劉 華，鄧 蓉

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006)

歐盟在氣候變化治理領(lǐng)域走在世界前列。因其特殊的組織結(jié)構(gòu)和活動過程，以及先進(jìn)的治理理念和治理模式，歐盟率先形成了地區(qū)性的氣候變化治理機(jī)制，將氣候變化治理的理念和目標(biāo)分解到具體的氣候政策中并取得了實(shí)效。雖然歐盟氣候變化治理還存在一些問題，但是作為歐盟的新政策領(lǐng)域和全球的開創(chuàng)性氣候政策，為研究歐盟機(jī)制和治理提供了一個新的視角，同時，也對國際氣候變化治理和地區(qū)氣候變化治理提供了具有參考性的政策和機(jī)制樣板。

一 歐盟的“多層治理”

歐盟治理因其獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)而具有獨(dú)特的治理模式。學(xué)者們對歐盟治理的研究，雖然各有側(cè)重，但一般都強(qiáng)調(diào)其多層次性，“多層治理”和“網(wǎng)絡(luò)治理”是大部分學(xué)者所使用的概念。

“多層次性”被認(rèn)為是歐盟治理的核心特征。“多層治理”的概念最早由馬克斯(Gary Marks)提出。胡格(Liesbet Hooge)和馬克斯在《多層治理的類型》一文中對“多層治理”的定義是:“相互嵌套的、政府之間在多個疆域?qū)哟紊系某掷m(xù)協(xié)商的體系”［1］。查利·杰弗里(Charlie Jeffery)進(jìn)一步指出，歐盟多層治理中，國家間和國家與歐洲層面機(jī)制的互動是重要的內(nèi)容，然而次國家權(quán)威的作用也不可忽視。而且，次國家權(quán)威的作用并不是被動的，而是自下至上的(bottom－up)的。［2］托馬斯·里塞－凱本(Thomas Risse－Keppen)提出超越功能主義和政府間主義之爭，從概念上把歐盟界定為“一種多層治理結(jié)構(gòu)，私人、政府、跨國家和超國家角色在密度、深度和廣度都不斷變化的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中相互交往?！眲P本認(rèn)為影響歐盟治理結(jié)構(gòu)的因素，有國內(nèi)結(jié)構(gòu)和歐盟制度兩個方面。從歐盟制度方面而言，就是指歐盟機(jī)構(gòu)的設(shè)置。［3］西蒙·?？怂?Simon Hix)也認(rèn)為，歐盟已經(jīng)發(fā)展成一個多層面治理的獨(dú)特制度，這種超越國家的治理，“并不必然意味著是在國家之上的治理，僅僅是在更高的政治層面上以其組成因素重新組織國家。歐盟不是重新回到早期創(chuàng)造國家的進(jìn)程和政策;相反，它是一個由共享的價值與目標(biāo)、由共同的決策風(fēng)格所集中在一起的成員國和超國家的制度網(wǎng)”［4］。在貝婭特·科勒 －科赫(Beate Kohler－Koch)和波特霍爾德·利特伯格(Bo Tehuoerde Liteboge)看來，歐盟治理作為一個需要相當(dāng)大的擴(kuò)展來囊括歐盟決策活動所有領(lǐng)域的概念，其核心特征是多層級性質(zhì)。其他主要特征包括以下幾點(diǎn):“共同體方法”、“網(wǎng)絡(luò)治理”和“超然的政治爭論”?！熬W(wǎng)絡(luò)治理”意味著在多層級的結(jié)構(gòu)中，超國家、國家和次國家行為體對權(quán)力進(jìn)行分配，國家和社會行為體行為聚集，國家權(quán)威色彩淡化，形成一種治理的網(wǎng)絡(luò)體系。［5］

按照馬克斯和胡格的分類，多層治理按等級強(qiáng)弱可以分為兩種:第一種是權(quán)力的分散只在有限層面上，這些層面互不干涉，領(lǐng)土和地域的劃分是明確的，等級性強(qiáng)，具有聯(lián)邦主義性質(zhì);第二種是多中心的，各層次之間等級性弱，任務(wù)具體且有針對性，以功能任務(wù)而不是領(lǐng)土來劃分，體制靈活多變。［6］氣候變化治理更多地屬于第二種治理，是一種功能性質(zhì)的、具有治理目標(biāo)導(dǎo)向特征的治理。

