賀東航

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079）

新一屆政府工作將“城鎮(zhèn)化”置于今后中國經(jīng)濟發(fā)展中的極其重要地位，而由發(fā)改委牽頭、多部委參與編制的《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》已在2013年6月前完成，2013年國家還會出臺多項城鎮(zhèn)化的配套政策。這意味著，推進新型城鎮(zhèn)化工作的時間表已經(jīng)確定，相關(guān)工作將有序展開。

城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，絕非簡單引導(dǎo)農(nóng)村人口進入城市，它至少包含以下幾個方面實現(xiàn)機制創(chuàng)新，比如戶籍制度、人才機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制、投融資機制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制、鎮(zhèn)村治理機制等。這就涉及“地、財、人、治、路”的問題。

一、既有研究回顧

首先我們需要對“城鎮(zhèn)化”的研究做一個學(xué)術(shù)梳理。

（一）城鎮(zhèn)化和城市化

在有關(guān)城市研究的一些文獻中“城鎮(zhèn)化”和“城市化”這兩個術(shù)語來自同一個英文詞匯Urbanization，是同一詞的兩種不同譯法。Urbanization的概念由西班牙工程師A．Serda在1867年才提出，①但從世界經(jīng)濟的歷史來看，城市化進程在此前的工業(yè)革命開始時就已啟動。由于它強調(diào)的是一個動態(tài)發(fā)展和擴展的過程。

城鎮(zhèn)化和城市化這種區(qū)別應(yīng)該說只有在中國才受到關(guān)注。如前所述，在國際上城市化和城鎮(zhèn)化是同一個概念。上個世紀(jì)八十年代學(xué)界關(guān)于“搞大城市還是搞小城鎮(zhèn)”的爭論，一部分人強調(diào)是城市化，更多是指“大城市”；另一部分人強調(diào)“城鎮(zhèn)化”更偏重中小城市、小城鎮(zhèn)，就地城鎮(zhèn)化。②他們認(rèn)為我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題突出，以縣城（縣級城市化區(qū)域）為中心的城鎮(zhèn)化無疑是一個重點，“城鎮(zhèn)化”的概念恰如其分。因此，后來學(xué)術(shù)界和政府文件就把這兩者做了部分區(qū)分。現(xiàn)實中的研究和官方用語中“城鎮(zhèn)化”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)為依托，實現(xiàn)農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過程，居住地由農(nóng)村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域（主要為農(nóng)村小城鎮(zhèn)）遷移的空間聚集過程。③城鎮(zhèn)化是整個城鄉(xiāng)的經(jīng)濟社會、文化、政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。從層級體系的角度看，主要是指以縣城（縣級城市化區(qū)域）為中心的城鎮(zhèn)化。

當(dāng)然，我們不能把作為當(dāng)前國家發(fā)展戰(zhàn)略所提的城鎮(zhèn)化狹義理解為以縣城（縣級城市化區(qū)域）為中心的城鎮(zhèn)化，國家的“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略也包括以區(qū)域性城市為中心的城市化。2012年中央經(jīng)濟工作會議在闡述積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化時也強調(diào)，“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。”并且強調(diào)發(fā)展與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的“新型城鎮(zhèn)化”?？梢姡鳛槲覈鴩覒?zhàn)略概念的城鎮(zhèn)化，也包含著城市化的內(nèi)涵。只有這樣來理解，才能把握我國城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵，④了解我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的復(fù)雜內(nèi)在機制，也才能在實踐中有針對性地制定具有分類指導(dǎo)功能的城鎮(zhèn)化政策。

（二）山區(qū)城鎮(zhèn)化

山區(qū)是指起伏相對高度大于200m的地段，它包括低山、中山、高山、極高山以及高原、山原、丘陵及其間的山谷與山間盆地。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，我國山區(qū)（包括丘陵和高原）面積 約663．6萬平方公里，占全國國土總面積的69．1%，包括除上海市以外的30個?。▍^(qū)）的1564個縣。山區(qū)往往有著封閉性、邊緣性、民族類型多樣性、發(fā)展的滯后性、政治控制的薄弱性、文化心理的保守性等，因此山區(qū)具有多種屬性，是社會、經(jīng)濟、人文、自然的綜合體。

