高 娟

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢430072）

現(xiàn)代民主的典型特征之一是所有權(quán)和行使權(quán)的分離，作為公共權(quán)力的行使者，政府有義務(wù)回應(yīng)社會各界的訴求和關(guān)切。政府回應(yīng)性成為衡量現(xiàn)代政治制度民主程度的重要標志。在傳統(tǒng)的代議制民主制度之下，人們通過選民代表表達訴求，而政府則對選民代表的提案做出回應(yīng)。我國民眾對政府及其公務(wù)員的回應(yīng)性評價較低[1]，因而政府的回應(yīng)性亟待提高。導(dǎo)致我國政府回應(yīng)性較低的原因既可能是由于我國公民缺乏參與政府活動的機制和途徑，其僅有的途徑，如公民聽證、人民代表大會制度和公民上訪等都存在相當多的問題[2]，又可能是由于傳統(tǒng)的政府回應(yīng)方式，如新聞發(fā)言人制度等已不適應(yīng)當前網(wǎng)絡(luò)化時代的要求[3]。微博作為一種新型媒體形式既能彌補公民參與政治事務(wù)途徑不足的缺陷，又能為政府提供一種新的、有效的政府回應(yīng)方式。

一、政府回應(yīng)是責任型政府的必然要求

在現(xiàn)代民主政治中，回應(yīng)性是衡量政治民主性的一個重要維度。英國學者杰弗里·托馬斯就認為：“每一個聲稱自己是民主政體的政權(quán)，都要說明（不論有多少合理性）它如何確保一致，如何讓統(tǒng)治行為合乎受其影響的人們的愿望?！盵4]事實上，這一句話中已包含了某種政府回應(yīng)的內(nèi)涵。

在政府回應(yīng)的定義中，最為經(jīng)典的定義當屬格羅弗·斯塔林在其《公共部門管理》一書中對政府回應(yīng)所作的權(quán)威界定：“回應(yīng)是責任型政府的一種體現(xiàn)，公共管理責任的基本理念之一就是回應(yīng)?；貞?yīng)意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要做出及時地反應(yīng)，并采取積極措施來解決問題。政府必須快速地了解公眾的需求，不僅包括回應(yīng)公眾事前的表達需求，更應(yīng)該洞悉先機，以前瞻性地解決問題。”[5]在我國學者中，何祖坤在《關(guān)注政府回應(yīng)》一文中較早對政府回應(yīng)作出了定義，他認為：“政府回應(yīng)就是政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感地回應(yīng)和回復(fù)的過程?！盵6]李偉權(quán)則對政府回應(yīng)的定義作出了狹義和廣義的雙層劃分。他認為，政府回應(yīng)在狹義上是指政府在公共事務(wù)管理過程中對公眾提出的需求和所提出的問題做出積極反應(yīng)和回復(fù)的過程，它包括政府反應(yīng)和政府回復(fù)兩個部分。在更高層次上則是指責任政府意義上的政府回應(yīng)，即作為政府本身，對其行政管理職能下的所有行政行為都要承擔相應(yīng)的責任[7]。當一個政府回應(yīng)并滿足了“公眾市場”的要求時，政府便是負責任的。所以政府回應(yīng)實際上是政府的社會責任、政治責任、行政責任和法律責任的綜合反映。本文所指的“政府回應(yīng)”即是指后者。

從前面關(guān)于政府回應(yīng)的定義可以看出，政府回應(yīng)和政府責任是相互交織在一起的。政府的責任性、回應(yīng)性和服務(wù)性之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，責任性是政府的動力所在，服務(wù)性是政府的目標所歸，而回應(yīng)性則是政府實現(xiàn)目標的傳導(dǎo)機制[2]。

