楊向東

人民建議征集制度的程序控制問題

楊向東＊

人民建議征集是一項擴(kuò)大民眾政治參與的制度，有著重要的價值和功能。從立法狀況來看，該制度還缺乏建構(gòu)。從程序控制方面來看，我們需要界定人民建議的含義、范圍和建議人、受理機(jī)關(guān)等相關(guān)程序。

人民建議 請愿權(quán) 游說 處理

人民建議征集制度，早期由國家建設(shè)部體改法規(guī)司經(jīng)濟(jì)師馬弘毅在我國創(chuàng)立和推進(jìn)，其后很多地方建立了人民建議征集制度，例如重慶1993年、哈爾濱1996年建立，由點到面，包括省級政府、甚至國務(wù)院部委也建立了該制度。人民建議征集制度建立至今20多年了，建立之初的主要任務(wù)是反映市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的信息，保持人民群眾和黨和政府的聯(lián)系，隨著時間的推進(jìn)，其成效難以評估。近年來人民建議征集制度再度熱起，可否又是“炒冷飯”，或者是我們又開始認(rèn)識到這一制度的重大價值。筆者認(rèn)為，有幾個方面的原因進(jìn)一步促進(jìn)了該制度的法治化。第一，人民建議征集的內(nèi)容或范圍越來越廣泛，或難以承受其重，或徒有虛表；第二，近年來，社會矛盾復(fù)雜，創(chuàng)新管理有進(jìn)一步完善該制度的必要；第三，政府重大決策的民主化和科學(xué)化，和民眾公共參與的呼應(yīng)，促使我們重新審視該制度。無論是何種原因，顯然人民建議征集制度具有重大的功能和價值，要充分發(fā)揮其價值，就必須把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聾子的耳朵”，不再是“傳聲筒”，而更應(yīng)該是具有牙齒的法律，是民眾有效參與決策的法律途徑。

一、人民建議界定及相關(guān)概念辨析

人民建議，在《現(xiàn)代漢語詞典》對“建議”一詞的解釋是：“建議是個人或集體向上級提出的主張”。單純字面含義來看，“人民建議”定義為：人民建議是我國公民以個人或集體的名義向黨和政府提出的具有決策參考價值的思想觀點、思路、舉措、辦法。具體包括宏觀構(gòu)想、總體規(guī)劃、發(fā)展思路、政策建議、項目建議、科學(xué)預(yù)測、經(jīng)驗做法、創(chuàng)舉新招等。按內(nèi)容分類，又可劃分為建設(shè)性建議、對策性建議、批評性建議等。[1]胡蘇安.關(guān)于人民建議的價值定位的思考[J].安徽決策咨詢，1999，(1).例如1999年重慶的《人民建議獎勵辦法》第2條規(guī)定，“本市公民、市外公民以及外國人、無國籍人均可就本市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展、政府工作等方面提出意見和建議?！睆男姓ń嵌瓤?，人民建議屬于行政決策范疇，作為一種訴求，它主要用于為各級領(lǐng)導(dǎo)決策提供咨詢服務(wù)。但人民建議的征集實際上超過了上述范圍的內(nèi)容，現(xiàn)在一些申訴、陳情、游說、信訪或其他建議，可能混在一起，若無明確的辨析和制度界定，人民建議征集制度就會變成一個大雜燴，難以規(guī)范及操作。

（一）人民建議與請愿權(quán)