針對山區(qū)城鎮(zhèn)化，早在1999年，李雪妍、張妙弟、盧培元等認(rèn)為山區(qū)的城鎮(zhèn)化必須依靠現(xiàn)有條件，根據(jù)自身特點，發(fā)揮山區(qū)優(yōu)勢，走一條有山區(qū)特色的城鎮(zhèn)化道路⑤。趙如糛探討了偏僻山區(qū)城鎮(zhèn)化到城市化進程中所需要的因素，第一，需要城鎮(zhèn)的集中?？梢圆扇【偷剡B接和擴張或延伸，形成山區(qū)的小城市帶，以提高城鎮(zhèn)化水平。第二，需要城市功能的建設(shè)和城市服務(wù)系統(tǒng)的完備。第三，需要引導(dǎo)山區(qū)的群眾從舊的生活方式中擺脫出來，營造城市化文化，使之進一步發(fā)展和升級為山區(qū)新型的小城市。⑥蘇維詞從城鎮(zhèn)化規(guī)劃、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)體系的培植、城鎮(zhèn)化經(jīng)營與管理等四個環(huán)節(jié)，分析山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的科技瓶頸問題。⑦馮克亮認(rèn)為在山區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，國家應(yīng)加大扶持力度，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加快山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；進行制度創(chuàng)新，在山區(qū)建立各種“飛地”型城鎮(zhèn)。⑧關(guān)樹華針對民族地區(qū)的山區(qū)發(fā)展，提出山區(qū)的城鎮(zhèn)化要利用民族風(fēng)情為發(fā)展旅游業(yè)，利用特色資源樹立品牌產(chǎn)品，培植特色、新型產(chǎn)業(yè)。⑨

以上針對山區(qū)城鎮(zhèn)化的既有分析，主要集中在一些具體問題的解決方法上，相對集中于解決經(jīng)濟發(fā)展問題，然而山區(qū)城鎮(zhèn)化是涉及一個地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)過程，必須從多個維度的視角、援借政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科知識體系進行研究。

二、中西部山區(qū)城鎮(zhèn)化的“地、財、人、治、路”

來發(fā)展，突出自身優(yōu)勢“三好三特”，“三好”即山好、水好、人好；“三特”即少數(shù)民族特色、貧困山區(qū)特色、中西部地區(qū)特色。其城鎮(zhèn)化就是利用山區(qū)豐富的生態(tài)資源和地方文化特色，以綜合扶貧為抓手，以城鎮(zhèn)化和特色產(chǎn)業(yè)作為“雙輪驅(qū)動”，注重生態(tài)文明建設(shè)，做好頂層設(shè)計，在相關(guān)制度方面實現(xiàn)突破。

表面上看，中國中西部山區(qū)的新型城鎮(zhèn)化是脫貧或者經(jīng)濟發(fā)展問題，實質(zhì)上是深層次改革問題，與之配套的制度變革和發(fā)展方式變革涉及各個領(lǐng)域。通過城鎮(zhèn)化這一“抓手”，可以實現(xiàn)我們的經(jīng)濟體制改革，多方面地推動改革，實現(xiàn)山區(qū)的城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新，如創(chuàng)新戶籍制度、人才創(chuàng)新機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新機制、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)驗方式、投融資創(chuàng)新、鎮(zhèn)村治理創(chuàng)新機制，概括起來，就是“地”、“財”、“人”、“治”、“路”的問題。

