王曉文

（聊城出入境檢驗(yàn)檢疫局，山東聊城252000）

1 背景調(diào)查

據(jù)新華社報(bào)道，2010年2月3日陜西警方公布渭南一起乳制品三聚氰胺超標(biāo)案件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，早在2008年被要求銷毀的10 t 問(wèn)題奶粉再次流入市場(chǎng)。隨后，廣東多家企業(yè)送檢產(chǎn)品中檢出三聚氰胺，原因仍為應(yīng)該銷毀的奶粉重新流入市場(chǎng)。

還是奶粉問(wèn)題，2009年12月，陜西一家公司被發(fā)現(xiàn)一批奶粉的三聚氰胺含量超標(biāo)。但是，據(jù)新華社記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題奶粉在封存后并未銷毀，企業(yè)隨后將這些奶粉通過(guò)倒換包裝、套用批次等方法銷售。

除了這些關(guān)注較多的奶粉事件外，類似問(wèn)題以前也曾發(fā)生。例如，一些廠家將過(guò)期食品拉回去后，將帶餡的糕點(diǎn)開(kāi)膛破肚，掏出餡料供再次制作糕點(diǎn)使用；有的廠家將過(guò)期的熟肉制品進(jìn)行高溫蒸煮去掉異味，再重新包裝送到商場(chǎng)超市繼續(xù)銷售。

這些大量的事實(shí)，問(wèn)題都直指召回食品的處理，漏洞究竟出在哪里？到了最后的環(huán)節(jié)，為什么召回食品得不到有效管理？

2 原因剖析

一件事情的發(fā)生，可能屬于偶然；這件事情再次發(fā)生，也有可能是巧合；可如果接連發(fā)生，應(yīng)該引起我們思索。筆者對(duì)近期及以前出現(xiàn)過(guò)的召回食品處理方面的問(wèn)題，結(jié)合我們國(guó)家現(xiàn)行的召回食品處理相關(guān)的規(guī)章制度，進(jìn)行了對(duì)比分析和研究，剖析產(chǎn)生的原因，總結(jié)起來(lái)有如下幾方面。

2.1 監(jiān)管缺失

在對(duì)上述案例進(jìn)行分析時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致召回食品重新流入市場(chǎng)的一個(gè)重要原因就是監(jiān)管缺失。確切的說(shuō)，就是制度建設(shè)不完善，不能走完銷毀和處理的最后一步。如三鹿奶粉事件發(fā)生后，有牽頭部門會(huì)同相關(guān)部門協(xié)同處置，但在問(wèn)題奶粉的處理這一環(huán)節(jié)并沒(méi)有明確責(zé)任。當(dāng)時(shí)，各部門都在忙，農(nóng)業(yè)部門管奶站、質(zhì)檢部門管生產(chǎn)、工商部門管流通，但就召回產(chǎn)品的處理，沒(méi)有明確部門[1]，結(jié)果事情一拖就這樣拖下來(lái)了。

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第五十三條規(guī)定，對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，企業(yè)應(yīng)停止生產(chǎn)并實(shí)施召回，對(duì)召回的食品應(yīng)采取補(bǔ)救、無(wú)害化處理、銷毀等措施。但是，并未對(duì)召回實(shí)施和召回食品處理的監(jiān)管提出要求。國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品召回管理規(guī)定》中規(guī)定，市級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)食品生產(chǎn)者召回進(jìn)展情況和召回食品的后處理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，但是，并未有相關(guān)文件對(duì)其規(guī)定的職權(quán)范圍進(jìn)行具體描述[2]。且從執(zhí)行層面上，質(zhì)監(jiān)部門并沒(méi)有可操作的監(jiān)管要求，因此導(dǎo)致了目前對(duì)《食品召回管理規(guī)定》的修訂。