人民建議具有深厚的憲法基礎(chǔ)。我國1982年《憲法》第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄稇椃ā返?1條更是規(guī)定了“公民有提出批評和建議的權(quán)利”。很多學(xué)者將該項權(quán)利視為請愿權(quán)的核心內(nèi)容。根據(jù)條文理解，國家機(jī)關(guān)和國家工作人員應(yīng)為立法、行政、司法等各國家機(jī)關(guān)及其工作人員，它們的各項工作及行為均可以成為批評和建議的對象。至于行使批評權(quán)和建議權(quán)的方式，當(dāng)然應(yīng)該理解為包括個人提出批評和建議（個人請愿）以及若干人聯(lián)合提出批評和建議（集體請愿）。由此觀之，人民建議實則為請愿權(quán)，是公民的基本權(quán)利之一。在現(xiàn)代社會，請愿權(quán)是指公民為了維護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體、公共利益就特定事項向有關(guān)國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。各國憲法在公民基本權(quán)利中對于請愿權(quán)都做了原則性的規(guī)定，包括國際條約《消除一切形式種族歧視國際公約》第14條第2款明確規(guī)定了請愿權(quán)。[1]楊海坤、章志遠(yuǎn).公民請愿權(quán)基本問題研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2004，(8).與人民建議相比，請愿也是個人或集體的參與，但是兩者最大的區(qū)別在于范圍和強制性。請愿問題，一般都有憲法或?qū)ｉT請愿法規(guī)定了范圍，例如，《日本憲法》第16條明確列舉了請愿的事項，具體包括損害救濟(jì)、公務(wù)員的罷免、制定、修改、廢除國家及地方公共團(tuán)體的法令等國事。但即使如此，請愿的范圍也很廣泛，包括法律未明文禁止的其他事項。但是其次，最能體現(xiàn)兩者差別的是強制性，人民建議屬于“軟性”或“軟法”規(guī)范，請愿權(quán)則不同，請愿權(quán)的行使有法律拘束力，請愿向受理機(jī)關(guān)提出后，受理機(jī)關(guān)有義務(wù)向請愿人通告及處理結(jié)果并說明理由。通過國家機(jī)關(guān)對請愿的處理，請愿權(quán)的行使會對公民權(quán)益的救濟(jì)和政府的決策產(chǎn)生實際影響。

（二）人民建議與信訪

人民建議和信訪都是具有中國特色的制度，信訪與人民建議多有交叉的地方。例如，人民建議中包括了很多信訪事項，甚至有的地方，負(fù)責(zé)人民建議征集的管理機(jī)構(gòu)就是信訪辦。從性質(zhì)上看，信訪也是請愿權(quán)的形式之一。一般來講，廣義的信訪是指我國人民群眾通過寫信、訪問等形式向黨和政府的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿，主要是反映情況、陳述意見、解決問題等的社會政治交往活動。[2]中央辦公廳、信訪局、國務(wù)院辦公廳.信訪學(xué)概論[M].北京:華夏出版社，1991:6.2005年國務(wù)院《信訪條例》即采用此類定義。狹義的信訪定義指的是一種補充性的救濟(jì)制度，即公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達(dá)意愿、尋求補救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。[3]田文利.信訪制度改革的理論分析和模式選擇[J].社會科學(xué)前沿，2005，(2).與此相對應(yīng)，論及我國公民人民建議、信訪和請愿權(quán)的憲法依據(jù)，則不約而同地指向現(xiàn)行憲法第41條，認(rèn)為我國現(xiàn)行憲法第41條的規(guī)定也是信訪的憲法依據(jù)，或者認(rèn)為我國現(xiàn)行憲法第41條“實質(zhì)上相當(dāng)于”請愿權(quán)。換言之，人民建議、信訪實際上都是請愿權(quán)的表現(xiàn)形式之一，由于人民建議及信訪承載了太多的事項，更由于司法救濟(jì)途徑受限，導(dǎo)致上述渠道成為了人民權(quán)利救濟(jì)的途徑，它們在功能上都有保障民眾與政府溝通，乃至參政的功能發(fā)揮。人民建議與信訪在現(xiàn)行立法下，很顯然也是有著本質(zhì)的區(qū)別，這就是信訪是自身權(quán)益受損，通過自上而下的協(xié)調(diào)，得以緩解矛盾，解決爭議的一種方法，在我國它已經(jīng)與行政、司法對接，形成了一種缺乏控制的力量。人民建議，則是比較中性地側(cè)重于對于國家政府公共決策的關(guān)心及參與，更多地表現(xiàn)為參政權(quán)。當(dāng)然兩者發(fā)揮的好壞，與法治環(huán)境的差別有很大關(guān)系。