（一）“地”的問題

城鎮(zhèn)化過程中關(guān)鍵的因素之一就是土地資源要素，無論是在移民建鎮(zhèn)、扶貧搬遷、危房改造和工業(yè)園區(qū)建設(shè)都要涉及土地。土地的供給量不但制約著城鎮(zhèn)化的規(guī)模，也制約著城鎮(zhèn)化的速度。無論是東部平原地區(qū)，還是中西部山區(qū)，在城鎮(zhèn)化過程中，如何守住18億畝耕地紅線并確保糧食安全是解決土地供需矛盾的前提。尤其是在中西部山區(qū)主要都是山區(qū)地貌，平地資源少，人均耕地少，用地歷來緊張。其中，土地的來源和土地的利用是兩個重要前提。

城鎮(zhèn)化的用地來源于土地征用和流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）規(guī)定承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的方式，但同時也限制了其他方式的發(fā)生。在我國現(xiàn)有的制度架構(gòu)下，如果非農(nóng)建設(shè)用地需要使用集體土地，必須通過征用來改變其產(chǎn)權(quán)屬性，將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋??！稇椃ā泛汀段餀?quán)法》都規(guī)定，土地征用必須以公共利益為目標(biāo)，以補償為條件。征用土地的補償費主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等等。

在現(xiàn)實中，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)的土地，在協(xié)議過后可以收回流轉(zhuǎn)土地，但是被征用的土地則不可能再回到農(nóng)民手里。因此，征用土地關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。在城鎮(zhèn)化過程中，需要征用的土地數(shù)量多，涉及人口多。一旦征地手段的不合理或者被征地的農(nóng)民生計問題沒

中西部的山區(qū)城鎮(zhèn)化必須立足于山區(qū)的特色有解決好，都容易引發(fā)矛盾，加上對于一個即將永久失去土地的農(nóng)戶來說，按照目前的征收補償標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。因此，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新機制是解決這些矛盾的關(guān)鍵。首先是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。目前土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)方式不同，流轉(zhuǎn)差異非常大，所以在流轉(zhuǎn)過程中需要有一個系統(tǒng)性的規(guī)劃，成立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)制度，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)統(tǒng)一起來。其次要結(jié)合基層自治制度。在土地流轉(zhuǎn)時，要經(jīng)過廣泛協(xié)商，在相關(guān)農(nóng)民積極參加、充分展示自己意愿的情況后出臺決定。再次，要遵循市場規(guī)律，在公平公正公開的基礎(chǔ)上，采取招投標(biāo)等多種方式實施土地流轉(zhuǎn)。

如前所述，中西部山區(qū)土地資源是十分稀缺的，這就要求我們提高土地資源集約利用水平，發(fā)揮土地的城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)。對山區(qū)來說，城鎮(zhèn)化必須調(diào)整土地空間利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，向山地丘陵要地，實現(xiàn)“城鎮(zhèn)上山”。土地最基本的功能是生產(chǎn)性種植功能和空間承載功能，即承受工廠、住宅等建筑物。平地農(nóng)田可具備上述兩項功能，而緩坡山地因土壤瘠薄，缺乏生產(chǎn)性功能，但卻完全具備空間承載功能，因此選擇城鎮(zhèn)上山、工廠上山將大有可為。丘陵可利用的地帶在海拔300米以下、坡度在8至25度之間。近幾年，云南省在“向山要地”、“城鎮(zhèn)用地上山”方面取得了一定成果和經(jīng)驗。⑩目前，我們需要從法律層面做修改，為山丘坡地開發(fā)提供法律支持，按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《森林法》規(guī)定，在占用山地時仍然需要建設(shè)用地指標(biāo)，在用地政策和審批程序上，和平地農(nóng)田相比沒有任何優(yōu)惠，應(yīng)對平地農(nóng)田與山丘坡地開發(fā)采取差別化政策。充分利用中西部山區(qū)的荒山荒坡，形成 “城鎮(zhèn)上山”的廣闊空間。通過城鎮(zhèn)上山，為居民提供山清水秀的生活環(huán)境，借助自然環(huán)境發(fā)展“城在山中、房在林中，水在城中，人在綠中”的特色城鎮(zhèn)。通過政策激勵，引導(dǎo)工業(yè)項目上山，城鎮(zhèn)建設(shè)上山，將優(yōu)質(zhì)耕地和山區(qū)連片面積較大的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行特殊保護，推動城鎮(zhèn)盡量向山坡、丘陵發(fā)展，將荒山荒坡劃分幾個類別開發(fā)：（1）將坡度在8度以下的土地重點保護，做永久農(nóng)田利用；（2）坡度在8至15度的地作重點開發(fā)，可作新建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，城鎮(zhèn)住宅新區(qū)和工業(yè)園區(qū)；（3）坡度在15至25度的作為調(diào)整優(yōu)化區(qū)域，作高檔住宅用地或高新產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)；（4）坡度在25度以上作為生態(tài)屏障區(qū)，進行退耕還林、生物產(chǎn)業(yè)原料基地或文化旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