責任型政府既是一種政治理念，也是一種制度安排，它的出現(xiàn)是近代西方民主政治發(fā)展的結(jié)果[8]，也是在公共權(quán)力所有權(quán)和行使權(quán)分離下的所有權(quán)在民的思想的集中體現(xiàn)。民主政治和民主行政在本質(zhì)上就是責任政府[9]。在君主專制時代，由于公共權(quán)力的所有權(quán)和行使權(quán)合一，君主及聽命于君主的官吏不需要對民眾負責，因而不需要對公眾的訴求做出回應(yīng)。隨著西方代議制民主的出現(xiàn)，君主的權(quán)力受到了極大的約束，迫使政府向公眾負責。英國學者最早對責任政府理論進行了闡述，在《布萊克維爾政治學百科全書》中，責任行政被描述為是一種需要通過其賴以存在的立法機關(guān)而向全體選民解釋其所做的決策是正確合理的行政機構(gòu)?？梢?，傳統(tǒng)的責任政府論中已包含了對政府回應(yīng)的要求?，F(xiàn)代的政府責任論則進一步地深化了主權(quán)在民的政治思想。政府不僅需要作為一個整體對選民負責，而且需要其公務(wù)人員也對選民負責。具體而言，政府責任主要體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，政府必須對公眾或是公眾的代議機構(gòu)負責，政府對它們負責就是對民意負責。第二，政府及其工作人員的行為必須以民眾的利益為出發(fā)點。如果政府行為違背了公眾利益，造成決策失誤，或是政府沒有履行本該承擔的責任，造成失職、瀆職，政府必須承擔相應(yīng)的政治責任，即使這種行為沒有觸及到法律的底線。第三，政府及其工作人員必須清正廉明，恪盡職守，模范地遵守法律、法規(guī)。如果政府違法行使權(quán)力或是沒有承擔其本身應(yīng)該承擔的責任，那么政府除了要承擔相應(yīng)的行政責任外，還要接受道德層面上的拷問，因為行政倫理也是政府責任的重要方面[10]。這些政府責任的履行都內(nèi)在地要求政府對公民的訴求做出積極地回應(yīng)。政府回應(yīng)已經(jīng)成為了現(xiàn)代政府合法性的重要支撐[11]。

我國的政體是人民代表大會制度，這一制度設(shè)計體現(xiàn)了主權(quán)在民的政治思想。在我國的政治體制之下，公共權(quán)力的所有權(quán)和行使權(quán)同樣是分離的，政府有義務(wù)對公眾提出的訴求做出積極地回應(yīng)。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨一直致力于政府回應(yīng)的建設(shè)，作為“三大法寶”之一的群眾路線就是中共早期政府回應(yīng)性建設(shè)的集中體現(xiàn)，也是黨的十八大新一代領(lǐng)導(dǎo)集體“為民務(wù)實清廉”的重要舉措。在改革開放之后，黨的十三大、十五大報告都對政府回應(yīng)機制明確提出了“下情上達，上情下達”的政府回應(yīng)要求。黨的十六大、十七大更是提出了保障人民“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)”的新要求?？梢?，作為一個負責任的政府，我國政府非常重視政府回應(yīng)的制度建設(shè)。

二、微博論政是政府回應(yīng)機制的必要補充

除了在理念上和制度上認識到政府回應(yīng)對責任型政府建設(shè)的重要性之外，為使民眾的訴求得到良好的回應(yīng)，政府還需要選擇適合自身和時代的政府回應(yīng)機制。回應(yīng)機制在不同的國家、不同的歷史階段都會有所不同。通常而言，政府回應(yīng)機制都是通過政府決策回應(yīng)機制和公眾參與機制來實現(xiàn)[12]。在趙晗的博士論文中，政府回應(yīng)機制的模式可以被劃分為控制型政府回應(yīng)機制、管理型政府回應(yīng)機制和參與型政府回應(yīng)機制[8]。在這三者之中，公眾的參與程度和政府回應(yīng)的積極程度逐步提高。這也與多數(shù)國家的政府回應(yīng)性的歷史相吻合。

