林敏娟，賈思遠(yuǎn)

（1.浙江師范大學(xué)法政學(xué)院， 浙江 金華 321004； 2.印第安納大學(xué)凱莉商學(xué)院， 美國）

一、問題的提出

政企關(guān)系歷來是政治學(xué)、行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理學(xué)等學(xué)科的研究主題。 多學(xué)科背景下的政企關(guān)系有不同的定義和研究側(cè)重點(diǎn)。 較為熟悉的政企關(guān)系基本上是我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，政府如何處理與市場、企業(yè)的關(guān)系。陸銘等人建立了一個政府（政府官員）和企業(yè)（企業(yè)家）之間互動關(guān)系的分析框架， 其中政企關(guān)系不僅表現(xiàn)為政府和企業(yè)的關(guān)系，也表現(xiàn)為政府官員和企業(yè)家的關(guān)系，此外也折射出企業(yè)和企業(yè)家之間的關(guān)系[1]。 事實(shí)上，政企關(guān)系應(yīng)該是一種更寬泛的聯(lián)系，是一種紐帶和互動，既可以從政府的角度，也可以從企業(yè)的角度來看待，它體現(xiàn)在政府和企業(yè)發(fā)展的方方面面。

二戰(zhàn)后， 西方的公共文化服務(wù)經(jīng)歷了文化意識形態(tài)導(dǎo)向的“文化行政”向文化權(quán)利導(dǎo)向的“文化服務(wù)”轉(zhuǎn)變，政府以更加開放的姿態(tài)向其它主體敞開了公共文化領(lǐng)域的大門， 形成了不同的公共文化服務(wù)政策與模式， 體現(xiàn)出特色鮮明的政企互動關(guān)系。 例如，英國、澳大利亞等為代表的“一臂之距”的文化分權(quán)模式體現(xiàn)間接的政企互動，以美國、德國等為代表“開放型” 的民間主導(dǎo)模式體現(xiàn)政策性的政企互動，以法國、日本等為“強(qiáng)調(diào)控型”的政府主導(dǎo)模式體現(xiàn)“緊張”的政企關(guān)系，以新西蘭為代表的“產(chǎn)業(yè)取向”的文化管理模式則體現(xiàn)緊密的政企關(guān)系。總體而言，不同的公共文化服務(wù)模式體現(xiàn)了政府在文化領(lǐng)域處理政企關(guān)系的不同方式， 但政府直接主辦 “文化事業(yè)”則呈現(xiàn)出減少的趨勢。我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)歷的不同階段也大致證實(shí)了這一發(fā)展趨勢，企業(yè)參與從政府大包大攬時期的零空間， 文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)相對分離時期對其進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的提倡， 發(fā)展到允許并鼓勵其在公益性特征十分明顯的公共文化服務(wù)領(lǐng)域的有所作為。 新的文化管理體制已逐漸弱化公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織形式與資產(chǎn)性質(zhì)， 強(qiáng)調(diào)從組織的社會功能看其是否為社會提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。在當(dāng)前的情況下，政府在公共文化服務(wù)供給中仍然占據(jù)一定的主導(dǎo)地位， 企業(yè)公共文化服務(wù)角色的發(fā)揮也離不開政府的作用， 良好的政企關(guān)系有助于企業(yè)更好地供給公共文化服務(wù)并提高服務(wù)績效?；诖?，本文將探討公共文化服務(wù)供給中政企關(guān)系的行動者、 政企互動模式和關(guān)系紐帶以構(gòu)建新型的政企合作網(wǎng)絡(luò)和良性關(guān)系。

二、政企互動中的行動者

政府與企業(yè)是現(xiàn)代社會中兩大最有影響力的組織，這兩者之間形成的聯(lián)系，從合作到競爭，從友善到對抗， 對整個公共文化服務(wù)供給都產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。 本文所指的政企關(guān)系是在公共文化服務(wù)供給的框架下， 政府所采取的一系列行為選擇與措施和企業(yè)各種角色實(shí)現(xiàn)之間形成的互動。由此，政企互動中的行動者主要為政府（政府官員）和企業(yè)（企業(yè)家）。 研究發(fā)現(xiàn)，公共文化服務(wù)中的政府既是具體服務(wù)的供給參與者，又是肩負(fù)公共使命的服務(wù)者。公共文化服務(wù)中的企業(yè)角色則主要有合作者、捐助者、興辦者和經(jīng)營管理者。

