田貴賢，

（1．河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071002；2．聊城大學(xué) 東昌學(xué)院，山東 聊城 252000）

追求人與自然的和諧發(fā)展，是中華傳統(tǒng)文化的重要組成部分。不過(guò)，近些年來(lái)，沙塵暴、酸雨、泥石流、洪澇、藍(lán)藻等自然災(zāi)害的頻繁出現(xiàn)也使人們意識(shí)到環(huán)境質(zhì)量的下降是多么觸目驚心。生態(tài)環(huán)境的惡化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是水資源空間分布不均衡，水環(huán)境質(zhì)量不斷下降。我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的特點(diǎn)決定了我國(guó)的水資源分布是南多北少，南方洪澇災(zāi)害頻發(fā)，北方多數(shù)年份干旱少雨。根據(jù)2011中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)顯示，全國(guó)湖泊約有75%的水域受到顯著污染，藍(lán)藻泛濫，富營(yíng)養(yǎng)化程度嚴(yán)重。全國(guó)七大水系省域間斷面水質(zhì)長(zhǎng)年在3類(lèi)及以下的水域占16%，不僅喪失了生態(tài)服務(wù)功能，而且嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ?。二是北方重要防風(fēng)固沙區(qū)植被破壞嚴(yán)重，沙塵暴頻發(fā)。生物多樣性減少，資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。據(jù)2011年國(guó)家環(huán)境公報(bào)，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)占全國(guó)陸地面積的55%，其中極度脆弱區(qū)占9．7%。

“欲求木之長(zhǎng)，必固其本；欲求流之遠(yuǎn)，必浚其泉”。黨和政府已充分意識(shí)到環(huán)保工作的重要性，胡錦濤在十八大報(bào)告中提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”等重要論述，溫家寶在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)講話中提到“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)排污誰(shuí)付費(fèi)”的原則，要求完善生態(tài)補(bǔ)償政策，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，迫切需要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移制度作為環(huán)境保護(hù)的切入點(diǎn)，通過(guò)中央與地方財(cái)政的有機(jī)配合，最終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的惡化局面從根本上得到遏制。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚蟹绞剑褐醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方橫向轉(zhuǎn)移支付的耦合

要界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和概念，首先要弄清什么是生態(tài)。在本文中，“生態(tài)”可以理解為生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生或提供的生態(tài)效應(yīng)。生態(tài)效應(yīng)是某個(gè)生態(tài)因子對(duì)其他生態(tài)因子產(chǎn)生的某種影響或作用。生態(tài)效應(yīng)可以是正向的，如水土涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、空氣清潔等；也可以是負(fù)向的，如有毒氣體排放、水土流失、植被破壞等［1］。生態(tài)補(bǔ)償有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲的效益獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。本文主要指的是狹義的生態(tài)補(bǔ)償。2006年中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組給出的定義是：以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)利益者關(guān)系的制度性安排，通過(guò)制度創(chuàng)新，實(shí)行生態(tài)保護(hù)的外部性內(nèi)在化，解決生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共物品消費(fèi)的搭便車(chē)現(xiàn)象以及生產(chǎn)的足額供應(yīng)［2］。

在我國(guó)，以國(guó)家為主的生態(tài)補(bǔ)償是一種公共政策的選擇。在此之前，中央對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主要以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，包括退耕還林、天然林保護(hù)工程、退耕還草和濕地保護(hù)等，但由于項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有制度化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償范圍窄、時(shí)間短，隨意性大等諸多原因，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)地方政府的激勵(lì)作用并不明顯，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的保護(hù)沒(méi)有體現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)目的。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失，恰恰是造成環(huán)保進(jìn)展乏力，環(huán)境污染難以遏制的主要根源，同時(shí)也嚴(yán)重影響了社會(huì)公平和資源配置效率。浙江、安徽兩省的新安江流域談判失敗的實(shí)踐業(yè)已證明，市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境，改善、協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)為而治在目前的中國(guó)行不通①安徽省黃山市是新安江流域上游的水源涵養(yǎng)區(qū)，而浙江省的杭州市是流域下游的受益區(qū)。優(yōu)質(zhì)的新安江水源對(duì)錢(qián)塘江及杭州灣的水質(zhì)改善有重要影響。但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，行政隸屬關(guān)系相對(duì)比較簡(jiǎn)單的浙江、安徽兩省卻各持己見(jiàn)，遲遲未能達(dá)成共識(shí)。。考慮到現(xiàn)階段中央地方財(cái)政分權(quán)的實(shí)際，引進(jìn)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付成為一種必然。橫向轉(zhuǎn)移支付的引進(jìn)，一方面在一定程度上可以減輕中央財(cái)政的壓力，更重要的是符合誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的基本原則，同時(shí)也提高了資金使用效率。但在目前立法層次低、人們環(huán)保意識(shí)淡薄的現(xiàn)實(shí)情況下，中央政府必須積極參與，以立法的形式規(guī)范補(bǔ)償體系，減少地方政府的博弈環(huán)節(jié)，降低談判成本，疏通地方政府間的溝通漏洞和爭(zhēng)議點(diǎn)。因此應(yīng)根據(jù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際，分類(lèi)型、分階段實(shí)施縱向或者橫向轉(zhuǎn)移支付，并做好二者的有機(jī)配合，理清二者作用邊界，防止功能“逆調(diào)”現(xiàn)象發(fā)生。