貝婭特·科勒－科赫以利奇法爾特(Lijphart)類型研究的標(biāo)準(zhǔn)和韋伯(Max Weber)的“憲法思想”類型標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，將治理模式分為四類:國家主義、多元主義、團(tuán)體主義和網(wǎng)絡(luò)治理。而氣候變化治理在特征上更符合網(wǎng)絡(luò)治理的模式，它既是一種正在形成中的事實(shí)性網(wǎng)絡(luò)治理制度，又是一種按照目的構(gòu)建了和正在構(gòu)建著的功能性網(wǎng)絡(luò)治理模式。

二 歐盟氣候變化治理機(jī)制

政治系統(tǒng)是“由單個要素組成的一個整體，它遵循特定的組織原則，這些組織原則確定了要素之間的相互配置(結(jié)構(gòu))、它們之間的互動模式(程序)和互動的效果(決策內(nèi)容)”［7］。氣候變化屬于政策領(lǐng)域，屬于政治系統(tǒng)范疇，因而應(yīng)將歐盟看做是一個具有多層治理特性的系統(tǒng)，進(jìn)而分析這個系統(tǒng)中氣候變化治理如何決策和運(yùn)作。就歐盟氣候變化治理而言，從歐盟系統(tǒng)視角來看，其結(jié)構(gòu)是基于歐盟機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上的，包括參與到?jīng)Q策過程中的歐盟機(jī)構(gòu)、成員國及包含多種主體的次國家單位行為者;其過程是歐盟氣候變化治理的具體制定過程;其決策內(nèi)容就是輸出的氣候變化治理。

(一)歐盟氣候變化治理決策的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

歐盟的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是指歐盟的主要機(jī)構(gòu)，是歐盟治理的制度基礎(chǔ)，是歐盟政策的來源。

在歐盟機(jī)構(gòu)中，與氣候變化治理有關(guān)的機(jī)構(gòu)包括:歐洲議會、歐盟環(huán)境部長理事會、歐盟委員會、經(jīng)濟(jì)和社會委員會、地區(qū)委員會、歐洲法院和歐洲環(huán)境署。歐洲議會和歐盟環(huán)境部長理事會共同分享歐洲環(huán)境政策的立法權(quán)，其中環(huán)境部長理事會的立法權(quán)強(qiáng)于議會。議會中的綠黨在決策層面推動歐盟機(jī)構(gòu)考慮環(huán)境問題，具有很強(qiáng)的影響力。歐盟委員會負(fù)責(zé)起草歐盟環(huán)境法律并確保法律的執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)和社會委員會以及地區(qū)委員會在制定歐盟環(huán)境法律時向議會、理事會和委員會提供咨詢性意見。歐洲法院負(fù)責(zé)解釋歐盟的環(huán)境法律條款并受理有關(guān)環(huán)境問題的糾紛，在特殊情況下，也可以對歐盟決策機(jī)構(gòu)是否將環(huán)境納入其政策領(lǐng)域進(jìn)行司法審查。歐洲環(huán)境署是歐盟環(huán)境保護(hù)統(tǒng)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是“為歐盟、成員國和其他國家制定和執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及政策提供環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并對各類環(huán)境保護(hù)政策措施的實(shí)施效果進(jìn)行預(yù)測，提供有關(guān)的咨詢”［8］。在氣候變化治理的決策中，歐盟委員會、歐洲議會和部長理事會發(fā)揮了主要的作用。

在歐盟氣候變化治理決策過程中，地方政府、學(xué)術(shù)團(tuán)體、NGO、相關(guān)利益集團(tuán)通過各種渠道和方式對決策施加影響。而且這種圍繞在歐盟機(jī)構(gòu)之外的行為主體通過持續(xù)性的合作和影響，在政策制定過程中形成了一種非制度性的參與體系。

(二)歐盟氣候變化治理的決策過程

在歐盟氣候變化治理決策過程中，在歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)主要以歐洲議會、歐盟環(huán)境部長理事會、歐盟委員會為框架依托，成員國和次國家行為體通過談判、協(xié)商、提供信息、游說等方式施加影響，構(gòu)成了多層主體參與決策的模式。

1．歐盟機(jī)構(gòu)的決策過程

1．1．提案過程

在歐盟，決策的初始階段是提案，也就是政策創(chuàng)議階段，這一職能由歐盟委員會承擔(dān)。據(jù)歐盟法律規(guī)定，歐盟委員會擁有正式的政策創(chuàng)議權(quán)。歐盟委員會負(fù)責(zé)起草包括氣候變化治理在內(nèi)的歐盟環(huán)境政策，提交給歐盟環(huán)境部長理事會和歐洲議會。