2.2 技術(shù)匱乏

除了監(jiān)管上的缺失外，還有另外非常重要的原因，也間接導(dǎo)致召回食品得不到有效處理。

屢試屢敗，一些本該銷毀的問(wèn)題奶粉，竟在技術(shù)層面被擱淺。也難怪，我們?cè)谔幚韱?wèn)題食品時(shí)，不但要考慮到處理的經(jīng)濟(jì)性，還要考慮到環(huán)境保護(hù)、安全防護(hù)、剩余物的處理等一系列問(wèn)題，這就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的食品處理的單方面問(wèn)題了。

其實(shí)，不僅是奶粉，其他食品也會(huì)存在類似的問(wèn)題。這就需要政府和企業(yè)共同去研究，探索最安全、有效、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保的處理方式，以確保召回的問(wèn)題食品的有效處理。

2.3 利益誘惑

食品的召回，本身就是一件只有投入沒(méi)有產(chǎn)出的賠錢買賣。除召回產(chǎn)品的損失外，召回過(guò)程產(chǎn)生的運(yùn)輸費(fèi)用、媒體費(fèi)用、人員費(fèi)用、處理費(fèi)用等更是不可小覷，這還不包括產(chǎn)品召回對(duì)企業(yè)形象和信譽(yù)帶來(lái)的間接損失。于是，個(gè)別膽大黑心的企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，不上報(bào)、不處理或少處理問(wèn)題產(chǎn)品。

像前面提到的一些現(xiàn)象，如：將帶餡的過(guò)期糕點(diǎn)開(kāi)膛破肚，掏出餡料再次制作糕點(diǎn)使用；將過(guò)期熟肉高溫蒸煮去掉異味，再重新包裝銷售；回收過(guò)期肉腸，添加大量色素、香味劑，重新加工后再進(jìn)入市場(chǎng)；回改過(guò)期奶，經(jīng)回爐加工后生產(chǎn)新品等，無(wú)不是利益誘惑所致。而且，部分情況已成為一些行業(yè)的潛規(guī)則，其嚴(yán)重程度可想而知。

3 對(duì)策探索

為了及時(shí)應(yīng)對(duì)和解決不安全食品帶來(lái)的信用危機(jī)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2007年7月出臺(tái)了《食品召回管理規(guī)定》，建立了我國(guó)的食品召回體系，最大程度地減少不安全食品對(duì)消費(fèi)者可能造成的傷害。同時(shí)，2009年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，也將食品召回制度上升到法律高度，使問(wèn)題食品的召回有法可依。這里提出一些解決對(duì)策。

3.1 明確召回食品處理的監(jiān)管職責(zé)和要求

召回食品的處理，需要企業(yè)的主動(dòng)配合，也需要監(jiān)管部門的全程監(jiān)控。因此，有必要對(duì)召回產(chǎn)品處理的監(jiān)管職責(zé)、權(quán)利范圍和監(jiān)管要求進(jìn)行明確。

3.1.1 監(jiān)管職責(zé)

對(duì)比加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家，均設(shè)有專職的召回管理和協(xié)調(diào)人員，對(duì)產(chǎn)品召回和后續(xù)處理工作進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管[3]。在加拿大，由食品檢驗(yàn)局（CFIA）和其下轄的召回辦公室協(xié)調(diào)全國(guó)的食品召回工作，該機(jī)構(gòu)設(shè)國(guó)家級(jí)的食品召回官員、地區(qū)召回協(xié)調(diào)員及區(qū)域召回協(xié)調(diào)員，食品安全和召回辦公室的職責(zé)是對(duì)食品召回進(jìn)行統(tǒng)一的決策，負(fù)責(zé)食品突發(fā)事件的監(jiān)管，統(tǒng)一與國(guó)際食品緊急事故辦公室的聯(lián)絡(luò)。在澳大利亞和新西蘭，食品召回由澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局主導(dǎo)進(jìn)行，該局設(shè)有專門食品召回協(xié)調(diào)員，各州或領(lǐng)地也設(shè)立召回協(xié)調(diào)員。如此，中央和地方的食品召回協(xié)調(diào)員以及責(zé)任人構(gòu)成其食品召回最基本的三個(gè)參與者，他們分別代表中央、地方和企業(yè)，三方各司其責(zé)，保證了食品召回的順利實(shí)施[4-6]。由此可見(jiàn)，不管是分權(quán)監(jiān)管，還是集權(quán)監(jiān)管，職權(quán)清晰、責(zé)任明確是實(shí)施有效監(jiān)管的條件。