（一）提供或生產(chǎn)公共文化服務(wù)的政府

基于“世界民營化大師”薩瓦斯（E.S.Savas）關(guān)于公共服務(wù)提供與生產(chǎn)相分離的思想， 政府既可以是公共文化服務(wù)的提供者，也可以僅僅充當(dāng)生產(chǎn)者。當(dāng)政府為提供者時，既可以單獨(dú)提供，也可以與其它主體聯(lián)合提供。在此過程中，政府自身可以合生產(chǎn)者為一體，也可以將生產(chǎn)任務(wù)外包出去，或者是與其它主體聯(lián)合生產(chǎn)。當(dāng)政府為生產(chǎn)者時，只是作為與其它生產(chǎn)者身份無異的“技術(shù)產(chǎn)出者”，無論是單獨(dú)生產(chǎn)還是聯(lián)合生產(chǎn)， 政府都要從公共文化服務(wù)提供者那里獲得一定的生產(chǎn)報酬。

政府與企業(yè)互動的產(chǎn)生和關(guān)系的形成， 主要基于公共文化服務(wù)提供和生產(chǎn)相分離的選擇。 當(dāng)把政府假定為獨(dú)立的、 具有完整利益目標(biāo)和充分理性的“人格化”主體時，政府信任、鼓勵企業(yè)參與公共文化服務(wù)不僅基于現(xiàn)實(shí)原因，也是治理變革的基礎(chǔ)。政府是否采取某項變革或創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制， 除了技術(shù)因素制約外， 還與政府的組織文化——如參與度、 適應(yīng)性、使命以及官僚政治——密不可分[2]。

（二）肩負(fù)公共使命的政府

在對個別私營企業(yè)參與公共服務(wù)的提供、 企業(yè)社會責(zé)任建設(shè)等研究中進(jìn)行政府作用和角色探討也倍受學(xué)者關(guān)注和青睞。 王廷惠在研究美國監(jiān)獄私有化的過程中將政府角色界定為立法者、 監(jiān)督者、競爭者和合作者[3]。 鐘宏武等人則將政府推進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任的角色界定為規(guī)制者、 推進(jìn)者和監(jiān)督者三大類[4]。 可見，除了作為與企業(yè)“平等身份”的具體服務(wù)提供者之外，作為凌駕于各主體、各組織之上的擁有公共權(quán)力和肩負(fù)公共使命的責(zé)任者——政府，又不可推卸地要承擔(dān)起監(jiān)督并促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。借鑒相關(guān)研究，本文將肩負(fù)公共使命的政府角色分為公共文化服務(wù)的推進(jìn)者、監(jiān)管者和立法者。推進(jìn)者的關(guān)鍵行動是環(huán)境營造和引導(dǎo)激勵， 可供選擇的政府工具主要有權(quán)利下放、政策引導(dǎo)和行動激勵。監(jiān)管者的關(guān)鍵行動是監(jiān)督管理， 可供選擇的工具主要有政策法規(guī)、質(zhì)量管理、績效評價等。 立法者的關(guān)鍵行動是將與企業(yè)相關(guān)的法律整合進(jìn)公共文化服務(wù)立法范疇，同時注意各領(lǐng)域立法的兼容性，可供選擇的政府工具是法律法規(guī)。

（三）承擔(dān)多元角色的企業(yè)

