曹艷春 王建云 汪婷

（華東師范大學公共管理學院，上海 200062）

一、福利與老年福利概述

老年福利主要是針對老年人在年老、體弱、多病的狀況下提供的一種社會性照護。從福利一詞的英文拼寫“welfare”來看，福利一詞來源于拉丁文中的“wlle”和“fare”，分別表示“好”和“生活”的意思。因此，福利的英文意思是“安樂的人生之路”、“良好的生活狀態(tài)”[1]。福利有狹義和廣義之分。狹義的福利指為幫助特殊的社會群體、療救社會病態(tài)而提供的社會服務，它與社會保障制度安排同為促進人類幸福的制度措施，只是針對不同的社會問題[2]。我國政府部門一般認同狹義的福利概念，為我國居民提供狹義范圍內的福利項目。例如，民政部提出：國家提供針對弱勢老人、殘疾人、孤兒和優(yōu)撫對象的收入和服務保障”[3]。從廣義的福利觀來看，福利是指國家和社會為實現“社會福利”狀態(tài)所做的各種制度安排，包括增進收入安全的“社會保障”的制度安排。廣義的福利概念主要為西方國家所認同，一般將社會保障置于社會福利的范圍之內。例如，美國《社會工作詞典》指出，福利具有兩個方面的含義：“第一，一種國家的項目、待遇和服務制度，它幫助人們滿足社會的、經濟的、教育的和醫(yī)療的需要，這些需要對維持一個社會來說是最基本的。第二，一個社會共同體的集體的幸福和正常的存在狀態(tài)[4]”。美國《社會工作詞典》對福利的界定既指作為一種制度安排的福利制度，也指國家或社會提供的旨在改進社會福祉的各種措施和途徑。還包括一種生活狀態(tài)。綜上所述，我們可以把福利定義為：國家或社會團體為了增進和改善人民生活，使得全體公民在物質和精神上得到更好的滿足，藉以運用公共資源以幫助人民改進生活狀況而進行的制度安排[5]。老年福利即為老年人提供生活保障，保證他們在年老時保持社會公認水平以上的生活狀態(tài)。

長期以來，世界各國為老年福利制度的發(fā)展做出了許多努力，包括興建設施、制定法律等。日本1963年頒布的《老人福利法》明確規(guī)定國家和社會應通過興建福利設施，收養(yǎng)那些在家中養(yǎng)老有困難的老人，并通過老人福利院、福利服務和開展終身教育等福利措施來保障老年人的身心健康和生活安定。我國1996年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》指出國家和社會應當采取措施，健全對老年人的社會保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及參與社會發(fā)展的條件，實現老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂。黨的十七大報告指出：“必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會”?？梢?，老年福利是國家和社會為保障老年人幸福、通過興辦福利設施、發(fā)展福利事業(yè)和開展老年福利活動等所作出的一系列制度性安排。我們可以在老年福利國際比較的基礎上，總結國際經驗，努力提高中國的老年福利水平。

二、老年福利國際比較

（一）養(yǎng)老模式比較

從世界各國的養(yǎng)老模式看，大致可以分為三種：機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老[6]。一般來說，每個國家都會以一種養(yǎng)老模式為主，其他幾種養(yǎng)老模式并存。居家養(yǎng)老模式為主的國家主要有瑞典和韓國。1932年，瑞典開始構建“從搖籃到墳墓”社會福利體系。瑞典的老年人養(yǎng)老模式主要是居家養(yǎng)老模式，社區(qū)為老年人提供24小時全天候服務，服務內容包括：入戶服務、短期照料、社區(qū)醫(yī)保等[7]。韓國則依托傳統的“孝”文化，建立了依靠家庭照顧的養(yǎng)老模式。政府對老年人的福利措施主要表現在對孝敬父母、為父母提供養(yǎng)老服務的家庭進行獎勵。