在這一開發(fā)過程中，發(fā)改委、國土、財政、規(guī)劃、林業(yè)、環(huán)保等部門要組成聯(lián)合工作協(xié)調(diào)組，建立山丘坡地土地開發(fā)利用的嚴(yán)格評估機制，盡量依山順?biāo)?，少推山、少砍樹，保證山地開發(fā)過程中水土流失和地質(zhì)災(zāi)害得到控制，森林覆蓋率不得降低，生態(tài)環(huán)境能得以重建。

（二）“財”的問題

無論是在移民建鎮(zhèn)、扶貧搬遷、危房改造，還是在工業(yè)園區(qū)建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)等問題上，中西部山區(qū)的城鎮(zhèn)化都涉及資金的籌集問題，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須統(tǒng)籌各種財政項目資金的使用，集中人財物推動“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)，依照“渠道不亂、管理不變、各司其職、各記其功、形成合力”的原則，統(tǒng)籌土地整理、公路建設(shè)、扶貧搬遷、保障房建設(shè)、危房改造、城鎮(zhèn)污水處理、管網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金。同時，打破各個項目和產(chǎn)業(yè)扶持資金相對獨立的狀況，整合中小企業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、專項扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、林業(yè)補貼、“一事一議”財政補貼等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)資金，打捆使用資金，集中用于城鎮(zhèn)化項目的建設(shè)。

由于中西部地區(qū)不像沿海地區(qū)（珠三角、閩南金三角、蘇南地區(qū)）那樣有強大的民間資本，所以在城鎮(zhèn)化的初始階段，需要依靠國家外力來推動?，F(xiàn)在很多山區(qū)的城鎮(zhèn)化是依靠國家和央企的投資來支持，這樣的思路無疑是正確的，例如，湖北恩施的城鎮(zhèn)化，湖北省恩施土家族苗族自治州在李克強總理提出在當(dāng)?shù)馗恪俺擎?zhèn)化”為核心的“綜合扶貧改革”試點后，地方政府充分利用國家這一利好政策，爭取中央和省里的資金，該州的“龍鳳新城建設(shè)項目”爭取到了300個億貸款。同時，當(dāng)?shù)卣€爭取中央企業(yè)的投資，如國家煙草總公司投資了數(shù)十億元在當(dāng)?shù)剡M行煙草種植和加工；湖北省電信公司投資20億在該州進行信息港建設(shè)。這些來自國家和企業(yè)的投資，是當(dāng)?shù)卣e極實施政府推動的結(jié)果。但是，中西部山區(qū)的城鎮(zhèn)化也需要來自本地區(qū)民間資本的支持，這才是真正具備了未來可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力機制。因此，中西部山區(qū)的地方政府，應(yīng)當(dāng)在利用國有投資的同時，有意識地培養(yǎng)本地民營企業(yè)家，營造讓中小企業(yè)家成長的環(huán)境，讓民間資本與國家資本一起壯大起來。山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，不但有“城”即有硬件平臺，更要有“市”即有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的氛圍，選擇走一條合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，通過各種生產(chǎn)環(huán)節(jié)，將本地的各種人際、會際、行際關(guān)系集聚起來，促進企業(yè)和勞動力集聚，為當(dāng)?shù)刎斦e累與社會繁榮提供保障。