（三）人民建議與游說、陳情

“游說”是西方國家的民眾參與政治，通過游說施加政治壓力，從而影響立法或政府決策。例如，美國有《游說公開法》，我國臺灣地區(qū)也有《游說法》等加以規(guī)范。游說的行為，建立起了利益集團(tuán)或市民利益團(tuán)體與立法或政府的交流互動的機(jī)制。這里有幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，游說必須與立法或政府決策有關(guān)；第二，游說能夠影響到立法或政府決策；第三，公民與立法或政府決策機(jī)關(guān)之間有著法律的保障，有著良好的溝通。我們國家一般把游說看做為西方多黨制國家的一種資產(chǎn)階級利益表達(dá)的機(jī)制，而忽略了這一制度對于反映民眾訴求，保障立法平等、公正；政府決策的公開透明的正面效果。當(dāng)然，為了防止游說的負(fù)面效果，也有立法進(jìn)行收支規(guī)范，防止腐敗。筆者認(rèn)為，人民建議在功能上、方式上與游說也有類似之處，不同在于對象有所差別，法律的規(guī)制程度有所不同。

陳情，意為表達(dá)自己的建議或看法。臺灣行政程序法規(guī)定，“人民對于行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發(fā)或行政上權(quán)益之維護(hù)，得向主管機(jī)關(guān)陳情?！盵4]參閱《臺灣行政程序法》第168條。可見陳情包含含義頗多，既包括了建議，也包括了權(quán)益維護(hù)與檢舉和揭發(fā)等。與人民建議相比，陳情分為個人陳情和集體陳情，主要針對的是行政機(jī)關(guān)，事項范圍廣闊，對此各行政機(jī)關(guān)又有相關(guān)的程序法相適應(yīng)。

除了上述基本區(qū)別之外，人民建議與其他幾項制度之間都有交叉，在功能上有類似之處。但從法律角度看，要保證人民建議實現(xiàn)集思廣益、輔助政府決策公開透明、實現(xiàn)公民有序的政治參與等，就務(wù)必要保障人民建議的范圍的可控性，避免涉及救濟(jì)性問題，我們把它定位為到底是何種制度？或許有以下三種思路：第一，純建議性的制度，聽取人民的建議，無強制性處理及反饋要求；第二，還是類似請愿或陳情制度，建有健全的回復(fù)制度，若無理由不回復(fù)，甚至可以啟動行政救濟(jì)；第三，類似信訪制度，接納各方建議或要求，并進(jìn)行協(xié)調(diào)。從目前的發(fā)展來看，筆者傾向于請愿或陳情制度類型，當(dāng)然為了避免范圍過于寬泛，職能過于單一，責(zé)任過于重大，應(yīng)當(dāng)從程序上有一定程度的規(guī)范。

二、人民建議征集的程序性控制

關(guān)于人民建議征集的程序控制，早期的處理上比較簡單。例如哈爾濱2009年的征集辦法中主要包括了以下的環(huán)節(jié)：建議人可以隨時向市征集辦公室提出建議，市征集辦公室也可以擬定并公布人民建議征集題目，公開組織征集；市征集辦公室收到人民建議，應(yīng)當(dāng)及時篩選整理，報送市人民政府或直接轉(zhuǎn)送市人民政府工作部門研究辦理。人民建議承辦部門應(yīng)當(dāng)自收到交辦或轉(zhuǎn)辦的人民建議之日起60日內(nèi)將辦理意見報市征集辦公室，由市征集辦公室答復(fù)建議人。[1]《哈爾濱市人民建議征集及獎勵辦法》（2009年）該法第8條至第14條的規(guī)定條款。上述規(guī)定過于簡單，也就會流于形式。現(xiàn)在要從程序上加強人民建議征集的實效性，切實發(fā)揮其功能與價值。一是從行政決策角度，加強人民建議征集的法制化；二是從公民請愿法角度來加強人民建議征集制度，但是兩個角度并不矛盾，完全可以進(jìn)行融合，公民請愿以及建議，在其價值之一，就是加強了與政府的溝通，使政府的決策更加的科學(xué)和民主。為此，筆者認(rèn)為，可以從以下方面加強建設(shè)。