二、生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)與基本原則

（一）理論依據(jù)

1．外部性理論

外部性指的是某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生的外部影響。而這種影響不能通過(guò)正常的市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。按照其影響效果，可分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)指的是一個(gè)個(gè)體的生產(chǎn)或消費(fèi)使其他人受益而自身無(wú)法得到補(bǔ)償，外部不經(jīng)濟(jì)指的是某個(gè)體的生產(chǎn)或消費(fèi)行為使其他人受損而自己又未付出任何額外成本或代價(jià)的行為。按照理性人假說(shuō)，個(gè)體行為選擇要遵循效用最大化或者利潤(rùn)最大化原則。故其根據(jù)私人邊際收益等于私人邊際成本決定生產(chǎn)該物品的最優(yōu)數(shù)量，這樣勢(shì)必造成私人邊際成本與社會(huì)邊際成本、私人邊際收益與社會(huì)邊際收益的分離，從而使得在存在外部經(jīng)濟(jì)時(shí)，實(shí)際供給低于社會(huì)最優(yōu)供給量。

生態(tài)資源的外部性可以從其區(qū)位貢獻(xiàn)上來(lái)理解。生態(tài)資源本身具有生產(chǎn)、調(diào)節(jié)、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)平衡與生物多樣性保護(hù)、凈化和美化等功能，把自身的生態(tài)效應(yīng)輻射給周?chē)钠渌麉^(qū)位，改善生態(tài)脆弱地的生態(tài)效應(yīng)。反之，若生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)功能惡化，則它類(lèi)似傳染病的源頭，向相鄰區(qū)位持續(xù)擴(kuò)散。

2．公共產(chǎn)品理論

按照微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為私人物品和公共物品。私人物品的提供由市場(chǎng)決定，而公共物品是指滿足社會(huì)需要的物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征。值得注意的是，這兩個(gè)特征往往使得在公共物品的使用過(guò)程中產(chǎn)生“搭便車(chē)”和“私有化”現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境作為公共物品兼有全國(guó)屬性和鮮明的地域?qū)傩?，?duì)公共物品的保護(hù)和管理一般由政府承擔(dān)，其財(cái)政支付具有投資大，見(jiàn)效慢，外溢性強(qiáng)等特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境如得不到合適補(bǔ)償，其結(jié)果必然是自然資源的大量流失、破壞，相對(duì)于財(cái)力水平較弱的地區(qū)，公共環(huán)境職能也得不到有效保證，勢(shì)必影響個(gè)人生存環(huán)境的根本改善。

（二）基本原則

1．可持續(xù)發(fā)展原則

首先，在生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)中要充分考慮到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。通過(guò)該政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，在重視經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的同時(shí)，更加注重質(zhì)的提高。同時(shí)增強(qiáng)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的自我發(fā)展能力，從輸血型向造血型轉(zhuǎn)變，從根本上改變補(bǔ)償機(jī)能。

其次，要協(xié)調(diào)區(qū)域、流域、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間的環(huán)境關(guān)系，這種關(guān)系實(shí)質(zhì)是環(huán)境公平。可持續(xù)發(fā)展原則要求實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平和代際公平的有機(jī)統(tǒng)一，有限的資源在不同區(qū)域之間通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)了代內(nèi)公平和代際公平。

2．公平發(fā)展原則

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，是造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距的客觀原因。許多資源型城市長(zhǎng)期為發(fā)達(dá)地區(qū)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的寶貴資源，而自身面對(duì)資源枯竭、環(huán)境惡化時(shí)則財(cái)政緊張，束手無(wú)策。所以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立要不僅使生態(tài)、資源實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值，更重要的是以此為牽引，促進(jìn)地區(qū)間的互動(dòng)合作。

3．政府主導(dǎo)原則

政府在初期強(qiáng)制性介入，因?yàn)樯鷳B(tài)效益的市場(chǎng)化衡量體系缺失，產(chǎn)權(quán)不清，企業(yè)和公眾意識(shí)不強(qiáng)。現(xiàn)實(shí)中區(qū)域性的生態(tài)服務(wù)隸屬于不同的行政區(qū)，分屬于不同層級(jí)的財(cái)政，各地財(cái)力差異很大，權(quán)衡地方政府間利益關(guān)系十分復(fù)雜，客觀上也要求必須遵循政府主導(dǎo)。待時(shí)機(jī)成熟，再逐步過(guò)渡到以政府引導(dǎo)，市場(chǎng)為主體，公眾積極參與的生態(tài)補(bǔ)償模式［3］。