我國(guó)也可借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，確定一個(gè)專職的主管機(jī)構(gòu)，對(duì)食品召回進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。這樣，便于不同部門、不同地區(qū)和不同行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與溝通，使召回產(chǎn)品的處理更有效、更全面。

3.1.2 監(jiān)管要求

制定明確的監(jiān)管要求，對(duì)處理前召回產(chǎn)品的核實(shí)、處理過(guò)程的監(jiān)督、處理剩余物的處理等均提出明確規(guī)定，并要求做好處理過(guò)程的記錄，詳細(xì)寫明產(chǎn)品名稱、數(shù)量、批次、處理方法、處理結(jié)果等內(nèi)容，并要求企業(yè)進(jìn)行確認(rèn)。另外，更重要的一點(diǎn)，就是要保留從處理前檢查到剩余物處置整個(gè)處理過(guò)程的影像資料（照片或視頻），以便追蹤。

對(duì)于短時(shí)間內(nèi)不能處理完成的產(chǎn)品，應(yīng)施以封識(shí)。根據(jù)企業(yè)制定的計(jì)劃，按處理能力逐步解封。封存期間，要定期對(duì)封存產(chǎn)品進(jìn)行查看和核對(duì)。

必要的時(shí)候，為避免已確認(rèn)的不安全食品召回后被回爐加工再返市場(chǎng)，可通知問(wèn)題食品發(fā)現(xiàn)地的主管部門對(duì)其進(jìn)行沒(méi)收和就地處理，以避免食品召回后重新回流至市場(chǎng)。

3.2 研究合理有效的處理方法

對(duì)召回食品進(jìn)行無(wú)害化處理，是召回實(shí)施過(guò)程直接管理不安全產(chǎn)品的最后環(huán)節(jié)，也是有效控制食品安全危害的最后環(huán)節(jié)。因此，對(duì)召回的不安全食品進(jìn)行科學(xué)、有效的處理，至關(guān)重要。

通常，為消除食品安全危害，可對(duì)不安全食品采取的處理方式主要有焚燒、高溫處理、輻照處理、高溫化制、掩埋、重新分檢等。但是，不安全食品的處理，不僅要考慮處理的安全性，還要考慮其經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、快捷及食品防護(hù)等要求。因此，我們?cè)谶x擇處理方法時(shí)，應(yīng)慎重并經(jīng)科學(xué)論證。因此，筆者認(rèn)為對(duì)重大召回食品的處理還應(yīng)成立專家小組進(jìn)行專項(xiàng)研究，必須在食品召回后一周內(nèi)拿出召回食品處理方案，便于企業(yè)操作也便于監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)行。

在眾多的處理方法當(dāng)中，筆者通過(guò)比較，認(rèn)為將不安全食品作為肥料是目前最科學(xué)的方法之一。當(dāng)然，處理不安全食品的方法還有很多，這需要政府和企業(yè)共同研究，探索更加合理有效的處理手段。而且，最好由政府組織，制定系列食品召回處理指南，為召回食品的處理提供科學(xué)的處理方法和流程。此類指南雖不具有法律、法規(guī)、規(guī)章的法律效力，但可在幫助和指導(dǎo)企業(yè)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章方面起著重要作用。許多國(guó)家比較注重指南的運(yùn)用，我國(guó)在這方面應(yīng)該給予重視。