（三）“人”的問題

關(guān)于人的問題主要是是涉及戶籍制度問題和市民化的問題。中國長期以來實行的是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)民和市民被身份固定在不同的地區(qū)，處在不同的生產(chǎn)和生活環(huán)境，在工作機會、教育、醫(yī)療、社會保險、公共服務(wù)等方面都存在巨大的差異。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移，不但離開了土地，身份上也向市民轉(zhuǎn)化。因此，就必須改革現(xiàn)有的戶籍制度，對于大、中、小城市及縣城應(yīng)實行不同的政策。應(yīng)設(shè)立一種經(jīng)濟導(dǎo)向、人口素質(zhì)導(dǎo)向和社會規(guī)范導(dǎo)向三位一體的門檻條件，讓具有在城市投資能力的、文化程度較高、具有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗的農(nóng)民優(yōu)先進城。對于小城市，要向農(nóng)民打開城門；對于縣城和縣城中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進城。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類，以居民有無承包地為依據(jù)，對現(xiàn)有戶籍實行分類登記。堅持居民雙向選擇原則，在居民土地被征收和置換后，比照享受城鎮(zhèn)居民政策。愿意保留承包地和林地的居民，也可以享受城鎮(zhèn)醫(yī)療保障、義務(wù)教育、就業(yè)技能培訓(xùn)等公共服務(wù)。

城鎮(zhèn)化過程往往伴隨著移民搬遷問題，尤其是在中西部山區(qū)的新型城鎮(zhèn)化進程中。移民搬遷以及舊城改造等直接涉及農(nóng)民和居民利益的問題。把居住環(huán)境惡劣、不適應(yīng)耕種的困難群眾整體搬遷到城鎮(zhèn)是在短時間實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的理想手段，但在現(xiàn)實中，這些貧困山區(qū)的農(nóng)民大都是年紀(jì)較大和缺乏勞動技能的農(nóng)民，他們要么已經(jīng)習(xí)慣了既有的勞動和生活方式，要么適應(yīng)不了新的生產(chǎn)和生活環(huán)境，如果強行要求他們移民勢必要引發(fā)一定的社會經(jīng)濟問題。因此，要充分考慮這一部分群眾的可持續(xù)發(fā)展能力。人的城鎮(zhèn)化是一種心理認(rèn)同和融入的過程，鄉(xiāng)村差序格局被打破，在心理上難以獲得認(rèn)同，在情感上找不到歸宿，這就需要引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)的民眾從舊的生活方式中擺脫出來，重構(gòu)社區(qū)文化和新移居城鎮(zhèn)居民的“熟人圈”，使他們逐步加入城鎮(zhèn)社會，融入城鎮(zhèn)生活，享受城市文明。

同時，要解決山區(qū)農(nóng)民的素質(zhì)問題。與城市相比，農(nóng)村的教育水平普遍較低，山區(qū)的農(nóng)村更低。有些山區(qū)的孩子上學(xué)，消耗在路途上的時間比上課學(xué)習(xí)的時間還要長，即使是寄宿制學(xué)習(xí)，在師資等方面都是比較弱的。提升農(nóng)村人口的素質(zhì)是城鎮(zhèn)化中必須解決的問題。還可以通過人才引進計劃提升當(dāng)?shù)厝说乃刭|(zhì)，通過“大學(xué)生村官”和“三支一扶”大學(xué)生基層服務(wù)項目、選調(diào)生、博士服務(wù)團計劃，向山區(qū)輸送人才，也可以通過與大專院校合作來提升山區(qū)人的知識結(jié)構(gòu)。人的素質(zhì)改變了，機制才會和人連接，城鎮(zhèn)的精神風(fēng)貌才會有提升，城鎮(zhèn)化才有了可持續(xù)性發(fā)展的保證。

