耿 欣

(中國人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021)

伴隨著國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷惡化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，盡管我國多層次金融市場體系和多元化金融機(jī)構(gòu)體系已初步建成，但對金融風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂仍是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。就我國當(dāng)前的情況來看，正在凸顯的金融風(fēng)險(xiǎn)可能是多種因素的復(fù)合體：體制性風(fēng)險(xiǎn)與操作性風(fēng)險(xiǎn)、國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)與國際風(fēng)險(xiǎn)、銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與資本市場體系風(fēng)險(xiǎn)、正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)與非正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)等。財(cái)政部門與中央銀行是一國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩大重要部門，擔(dān)負(fù)著財(cái)政政策與貨幣政策的宏觀調(diào)控。長期以來，我國的財(cái)政、貨幣調(diào)控措施大都側(cè)重于刺激經(jīng)濟(jì)增長。隨著國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化和經(jīng)濟(jì)全球化程度的日益加深，尤其是2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)成為各種財(cái)政、貨幣調(diào)控措施的主要目標(biāo)之一。

一、中央銀行在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用及實(shí)現(xiàn)方式

(一)中央銀行在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用

長期以來，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)對相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管，均側(cè)重于對微觀的、單個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。隨著我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢不斷加強(qiáng)，以及美國次貸危機(jī)的爆發(fā)，理論界和實(shí)務(wù)界都更加關(guān)注系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，宏觀審慎管理也被越來越多地關(guān)注和使用。在這一層面上，中央銀行無疑具有更大的優(yōu)勢。這是因?yàn)椋褐醒脬y行是國家的宏觀調(diào)控部門之一，在金融體系中處于主導(dǎo)地位，在法律上具有獨(dú)立性，能夠?qū)嵤?qiáng)有力的管理措施；中央銀行具有完整的、多層次的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，擁有大量的金融訊息，可以有的放矢地實(shí)施管理；中央銀行的金融調(diào)控手段和方式是其他機(jī)構(gòu)不能比擬的?？梢?，中央銀行在處置金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，主要體現(xiàn)在對宏觀的、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制上。但這并不意味著中央銀行在處置微觀金融風(fēng)險(xiǎn)中就無法發(fā)揮作用。比如，中央銀行作為銀行的銀行，具有最后貸款人的職能，可以通過組建金融資產(chǎn)管理公司等渠道，對單個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救濟(jì)，提高其資本充足率，從而增強(qiáng)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

(二)中央銀行處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的方式

1.宏觀審慎管理。與微觀審慎監(jiān)管相對應(yīng)，宏觀審慎管理主要關(guān)注整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。宏觀審慎管理通過跨周期的逆向調(diào)節(jié)，增強(qiáng)金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，平滑跨周期的信貸投放和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。宏觀審慎管理的工具，包括要求金融機(jī)構(gòu)保持逆周期的最低資本要求和資本緩沖、采取更為穩(wěn)健的撥備方法、加強(qiáng)對流動(dòng)性和杠桿率的要求、對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管、改進(jìn)對交易對手的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量和控制等。同時(shí)，通過建立健全監(jiān)測指標(biāo)體系，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，疏通金融動(dòng)態(tài)信息交流渠道，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制等，及時(shí)做出風(fēng)險(xiǎn)提示和風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)，促使各金融機(jī)構(gòu)共同防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.差別化金融調(diào)控。近年來，針對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異性和突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，中央銀行進(jìn)一步明確了差別性金融調(diào)控取向，頻頻推出差別性的金融調(diào)控政策。從差別化利率到差別化準(zhǔn)備金率，從分支行自主實(shí)施貨幣政策到定向央票、專項(xiàng)貸款等，無不體現(xiàn)了金融宏觀調(diào)控的前瞻性、科學(xué)性和靈活性。針對行業(yè)、經(jīng)濟(jì)周期、不同機(jī)構(gòu)、不同資產(chǎn)的靈活調(diào)控，可以在一定程度上平滑信貸投放，平抑經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，使得差別化調(diào)控成為維護(hù)金融穩(wěn)定的重要工具。當(dāng)然，差別性調(diào)控還處于探索階段，實(shí)施中還存在一些問題。