我國的政府回應(yīng)機制經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。新中國成立后，人民代表大會制度被確立為我國的根本政治制度。這一制度的確立使人民的政治參與權(quán)力有了制度上的保障。但由于傳統(tǒng)封建思想根深蒂固，使得公眾的政治參與意識不強，政府回應(yīng)的制度建設(shè)相對不足。從三年自然災(zāi)害開始，到文革結(jié)束為止，我國的政治參與機制和政府回應(yīng)機制更是受到了嚴重的扭曲。改革開放后，我國的政府回應(yīng)制度開始得以重建。在公眾參與方面，人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層民主自治制度、信訪和舉報制度得到了較大的發(fā)展。與此同時，一些新的公民政治參與渠道也被開辟出來，如協(xié)商對話機制、民意測驗機制、智囊咨詢機制等[8]。此外，一些地方政府還進行了一些回應(yīng)機制上的創(chuàng)新，例如1989年深圳市首創(chuàng)了聽證制度；1994年山東省煙臺市首創(chuàng)了承諾制；1996年遼寧省沈陽市首創(chuàng)了公示制；1997年江蘇省泰州市首創(chuàng)了政務(wù)公開制等[13]。這些都是我國在政府回應(yīng)機制建設(shè)上的成果。

2003年SARS疫情的爆發(fā)催生了新聞發(fā)言人制度在全國范圍內(nèi)的普遍推廣。不同于1983年建立的新聞發(fā)言人制度，SARS之后的新聞發(fā)言人制度有了許多新的特點。首先，非典事件后的新聞發(fā)言人制度，不再是主要針對國外媒體，而是把焦點轉(zhuǎn)向國內(nèi)公眾；其次，非典事件后的新聞發(fā)言人制度被廣泛推廣到從中央國家機關(guān)到地方政府、從社會團體到群眾組織，其意圖是通過更廣泛的信息發(fā)布，改善政府和社會的互動關(guān)系；其三，新聞發(fā)言人發(fā)言的范圍已經(jīng)不限于重大公共事件，而是主動公開政府信息，并包括回應(yīng)部分公眾關(guān)注的問題?？梢?，和以往的封堵信息、回避傳媒和公眾的做法相比，2003年之后的新聞發(fā)言人制度已經(jīng)向前邁進了一大步。但我國的新聞發(fā)言人制度仍具有定制化色彩濃厚、信息籠統(tǒng)模糊、缺少反饋以及流于形式等特點。這些特點使得這一政府回應(yīng)方式必然被其他的政府回應(yīng)方式所取代。完善的政府回應(yīng)機制不僅要求政府對民眾的訴求做出積極地回應(yīng)，而且還需要完善民眾的參與機制。政府應(yīng)當積極主動地攝取民眾信息，以滿足民眾的現(xiàn)實需求和潛在需求。多數(shù)情況下，民意的表達并不是通過與政府溝通協(xié)商的方式進行的。隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，網(wǎng)絡(luò)成為了民眾表達民意的主渠道[1 4]。張志安和賈佳的研究表明，從2010年的微博元年開始，在不到兩年的時間里，到了2012年微博的數(shù)量已突破兩億[15]。伴隨著微博的井噴式發(fā)展，微博論政也開始彰顯其力量，在溫州“7·23動車事故”、“郭美美事件”、“盧美美事件”中，微博論政均扮演了重要的角色。

微博論政的必然出現(xiàn)有以下兩個方面的原因：

一是微博論政能夠減輕公民政治參與過程中的搭便車問題。在傳統(tǒng)的公民政治參與過程中，公民的政治參與成本很高，而收益卻是全體公民共同享有，因此大部分的民眾選擇了搭便車，而不是積極地參與政治生活。而在微博時代，只要你擁有即時通訊設(shè)備，你就可以通過發(fā)表微博或轉(zhuǎn)發(fā)微博的方式參與政治生活，這就大大降低了人們參與政治生活的真實成本。此外，由于網(wǎng)絡(luò)使公民能夠輕松地由現(xiàn)實人變?yōu)椤半[身人”，公民以“隱身人”參與政治生活的風險成本也大大地被降低了[16]。微博所依賴的網(wǎng)絡(luò)渠道是虛擬的，但微博所產(chǎn)生的效果卻是真實的[14]。當微博言論形成一種輿論態(tài)勢之時，就能夠影響到政府的政策。使用微博參與政治生活不僅成本低廉，而且還能夠通過發(fā)表微博和轉(zhuǎn)發(fā)微博帶來相應(yīng)的心理收益。公民政治參與過程中的搭便車問題得到了極大的緩解，公民參與微博論政的積極性得到了極大的提高。