與政府行動者的分析相似， 在打破生產(chǎn)者和提供者相對分立的限制、 引入生產(chǎn)者和提供者之外的“支持”變量等各種要素的基礎(chǔ)上，可將企業(yè)行動者類型劃分為合作者、捐助者、興辦者和經(jīng)營管理者。合作者是指企業(yè)以具體的項目為依托， 以資金或技術(shù)參與的方式與政府合作供給公共文化服務(wù)， 既可以以生產(chǎn)者的身份， 也可以以提供者的身份與政府合作。 捐助者是指企業(yè)以出資輔助的方式參與公共文化服務(wù)供給，既非明確的提供者，也非明確的生產(chǎn)者。興辦者是指企業(yè)主辦公共文化項目，在多數(shù)情況下既是出資者，又是具體的管理者，但并不一定是生產(chǎn)者。經(jīng)營管理者是企業(yè)以經(jīng)營管理技術(shù)、經(jīng)驗等要素參與公共文化服務(wù)所體現(xiàn)的角色類型， 是廣義的生產(chǎn)者，但不是提供者。企業(yè)之所以愿意并能夠在公共文化服務(wù)中有著多元化的行動， 離不開組織自身和組織“代言人”——企業(yè)家的作用。

三、可供選擇的政企互動模式與關(guān)系紐帶

雖然公共部門和私營部門是各自獨(dú)立的， 但這種劃分往往是人為的， 兩者之間存在著大量相互作用的現(xiàn)象……現(xiàn)代資本經(jīng)濟(jì)是一個完全混合的系統(tǒng)， 其中公共部門與私營部門以一種整合的形式相互作用[5]。 當(dāng)政府和企業(yè)各自以提供者、生產(chǎn)者或支持者進(jìn)行不同的組合時， 就可形成多樣化的政企互動模式，并需以各具特色的關(guān)系紐帶進(jìn)行連接。從目前的情況來看，可供選擇的政企互動模式主要有“國民合辦”、“國辦民助”、“國助民辦”和“國有民營”，連接紐帶分別為“契約”、“交換”、“政策”和“制度”。

（一）“契約”連接的“國民合辦”

在國民合辦中，政府和企業(yè)都是合作者。國民合辦形式依照政府和企業(yè)以提供者或者生產(chǎn)者的不同身份進(jìn)行組合時呈現(xiàn)出多樣化的特征。具體而言，根據(jù)參與形式劃分， 國民合辦的具體形式為政企合資和政府購買。根據(jù)企業(yè)的參與功能劃分，國民合辦的關(guān)系類別為互補(bǔ)型合作、替代型合作和補(bǔ)缺型合作。

隨著公共服務(wù)改革理論和實(shí)踐的雙向推進(jìn)，契約治理逐漸成為一種制度安排被提出來。 契約治理的制度安排同樣適用于公共文化服務(wù)， 并出現(xiàn)了實(shí)踐萌芽。國民合辦往往借助契約形式進(jìn)行，契約成為最重要的政企紐帶，是評價、協(xié)調(diào)和規(guī)范公共文化服務(wù)提供者合作行為的基本形式。在契約合作中，契約主體形式和各自的權(quán)利義務(wù)是不可缺少的要件。

（二）“交換”連接的“國辦民助”

公共文化服務(wù)的國辦民助模式在政府為提供者的基礎(chǔ)上，限定了企業(yè)作為輔助者的身份。 顯然，政府作為提供者是既定的前提，因此，只要對捐助者進(jìn)行分類，就可分析國辦民助的具體形式。從捐助平臺看，文化捐助可依托文化基金會、項目推介會以及企業(yè)冠名進(jìn)行，國辦民助的具體形式也因此而得。以文化基金會的形式支持和發(fā)展文化是當(dāng)今各文化產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國爭相采用的溝通政府與社會文化關(guān)系的有效手段。企業(yè)或者企業(yè)主向基金會捐贈，或者捐資成立基金會，都是資助公共文化服務(wù)的方式。公益文化項目或活動推介會通常由政府舉辦， 通過推廣介紹具有可行性的項目吸引企業(yè)捐贈或贊助， 增進(jìn)合作雙方的利益。 活動冠名是企業(yè)對商業(yè)行為廣告性質(zhì)的贊助，可以是出借物品、投資電影、電視節(jié)目或演出，但企業(yè)仍以資助者的身份作用于公共文化服務(wù)， 并不會因為其出資行為而被劃定為提供者。