3.建立普惠制金融體系。為應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)，我國實(shí)行寬松的調(diào)控政策，造成了融資規(guī)模急劇擴(kuò)張，而且資金過度集中于大企業(yè)、大項(xiàng)目和投機(jī)領(lǐng)域。隨著緊縮性政策的實(shí)施，前期隱含的風(fēng)險(xiǎn)正逐步顯露，并對金融穩(wěn)定形成沖擊。普惠制金融是高利率(高成本)的。按照Monti-Klein模型的闡釋，普惠制金融的高利率看起來似乎更有理——小額貸款具有壟斷性，當(dāng)然可以實(shí)行更高的定價(jià)，非競爭性銀行體系是與其在弱勢群體的高額融資需求背景下的信貸牽頭地位相適應(yīng)的，即利率可以較高，[注]王穎、陸磊：《普惠制金融體系與金融穩(wěn)定》，《金融發(fā)展研究》2012年第1期。從而使銀行的主要盈利來源由數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，形成新的利潤增長點(diǎn)，通過分散金融資源配置，營造更為穩(wěn)定的金融環(huán)境。

(三)中央銀行處置微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的方式

1.最后貸款人。當(dāng)平時(shí)經(jīng)營良好的銀行出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，中央銀行可以以懲罰性的利率對其放貸，為其提供大量流動(dòng)性，幫助其擺脫困境，防止單個(gè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)蔓延到整個(gè)金融體系。理論上，這種風(fēng)險(xiǎn)處置方式有一個(gè)重要前提，即僅對平時(shí)經(jīng)營良好的銀行實(shí)行救助，對經(jīng)營不善、資不抵債而陷入困境的銀行不應(yīng)當(dāng)予以救助。然而現(xiàn)實(shí)中，由于中央銀行與金融機(jī)構(gòu)間的信息不對稱，很難判斷金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營情況和出現(xiàn)困難的原因，因此往往是在權(quán)衡金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉對整個(gè)金融體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響后，決定是否對其進(jìn)行救助，由此就出現(xiàn)了“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，在存在不完全信息的情況下，這也是一種較優(yōu)的策略。而且，較高的懲罰性利率也有助于督促金融機(jī)構(gòu)改善經(jīng)營狀況。

2.收購不良資產(chǎn)。中央銀行通過組建金融資產(chǎn)管理公司，收購銀行的不良資產(chǎn)，以此來提高銀行的資本充足率，改善銀行經(jīng)營，增強(qiáng)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。具體措施包括債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、拍賣、資產(chǎn)證券化等等。當(dāng)然，這種方式也存在一些不足。比如，如果輕易對陷入困境的銀行實(shí)施救助，可能引發(fā)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、財(cái)政部門在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用及實(shí)現(xiàn)方式

(一)財(cái)政部門在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用

財(cái)政部門制定和實(shí)施的財(cái)政政策，在結(jié)構(gòu)性調(diào)整方面具有無可比擬的優(yōu)勢，通過稅收、財(cái)政收支、轉(zhuǎn)移支付等對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的相對關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化。而且，財(cái)政手段可以由財(cái)政部門直接控制實(shí)施和調(diào)節(jié)，具有作用直接、效用迅速的特點(diǎn)。另外，財(cái)政部門還能通過調(diào)整財(cái)政分配變量，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)。

(二)財(cái)政部門處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的方式

1.財(cái)政政策。財(cái)政政策主要通過調(diào)節(jié)財(cái)政支出與稅收來調(diào)節(jié)總需求，實(shí)現(xiàn)逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)控，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。從國際上歷次處置金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)來看，一般在最初都實(shí)行緊縮的財(cái)政政策，目的是向金融部門注資，增加社會(huì)保障開支，穩(wěn)定金融市場和投資者的投資信心。在危機(jī)初步緩解后，轉(zhuǎn)而實(shí)施積極的財(cái)政政策，政府?dāng)U大開支，制定和出臺(tái)一系列優(yōu)惠措施，以吸引國內(nèi)外的投資者。