二是微博論政具有不易封鎖性。不同于傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)論壇，微博具有極強的不易封鎖性。任劍濤指出：“在中國官方信息的政治過濾機制密不透風的情況下，經(jīng)過精心編輯和新聞管控的網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)，曾經(jīng)是人們除了獲得構(gòu)架過濾信息之外、期待了解的其他重要信息的途徑。但微博出現(xiàn)之后，這種過濾信息的權(quán)力機制崩潰了?！盵17]博主只需要登錄微博，就可以看到其他人關(guān)注的相關(guān)信息。又由于微博之間的相互轉(zhuǎn)發(fā)，使得傳統(tǒng)的信息過濾機制完全失效，未經(jīng)過濾的信息傳遞機制就此形成。由于信息未經(jīng)過濾，一些原本會被過濾掉的與政府決策有關(guān)的信息就會被更加迅速地在人際間傳播，從而形成相應(yīng)的輿論態(tài)勢，最終影響到政府的決策。

我國的微博已經(jīng)越來愈傾向于扮演與公共權(quán)力抗爭和社會輿論動員的角色[14]。傳統(tǒng)的政府回應(yīng)方式受到了微博論政的拷問。近年來，在傳統(tǒng)的政府回應(yīng)方式中起主要作用的當屬政府新聞發(fā)言人制度。盡管SARS之后的新聞發(fā)言人制度較其他的傳統(tǒng)政府回應(yīng)方式有了很大的改進，但這一政府回應(yīng)方式仍然無法應(yīng)對當前的微博論政。我們將以新聞發(fā)言人制度為傳統(tǒng)政府回應(yīng)方式的代表，考察微博論政對傳統(tǒng)政府回應(yīng)方式的影響。

新聞發(fā)言人制度發(fā)布信息的重要任務(wù)是通過議程設(shè)置對輿論進行引導(dǎo)，即通過定期發(fā)布一些權(quán)威的、經(jīng)過審定的信息來引導(dǎo)公眾關(guān)注哪些事情，忽略哪些事情，從而引導(dǎo)輿論，協(xié)調(diào)政府與社會公眾溝通之間的矛盾。其結(jié)果只能是新聞發(fā)言人所公布的信息，是政府想要告訴公眾的事情，而非公眾迫切最需要知道的事情。但微博論政的議題往往是由底層發(fā)起的、人民群眾密切關(guān)切的話題，當這些話題中的問題沒有得到政府的積極回應(yīng)時，博主往往會形成與公共權(quán)力相抗爭的心態(tài)，他們往往會通過不斷的轉(zhuǎn)發(fā)其掌握的信息來發(fā)泄自身的不滿，從而形成和政府對抗的輿論態(tài)勢。顯然，這種引導(dǎo)式的政府回應(yīng)方式已不適應(yīng)于微博時代。

由于新聞發(fā)言人制度的建立是塑造政府形象的一種途徑，因此在信息發(fā)布上，原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；內(nèi)容籠統(tǒng)模糊的多，清晰明確的少；“正面”信息發(fā)布多，“負面”信息發(fā)布少。對于那些在工作和事件中發(fā)生的涉及政府決策失誤、吏治腐敗、官場歪風等負面信息，更是會避重就輕，或者想方設(shè)法掩蓋。依據(jù)哈耶克的現(xiàn)場知識觀，處于現(xiàn)場的博主們具有更加詳實的信息，他們會通過發(fā)帖和轉(zhuǎn)發(fā)的方式將這些第一手的信息資料以文字、圖片、視頻的方式保存起來，從而為微博論政提供真實、鮮活的證據(jù)資料。顯然，隱瞞式的政府回應(yīng)方式已不適用于微博時代。