在山區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，地方干部的素質(zhì)問題也非常重要。山區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個十分巨大的工程，也是一項有著歷史意義的“試驗”，需要多方面的突破和創(chuàng)新。首先，人要有創(chuàng)新思維，關(guān)鍵是干部隊伍要有較高的素質(zhì)，有很強的創(chuàng)新理念。有了人才的創(chuàng)新，才會形成理論的創(chuàng)新，有了理論創(chuàng)新才能實現(xiàn)理論自信和道德自信，才會有道路自信。因此，要加強干部培訓(xùn)，培養(yǎng)實踐能力、合作組織能力、增強分析問題和解決問題的能力。更重要的是，地方干部要解放思想、打開思路，學(xué)會創(chuàng)新，敢于突破。

（四）“治”的問題

在中西部山區(qū)的城鎮(zhèn)化過程中，不僅要實現(xiàn)優(yōu)良的城鎮(zhèn)治理，還要實現(xiàn)城鎮(zhèn)治理和村莊治理聯(lián)動創(chuàng)新并良性互動的機制。

首先，搭建多方參與、共同協(xié)商的復(fù)合治理平臺，確立各方協(xié)商參與的規(guī)則和運行機制。在移民建鎮(zhèn)，村莊集中，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以及城鎮(zhèn)化等方案的形成過程中，以及扶貧開發(fā)項目實施的過程中，特別是在此類工作的中前期，在黨和政府的引導(dǎo)下，能夠充分吸收村民（村民代表）的意見，充分尊重他們的利益和意愿，創(chuàng)設(shè)他們能夠參與和表達的制度化渠道。同時，將社會組織、企業(yè)也納入到政黨和政府的決策與施政過程中，形成利益相關(guān)各方共同參與、協(xié)商的復(fù)合式治理結(jié)構(gòu)。這不僅關(guān)涉到綜合扶貧改革和新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，更事關(guān)中西部山區(qū)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)治理。這種機制的搭建和鞏固才是真正的千秋偉業(yè)，才是真正地對當(dāng)?shù)厝嗣褙撠?zé)，對歷史負責(zé)。關(guān)于這個問題，浙江溫嶺的民主懇談會模式值得借鑒。溫嶺模式強調(diào)就鎮(zhèn)的公共事務(wù)特別是財政預(yù)算問題，吸收村民代表全程參與和監(jiān)督，構(gòu)建了比較穩(wěn)定的協(xié)商民主機制。

其次，在貧困山區(qū)推進城鎮(zhèn)化，不是要消滅鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而是打造鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)治理“一體二元”的結(jié)構(gòu)，這符合中西部山區(qū)的實際情況。所謂一體，即是在基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和國民待遇方面盡力縮小市民和農(nóng)民的差異；所謂二元，即形成村莊治理和城鎮(zhèn)治理各具特色卻均具成效的格局。特別是在集中居住的農(nóng)村片區(qū)，要重新打造村莊共同體，以形成熟人社會條件下的村民自治模式，因為集中居住的村民會逐漸形成互動頻繁的新社區(qū)，他們參與村莊事務(wù)的成本也大大下降；而在新移民的鎮(zhèn)，則建立半熟人社會條件下“局部自治＋整體管理”的治理結(jié)構(gòu)；在城區(qū)，則強化現(xiàn)代化的網(wǎng)格式市政管理。這種有差異的治理模式，隨著城鎮(zhèn)化的節(jié)律而同步調(diào)整。最終形成農(nóng)村治理和城鎮(zhèn)治理交相輝映，各得其妙的景象。