三、生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)先領(lǐng)域

生態(tài)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，難易程度不一。國(guó)外治理生態(tài)環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)啟示我們必須因地制宜，科學(xué)合理的界定橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)先領(lǐng)域。優(yōu)先領(lǐng)域的確定要充分考慮我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)條件、社會(huì)認(rèn)知度、公眾專注度等因素。

（一）省際間區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償

區(qū)域主要指一個(gè)國(guó)家行政區(qū)劃內(nèi)的行政主體，本文研究的范圍限于各省級(jí)政府。因此區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償指的是：一個(gè)或多個(gè)省級(jí)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他省級(jí)區(qū)域產(chǎn)生了環(huán)境生態(tài)影響，其實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)相脫離而造成的區(qū)域利益分配不均衡。外部效應(yīng)內(nèi)生化要求建立各省之間的生態(tài)市場(chǎng)交換關(guān)系，當(dāng)補(bǔ)償主體和對(duì)象涉及到兩個(gè)或多個(gè)區(qū)域，就需要研究區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。各省級(jí)政府之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，而生態(tài)、環(huán)境的厲害沖突是影響區(qū)域基本公共服務(wù)均等及協(xié)調(diào)發(fā)展的重大制約［4］。

之所以把區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償放在橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)先領(lǐng)域的重中之重，原因在于：第一，西部地區(qū)由于礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)由區(qū)域性的公共物品演化為全國(guó)性的公共物品，而且不合理的資源定價(jià)使得西部地區(qū)并沒(méi)有得到足夠的用于環(huán)境治理的財(cái)政資金，反而陷入了越開(kāi)發(fā)地方越窮的怪圈，生態(tài)環(huán)境有加速惡化的趨勢(shì)。第二，西部地區(qū)是我國(guó)重要大江大河的水源發(fā)源地，歷史遺留的原因使得我國(guó)對(duì)西部地區(qū)的欠賬過(guò)多，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果理應(yīng)由西部地區(qū)共享。承擔(dān)大量生態(tài)服務(wù)功能的地區(qū)往往是生態(tài)脆弱和環(huán)境敏感地區(qū)，而這些地區(qū)基本是貧困地區(qū)或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政能力差距巨大，形成這樣的悖論：一方面財(cái)力充足的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，免費(fèi)搭車(chē)享受著貧困地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)；另一方面，貧困地區(qū)卻得不到任何補(bǔ)償。第三，西部地區(qū)擔(dān)負(fù)著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、保持邊疆穩(wěn)定的政治重任。第四，省際之間的環(huán)境產(chǎn)品市場(chǎng)交換關(guān)系的嚴(yán)重缺失使得跨界河流、生態(tài)功能區(qū)的治理與維護(hù)面臨著眾多很難協(xié)調(diào)的矛盾和沖突。第五，與主體功能區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、流域與區(qū)域以及生態(tài)資源的空間重疊也要求中央政府在面臨復(fù)雜多樣的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)，要首先為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制定具備可操作性的、有立法保障的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。而其他諸如流域問(wèn)題、生態(tài)資源補(bǔ)償問(wèn)題則可以把區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)標(biāo)桿，中央政府允許地方政府采取多方式的、靈活的市場(chǎng)或者政府補(bǔ)償模式。

（二）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償

黨的十八大明確提出：“健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機(jī)制化建設(shè)。加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”。目前，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的國(guó)家層面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)共有25個(gè)，分為水源涵養(yǎng)型、生物多樣性維護(hù)型、防風(fēng)固沙型、水土保持型。具體包括青海三江源保護(hù)區(qū)、南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)、大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)、長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)、川滇生態(tài)及生態(tài)多樣化功能區(qū)。2009年又將治理任務(wù)更為緊迫、治理成本更加高昂、基層財(cái)政更加困難、少數(shù)民族更加集中的水土保持和防風(fēng)固沙兩大類(lèi)型生態(tài)功能區(qū)納入，主要地區(qū)覆蓋新疆、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族聚集區(qū)和貴州省、青海省等部分地區(qū)。

從我國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局示意圖可以了解，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的地區(qū)從地理特征看，大都處于東北、西北、西南等邊境地區(qū)，戰(zhàn)略地位非常重要；從民族構(gòu)成可以看出，少數(shù)民族占有比例較高，對(duì)于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族共同繁榮意義重大；從經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入水平看，大都屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基本公共服務(wù)均等化程度較低；從國(guó)家主體功能區(qū)的劃分來(lái)看，都屬于限制開(kāi)發(fā)地區(qū)或禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)。查閱國(guó)家2011年公布的國(guó)家或者省級(jí)自然保護(hù)區(qū)目錄，所有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及部分省級(jí)自然保護(hù)區(qū)都屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的范圍。