2.阻斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞的渠道?？唆敻衤?1979)認(rèn)為，一國赤字過多，會(huì)使貨幣當(dāng)局不顧外匯儲(chǔ)備，無限制地發(fā)行紙幣，為維持固定匯率制，貨幣當(dāng)局又會(huì)無限制地拋出外匯直至儲(chǔ)備消耗殆盡，投資者在獲取充分的市場信息，進(jìn)行理性決策后會(huì)使貨幣制度崩潰，引發(fā)貨幣危機(jī)。因此，必須通過健全的赤字和債務(wù)管理，阻斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞的渠道。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)對中央政府預(yù)算外的顯性債務(wù)和各級(jí)地方政府的顯性債務(wù)進(jìn)行全口徑預(yù)算管理，要對公共機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的各種欠賬、掛賬、虧損、不良資產(chǎn)等隱性和或有債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)控，同時(shí)從制度上控制或有負(fù)債引致的風(fēng)險(xiǎn)。[注]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組：《防范金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政對策》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第27期。

(三)財(cái)政部門處置微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的方式

一個(gè)運(yùn)作良好的有效率的制度供給機(jī)制，能通過合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制改善弱勢群體的融資條件，并防范單個(gè)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。政府可以通過政策性擔(dān)保和貼息，將政府信用進(jìn)行再分配，從而滿足金融機(jī)構(gòu)對于信任缺失交易的安全替代品要求，降低向弱勢群體配置資金的風(fēng)險(xiǎn)。還可以通過政府或政府性質(zhì)的協(xié)會(huì)行會(huì)等機(jī)構(gòu)出面組織，與弱勢群體和普惠制金融機(jī)構(gòu)結(jié)成聯(lián)盟，政府一方面憑借自身信用保障中小企業(yè)可以獲得貸款，另一方面則通過直接或間接的方式對中小企業(yè)行為進(jìn)行篩選和強(qiáng)力控制，確保貸款的安全。

三、金融風(fēng)險(xiǎn)處置中財(cái)政與央行的協(xié)調(diào)配合

客觀地看，財(cái)政部門與中央銀行聯(lián)系緊密，這種緊密聯(lián)系植根于雙方宏觀調(diào)控職能最終目標(biāo)的一致性。兩大政策調(diào)控的著眼點(diǎn)，都是針對社會(huì)供需總量與結(jié)構(gòu)在資金運(yùn)動(dòng)中表現(xiàn)出來的有悖于貨幣流通穩(wěn)定和市場供求協(xié)調(diào)正常運(yùn)行狀態(tài)的各種問題；兩大政策調(diào)控的歸宿，都是力求社會(huì)供需在動(dòng)態(tài)過程中達(dá)到總量的平衡和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以便使經(jīng)濟(jì)最大可能的實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展。同時(shí)，兩大政策的緊密聯(lián)系還源自雙方政策手段的互補(bǔ)以及政策傳導(dǎo)機(jī)制的互動(dòng)，一方的政策調(diào)控過程，通常都需要對方的政策手段或機(jī)制發(fā)揮其特長來加以配合策應(yīng)。從社會(huì)總資金的運(yùn)動(dòng)來看，財(cái)政政策對資金運(yùn)動(dòng)的影響和貨幣政策對資金運(yùn)動(dòng)的影響，相互間必有千絲萬縷的聯(lián)系和連鎖反應(yīng)，各自的政策實(shí)施及其變動(dòng)，必然要牽動(dòng)對方，產(chǎn)生協(xié)調(diào)配合的客觀要求。[注]李穎：《基于我國內(nèi)需結(jié)構(gòu)失衡的財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)配合研究》，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年5月。主要表現(xiàn)在：