在氣候變化治理的提案創(chuàng)建階段，歐盟委員會有意識地為社會提供參與渠道，包括提案之前召開利益相關(guān)群體咨詢大會、開通網(wǎng)絡(luò)交流平臺等多種方式，利益集團(tuán)可以通過提供信息、利益表達(dá)等方式對提案施加影響。歐盟委員會的環(huán)境總司和ECCP(歐盟氣候變化綱要)工作組運(yùn)用廣泛的信息資源、技術(shù)資源和社會資源，來保證委員會能夠充分履行其作為歐盟主要立法創(chuàng)議者的職責(zé)，并使其政策具有多層治理的基礎(chǔ)。法律草案的起草階段首先由歐洲委員會環(huán)境總司提出提案，在歐盟委員會內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)商后，經(jīng)委員會大會通過，才能提交給部長理事會和歐洲議會。由于歐盟委員會的超國家性質(zhì)，提案過程體現(xiàn)的是決策的超國家性。而提案的制定，受到多種行為體，尤其是次國家單位主體的影響。

在實(shí)際操作過程中，歐盟委員會的提案并不是完全獨(dú)立的，而是受部長理事會影響的。部長理事會可以要求委員會進(jìn)行理事會認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)所需的任何研究，并向它提交任何適宜的提議。因此，歐盟委員會在起草提案時，會考慮到環(huán)境部長理事會的意見，在決策過程中，委員會和部長理事會間的合作日益密切，傳統(tǒng)的提案者與決策者的分野也逐漸模糊。

另外，在氣候變化問題上，歐洲理事會會起到較強(qiáng)的促進(jìn)作用。氣候變化已經(jīng)成為各成員國普遍重視的問題，尤其是因其治理需要跨國合作的特性，歐洲理事會的議題中已經(jīng)較為明顯地體現(xiàn)出對氣候變化的重視，并敦促委員會創(chuàng)建具體的政策提案。

1．2．政策形成過程

歐盟的立法權(quán)屬于部長理事會和歐洲議會。其中，部長理事會具有相對主導(dǎo)的決策權(quán)，是歐盟最主要的立法機(jī)構(gòu)。歐洲議會的作用依據(jù)不同領(lǐng)域立法程序的不同而有所不同。

歐盟四大主要的立法程序是咨詢程序、合作程序、共同決策程序和同意程序。在氣候變化領(lǐng)域，歐盟的決策多是采用共同決策程序，即提案的最終決定權(quán)由部長理事會和歐洲議會共同行使，議會擁有否決權(quán)。在咨詢程序中，部長理事會在正式批準(zhǔn)歐盟委員會送交的立法提案之前，需要先向歐洲議會征求意見，最終決定權(quán)屬于部長理事會;在合作程序中，部長理事會為歐洲議會提供兩次對立法提案提出修改意見的機(jī)會，歐洲議會沒有立法的最后決定權(quán)，只能對部長理事會的立場做出有選擇的回應(yīng)，提案的最終決定權(quán)是由部長理事會掌握;在同意程序中，歐洲議會對立法提案沒有修正權(quán)，但擁有最終決定權(quán)。

部長理事會和歐洲議會除了本身就帶有超國家性質(zhì)和國家間性質(zhì)之外，它們也受到來自次國家行為體的影響，比如:通過對議員的游說為議會提供氣候變化信息，通過對國家政府的影響使得利益訴求通過部長在歐盟層面表達(dá)。

2．成員國對決策的影響

在歐盟決策的過程中，代表國家間層次的機(jī)構(gòu)已經(jīng)體現(xiàn)了成員國的影響。此外，成員國也通過參與政策的協(xié)商及表示對政策的態(tài)度等方式，影響政策的制定。

成員國在歐盟氣候變化治理中的角色差異主要源于態(tài)度和任務(wù)的差別。一是成員國對氣候變化問題的積極性存在較大的差異，一般來講，可以分為三類:一些國家對環(huán)保問題一貫比較關(guān)注，國內(nèi)有強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)組織和綠色政黨，經(jīng)濟(jì)上能夠承擔(dān)減排和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)帶來的壓力，諸如丹麥、荷蘭、德國、芬蘭、瑞典等;而一些相對“滯后”的成員國，國內(nèi)對氣候變化重視不夠，其氣候變化的國內(nèi)立法主要是移植歐盟的法規(guī)，屬于被動參與的角色，如愛爾蘭、比利時、西班牙、葡萄牙、意大利和希臘;英國、法國等國家則處于上述兩類國家的中間狀態(tài)。不同的國內(nèi)狀況決定了成員國不同的態(tài)度，進(jìn)而決定了成員國在氣候變化治理中起推動還是牽制作用。二是成員國的減排任務(wù)差別較大。由于各成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和排放現(xiàn)狀存在明顯差異，歐盟需要以共同履約、區(qū)別對待的方式，對不同成員國規(guī)定不同的具體目標(biāo)。一般而言是老成員國需要減排，而新成員國的排放可以增加，同時，各成員國對減排目標(biāo)的承諾也存在差異，因而成員國對歐盟氣候變化政策制定的作用不同。