結合模式的典型代表是日本和瑞士。日本的養(yǎng)老模式主要是居家與社區(qū)相結合。從20世紀80年代開始，日本大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務，構建了護理保險制度。一方面，日本向家庭派出護理服務員，減輕了家庭成員負擔；另一方面，日本向護理之家的老人支付一定的慰勞金，支持自家親屬等為老人提供護理服務。日本政府為老年人興辦的養(yǎng)老院，又稱為老人之家，分為公立、低費和完全自費三種，供老年人選擇。為了提供完善的養(yǎng)老服務，日本出臺了許多計劃和政策法規(guī)。1989年，日本出臺了“黃金計劃”，建立了以收養(yǎng)型福利機構為骨干、以社區(qū)照顧為基礎的老人福利體系。日本為老年人在社區(qū)建立了多種服務設施，依靠社區(qū)開展家庭看護服務，為老年人提供全方位的服務。瑞士的養(yǎng)老模式包括機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結合等模式。在機構養(yǎng)老模式中，主要方式是日間照料機構。每天上午九時，日間照料機構派車將老人接到養(yǎng)老機構，下午四時，再將老人送回家中。在日間照料機構中入住的老人分為兩種：一是臨時入住的老人。日均費用97瑞士法郎，入住時間一般不超過30天，最長不超過90天。二是長期入住的老人。日均費用l88瑞士法郎。在日間照料機構中，老人入住獨立單元，擁有獨立的廚房、客廳、衛(wèi)生間、臥室等，但擁有公共的餐廳、辦公室、娛樂室等。這種獨立單元模式有利于讓老人擁有較為獨立的空間，同時，老人之間也方便交流。目前我國國內也開始興起這種社區(qū)式養(yǎng)老模式。例如，上海的“親和源”養(yǎng)老中心就讓每個老人或每個老人家庭擁有獨立的廚房、客廳、衛(wèi)生間、臥室等，老人擁有公共的娛樂、休閑場所，同時配備較為完善的醫(yī)療設備和醫(yī)療人員。老人可以在公共食堂就餐，也可以自己獨立買菜做飯。這種養(yǎng)老方式深得老人的歡迎。瑞士另一種養(yǎng)老模式是居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結合。在居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老模式中，政府為老年人發(fā)放津貼，采用政府購買的方式，由社區(qū)為老年人提供上門生活照料，定期由醫(yī)生上門提供醫(yī)療服務。

社區(qū)養(yǎng)老模式為主的代表性國家是英國。早在20世紀50年代，英國就大力建設“住院式照顧”。政府興建了大量的福利院，然而，“住院式照顧”使老年人脫離家庭，脫離長期生活的社區(qū)，精神和心理需要難以得到滿足。2004年，英國開始倡導社區(qū)照顧模式，老年人居住在熟悉的社區(qū)，由社區(qū)安排人員對老年人提供護理服務和家務勞動等服務。

美國的老年社會福利服務社會化程度較高，由政府、慈善機構和非營利機構共同承擔。政府興建了大量社會福利機構，為老年人提供醫(yī)、食、住、行等方面的服務。慈善機構和非營利機構以及私人部門提供了大量不同層次的養(yǎng)老機構，可以供老年人根據自身情況選擇適合自己的養(yǎng)老方式。

（二）老年福利內容比較

老年人生活照料服務福利方面，主要分為政府提供照料服務福利和家庭服務、政府提供津貼兩種方式。其中，英國政府雇員或志愿者對居家老年人提供完全免費或費用低廉的日常生活照料服務，如果需要費用，政府對低收入老年人進行補貼。對于生活不能自理的老年人，不管老年人選擇親屬進行照顧還是雇傭其他人提供護理服務，政府均發(fā)給老年人等同于住院的津貼。韓國設立了家庭護理員派遣機構、日間護理設施和短期護理設施，敬老食堂為老年人提供送餐服務。日本從20世紀80年代末90年代初開始大力提出居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，政府向需要護理的家庭派遣家庭服務員，為老年人提供養(yǎng)老服務；對由家人護理老人的情況，政府支付“慰勞金”，通過這種方式，既鼓勵了親屬為老人提供護理服務，又給予家屬一定的經濟補償，為老人家庭的經濟提供了保障。新加坡提倡由國家、個人、家庭和社區(qū)共同承擔老年人生活照顧和醫(yī)療護理，要求個人在年輕時就要對自己的晚年生活做好規(guī)劃，家庭作為老年照料的基礎，提供最基本的照料工作，社區(qū)為家庭提供幫助，國家則制定老年服務政策。