第一，作用方式不同。多數(shù)情況下，財(cái)政部門是通過調(diào)節(jié)政府的財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)來防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)。這種方式可以直接作用于處置對象，作用目標(biāo)精準(zhǔn)而迅速，作用時(shí)滯短，作用結(jié)果具有較強(qiáng)的確定性。例如，對由于信貸斷點(diǎn)而出現(xiàn)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，財(cái)政部門可通過直接為其提供暫時(shí)性的資金支持幫助其渡過難關(guān)，防止由此引發(fā)更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。直接作用于需要調(diào)節(jié)的對象，而較少出現(xiàn)偏離目標(biāo)的情況。

貨幣政策只能間接地作用于需要調(diào)節(jié)的對象。首先需要中央銀行運(yùn)用各種調(diào)控手段，調(diào)節(jié)商業(yè)銀行貸款數(shù)量，以影響商業(yè)銀行的行為，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。其作用的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)過政策工具——中介目標(biāo)——最終目標(biāo)的傳導(dǎo)過程，作用時(shí)滯較長，作用目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于政策工具的適當(dāng)與否，還與傳導(dǎo)過程有關(guān)，其作用結(jié)果也因此而具有較大的不確定性。

第二，著力點(diǎn)不同。從上面的分析可以看出，財(cái)政部門與中央銀行都可以對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和微觀金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但由于財(cái)政部門更擅長于結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)，中央銀行更擅長于總量的調(diào)節(jié)，二者在處置金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)各有所長。財(cái)政部門對于微觀的、個(gè)體的金融風(fēng)險(xiǎn)處置效果更迅速、更準(zhǔn)確，而中央銀行對于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)把握更加精準(zhǔn)、處置更為有效。最后貸款人、購買不良資產(chǎn)等中央銀行的微觀風(fēng)險(xiǎn)救助措施，往往只是一種事后的彌補(bǔ)措施，難以在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前或初現(xiàn)端倪時(shí)對其進(jìn)行有效的防范，從而防止其風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大和蔓延。

第三，效應(yīng)周期不同。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，使用補(bǔ)貼、補(bǔ)償基金等財(cái)政手段可以迅速緩解風(fēng)險(xiǎn)，而貨幣手段在短期內(nèi)效果甚微。但是，這類財(cái)政手段容易引起過度赤字、經(jīng)濟(jì)過熱和金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，因而，財(cái)政手段只能用于在風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，在短期內(nèi)迅速控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，很難長期大量使用，其效用周期較短。中央銀行則在防范控制金融風(fēng)險(xiǎn)方面具有長期效果。

以上分析說明，財(cái)政部門和中央銀行在處置金融風(fēng)險(xiǎn)方面都具有相應(yīng)的手段和重要的作用。由于財(cái)政部門和中央銀行在調(diào)節(jié)方式、調(diào)節(jié)領(lǐng)域、作用機(jī)制、傳導(dǎo)渠道等方面都各有所長，因此在宏觀調(diào)控中，兩大部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，審慎地交替使用各種財(cái)政和貨幣手段來對經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)行補(bǔ)償和調(diào)節(jié)，以防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)環(huán)境的健康和穩(wěn)定。

(一)處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中財(cái)政與央行協(xié)調(diào)配合的著力點(diǎn)

1.財(cái)政可向急需資金的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)注資，幫助其在短期內(nèi)迅速渡過難關(guān)，防止金融風(fēng)險(xiǎn)向其他經(jīng)濟(jì)部門和社會(huì)部門傳遞，穩(wěn)定整個(gè)金融體系。同時(shí)，可實(shí)行增加政府支出、降低金融機(jī)構(gòu)稅費(fèi)等措施，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)從風(fēng)險(xiǎn)中盡快恢復(fù)，盡可能降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的危害。

2.通過財(cái)政手段抑制資產(chǎn)價(jià)格泡沫。目前我國房地產(chǎn)價(jià)格盡管得到了一定的抑制，但近期又出現(xiàn)了回暖的趨勢，而且房價(jià)水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出居民的承受能力，這不僅會(huì)引起社會(huì)矛盾，而且會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫出現(xiàn)，隱含著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，財(cái)政部門和中央銀行應(yīng)當(dāng)形成合力，對房地產(chǎn)進(jìn)行有計(jì)劃、分步驟的調(diào)節(jié)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定。