除卻純粹的公益心和純慈善的文化捐贈，“交換”是國辦民助最為重要的紐帶。 需要澄清的是，利益追求假定并非是對企業(yè)捐贈的極端否定和仇視，對于以盈利為目的的企業(yè)而言， 在捐助公共文化服務(wù)的過程中期待獲得一定的回報也在情理之中，捐贈與“利潤最大化”目標(biāo)是統(tǒng)一的，是一種“富有遠(yuǎn)見的自利行為”（Enlightened Self-interest）[6]，交換與互惠能更切實(shí)際地解釋它們與政府的紐帶關(guān)系。 政企交換需要符合兩大要素：其一，應(yīng)有兩方以上主體；其二，應(yīng)能形成互惠事實(shí)。

（三）“政策”連接的“國助民辦”

公共文化服務(wù)的國助民辦模式在政府為輔助者、支持者的基礎(chǔ)上，將企業(yè)的身份限定為興辦者與提供者。政府作為輔助者是既定的前提，且輔助形式并非固定和單一， 由此興辦者的類型及其興辦方式與項目就成為國助民辦具體形式的有力參照。 企業(yè)以興辦者的身份參與公共文化服務(wù)提供， 在具體項目興辦過程中的主體者身份并不僅限于提供者，它還可以是生產(chǎn)者、捐助者等。 根據(jù)企業(yè)身份劃分，有“提供與生產(chǎn)分離型”和“提供與生產(chǎn)合一型”兩種基本形式。根據(jù)企業(yè)具體興辦的領(lǐng)域和項目劃分，主要有建設(shè)公共文化設(shè)施、舉辦公共文化活動、保護(hù)文化資源和遺產(chǎn)以及塑造文化理念等。 從目前的情況來看， 企業(yè)或主動或被動地興辦公共文化設(shè)施和公共文化活動比保護(hù)文化資源和遺產(chǎn)來得普遍。 文化理念的塑造則融入企業(yè)活動， 尤其是企業(yè)品牌建設(shè)和企業(yè)文化建設(shè)當(dāng)中。

民營企業(yè)作為公共文化服務(wù)興辦者和提供者在公共領(lǐng)域的主體身份體現(xiàn)最為充分， 公共性得到了前所未有的“張揚(yáng)”。研究發(fā)現(xiàn)，政策促成了國助民辦模式的形成，成為政企互動的聯(lián)結(jié)機(jī)制。以政府政策強(qiáng)制連接的國助民辦供給方式與公共文化服務(wù)供給中的“命令”非常相似。 政府要求私人實(shí)體去提供某種服務(wù)，但具體形式由接受指令者安排[7]。 當(dāng)然，政策強(qiáng)制手段只能是過渡性或者輔助性措施， 真正激發(fā)企業(yè)深入?yún)⑴c公共文化服務(wù)仍需靠柔性管理引導(dǎo)其走向“內(nèi)心自覺”和“精神自覺”，讓政府政策的引導(dǎo)起到“四兩撥千斤”的作用。

(四)“制度”連接的“國有民營”

公共文化服務(wù)的國有民營模式是政府作為興辦者， 企業(yè)作為經(jīng)營管理者的不同角色分工和組合形成的供給類型。其中，何者為公共文化服務(wù)的具體生產(chǎn)者并非考察的重點(diǎn)。從企業(yè)主體性介入程度來看，企業(yè)經(jīng)營公共文化服務(wù)的方式可劃分為直接經(jīng)營、租賃—建設(shè)—經(jīng)營、 建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營和部分建設(shè)—整體經(jīng)營四種類型。 根據(jù)是否有國有資本參與公共文化服務(wù)項目的經(jīng)營管理來劃分， 可以歸納為單一經(jīng)營制和合作經(jīng)營制兩大類。 無論何種形式的國有民營， 公共文化服務(wù)依托的主體或者所涉財產(chǎn)的所有權(quán)仍歸國家所有， 只是經(jīng)營權(quán)由公共文化機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓給了企業(yè)和機(jī)構(gòu)， 經(jīng)營主體的改變并不會帶來產(chǎn)權(quán)歸屬性質(zhì)的變化。 國有民營是政府搭建基礎(chǔ)平臺，吸收民間力量參與公共文化服務(wù)的較好方式?！罢鲗?dǎo)、民資經(jīng)營”的管辦分離理念體現(xiàn)了政府與民間經(jīng)營者之間具有合作博弈性質(zhì)， 不同的博弈出發(fā)點(diǎn)極有可能促成公共文化服務(wù)更好的供給。