3．次國家行為體在決策中的作用

次國家行為體包括成員國的地方政府、利益集團(tuán)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人等。在歐盟氣候變化治理中，這些角色的影響不可小覷。成員國的地方政府在歐盟政策形成過程中的影響逐漸增強(qiáng)，他們在布魯塞爾設(shè)有某種形式的辦事處，這些辦事處的任務(wù)包括游說、收集信息、與有關(guān)決策者建立并保持聯(lián)系以及作為歐盟與地方的中間橋梁，通過歐盟的地區(qū)委員會使歐盟的決策者能夠了解并采納地方代表的觀點(diǎn)和主張等。利益集團(tuán)在歐盟范圍內(nèi)有諸如歐洲企業(yè)家聯(lián)盟、歐洲工會聯(lián)合組織、跨國環(huán)境組織等超越國家范圍而進(jìn)行活動，他們通過各種各樣的游說活動來保障其在歐盟層次上利益訴求的實(shí)現(xiàn)。歐盟的一些學(xué)術(shù)團(tuán)體，也通過提供信息和研究成果，向歐盟的政策制定施加影響。如歐洲政策中心，其研究項(xiàng)目中包括能源與氣候變化，研究計(jì)劃是在和歐盟機(jī)構(gòu)、成員國、其他研究機(jī)構(gòu)，特別是工商業(yè)界人士、NGO、工會等磋商下進(jìn)行。［9］歐洲還有大量的環(huán)保組織存在，作用較大的一般都在布魯塞爾設(shè)立辦事處，如歐洲環(huán)境局(EEB)、歐洲地球之友(FOEE)、綠色和平組織、世界自然基金會(WFF)、歐洲氣候網(wǎng)絡(luò)組織(CNE)、歐洲交通與環(huán)境聯(lián)合會(T＆E)等。他們通過參與政策的制定和監(jiān)督，對歐盟氣候變化治理發(fā)揮直接影響力。

三 歐盟與聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制的比較

目前，聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制一般是指，建立在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》基礎(chǔ)上，以國際公約的形式規(guī)定了締約方的責(zé)任義務(wù)和合作方式，以締約方大會作為最高機(jī)構(gòu)，并設(shè)置了常設(shè)秘書處和咨詢機(jī)構(gòu)等。歐盟是其締約方，其內(nèi)部的氣候變化治理雖然與之相聯(lián)系，卻是相對獨(dú)立的一個系統(tǒng)。

因此，我們將從系統(tǒng)分析框架出發(fā)，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、程序和政策措施三個維度，比較歐盟氣候變化治理機(jī)制和聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制。

(一)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)比較

聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制的主要系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括:《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會、公約常設(shè)秘書處、附屬科學(xué)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)、附屬履行機(jī)構(gòu)等?！犊蚣芄s》簽署之后，每年舉行一次締約方大會，這是公約的最高機(jī)構(gòu)，《框架公約》規(guī)定其“定期審評公約和締約方會議可能通過的任何相關(guān)法律文書的履行情況，并應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出為促進(jìn)本公約有效履行所必要的決定”。同時，締約方會議也是《京都議定書》的締約方會議，根據(jù)《議定書》規(guī)定，承擔(dān)起評估、審查、協(xié)調(diào)等職能。按照規(guī)定，公約設(shè)立常設(shè)秘書處;附屬科學(xué)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向締約方會議及其他附屬機(jī)構(gòu)提供信息和咨詢;附屬履行機(jī)構(gòu)由政府代表組成，開放供所有締約方參加，協(xié)助締約方會議審評公約的有效履行。

同歐盟氣候變化治理機(jī)制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)相比較，二者的共同點(diǎn)包括:都具備一定的組織機(jī)構(gòu)框架，是氣候變化治理或條約的基礎(chǔ)，都承擔(dān)著政策制定、咨詢、執(zhí)行和監(jiān)督等相關(guān)職能;其組織機(jī)構(gòu)均依照法律文件的規(guī)定設(shè)立，具有功能性特點(diǎn)。然而，通過比較，更能發(fā)現(xiàn)它們的不同之處:

一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，歐盟機(jī)構(gòu)較之聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)構(gòu)更為成熟和系統(tǒng)化，其功能性的制度設(shè)計(jì)更為精巧和程序化。政策的制定和修改都要經(jīng)歷一個比較復(fù)雜的多機(jī)構(gòu)共同參與過程，絕非單一會議或機(jī)構(gòu)可以決定。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，能大大提高政策的質(zhì)量，并能根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際問題及時修正政策。

二是在機(jī)構(gòu)職能的界定和發(fā)揮上，歐盟機(jī)構(gòu)比聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)構(gòu)的職能劃分更為清晰，職能發(fā)揮也更為有效。提案、修正、咨詢、審查等職能均由獨(dú)立部門承擔(dān)，分工明確且緊密結(jié)合，形成了一個決策系統(tǒng)。

三是在非制度范圍內(nèi)行為體的參與上，歐盟機(jī)構(gòu)能夠更好地將這些因素納入其中。在歐盟機(jī)構(gòu)周圍，圍繞著大量的次國家行為體，地方和民眾力量可以獲得介入歐盟決策的渠道，并因其長期性的活動，成為某些政策制定中不可或缺的力量。非政府行為主體的參與，是歐盟氣候變化治理中的一大特色。

四是在超國家性上，歐盟機(jī)構(gòu)的超國家性質(zhì)不同于一般的國家組織和國家間合作的特性，這種超國家性對于跨國治理而言，無疑是一種有效的保障，有助于共同目標(biāo)的達(dá)成和集體政策的制定。

(二)決策過程比較

聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制的形成，由聯(lián)合國主導(dǎo)，參與者主要是主權(quán)國家，通過談判協(xié)商的方式達(dá)成一致意見。以締約方大會為基本的決策框架，締約方在每年的大會上展開討論，目標(biāo)是制定出全球氣候治理的下一步方向和政策。締約方大會從1995年開始，每年舉行一次，只有幾次取得了明顯進(jìn)展，如1997年通過《京都議定書》的京都會議，其他年度的大會一般沒有顯著成效，甚至出現(xiàn)談判僵局，如2000年因美國堅(jiān)持大幅削減其減排指標(biāo)而休會的海牙會議。

同歐盟氣候變化治理機(jī)制相比較，二者的決策過程具有相似之處:都借助于會議形式、都采用談判協(xié)商的方式、目標(biāo)制定都以盡可能滿足各參與者要求又能達(dá)致共同意見為特征。而二者決策過程的不同在于:

一是決策機(jī)構(gòu)的決策程序不同:歐盟的共同決策程序是一個較為完美的多機(jī)構(gòu)決策模式，雖然復(fù)雜但卻有效，對于各種不同的問題都有特定的程序安排。聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制通過締約方之間的討價還價來達(dá)成一致意見，缺少程序性保證，一旦出現(xiàn)較大差異的意見就難以調(diào)節(jié)，談判效果難以預(yù)料，且多是不樂觀的。

二是決策參與者的層次和作用方式不同:歐盟政治系統(tǒng)中超國家機(jī)構(gòu)和政府間機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮作用，具體來說，超國家性質(zhì)的歐盟委員會提出議案，超國家性質(zhì)的歐洲議會和政府間性質(zhì)的部長理事會共同決策。聯(lián)合國氣候變化治理政策是締約方談判協(xié)商的結(jié)果，不存在一個超越各方之上、具有實(shí)際權(quán)力的機(jī)構(gòu)。在決策中超國家權(quán)力和作用的發(fā)揮有利于政策的整合，這是歐盟機(jī)構(gòu)能產(chǎn)生更為有效政策的一大原因。而且，次國家行為體在歐盟層面能有效施加影響，不但有利于政策合法性的獲得，也為政策實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。

三是政策創(chuàng)制來源不同:歐盟氣候變化治理的提案權(quán)在歐盟委員會，表現(xiàn)出政策創(chuàng)制的主動性，以成員國和民眾對氣候問題的普遍共識為基礎(chǔ)，以歐盟整體利益為出發(fā)點(diǎn)，對氣候政策的發(fā)展，起到了很大的推動作用。聯(lián)合國氣候變化治理合作機(jī)制是政府間的，常設(shè)機(jī)構(gòu)沒有最終的決策權(quán)，具體政策措施的制定只有依賴于國家間的協(xié)商和談判，才能最終形成整體性的政策框架，如此，政策的前進(jìn)動力就會先天不足。