醫(yī)療福利方面，政府不僅提供醫(yī)療護理，還提供健康指導。瑞典的老年醫(yī)療福利較為完善。老年人可以在公立醫(yī)院獲得免費醫(yī)療待遇。在家進行治療的老年人，由政府提供治療費用和護理費用，社區(qū)醫(yī)生和護理人員進行入戶治療。1965年開始，美國實施老年保健計劃，規(guī)定：凡是年滿65歲的美國公民，都有資格享受政府提供的保健服務。老年保健計劃又稱“健康照顧計劃”，包括醫(yī)療照顧和醫(yī)療補助。在英國，很多社區(qū)設有“周日醫(yī)院”和“日診醫(yī)院”。其中，“周日醫(yī)院”是指老年人周一入院，周五出院，周六和周日在家接受家屬的護理?！爸苋蔗t(yī)院”使老人在享受醫(yī)療治理的同時，可以與家人共度周末，加強親友間聯系?！叭赵\醫(yī)院”是醫(yī)院每天清晨用救護車把患病老年人接到醫(yī)院接受治療，晚上送回家?！叭赵\醫(yī)院”能使還在上班的子女安心上班，晚上又可以和老人團聚。健康指導全面具體的國家主要有日本和英國。1983年，日本制定了《老年人健康和醫(yī)療服務方案》，為老年人提供健康教育、健康咨詢和健康檢查等服務。英國的醫(yī)療機構都配備老年健康訪問員，定期在醫(yī)生的指導下去老年人家中探視，為老年人提供治療、康復、營養(yǎng)等方面的建議，記錄老年人的身體狀況與需要，定期向醫(yī)療機構進行匯報，以便政府相關管理部門、醫(yī)療機構等及時掌握老年人的健康狀況。英國設立護士、家庭助手等制度，定期對老年人開展保健指導，為老年人提供入戶的醫(yī)療護理，幫助老年人增加疾病預防知識，并及時向老年人的主治醫(yī)生匯報病情。

世界各國為老年人提供了較為完善的住房福利。例如，瑞典有較為完善的老年人住房福利，在普通住宅中，設立有老年人住宅單元，根據老年人的特點提供適合老年人居住的老年公寓。配備管理人員、公共食堂、醫(yī)務室和報警系統、圖書館和健身房等。除此之外，政府為老年人提供住房津貼，為老人修葺房屋或直接由政府為老年人修建適合老人居住的住宅。美國的老年住宅體系包括：老年公寓、獨立式老年住宅、養(yǎng)老院、護理院和老年社區(qū)老年住宅模式。老年公寓又分為三類：自住型老年公寓、陪護型老年公寓和特護型老年公寓。自住型老年公寓只提供社區(qū)服務，不提供日常生活照料等服務，適合具有自理能力的老人居住。陪護型老年公寓則由社區(qū)提供上門護理、家務勞動等日常生活服務。特護型老年公寓則提供全天候的全方位的服務。

各國為老年人獲得尊重與娛樂福利制定了許多政策。英國為老年人開辦了許多“老人之家”或“老年人活動中心”，為老年人舉辦各種活動，豐富了老年人的日常生活。英國還舉辦一些老年游樂場或老年樂園，不僅為老年人鍛煉身體提供方便，同時，也為老年人日常生活增添樂趣。日本為老年人開發(fā)了較為完備的老年產業(yè)，為老年人提供各種娛樂產品。美國為老年人提供電話服務，每天由工作人員向獨居老人打一次電話；志愿者定期拜訪老人，與老人聊天。為老人提供免費送書上門服務。

交通優(yōu)惠福利方面，許多國家設置了優(yōu)惠票價制度，并制定保障老年人出行方便的政策。瑞典老年人支付的公共汽車票價比正常票價低20%，政府還為老年人或殘疾人提供方便輪椅上下的面包車，可以開到老人家門口，為老年人的出行提供方便。英國為老年人出行制定了許多政策，并提供方便：建設特制過街橫道，涂有醒目的紅、黑間隔色彩，標注有“保護老年步行者安全”的大字。英國建造了適合老人行走的地下過街通道、過街天橋等，在馬路邊設有交通管理人員協助老人通過。在日本，70歲以上的老人可以享受半價或全部免除交通費用。在車站等處設有適合輪椅的電梯。韓國的老人坐火車，減免30%一50%費用，乘坐國內航空飛機，可以減免10%的票價；乘坐輪船，獲得減免20%費用的待遇。公園、地鐵、公共博物館參觀免費。