研究發(fā)現(xiàn)，國有民營是否能夠?qū)崿F(xiàn)，主要在于政府是否愿意放權(quán)以及對于產(chǎn)權(quán)不同的處置方式。 如果有政府制度的創(chuàng)新設(shè)計， 所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)就可能實(shí)現(xiàn)分離， 企業(yè)就有可能進(jìn)入公共性的文化領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)營管理。如果缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計，公共文化項目與公共文化設(shè)施照常走著政府興辦、 自身經(jīng)營的老路。文化的發(fā)展是和諧社會構(gòu)建的一個重要議題，這個議題實(shí)質(zhì)上是一種制度的變遷與創(chuàng)新， 即用與市場經(jīng)濟(jì)相配套的一整套制度代替、 變革與計劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的制度體系， 而這一過程又恰恰是以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷[8]。 可見，正是“制度設(shè)計”推動并促成了國有民營模式的實(shí)現(xiàn)， 成為政企互動的聯(lián)結(jié)機(jī)制。

四、政企關(guān)系構(gòu)建策略

在經(jīng)濟(jì)理論中， 政府與企業(yè)的關(guān)系首先要回答政府在經(jīng)濟(jì)活動中應(yīng)該充當(dāng)什么角色的問題。因此，一個經(jīng)濟(jì)組織要從一個行政部門管理體系中生長出來， 而這直接涉及的就是與上級主管部門之間的關(guān)系，就是政企關(guān)系[9]。 與之不同的是，公共文化服務(wù)供給中形成的新型政企關(guān)系超越了以往單中心供給時期被割裂的簡單的上下級聯(lián)系， 逐漸要求政府主導(dǎo)下的良性互動直至走向更為平等的關(guān)系。由此，需要結(jié)合公共文化服務(wù)供給的特殊性，從目標(biāo)原則、過程管理和主體建設(shè)等方面構(gòu)建新型的政企關(guān)系。

（一）明確文化服務(wù)原則

理論上， 任何組織或個體都可以成為公共文化服務(wù)的供給者。 理論研究與實(shí)踐探索也極力倡導(dǎo)多中心的治理方式， 但這并不會改變公共文化服務(wù)的供給主旨及其所要達(dá)成的目標(biāo)。 公共文化服務(wù)旨在營造、維持社會發(fā)展所必需的文化環(huán)境，滿足社會成員的文化需求，保障公眾基本文化權(quán)益，具有很強(qiáng)的公共性。 雖然政企關(guān)系中政府和企業(yè)兩大行動者有其自身的利益考慮與追求， 也應(yīng)強(qiáng)調(diào)客觀公正地看待它們的利益追求， 但集體行動的達(dá)成應(yīng)致力于文化服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 如果說基于雙方利益博弈均衡達(dá)成的政企合作（廣義）是現(xiàn)實(shí)的過渡性選擇的話，為公共文化服務(wù)目標(biāo)而構(gòu)建的政企關(guān)系才具有可持續(xù)性。 因此，需要加強(qiáng)文化使命的宣傳與教育，使政企雙方都認(rèn)識到它們之于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的價值，致力于公共精神的培育。在公共文化服務(wù)目標(biāo)和原則方面達(dá)成共識，有助于形成合力，降低合作風(fēng)險，既滿足政企雙方的“互惠”，也實(shí)現(xiàn)社會“多贏”。