四是共識性程度不同:歐盟成員國入盟之時，就被要求接受歐盟的法律成果和共同目標(biāo)，因而歐盟政策的約束力很強(qiáng)，加之成員國之間的經(jīng)濟(jì)水平和價值差異相對較小，環(huán)保理念較為盛行，成員國的意見分歧總是趨向于在歐盟框架內(nèi)得到協(xié)調(diào)和解決，氣候治理共識也較易達(dá)成。聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制中，締約方的角色和態(tài)度差異很大，包括歐盟等積極參與的國家和地區(qū)、美國和日本等持反對或消極態(tài)度的“傘狀集團(tuán)國家”以及以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要任務(wù)的發(fā)展中國家等。締約方成分的多元化致使共識難以達(dá)成，所以聯(lián)合國氣候變化治理政策的制定很難取得突破，其約束力的欠缺也決定了法規(guī)的落實(shí)難以保證。

在系統(tǒng)決策的結(jié)構(gòu)和過程中，歐盟的機(jī)構(gòu)和決策方式顯著地優(yōu)于聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制，能夠在制度上更有力地推動政策的出臺和發(fā)展。其多層級的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和共同決策模式確立的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和談判協(xié)商體系，對于氣候變化治理的決策而言，是富有成效的。超國家性質(zhì)的歐盟因擁有精細(xì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策模式、較強(qiáng)的約束力和政策推動力、成員國和民眾的共識、非政府行為體的參與渠道等因素，在氣候治理中具有明顯的優(yōu)勢。

(三)政策措施比較

歐盟氣候變化治理遵循防備原則、預(yù)防原則、源頭原則和污染者付費(fèi)原則等。在政策制定上，歐盟氣候變化治理已經(jīng)初步形成了較為成熟的政策網(wǎng)絡(luò)，既有指導(dǎo)性的氣候戰(zhàn)略和規(guī)劃，又有各相關(guān)方面的具體政策，還有為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而制定的政策性工具和手段。歐盟氣候變化治理的框架包括歐盟環(huán)境行動計(jì)劃、ECCP和氣候變化戰(zhàn)略等;采取的具體政策手段主要包括排放交易機(jī)制與碳捕捉和儲存;還制定了一系列相關(guān)的具體領(lǐng)域，如能源、交通、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的減排措施。

在國際氣候變化治理機(jī)制方面，聯(lián)合國《框架公約》確立了指導(dǎo)締約方履約的五項(xiàng)基本原則:共同但有區(qū)別的責(zé)任原則:發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先采取行動對付氣候變化及其不利影響;充分考慮發(fā)展中國家具體需要和特殊情況的原則;預(yù)防原則;促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展原則;開放經(jīng)濟(jì)體系原則等?！犊蚣芄s》號召各個國家自愿地減排溫室氣體，制定國家政策和采取相應(yīng)的措施。《京都議定書》在《框架公約》的指導(dǎo)下制定了具體的減排目標(biāo)和措施，規(guī)定了締約方的階段性減排任務(wù)，制定了三種市場導(dǎo)向的機(jī)制:排放貿(mào)易、聯(lián)合履行和清潔發(fā)展機(jī)制。

二者的相同點(diǎn)包括:均有一系列指導(dǎo)原則，且其中的共同但有區(qū)別原則、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則等都是一致的;均制定了總體的減排目標(biāo)，并把目標(biāo)分散到各成員國或者締約方;都運(yùn)用減排的靈活機(jī)制來作為政策的工具性措施;都是跨國層面的共識性和框架性指導(dǎo)政策，需要成員國或締約方由國內(nèi)立法或采取措施來貫徹執(zhí)行;都對成員國或締約方制定并執(zhí)行其國內(nèi)計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督。二者的不同點(diǎn)主要在于:

一是政策體系化程度。歐盟氣候變化政策措施已經(jīng)形成初步的政策系統(tǒng)，擁有總體框架和具體政策，成為較為全面的政策體系;聯(lián)合國氣候變化治理措施還處于較為粗淺的框架構(gòu)建階段，僅對氣候治理的國際合作進(jìn)行了條約性規(guī)定，缺少具體化的政策分支，也沒有形成一個政策體系。

