的稀缺礦產(chǎn)資源，中國(guó)尚未形成高層次的產(chǎn)業(yè)鏈，稀土行業(yè)仍處于以原材料出口為主的產(chǎn)業(yè)鏈底層，在國(guó)際價(jià)值分配中長(zhǎng)期處于劣勢(shì)地位，難以有效地實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值。其次，缺乏定價(jià)能力。一方面，對(duì)于鐵礦石等國(guó)內(nèi)稀缺資源來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)集中度極低，國(guó)內(nèi)企業(yè)之間缺乏談判合力，在國(guó)際鐵礦石談判中只能作為價(jià)格接受者［16］。另一方面，對(duì)于稀土、鎢等中國(guó)儲(chǔ)量豐富的礦產(chǎn)資源，缺乏有效的資源整合，中小企業(yè)違規(guī)開(kāi)采、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這直接導(dǎo)致了中國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的大量廉價(jià)流失，從而在日后的國(guó)際貿(mào)易中逐漸喪失對(duì)本國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的定價(jià)權(quán)。再次，相關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)章制度不健全。由于中國(guó)對(duì)于資源開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，在實(shí)踐中的實(shí)施效果也不盡如人意，所以在法律和制度真空的狀態(tài)下，許多資質(zhì)較差的中小企業(yè)在該領(lǐng)域的分散經(jīng)營(yíng)形成大量的落后產(chǎn)能。最后，壟斷產(chǎn)生了負(fù)面影響。對(duì)于石油、天然氣等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的礦產(chǎn)資源，由于壟斷自身抑制競(jìng)爭(zhēng)的作用，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多的負(fù)面影響。

2.礦產(chǎn)資源壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了放松規(guī)制和私有化浪潮，這其中包括石油、天然氣等自然壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化改革。全球第二大礦業(yè)集團(tuán)的澳大利亞必和必拓公司于2007年年底斥資1 450億美元計(jì)劃收購(gòu)全球第三大礦業(yè)集團(tuán)澳大利亞力拓公司。全球礦產(chǎn)兩巨頭之間的合并，意味著必和必拓公司將對(duì)全球鐵礦石定價(jià)權(quán)、海運(yùn)權(quán)和相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行全面壟斷。盡管此次合并遭到國(guó)際鋼鐵協(xié)會(huì)和歐洲鋼鐵工業(yè)聯(lián)盟的反對(duì)以及反壟斷調(diào)查，必和必拓公司強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和在國(guó)際市場(chǎng)中的高份額無(wú)疑會(huì)為這場(chǎng)礦業(yè)企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的兼并持久戰(zhàn)增添砝碼。而在最近的一起海外收購(gòu)戰(zhàn)中，盡管必和必拓公司收購(gòu)加拿大鉀肥公司的提案遭到加拿大政府的否決，但這一次的碰壁也難以徹底擊垮澳大利亞礦業(yè)巨頭全球壟斷經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的雄心壯志。此外，另一家全球礦產(chǎn)巨頭巴西淡水河谷公司亦是在收購(gòu)兼并中迅速發(fā)展壯大。2001年前后，淡水河谷公司先后兼并收購(gòu)國(guó)內(nèi)9家礦業(yè)企業(yè)，初步形成了國(guó)內(nèi)乃至拉美地區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)行業(yè)壟斷。公司通過(guò)主營(yíng)業(yè)務(wù)多元化和資源配置國(guó)際化的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷鞏固全球鐵礦石的霸主地位。2007年的上半年，淡水河谷公司先后成功收購(gòu)了加拿大英可公司和澳大利亞AMCI控股公司，增強(qiáng)了公司對(duì)鎳和煤礦的生產(chǎn)和供應(yīng)能力，公司整體的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步獲得提升。

3.建立中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)機(jī)制的對(duì)策建議

(1)正確處理中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)中的各種關(guān)系

首先，從資源所有者的角度出發(fā)，政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的干預(yù)是必要的。因此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同性質(zhì)的礦產(chǎn)資源，塑造合理的政府與資源壟斷國(guó)有企業(yè)關(guān)系，特別是對(duì)于石油、稀土等戰(zhàn)略和稀缺資源，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府干預(yù)力度，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)。其次，協(xié)調(diào)壟斷國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系。礦產(chǎn)資源壟斷國(guó)有企業(yè)的自然壟斷不能用來(lái)完全杜絕競(jìng)爭(zhēng)和制定不合理的壟斷高價(jià)，要以不斷的制度和技術(shù)創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)自身發(fā)展。再次，優(yōu)化資源壟斷國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資的資源壟斷國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)深入探討論證是否要進(jìn)行股份制改革，從而更好地吸收外部資源。最后，資源壟斷國(guó)有企業(yè)應(yīng)協(xié)調(diào)好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的短期利益與長(zhǎng)期利益關(guān)系。

(2)建立中國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)機(jī)制的具體方案

首先，應(yīng)逐步深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，完善市場(chǎng)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，逐步弱化價(jià)格規(guī)制和行政審批的職能，加快推進(jìn)生產(chǎn)要素價(jià)格體制改革，形成客觀反映礦產(chǎn)資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系的價(jià)格形成機(jī)制，尤其應(yīng)注重用嚴(yán)格的法律法規(guī)來(lái)監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負(fù)外部性內(nèi)部化，從根本上解決資源浪費(fèi)與低效利用問(wèn)題。其次，建立高效率的政府規(guī)制體制，實(shí)行規(guī)制改革，設(shè)計(jì)有效的政府規(guī)制體制，消除行政性壟斷自身的弊病，鼓勵(lì)企業(yè)自覺(jué)調(diào)整自身行為以增進(jìn)社會(huì)福利。完善法律制度，構(gòu)建高效率的規(guī)制機(jī)構(gòu)，加大規(guī)制力度并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)輿論和民眾參與，對(duì)違規(guī)企業(yè)給予取消從業(yè)資格的嚴(yán)懲，對(duì)違法開(kāi)采造成資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞與安全事故的企業(yè)要嚴(yán)厲追究其刑事責(zé)任。再次，加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源壟斷國(guó)有企業(yè)重組改革，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，以政府為主導(dǎo)，通過(guò)企業(yè)并購(gòu)、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合重組和控股等多種方式對(duì)于有實(shí)力、互補(bǔ)性強(qiáng)的資源壟斷國(guó)有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，組建規(guī)模大、資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)和產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)的大型企業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，以此來(lái)提升產(chǎn)出能力與定價(jià)能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。最后，深化資源壟斷國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)制度改革，對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)股份制的資源壟斷國(guó)有企業(yè)，必須要加快深化董事會(huì)制度的改革，不斷創(chuàng)新方式方法，消除改革進(jìn)程中的阻礙，切實(shí)提升壟斷經(jīng)營(yíng)的效率。

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