再次，要優(yōu)化治理元素，改善山區(qū)治理的結(jié)構(gòu)，鎮(zhèn)村治理互相連動。一方面，村莊治理能夠兼顧致富能人（經(jīng)濟能人）和傳統(tǒng)村莊精英，讓他們共同參與到村社區(qū)的治理中，并與城鎮(zhèn)管理機構(gòu)進行溝通。由于現(xiàn)在留在村莊的主要是老人、婦女和小孩，他們當(dāng)中的長者就應(yīng)該作為村莊治理的重要力量得到重視。從而平衡傳統(tǒng)精英和現(xiàn)代精英在村莊治理中的作用。另一方面，城鎮(zhèn)居民精英能夠與農(nóng)村居民建立常規(guī)聯(lián)系，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)互通。從鄉(xiāng)村社會走出去的城鎮(zhèn)精英，還是具有一定的故鄉(xiāng)情懷和鄉(xiāng)土觀念的。他們?nèi)绻軌驅(qū)①Y源帶進村莊，并能夠以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到村莊的治理當(dāng)中，則可以彌補當(dāng)下村莊精英缺乏的窘境。比如，可以通過城鎮(zhèn)社區(qū)和村莊社區(qū)結(jié)對子的方式，或者城鎮(zhèn)家庭與農(nóng)村家庭結(jié)對子的方式，建立這種聯(lián)系和溝通機制。最終讓城鎮(zhèn)治理的優(yōu)化帶動農(nóng)村治理的優(yōu)化，同時也不使農(nóng)村治理失去其特色。

最后，要建立矛盾糾紛的制度化解決模式。當(dāng)前國內(nèi)各地方政府（直至基層政府）在拆遷補償、維穩(wěn)（包括處理上訪問題）、處理利益糾紛等問題上，一般都采取的是“利益—權(quán)力”博弈的方式，缺乏明確穩(wěn)定的實施標(biāo)準(zhǔn)，致使地方政府不堪其累，農(nóng)民也難以認(rèn)同。要制定一個各方都能接受的標(biāo)準(zhǔn)，而一旦標(biāo)準(zhǔn)確立，即依法嚴(yán)格執(zhí)行。也就是說，實現(xiàn)社會治理（包括社會治安綜合治理）的規(guī)范化和法治化，以實現(xiàn)長治久安。但從目前初步的調(diào)查情況看，中西部山區(qū)對社會治理和社會管理問題，主要還是遵循壓力型體制下地方政府的通常作法，缺乏主動改革并創(chuàng)造新規(guī)則的跡象。

（五）“路”的問題

什么是路的問題，就是要選擇一條什么樣的道路。通過對比中國三十年的沿海城鎮(zhèn)化進程，中西部地區(qū)的道路應(yīng)當(dāng)是人的城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的同步，生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同步，區(qū)域扶貧與城鎮(zhèn)發(fā)展的同步。人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步就是人和地的問題，生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同步，是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中融入生態(tài)的理念。區(qū)域扶貧與城鎮(zhèn)發(fā)展的同步，就是要探討一下適合中西部或者是邊遠地區(qū)扶貧的經(jīng)驗，區(qū)域扶貧解決的是人的生存問題，城鎮(zhèn)發(fā)展解決的是人的發(fā)展問題。中西部山區(qū)城鎮(zhèn)化的探索的價值就在于它能不能一并來解決生存和發(fā)展的問題，由于它的區(qū)域扶貧，既有扶貧對象的全覆蓋，又是跟城鎮(zhèn)化同步的，所以應(yīng)該能一并解決生存和發(fā)展的問題。

在山區(qū)城鎮(zhèn)化“路”的問題上，還要特別注意三點：

第一，需要山區(qū)城鎮(zhèn)之間的連接，以達到必需的規(guī)模。在山區(qū)發(fā)展和建設(shè)起來的城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)化的水平和數(shù)量是有限的，而且從地域上要實行聚集效應(yīng)難度很大。因此，要在城鎮(zhèn)城市化基礎(chǔ)上就地連接和擴張或延伸，形成山區(qū)的小城市帶，以提高城鎮(zhèn)化水平。