為了推進老年人的“老有所為”，推進老年人為社會繼續(xù)做出貢獻，實現老年人的價值，瑞典取消了上大學的年齡限制，老年人可以進入大學學習。圖書館為老年人送書上門。英國的高等教育機構、繼續(xù)教育機構、地區(qū)教育局和志愿團體等為老年人提供繼續(xù)教育，為老年人減免學費。日本為老年人提供保健等教育。日本實施“高齡繼續(xù)就業(yè)補助制度”，鼓勵企業(yè)雇傭高齡長者。1992年，韓國頒布了《老年人就業(yè)保護法》，鼓勵大企業(yè)安排老人員工占總員工的3%以上。韓國政府在各地設立了老年就業(yè)服務中心，為老年人再次就業(yè)提供服務。

（三）老年福利管理與服務比較

瑞士的老年社會福利制度起點高，發(fā)展比較完善。瑞士一共有26個州，每個州都根據本州的具體情況，制定了符合當地實際情況的老年福利政策和發(fā)展規(guī)劃。瑞典的老年服務管理機構分為國家級、地區(qū)級和縣級三個級別，在國家級部門，設置了三個部長，分別管理社會保險、生活照料、醫(yī)療公共衛(wèi)生等老年事務。在地區(qū)級和縣級，也設置了相應的機構和管理人員。日本實行社會福利提供主體多元化制度。中央政府、地方政府、民間福利團體、市民共同提供老年福利服務。

在瑞士的日間照料機構中，護理人員分為兩類，一類是護士，另一類是護理員。老人則按身體狀況分為八個等級，平均每個老人一個護理人員，護理人員為老人提供非常專業(yè)的服務。日本老年服務行業(yè)擁有一批專業(yè)工作人員隊伍，這些工作人員在上崗前要接受專門的培訓，取得資格證書。香港的老人服務人員主要包括專業(yè)社會工作人員（簡稱社工）和義務工作者。香港的社工專業(yè)化程度很高，他們擁有社會工作專業(yè)文憑或長期的工作經驗，能夠提供較為專業(yè)的社會服務。香港的義務工作者積極投身到老年服務行業(yè)中來，自愿性很高，為香港的老年服務行業(yè)提供了有力的支持。

（四）老年福利立法比較

瑞典的老年法律法規(guī)體系比較健全。長期以來，制定了《國民普遍年金保險法》等法律法規(guī)，1983年，瑞典通過了《衛(wèi)生與醫(yī)療服務法案》。2003年10月，瑞典頒布了《未來的老人政策：在老齡化社會中走向保障和發(fā)展的100步》，從政策上對老年福利做了進一步完善。英國的老年人社會福利法規(guī)比較完善[8]。早在1908年，英國頒布了《老年年金保險法》，使得政府為老年人提供生活保障有了法律依據，初步建立起了老年人生活津貼制度。1925年，制定實施了《寡婦孤兒及老年年金法》，使年金制度惠及老人、兒童和寡婦。1945年，英國頒布了《家庭津貼法》，建立了家庭津貼制度。1946年，英國通過了《國民保險法》，為老年人的基本生活提供保障。1997年，英國頒布了“1999年福利改革和養(yǎng)老金法案”，在降低養(yǎng)老金的制度成本的同時，大力擴大養(yǎng)老金計劃的覆蓋率。日本的社會福利立法始于1932年頒布的《救護法》，此后，日本在20世紀30年代制定了一系列的法律。1961年，日本開始實施《國民年金法》，為所有老年人的基本生活提高國民年金保障。1963年，日本制定了《老人福祉法》，譽為“老人憲章”。1982年，日本頒布了《老人保健法》，規(guī)定老人定期體檢等，著力保障老年人的健康。1989年，日本出臺了《高齡者保健福祉推進十年戰(zhàn)略》，1995年，頒布了《高齡社會對策基本法》，1997年，實施了《介護保險法》，2001年，頒布《社會福祉法》，2002年，日本頒布了《社會福祉士及介護福祉士法》，2003年，制定了《健康增進法》。2001年，制定了《高齡者居住法》，積極促進適合老年人居住的特定建筑房屋，為老年人的日常居住和出行提供法律保障的依據。1987年，日本頒布了《社會福利士及看護福利士法》，對護士的工作能力和專業(yè)技術知識能力作出了明確的規(guī)定。1992年，日本制定了《福利人才確保法》，明確規(guī)定了福利人才的培養(yǎng)機制、經濟和社會地位。