新聞發(fā)言人制度側(cè)重于單向的信息發(fā)布，只注重發(fā)言而忽略反饋。公眾被動接受的多，主動參與的少，缺乏有效的互動機制。新聞發(fā)言人大多是奉命發(fā)言，一旦媒體和公眾的質(zhì)疑溢出新聞發(fā)言人發(fā)言所允許的范圍，新聞發(fā)言人就會不知所措。與傳統(tǒng)的媒體方式不同，微博最典型的特征就是去中心化和即時互動性[14]?；有砸笳凸娭g進行雙向的信息反饋。公眾不再是單純地接受信息，而是希望政府對其關(guān)注的問題進行主動地回應(yīng)，回應(yīng)的范圍也不能僅局限于奉命發(fā)言的內(nèi)容。顯然，這種單向式的政府回應(yīng)方式已不適應(yīng)微博時代。

現(xiàn)有的新聞發(fā)言人制度并不是連續(xù)的，而是間斷的。新聞發(fā)言人制度并不是時時刻刻地對公眾關(guān)注的話題進行回應(yīng)，政府僅僅會選擇政府認為不得不回應(yīng)的問題做出回應(yīng)。而在微博時代，任何當前的社會熱點問題都會成為微博論政的對象，公眾希望一個負責任的政府能夠?qū)ζ潢P(guān)注的問題進行積極地回應(yīng)。此外，微博信息的形成和傳播的時滯很短，具有很強的及時性。而現(xiàn)有的新聞發(fā)言人制度無法滿足微博時代的連續(xù)性和及時性的特點。由此可見，微博方式能夠促使政府不得不轉(zhuǎn)變其回應(yīng)的機制。

三、與時俱進的政府回應(yīng)機制——政務(wù)微博的應(yīng)對策略

對民眾的訴求進行積極地回應(yīng)是責任型政府的必然要求，而微博論政時代的到來對政府的回應(yīng)力形成了嚴峻的考驗。民主選舉確定了現(xiàn)代國家合法性的基本路徑，然而，單純的選舉政治顯然不能完全支撐現(xiàn)代國家的合法性基礎(chǔ)[11]。政府的回應(yīng)性成為了現(xiàn)代國家合法性基礎(chǔ)的支撐之一。在微博時代中，微博論政儼然已成為民眾參與政治生活的主渠道之一。中央政府若不對微博論政的內(nèi)容進行積極地回應(yīng)，將威脅到政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。而在中國地方官員晉升的錦標賽模型之下，地方政府若不對微博論政的內(nèi)容進行積極地回應(yīng)，很可能會威脅到地方政府官員的晉升。因此，微博時代的到來將對政府的行為形成倒逼機制，從而迫使政府提高其回應(yīng)力。那么政府應(yīng)當如何提高回應(yīng)力呢？

從前面的分析中可以看出，政府回應(yīng)機制應(yīng)當既包括政府決策回應(yīng)機制，又包括民眾參與機制[12]。微博論政時代的到來在對傳統(tǒng)政府回應(yīng)機制形成挑戰(zhàn)的同時，也為新的政府回應(yīng)機制的建立帶來了機遇。由于微博論政的低成本減輕了公眾政治參與的搭便車問題，公眾參與政治討論的積極性得到了極大的提高。這就為政府將民眾的現(xiàn)實需求和潛在需求納入政府決策提供了極大的便利。與此同時，微博信息的不可封鎖性使得政府隱瞞事實真相、回避公眾質(zhì)疑等消極的政府回應(yīng)方式失效，從而迫使政府不得不對公眾的訴求進行積極地回應(yīng)。政務(wù)微博的出現(xiàn)為提高政府回應(yīng)力提供了一條可行的途徑。