（二）強(qiáng)化關(guān)系過程管理

經(jīng)驗研究表明， 良好可信的政企關(guān)系對于公共文化服務(wù)績效具有促進(jìn)作用。然而，“政企關(guān)系”只是籠統(tǒng)的說法，甚至只是政府和企業(yè)的行動情境，要構(gòu)建具體的關(guān)系模式還需要結(jié)合實(shí)際情況。 在關(guān)系維系的整個過程中，應(yīng)加強(qiáng)精細(xì)化管理，否則努力建立的政企關(guān)聯(lián)極有可能在現(xiàn)實(shí)中夭折，不僅浪費(fèi)資源，也影響公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量。 就公共文化服務(wù)供給中政企互動具體模式的選擇和管理而言， 可從關(guān)系選擇、關(guān)系維系和關(guān)系終止三方面進(jìn)行。各類供給模式下的政企關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)情境都有自身的特色，需在政企合作的前提下進(jìn)行環(huán)境、 資源和主體性要素的分析，選擇相對有效的關(guān)系模式。在政企關(guān)系建立后， 各方尤其是政企雙方需要按照約定進(jìn)行關(guān)系的維護(hù)。 要想讓政企關(guān)系能夠持續(xù)， 應(yīng)維護(hù)好 “契約”、“交換”、“政策”和“制度”等連接紐帶，甚至開發(fā)“粘合力”更強(qiáng)的紐帶。此外，政企關(guān)系的維護(hù)也離不開主體間的有效溝通。 在完成某項具體公共文化服務(wù)的供給任務(wù)之后， 原先建立的政企關(guān)系將面臨去向選擇的問題。本文認(rèn)為，針對具體服務(wù)的政企互動關(guān)聯(lián)和供給模式可以隨著服務(wù)任務(wù)的完成、 服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而有條件地終止。 當(dāng)把這種聯(lián)系推及整個公共文化服務(wù)體系建設(shè)時，可將之作為潛在的力量，為下次服務(wù)行動做好準(zhǔn)備。可以這么說，具體的政企關(guān)系有一定的期限， 但兩者之間的關(guān)聯(lián)并不會因為具體任務(wù)的結(jié)束而終結(jié)。對于政府來說，應(yīng)該為公共文化服務(wù)中的政企關(guān)系建立“倉儲”，以便更好管理。

（三）自覺進(jìn)行主體建設(shè)

公共文化服務(wù)供給的新型政企關(guān)系之所以能夠建立， 既取決于政府主導(dǎo)下為企業(yè)開啟大門的意愿和需要，也取決于企業(yè)自身的資源優(yōu)勢和政企互信。新型政企關(guān)系的構(gòu)建和維系歸根到底要求政府和企業(yè)不間斷自覺地進(jìn)行主體建設(shè)?，F(xiàn)階段，公共文化服務(wù)的企業(yè)供給離不開政府主導(dǎo)， 政府也應(yīng)充分認(rèn)識企業(yè)的價值， 尤其是在促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展壯大的同時，關(guān)注它們不同于國有企業(yè)、事業(yè)單位和其他非盈利組織的特殊性，完善制度，著力構(gòu)建良好的政企關(guān)系。 需要注意的是，政府應(yīng)把自身的主體建設(shè)與優(yōu)化跟文化體制改革相結(jié)合，只有這樣才能為包括民營企業(yè)在內(nèi)的非政府公共文化服務(wù)主體提供寬松的社會環(huán)境和足夠的政府資源，使非政府部門通過多種途徑承擔(dān)起公共文化服務(wù)[10]。 對于企業(yè)來說，應(yīng)該加大與政府的互動交流力度，轉(zhuǎn)變觀念，明確與政府建立聯(lián)系、 開展合作是雙方的資源優(yōu)勢互補(bǔ)，而非一方向另一方的單向索取。 同時，從企業(yè)戰(zhàn)略選擇、 企業(yè)文化建設(shè)以及企業(yè)家人格轉(zhuǎn)型等方面進(jìn)行可持續(xù)參與機(jī)制的建設(shè)， 形成新型聯(lián)動的政企關(guān)系。 總之，要在主體建設(shè)的過程中實(shí)現(xiàn)政府利益、企業(yè)利益和公共利益的有效整合， 促進(jìn)政企關(guān)系的和諧發(fā)展，推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

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