國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的純粹公共物品。從非排他性來(lái)看，無(wú)法排除其他地區(qū)無(wú)償獲得生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)效用；從非競(jìng)爭(zhēng)性看，增加一個(gè)人的消費(fèi)并不會(huì)影響其他人對(duì)該類(lèi)生態(tài)效用的消費(fèi)。政府提供該類(lèi)公共物品是無(wú)可置疑的，但僅僅由中央政府提供轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力支持，限于目前財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長(zhǎng)機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)符合可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償要求，中央政府難以為繼。所以現(xiàn)實(shí)的可行的選擇是把橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立作為目前縱向轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充，既可以解決中央政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也符合誰(shuí)受益、誰(shuí)支付的生態(tài)補(bǔ)償原則，效率水平也會(huì)得到提高。

（三）流域類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償

流域，是以分水嶺為界的一個(gè)河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆蓋的區(qū)域以及由水系構(gòu)成的集水區(qū)。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以水質(zhì)、水量環(huán)境服務(wù)為核心目標(biāo)，以流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值增量和保護(hù)成本與效益為依據(jù)，調(diào)整流域利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度性安排。這類(lèi)問(wèn)題可以根據(jù)流域戰(zhàn)略地位細(xì)分為以下幾類(lèi)：一是國(guó)家層面上的大江大河的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，主要指長(zhǎng)江、黃河、珠江、淮河、遼河、松花江等國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控、事關(guān)國(guó)家水資源安全的流域。這類(lèi)流域的特點(diǎn)是流域涉及幾個(gè)甚至十幾個(gè)省，有的還屬于國(guó)際界河，流經(jīng)地區(qū)大都屬于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)地位至關(guān)重要。這類(lèi)問(wèn)題的難點(diǎn)在于受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)界定困難，外部性非常復(fù)雜，作用范圍廣泛，牽扯到的利益主體眾多。二是跨省際的中尺度流域的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。該類(lèi)流域通常不涉及生態(tài)全局，一般涉及2—3個(gè)省份，如跨陜西和湖北的漢江流域，廣東、廣西和云南的珠江水系，跨青海、甘肅和內(nèi)蒙古的黑河流域等。但由于河流流經(jīng)地區(qū)分別隸屬于不同的財(cái)政層級(jí)，并且各地區(qū)財(cái)政能力水平不同，所以生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題就變得既重要，又面臨眾多難點(diǎn)。三是省以下一個(gè)行政轄區(qū)的小流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。該類(lèi)問(wèn)題并不復(fù)雜，流域主體比較清晰，利益協(xié)調(diào)比較容易。四是城市水源地的生態(tài)補(bǔ)償，這類(lèi)問(wèn)題可能屬于同一行政轄區(qū)的不同區(qū)域，如山東聊城的譚莊水庫(kù)。也可能屬于不同行政區(qū)域，如河北張家口的水庫(kù)就擔(dān)負(fù)著向北京和天津的供水重任。

流域生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但卻無(wú)法做到有效的排他。兩個(gè)或者兩個(gè)省以上的跨界河流生態(tài)補(bǔ)償需要解決的是上游的自身環(huán)境保護(hù)責(zé)任確定、中下游對(duì)上游的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。但關(guān)鍵是怎樣理解“上游”這個(gè)最基本的概念？中下游的不同區(qū)域又應(yīng)該向“上游”的不同地區(qū)支付多少？怎樣分?jǐn)偢髯缘霓D(zhuǎn)移支付數(shù)額？當(dāng)然這種劃分并不絕對(duì)，大江大河的流域保護(hù)就接近于純粹公共物品類(lèi)型，有些可能就屬于所謂的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”類(lèi)型，如上文提到的張家口水源地保護(hù)，其受益主體就相對(duì)比較單純。另外，隨著技術(shù)的進(jìn)步，目前無(wú)法解決的水資源的在技術(shù)層面的非排他性一旦得到解決，該類(lèi)型的公共產(chǎn)品就屬于所謂“私人物品”，解決方式當(dāng)然也就可以應(yīng)用市場(chǎng)的辦法來(lái)解決了。但根據(jù)目前現(xiàn)實(shí)狀況，結(jié)合本文研究目標(biāo)主要集中在省際間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，所以把流域生態(tài)補(bǔ)償歸納為以下幾個(gè)問(wèn)題：大江大河流域、2－3個(gè)省的跨界河流，涉及2個(gè)以上行政區(qū)域的水源地保護(hù)等領(lǐng)域作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先領(lǐng)域。

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