二是目標(biāo)制定。歐盟氣候變化治理有一個總體的目標(biāo)規(guī)劃，并適時調(diào)整以確立較高目標(biāo)定位，且其政策目標(biāo)的改進(jìn)具有持續(xù)性和長遠(yuǎn)性;聯(lián)合國氣候變化治理措施中，目標(biāo)的達(dá)成較為困難，因而在《京都議定書》中只有一個短期目標(biāo)，長期目標(biāo)的制定是不切實(shí)的，成為一個難以彌補(bǔ)的缺陷。

三是排放交易機(jī)制。歐盟是最早開展多國間溫室氣體排放權(quán)交易的地區(qū)，多種行為體已被納入其中并逐步擴(kuò)大，這是全球性排放交易在超國家層面的首次實(shí)踐。全球性的排放交易則不能像歐盟那樣有效地開展，原因在于締約方的范圍較大，層次較多，又缺乏一定的制度框架，排放配額、交易規(guī)則等存在難以解決的操作性問題。

四是政策的發(fā)展程度。除了總體框架廣度的差異，二者在政策發(fā)展程度上也不同。歐盟氣候變化治理呈現(xiàn)出與相關(guān)領(lǐng)域政策整合的特點(diǎn)，比如氣候和能源、氣候和交通等，能夠從源頭上對排放進(jìn)行控制和管理。歐盟已經(jīng)意識到適應(yīng)氣候變化和技術(shù)創(chuàng)新的重要性，并在政策中得以體現(xiàn)。聯(lián)合國氣候變化治理在總體上還沒有形成此類政策，因而其措施顯得較為單薄。

在政策措施的比較中，歐盟的氣候變化治理明顯地表現(xiàn)出其發(fā)展程度已經(jīng)遠(yuǎn)超過聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制中的措施。在政策的整體框架結(jié)構(gòu)中，其整體性的框架和戰(zhàn)略、執(zhí)行機(jī)制以及其具體領(lǐng)域的政策，都勝過了聯(lián)合國氣候變化治理政策的現(xiàn)狀。

通過對歐盟與聯(lián)合國氣候變化治理機(jī)制的比較，我們可以從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和形成過程以及政策措施的角度看到歐盟氣候變化治理的特點(diǎn)和優(yōu)勢及其超越性成果。歐盟氣候變化治理是區(qū)域性跨國氣候治理的成功實(shí)踐，其政策的廣度和深度都是其他區(qū)域乃至聯(lián)合國國際氣候變化治理短期內(nèi)無法達(dá)到的。其相對完備的氣候變化治理體系為國際氣候變化治理提供了一個可以參考的模板。

四 通過歐盟氣候變化治理認(rèn)識歐盟治理

歐盟氣候變化治理是歐盟治理中一個新的重要政策領(lǐng)域，為歐盟治理提供了有價值的研究素材，對歐盟治理理論的驗(yàn)證和歐盟體系的研究都有較大意義，對于歐盟多層治理的建構(gòu)和實(shí)踐，做了極好的案例說明，并可以該領(lǐng)域?yàn)槔J(rèn)識歐盟治理的有效性和可能存在的問題。

(一)歐盟氣候變化治理取得成效的歐盟層面的原因

氣候變化治理之所以能在歐盟得以較快發(fā)展，是因?yàn)闅夂蜃兓卫肀旧砼c歐盟治理特征相契合，其氣候變化治理理念也被歐盟所認(rèn)同。

首先，氣候變化問題本身的性質(zhì)決定了多層治理是其有效治理模式。氣候變化問題是超越國界的國際性問題，一是排放問題各個國家或多或少都有責(zé)任，二是其影響會波及各個國家。氣候變化治理需要有效的國家間的合作，也需要多種行為主體的共同參與。

其次，歐盟系統(tǒng)具有多層治理特征，保證了成員國之間共同目標(biāo)的達(dá)成和共同行動的開展。歐盟作為一種新型的政治性和制度性實(shí)體，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和氣候變化政策決策模式表現(xiàn)出多層次多主體參與的特征，而且其超國家性能更好地促使成員國通過協(xié)商達(dá)成一致目標(biāo)。

第三，氣候變化治理作為歐盟治理的一個案例，既是功能性產(chǎn)物，又是一種觀念的建構(gòu)。歐盟氣候變化治理不僅僅是作為對功能需要的反應(yīng)而出現(xiàn)的實(shí)踐，也是一種歐盟治理觀念，這種觀念在政策制定和內(nèi)容中均有體現(xiàn)。“行為體必須面對物質(zhì)世界發(fā)生的變化，至于采取什么樣的戰(zhàn)略則取決于通行的‘信仰體系’，即取決于有因可循的結(jié)果和合法目標(biāo)的共同設(shè)定。”［10］歐盟的環(huán)保理念較為先進(jìn)，成員國和民眾對于氣候治理的認(rèn)同能夠在歐盟層面達(dá)成共識，這種治理共識是歐盟能制定出氣候治理戰(zhàn)略的觀念基礎(chǔ)。