美國的社會保障立法較晚，但1935年通過的《社會保障法》意義重大，首次提出了“社會保障”的概念，并據此建立了世界上第一個比較完整的社會保障制度。1966年，美國頒布了《醫(yī)療照顧保險法案》，規(guī)定老年人看病住院基本免費。1965年，美國制定了《老年法》，對老年福利等作了具體的規(guī)定。此后，美國制定了許多關于老年福利的規(guī)定，包括：《老年人志愿工作方案》、《老年人營養(yǎng)方案》、《多目標老人中心方案》、《老年人社區(qū)服務就業(yè)法》、《老年人個人健康教育和培訓方案》、《儀器券法案》、《住房補助》等。韓國的社會福利法律主要在20世紀60年代制定，包括1961年的《生活保護法》、1970年的《社會福利事業(yè)》及1977年制定并頒布的《醫(yī)療保護法》等。1981年6月，韓國制定了《老年人福利法》。1986年，韓國頒布了《國民年金法》，1988年1月起，韓國實施國民年金制度。

三、老年福利經驗借鑒

（一）建立起相對完善的老年福利法規(guī)

發(fā)展老年人社會福利，首要的就是有齊全的法律使得老年人福利服務有法可依、有法必依。許多國家如英國、瑞典、美國、日本等都制定了齊全的法律，頒布了老年人福利法，制定了關于為老年人提供服務的方案。西方發(fā)達國家關于老年福利的立法日益完善是值得我國學習的最重要的經驗之一。從歷史來看，西方發(fā)達國家大都是先立法，后實踐，制度從一開始就納入規(guī)范發(fā)展的軌道，避免了許多不必要的問題。例如，英國20世紀頒布了一系列相關的法律。德國在20世紀對相關法律進行了一系列的修訂。日本的法律則最完備、最全面，分類也最細致。總之，頒布和完善法律法規(guī)是老年福利發(fā)展的必然道路，也是我國必須向西方國家學習和借鑒的一項主要內容。

（二）形成多元化的老年福利供給主體

在各國老年社會福利制度發(fā)展過程中，一個共性的特點是福利提供主體多元化。在國家主導的福利制度中，資金投入、管理運行等方面都吸收了家庭、個人、非營利組織、社區(qū)等各方面的力量。近年來，社區(qū)照顧服務興起。許多老人選擇社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老，社區(qū)不僅建立了老年人活動的設施，還派出老年護理人員、志愿者等為老年人提供服務，社區(qū)醫(yī)院為老年人建立健康檔案，提供護理服務。社會各界積極參與，福利分擔機制為老年人提供了全方位的系統福利服務。許多國家建立了福利資金的分擔機制。老年福利資金一般由國家政府或社會承擔。丹麥的老年福利資金一半由國家預算承擔，另一半由地方政府承擔。荷蘭則由國家負擔90%，英國、盧森堡和愛爾蘭則由國家負擔所有的老年福利資金支出。美國的老年福利資金由聯邦政府和州政府分擔，但分擔比例各州不同。

（三）發(fā)展多樣化的老年福利項目

在各國提供的老年人社會福利中，包括老年人生活照料、醫(yī)療福利、住房福利、尊重與享受需要福利、交通優(yōu)惠福利和發(fā)展需要福利等，涉及到老年人生活的各個方面。許多國家不僅在生活上滿足老年人的需要，還開辦老年俱樂部，重視老年人精神慰籍。