第二，突出綠色城鎮(zhèn)、特色城鎮(zhèn)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)立足于自身獨特的自然環(huán)境和自然資源優(yōu)勢。山區(qū)城鎮(zhèn)化可以利用生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè)，引進高新技術(shù)發(fā)展綠、旅、新產(chǎn)品。比如，把武陵山區(qū)建設(shè)成綠色城鎮(zhèn)，打造特色旅游項目。山區(qū)往往是少數(shù)民族聚居區(qū)，可以建立若干旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，保護和發(fā)揚城鎮(zhèn)原有的民族、地方、文化和宗教的特色，開發(fā)各種人文資源，形成新的人文品牌產(chǎn)品，提高城鎮(zhèn)的文化品位。

第三，運用現(xiàn)代科技減緩城鎮(zhèn)化對環(huán)境的影響。在城鎮(zhèn)建設(shè)中充分利用包括信息技術(shù)在內(nèi)的高科技，利用現(xiàn)代技術(shù)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行改造，利用信息技術(shù)加強綠色城鎮(zhèn)意識，利用高科技加強對環(huán)境的保護，實施綠色管理。

三、結(jié)語

總的來說，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化是一個龐大的系統(tǒng)工程，在“地、財、人、治、路”五方面都要實現(xiàn)機制的創(chuàng)新和突破，創(chuàng)造山區(qū)城鎮(zhèn)化的動力機制，以外力促內(nèi)生型發(fā)展，做到“五組關(guān)系”促和諧、“五位一體”促發(fā)展?！拔褰M和諧”即政府與社會、政府與市場、政府與產(chǎn)業(yè)系、市場與產(chǎn)業(yè)、市場與農(nóng)戶的和諧發(fā)展；“五位一體”即在社會、經(jīng)濟、文化、政府和生態(tài)建設(shè)的“一體化”。

在這一過程中，需要學(xué)界提供理論指導(dǎo)，有了理論，中西部的官員和民眾就會對自身發(fā)展有規(guī)律性的認(rèn)識，做到“理論自信”和“道路自信”，將中西部山區(qū)從“老”、“少”、“邊”、“窮”的山區(qū)轉(zhuǎn)變成一個個“年輕”、“民族和諧”、“充滿活力”和“富饒”的新城鎮(zhèn)。

注釋

①陳甬軍、陳愛民：《中國城市化——實證分析與對策研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2002年，第1頁。

②黨國英：《要加快城鎮(zhèn)化發(fā)展必須解決土地問題》，人民網(wǎng)2012年3月7日，http：／／fangtan．people．com．cn／GB／147550／17322722．html。

③李迅雷等：《中國應(yīng)該“城鎮(zhèn)化”還是“城市化”》，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2010年03月22日。

④劉士林：《科學(xué)理解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵》，《人民日報》2013年4月24日。

⑤李雪妍、張妙弟、盧培元：《北京山區(qū)城鎮(zhèn)化道路初探》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報》1999年第1期。

⑥趙如糛：《貧困山區(qū)縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化、城市化三步跳躍發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想》，《中國城市化——實證分析與對策研究》（陳甬軍、陳愛民主編），廈門：廈門大學(xué)出版社，2002年，第488至495頁。

⑦蘇維詞：《貴州山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的科技瓶頸及化解對策》，《中國科技論壇》，2007年第1期。

⑧馮克亮：《農(nóng)村山區(qū)城鎮(zhèn)化的路徑分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2006年第1期。

⑨關(guān)樹華：《淺析武陵山區(qū)城鎮(zhèn)化之路——以湖北省恩施州為例》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2005年第10期。

⑩云南電視臺：《用地上山轉(zhuǎn)觀念 云南破題推新政》，云南網(wǎng)2011年11月9日。http：／／yn．yunnan．cnhtml2011-11／09／content＿1901519．htm