3.3 制定更加嚴(yán)格的處罰措施

在我國(guó)，《食品召回管理規(guī)定》中規(guī)定，食品生產(chǎn)者違反本規(guī)定第三十一條規(guī)定義務(wù)的，予以警告，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處以3 萬(wàn)元以下罰款；違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理。

這樣的規(guī)定，對(duì)于違反召回要求的食品生產(chǎn)者，處罰相對(duì)比較簡(jiǎn)單，而且有些只是原則性的表述，沒(méi)有實(shí)際可操作性。

而對(duì)比其他國(guó)家，違反召回規(guī)定的，不但要受到經(jīng)濟(jì)處罰，還要承擔(dān)刑事責(zé)任。像在加拿大，違反召回規(guī)定的將被視為有罪，可判處5 萬(wàn)美金以下的罰金及6 個(gè)月以下的監(jiān)禁。在美國(guó)，違反召回要求，不但會(huì)處以刑罰，甚至還有可能導(dǎo)致公司倒閉。

因此，我國(guó)應(yīng)制定更加嚴(yán)格的處罰措施，使違反召回規(guī)定的情況受到更加嚴(yán)厲的懲戒。如：加大經(jīng)濟(jì)處罰力度；修改《刑法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)違反的生產(chǎn)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者科以重刑等，增加企業(yè)犯法的成本，才能使不良企業(yè)有所顧忌，食品安全生產(chǎn)局面才能根本好轉(zhuǎn)。

3.4 探索建立食品召回責(zé)任險(xiǎn)制度

召回需要成本，尤其是大規(guī)模的食品召回，可能使企業(yè)陷入嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，這就導(dǎo)致許多企業(yè)寧愿隱瞞真相、拖延時(shí)間，也不愿意實(shí)施召回。因此探索向保險(xiǎn)人轉(zhuǎn)移食品召回風(fēng)險(xiǎn)成為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要內(nèi)容[7]。食品召回保險(xiǎn)的主要內(nèi)容是承保有缺陷的被保險(xiǎn)產(chǎn)品由于已經(jīng)導(dǎo)致或可能導(dǎo)致他人人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失而必須召回所產(chǎn)生的“召回費(fèi)用”，包括：告知費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用、銷毀費(fèi)用、雇傭額外勞動(dòng)力費(fèi)用、員工加班費(fèi)用、重新配送費(fèi)用、聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)進(jìn)行危機(jī)處理的費(fèi)用，以及其它合理及必要的費(fèi)用。筆者認(rèn)為食品召回責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)為強(qiáng)制性的，由此才能確保出現(xiàn)召回事由時(shí)，企業(yè)能主動(dòng)及時(shí)地對(duì)其缺陷食品進(jìn)行召回。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，召回食品的處理不是一個(gè)單一的工作，需要多個(gè)部門、多個(gè)行業(yè)和多個(gè)企業(yè)的協(xié)同合作，才能使其有效開(kāi)展。因此，我國(guó)在完善食品召回管理機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)更加注重信息化建設(shè)和信息溝通，及時(shí)發(fā)布食品召回信息，組織相關(guān)的監(jiān)管部門、供應(yīng)鏈內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者，共同監(jiān)督對(duì)問(wèn)題食品的召回和處理，這樣才能更加有效的管理好食品召回。

[1] 張?jiān)?林暉輝.食品召回之基礎(chǔ)理論研究[J].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化,2007(12):13-15

[2] 許和平.我國(guó)食品召回法律制度探析[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009(4):97-100

[3] 劉文,王菁.加拿大重大食品安全危機(jī)的處理與食品召回綜述[J].世界標(biāo)準(zhǔn)信息,2007(8):42-44

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[6] John M packman. Civil and criminal Liaility Associnted with Food Recall[J].Food&Drug L J,1998,53:437-438

[7] 王和,吳軍.產(chǎn)品召回保險(xiǎn)[J].中國(guó)保險(xiǎn),2003(11):52-54