在交通、旅游等方面，很多國家提供了全方位的優(yōu)惠和服務。例如，韓國的老人坐火車，減免30%一50%費用，乘坐國內航空飛機，可以減免10%的票價；乘坐輪船，獲得減免20%費用的待遇。老人可以免費乘坐地鐵，充分體現了敬老愛老的社會文化。英國、美國等國家還規(guī)定出租車、公共汽車等都要有適合輪椅上下的裝置，車站、碼頭等都有適合輪椅的電梯、設施等。在醫(yī)療福利方面，許多國家提供了健康檔案制度、上門護理制度等，英國設有周日醫(yī)院和日診醫(yī)院等，老人可以在周一住院，周五出院，周末與家人共度；或者早上入院，下午出院，既滿足了老人的醫(yī)療需求，又滿足了老人與家人團聚的心理需求。一些國家也提供免費的或有優(yōu)惠待遇的娛樂，滿足老人的娛樂需要。例如，許多國家對老人看電影給予優(yōu)惠，公園、公共博物館參觀免費。對于老人的繼續(xù)教育，許多國家建立老人學校，開設適合老人的課程，滿足老人繼續(xù)發(fā)展的需要。在老人繼續(xù)就業(yè)方面，韓國建立“高齡繼續(xù)就業(yè)補助制度”，提高老人的就業(yè)積極性，滿足老人“老有所為”的心理需要。在住房福利方面，許多國家對老人的住房進行改造，配有管理人員、公共食堂、醫(yī)務室、報警系統、圖書館和健身房等。在室內配備老年人適用的設備，便于及時發(fā)現老人的身體狀況變化，及時與外界取得聯系。

（四）完善多層次的養(yǎng)老服務模式

各國養(yǎng)老模式體現出一個共同的特征：形式多樣，自主選擇。首先，從宏觀分類來看，可以分為家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老三大類別。一般來說，家庭養(yǎng)老為主體、社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充。在家庭養(yǎng)老模式中，政府制定了完備的政策：在精神和心理、社會風氣上鼓勵家庭成員為老人提供照顧，加強親情聯系；為了解決家屬照顧的后顧之憂，許多國家建立了津貼制度。例如日本為照顧老人的家庭成員提供慰勞金，避免了家屬不能工作而引發(fā)收入急劇下降的可能性；許多國家為選擇家庭養(yǎng)老的老人配備護士、護理人員和醫(yī)生，建立醫(yī)療檔案，針對老人生活情況和健康狀況進行指導。在社區(qū)養(yǎng)老模式中，建立了日間照料中心，為老人提供送餐服務、洗澡等日常家務服務，建立了日托制度等，讓老人在熟悉的社區(qū)中安度晚年。

在機構養(yǎng)老模式中，許多國家采用了多種形式的機構養(yǎng)老方式，老人可以根據自己的身體狀況和經濟狀況進行選擇。例如，美國設立了老年公寓、獨立式老年住宅、養(yǎng)老院、護理院和老年社區(qū)住宅模式。老年公寓又分為三類：自住型老年公寓、陪護型老年公寓和特護型老年公寓。身體健康、具有自理能力的老人居住在自住型老年公寓，失去部分自理能力的老人可以選擇住陪護型老年公寓，家屬可以同住，提供某些照顧；完全失去自理能力的老人可以選擇入住特護型老年公寓，由專業(yè)護理人員提供24小時不間斷的服務。獨立式老年住宅和老年社區(qū)模式中，老年人可以居住在獨立的單元中，擁有一個獨立的“家”，滿足了老人要求獨立居住、保護隱私的需要。同時，由社區(qū)提供專業(yè)化的護理服務和日常照料服務，建立相應的醫(yī)療機構和老年活動中心。

在養(yǎng)老模式中，形式多樣，表現在公立機構與私立機構并存、不同層次的養(yǎng)老機構并存，擁有不同經濟能力和社會地位的老人可以選擇適合自己的方式。例如，日本有公立、低費和完全自費三種養(yǎng)老機構模式，符合條件的貧困老人被納入公費養(yǎng)老模式，低收入老人被納入低費類別，經濟能力強、社會地位高的老人則可以選擇“完全自費”模式。

（五）組建專業(yè)化的老年服務隊伍

為了給老人提供專業(yè)的服務，許多國家都積極培養(yǎng)專業(yè)的服務人員，發(fā)展高學歷的護理隊伍。例如，日本老年服務行業(yè)擁有一批專業(yè)工作人員隊伍，這些工作人員在上崗前要接受專門的培訓，取得資格證書。香港的老人服務人員主要包括專業(yè)社會工作人員（簡稱社工）和義務工作者。社工專業(yè)化程度很高，他們擁有社會工作專業(yè)文憑或長期的工作經驗，能夠提供較為專業(yè)的社會服務。隨著專業(yè)護理人員隊伍和義務工作者隊伍的壯大，老年人所能獲得的服務更全面、服務質量更有保障。

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