政務(wù)微博是和草根微博、民間微博相對應(yīng)的特殊微博。政務(wù)微博的出現(xiàn)能夠在很大程度上彌補傳統(tǒng)政府回應(yīng)方式的不足。在傳統(tǒng)的政府回應(yīng)制度下，由于民眾沒有渠道低成本地表達其訴求，從而使得微博之間的轉(zhuǎn)發(fā)成為了其發(fā)泄不滿的主要途徑。由于政務(wù)微博的權(quán)威性、嚴肅性和可信性相對較高，其開通很容易吸引到大量“博粉”的關(guān)注，官民之間的壁壘出現(xiàn)了打通的可能，原本引導(dǎo)式的、單向式的政府回應(yīng)方式出現(xiàn)了向交互式的、雙向式的政府回應(yīng)方式轉(zhuǎn)變的可能。又由于政務(wù)微博相對于新聞發(fā)言人等制度的低成本性，原本間斷式的、滯后性的政府回應(yīng)方式也出現(xiàn)了向連續(xù)式的、及時性的政府回應(yīng)方式轉(zhuǎn)變的可能。盡管傳統(tǒng)政府回應(yīng)方式的隱瞞性不能夠直接通過政務(wù)微博的構(gòu)建而得到改善，但是當政府的行為遭受曲解和污蔑時，政府也能夠及時地通過政務(wù)微博向公眾做出澄清，以避免出現(xiàn)不良的后果。草根微博和民間微博對傳統(tǒng)政府回應(yīng)方式的拷問，在很大程度上都能夠通過政務(wù)微博這一新的政府回應(yīng)方式得到消解。

政務(wù)微博的出現(xiàn)，體現(xiàn)了黨的與時俱進的理論品質(zhì)。據(jù)張志安和賈佳的研究，截至2011年3月20日止，在新浪、騰訊、人民網(wǎng)三大微博運營商中有實名認證的政務(wù)機構(gòu)微博1708個，政府官員微博720個[15]。另據(jù)新浪網(wǎng)的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年5月中旬，僅在新浪注冊的政務(wù)微博就已突破了4萬。在很短的時間內(nèi)，政務(wù)微博呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢。

政務(wù)微博在數(shù)量上呈現(xiàn)急劇膨脹態(tài)勢的同時也出現(xiàn)了一些新的問題：一是大量的政務(wù)微博工作并沒有常態(tài)化、制度化，許多政務(wù)微博的開通僅僅是一種跟風行為。例如，2011年10月，銀川市委辦公廳、市政府辦公廳的官方微博“問政銀川”就曝光了19個最懶微博，這些微博大多連續(xù)7個工作日沒有更新。之所以會出現(xiàn)類似的“僵尸微博”，其原因就是這些微博的工作并沒有常態(tài)化、制度化，沒有專人負責管理政務(wù)微博信息的采集、發(fā)布等工作。各級政府的首腦也并沒有將政務(wù)微博納入其關(guān)注的范圍之內(nèi)。因此，各級政府亟須將政務(wù)微博的工作規(guī)范化、制度化；二是許多的政府官員并未將政務(wù)微博當成是體察民情、了解民意的重要渠道。他們?nèi)匀粚@種雙向式的、互動式的信息反饋機制持抵觸態(tài)度。事實上，由微博體現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)民意并不是洪水猛獸，只要能夠公正、全面、客觀地分析政務(wù)微博上的公共輿論，就能夠極大地促進責任型政府的構(gòu)建；三是政務(wù)微博的語言不具有草根特性，從而降低了網(wǎng)民的親切感和認同感。各級政府要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政態(tài)度，以大眾化的口吻參與政務(wù)微博的對話。此外，由于網(wǎng)絡(luò)語言日新月異，因此各級官員還需要不斷地加強學習，以適應(yīng)微博時代的對話和交流。

總而言之，政府回應(yīng)性是對責任型政府的必然要求，但隨著微博論政時代的到來，傳統(tǒng)的政府回應(yīng)方式已不適應(yīng)當前的需要，政務(wù)微博的開通為構(gòu)建新的政府回應(yīng)方式帶來了契機。盡管政務(wù)微博在數(shù)量上呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，但是也暴露出一些新的問題。我們只有通過切實改變執(zhí)政觀念、與時俱進，將政務(wù)微博工作常態(tài)化、制度化，我們才能夠充分利用政務(wù)微博所帶來的優(yōu)勢，從而進一步地促進責任型政府的構(gòu)建。

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