當(dāng)前，中央銀行已經(jīng)運(yùn)用信貸手段對房地產(chǎn)的供需結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一系列調(diào)節(jié)，包括控制對高價(jià)房地產(chǎn)項(xiàng)目的信貸投放、適當(dāng)提高住房消費(fèi)貸款首付比例和利率等。在營業(yè)稅、契稅等交易環(huán)節(jié)的稅收對抑制投機(jī)需求作用有限的情況下，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)通過開征物業(yè)稅和不動(dòng)產(chǎn)稅，提高非居住房地產(chǎn)的物業(yè)稅和不動(dòng)產(chǎn)稅，增加持有非居住房地產(chǎn)的成本，抑制國內(nèi)外投資者的投機(jī)需求。

3.盡可能減少與中央銀行貨幣政策的沖突。財(cái)政部門在進(jìn)行決策時(shí)應(yīng)從全局的角度，通盤考慮經(jīng)濟(jì)金融的整體狀況。例如，近年來地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)張，政府負(fù)債率過高、層級(jí)太多、擔(dān)保方式違規(guī)、資金投向難以監(jiān)控、還款來源不確定等問題，可能直接加劇各級(jí)財(cái)政的困難，削弱財(cái)政部門的調(diào)控能力，可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對其規(guī)模加以控制，并想方設(shè)法彌補(bǔ)債務(wù)資金缺口。又如，在流動(dòng)性過剩、通貨膨脹壓力高企的背景下，應(yīng)當(dāng)審慎推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理，防止國庫現(xiàn)金大量流入商業(yè)銀行，影響公眾持有的現(xiàn)金余額和金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備金水平，導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣和貨幣供應(yīng)量的大幅波動(dòng)。

(二)處置微觀金融風(fēng)險(xiǎn)中財(cái)政與央行協(xié)調(diào)配合的著力點(diǎn)

在防范和化解微觀金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央銀行的最后貸款人和收購不良資產(chǎn)等手段往往是事后的補(bǔ)救措施，而且實(shí)施起來通常也需要一定的時(shí)間。財(cái)政部門卻能夠通過貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等渠道，較為迅速精準(zhǔn)地對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助。

(三)處置金融風(fēng)險(xiǎn)中財(cái)政與央行協(xié)調(diào)配合的實(shí)踐

1.財(cái)政為貸款貼息。這一方式往往與制度或規(guī)則設(shè)計(jì)相結(jié)合，起到進(jìn)一步增加交易機(jī)會(huì)、降低風(fēng)險(xiǎn)的作用，可以幫助金融機(jī)構(gòu)有效識(shí)別、防范風(fēng)險(xiǎn)。山東省膠南市的“金智惠農(nóng)”信貸模式就是基于這一思想設(shè)計(jì)推出的支農(nóng)產(chǎn)品。

“金智惠農(nóng)”創(chuàng)業(yè)扶持貸款是專門用于農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)的信貸產(chǎn)品，遵循科技推薦、政府扶持、?？顚Ｓ煤屠蕛?yōu)惠的原則，由農(nóng)村信用社向符合條件的創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶發(fā)放政府貼息貸款。這一模式的亮點(diǎn)在于引入了科協(xié)進(jìn)行貸前審查和貸后管理。農(nóng)戶只要擁有一定的創(chuàng)業(yè)和還款能力，有符合政府扶持和科技支持條件的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)科協(xié)對貸款項(xiàng)目進(jìn)行可行性評(píng)估并擇優(yōu)向農(nóng)村信用社推薦。對提出貸款申請的農(nóng)戶，科協(xié)為其建立科技跟蹤檔案，及時(shí)了解創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的科技需求情況，并提供免費(fèi)的技術(shù)咨詢、指導(dǎo)和培訓(xùn)，最大限度地降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！敖鹬腔蒉r(nóng)”創(chuàng)業(yè)扶持貸款推出后的兩個(gè)月時(shí)間，膠南市農(nóng)村信用社就受理“金智惠農(nóng)”貸款申請近3000筆，申請金額近億元；實(shí)際審批1900多筆，金額8700萬元；實(shí)際發(fā)放1820筆，金額8300萬元。[注]顧延善、賈卓鵬：《信貸斷點(diǎn)的有效連接：膠南“金智惠農(nóng)”支農(nóng)案例》，《金融發(fā)展研究》2009年第5期。