第四，歐盟氣候變化治理的發(fā)展得益于歐盟多層治理。歐盟體系是其氣候變化治理能夠取得進(jìn)展的基礎(chǔ)性原因，具體來講，就是其超國家性質(zhì)的體系將超國家、國家和次國家單位通過一定的制度聯(lián)系起來，在決策中以超國家力量為保障，以共識為基礎(chǔ)，通過咨詢協(xié)商等方式，共同對決策施加影響。

(二)歐盟氣候變化治理反映出的歐盟治理的問題

在歐盟氣候變化治理的決策中，反映出歐盟治理存在的問題主要是不同政策領(lǐng)域交叉時的部門協(xié)調(diào)、政策效力和歐盟治理的合法性問題。

首先，政策制定中可能出現(xiàn)部門沖突。歐盟的機(jī)構(gòu)設(shè)置因功能細(xì)化而存在各領(lǐng)域的具體負(fù)責(zé)部門，這些部門各司其職，以本部門的利益為出發(fā)點(diǎn)制定相應(yīng)的政策。這種分工能夠保證部門政策的效率，但是也會給交叉領(lǐng)域的政策制定帶來難題。由于歐盟不像國家那樣存在一個強(qiáng)大的權(quán)力中心，部門之間的矛盾不易解決，解決方案也是部門之間通過歐洲法院或者談判才能達(dá)成妥協(xié)，不能保證政策制定的質(zhì)量，也不易達(dá)成以實(shí)現(xiàn)共同利益最大化為目標(biāo)的部門合作。

其次，政策效力問題。歐盟不同的政策領(lǐng)域，政策的一體化程度和效果也不一樣。氣候變化治理政策只是近來發(fā)展起來的一個政策領(lǐng)域，雖然有歐盟的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)為支撐得以較快發(fā)展，成為國際范圍內(nèi)氣候變化治理的先行者，然而該政策還只是處于初步發(fā)展階段，政策的制定多是框架性和指導(dǎo)性的，以指令和政策性文件的形式出現(xiàn)，其政策的效果依賴成員國的落實(shí)。由于成員國的多樣性，政策效力能不能在不偏離政策初衷的前提下在成員國得以發(fā)揮，是一個難以駕馭的問題。而且，作為一種新興政策，其有效制定和貫徹的途徑還沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，處于探索的過程中。因而歐盟氣候變化治理政策的實(shí)施會表現(xiàn)得力不從心。

第三，合法性問題?！懊裰鞒嘧帧币恢笔菤W盟系統(tǒng)研究中談?wù)撦^多的一個問題。在歐盟系統(tǒng)中，歐洲議會代表的是民眾基礎(chǔ)，部長理事會代表的是成員國基礎(chǔ)。這兩部分是歐盟合法性的主要體現(xiàn)，而現(xiàn)有的部長理事會和歐洲議會的代表機(jī)制還不夠。雖然在氣候變化治理政策中，歐盟同樣強(qiáng)調(diào)成員國政府和公眾的參與，然而，由于政策的性質(zhì)和超國家作用的路徑依賴，超國家性質(zhì)主體的參與越來越明顯，對決策方向和決策內(nèi)容的影響越來越大。盡管這樣的趨勢有利于氣候變化治理等政策在歐盟層面的制定，然而，這只有建立在成員國和民眾共識基礎(chǔ)之上，其民主合法性才不會在很大程度上被質(zhì)疑。

總之，歐盟恰能提供氣候變化治理需要的治理模式，氣候變化治理的理念也能被歐盟治理理念所包含，因而，歐盟的氣候變化治理能夠?qū)崿F(xiàn)較快的發(fā)展，成為全球領(lǐng)先的區(qū)域性氣候變化治理政策。此外，歐盟積極發(fā)展氣候變化治理機(jī)制還有另一層主觀考慮:提高歐盟的國際地位，擴(kuò)大國際影響，并在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用［11］。歐盟通過積極的氣候治理，在國際上樹立了良好的形象并被廣泛認(rèn)為是氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)者，而歐盟也有意識地通過其氣候變化治理及其對外合作擔(dān)當(dāng)這種角色。

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