2.風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制是由政府主導(dǎo)的一種金融準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其出發(fā)點(diǎn)是給擔(dān)保公司及銀行超額風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，改善交易雙方信息不對稱的狀況，有效約束企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，避免他們遭受過大的損失。山東省菏澤市政府主導(dǎo)建立的小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制在這方面做了積極嘗試。

2010年初，菏澤市政府著手建立小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。基金由市財(cái)政預(yù)算安排，在J銀行開設(shè)專戶管理。有貸款意向的小微企業(yè)首先向補(bǔ)償辦提出申請，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對企業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)分析報(bào)告分別提交擔(dān)保公司和銀行信貸部門，擔(dān)保公司和銀行按照各自的準(zhǔn)入條件進(jìn)行審查，獨(dú)立決策。擔(dān)保公司審查通過后，為推薦企業(yè)提供貸款額50%的責(zé)任擔(dān)保，擔(dān)保費(fèi)率執(zhí)行1.25%。J銀行在得到擔(dān)保公司擔(dān)保確任后，縣支行即可做出信貸決策，無需向上級(jí)分行申請報(bào)批，貸款利率按基準(zhǔn)利率上浮10%來執(zhí)行。如果小微企業(yè)貸款到期不能償還時(shí)，J行將啟動(dòng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償程序，向風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出補(bǔ)償申請，但最多不超過企業(yè)貸款額的50%，超出部分由擔(dān)保公司第二順位進(jìn)行代償。在彌補(bǔ)銀行損失后，由補(bǔ)償辦和擔(dān)保公司共同追索企業(yè)債務(wù)，并優(yōu)先償還擔(dān)保公司。2011年3月，成武縣某家俱廠(簡稱Y廠)120萬元貸款即將到期，銀行通知Y廠法人代表償還貸款，卻無法聯(lián)系到人，工廠也已停工。貸款到期后，J銀行申請啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償相關(guān)程序，得到補(bǔ)償辦的同意后，銀行從基金專戶和擔(dān)保公司擔(dān)保金中分別扣劃60萬元。隨后，縣公安局、補(bǔ)償辦以及擔(dān)保公司聯(lián)手對案件進(jìn)行了處置，最終得到圓滿解決。

3.企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金。企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金是針對“先還后貸”的信貸管理模式導(dǎo)致的銀企之間信貸斷點(diǎn)而提供的一種短期的搭橋資金。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中常常會(huì)遇到外部因素所導(dǎo)致的資金鏈緊張、存量流動(dòng)資金貸款到期后無法按時(shí)歸還等現(xiàn)象，而銀行又恪守“先還款，后放款”的原則，企業(yè)如果償還貸款，可能導(dǎo)致資金鏈斷裂。其他未到期的銀行貸款面臨風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致銀企雙方的合作陷入困境。

針對企業(yè)信貸斷點(diǎn)單純依靠市場方式難以解決的情況，德州市陵縣政府由財(cái)政出資5000萬元設(shè)立“企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金”。財(cái)政等有關(guān)部門接到企業(yè)申請后，通過征信系統(tǒng)查詢企業(yè)信用狀況，同時(shí)要求相關(guān)銀行對企業(yè)進(jìn)行考察，確保周轉(zhuǎn)金在短期內(nèi)收回。銀行考察合格并出具相關(guān)證明文件。審批通過后，企業(yè)與政府簽訂周轉(zhuǎn)金無償使用協(xié)議，約定使用期限為7天。截至2010年末，陵縣政府共動(dòng)用“企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金”18次，幫助7家企業(yè)累計(jì)歸還貸款3.8億元，此7家企業(yè)自2008年下半年至2009年3月底貸款增加超過3億元，資金難題得到有效的緩解。[注]劉吉運(yùn)、曹黔然：《信貸斷點(diǎn)與政府守夜：陵縣企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金案例》，《金融發(fā)展研究》2009年第4期。

四、優(yōu)化財(cái)政與央行金融風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)配合的建議

(一)制定相關(guān)政策措施時(shí)應(yīng)建立順暢的溝通和配合機(jī)制

財(cái)政部門和中央銀行作為我國宏觀調(diào)控的兩大職能部門，在其制定政策、制度時(shí)應(yīng)當(dāng)從宏觀全局的角度出發(fā)，秉承相互理解、相互尊重、通力合作的理念，提前進(jìn)行溝通，就相關(guān)政策是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果、是否具有負(fù)的外部效應(yīng)展開討論，使制定的政策措施與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相一致。這樣的組織協(xié)調(diào)，可以借助信息資源共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)順暢的政策措施的執(zhí)行傳導(dǎo)功能，確保對金融風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)配合的有效性。[注]李慶華等：《論域外金融監(jiān)管市場約束體系及其對我國的制度啟示》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。但是，目前看這一環(huán)節(jié)在實(shí)施過程中的效果并不盡如人意，制定政策措施時(shí)往往各自為政，從而削弱了宏觀調(diào)控政策的整體效果。

(二)制定相關(guān)政策措施時(shí)應(yīng)提高前瞻性

金融風(fēng)險(xiǎn)重在防范，因而中央銀行和財(cái)政部門在制定相關(guān)政策措施時(shí)必須提高前瞻性，一方面防止可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)政策措施的實(shí)施；另一方面，要密切關(guān)注可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，并提前制定政策對其進(jìn)行防范和化解。例如，受國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)營難度增大，前期潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步顯現(xiàn)。為了盡可能減少由此帶來的沖擊，需要財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合。密切關(guān)注新興產(chǎn)業(yè)和政策重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)的經(jīng)營狀況，并通過適當(dāng)減稅、補(bǔ)貼等形式對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)予以扶持，同時(shí)建立應(yīng)急管理機(jī)制，預(yù)留相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金用以防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)進(jìn)一步明確兩大部門的作用界限和范疇

針對財(cái)政部門和央行在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中作用方式、著力點(diǎn)、作用時(shí)效的差異，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確兩大部門的作用界限和范疇，以便更好地發(fā)揮二者在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用，提高金融風(fēng)險(xiǎn)處置的效率。首先，中央銀行調(diào)控政策的作用時(shí)滯較長，作用目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于政策工具的適當(dāng)與否，還與傳導(dǎo)過程有關(guān)，其作用結(jié)果具有較大的不確定性。因此，中央銀行應(yīng)當(dāng)側(cè)重于事前的風(fēng)險(xiǎn)防范。財(cái)政部門通過調(diào)節(jié)政府的財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)，可以直接作用于處置對象，作用目標(biāo)精準(zhǔn)而迅速，作用時(shí)滯短，作用結(jié)果具有較強(qiáng)的確定性。因此，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對突發(fā)事件或準(zhǔn)突發(fā)事件的迅速反應(yīng)和處置。其次，財(cái)政部門對于微觀的、個(gè)體的金融風(fēng)險(xiǎn)處置效果更迅速、更準(zhǔn)確，所以財(cái)政部門側(cè)重于微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的處置效果會(huì)更好，而中央銀行對于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)把握較為精準(zhǔn)，處置也會(huì)更為有效。再次，財(cái)政手段可以迅速緩解風(fēng)險(xiǎn)，但容易引起過度赤字、經(jīng)濟(jì)過熱和金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此該手段只適用于在短期內(nèi)迅速控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，很難長期大量使用，而中央銀行則在防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)方面具有長期穩(wěn)定的效果。