（一）程序的合法性設(shè)置

對正當(dāng)程序而言，“法律的重點不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰按照什么手續(xù)來作出決定的問題的決定。簡單地說，程序的內(nèi)容無非是決定的決定而己”。[2]季衛(wèi)東.法律程序的意義[M].中國法制出版社，2004:85.建立人民建議征集制度首要的問題是其合法性，對于立法程序而言至關(guān)重要，或者說其法律依據(jù)在哪里？前文已論證，我國1982年《憲法》第41條，可作為其憲法法律基礎(chǔ)，但其表述并非明示，缺乏相應(yīng)權(quán)威的官方解釋。就行政程序法而言，缺乏中央統(tǒng)一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法條例第32條規(guī)定，“政府工作部門、下級人民政府以及公民、法人或者其他組織認(rèn)為重大事項需要提請政府決策的，可以提出決策建議。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政決策咨詢機(jī)制，完善行政決策的智力和信息支持系統(tǒng)。決策承辦單位依照法定職權(quán)確定或者由政府行政首長指定”。這里咨詢功能的建立和要求，是一個建立建議的依據(jù)之一，但其范圍過于狹窄，僅限于政府主導(dǎo)的決策咨詢，并且包括了下級地方政府。因此，從法律上缺乏一個直觀明確的人民建議立法依據(jù)，還缺乏建立程序的首要條件，例如專門的請愿法或人民建議法，而目前很多的地方人民建議征集辦理辦法中，也沒有言明立法依據(jù)。

（二）程序控制的基本內(nèi)容

1.建議人。建立人民建議征集就要表明其立法目的，包括對于人民建議及征集的定義。前文所述人民建議屬于學(xué)理解釋，要上升到程序立法，人民建議則需要更加明確的界定，對此，筆者認(rèn)為，可界定為人民建議，指建議人對于行政機(jī)關(guān)政策、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的形成、制定、通過、變更或廢止，以口頭或書面形式，向所屬行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見的行為。這里有以下幾點認(rèn)識：第一，建議人資格只能限于符合條件的自然人、私法人、或法律許可的社會團(tuán)體。包括本轄區(qū)的居民，也包括了外來流動人員、外國人等，擔(dān)任公職的特殊人員（如公務(wù)員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些建議活動，下級政府、國有企業(yè)等不得參與。第二，建議人可以是個體建議，也可以是集體建議，尤其是集體建議，是否應(yīng)限制人數(shù)，或者建立相應(yīng)的預(yù)警程序控制；第三，也是最重要的，建議人的權(quán)利，除憲法規(guī)定的基本權(quán)利之外，對于建議人的權(quán)利保護(hù)是重中之重，要突出以下權(quán)利的包括：一是言論免責(zé)權(quán)，即建議人在建議活動過程中所發(fā)表的意見免受法律追究；二是獲得答復(fù)權(quán)，即建議人享有要求受理機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)就建議事項處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；三是平等對待權(quán)，即建議人不得因參與建議活動而受到任何歧視待遇；四是參加聽證權(quán)，即建議人享有參加受理機(jī)關(guān)在審查過程中舉行的聽證會的權(quán)利；五是救濟(jì)權(quán)，在建議過程中，對于行政機(jī)關(guān)損害其權(quán)益的行為，有提出行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。

2.建議事項及范圍。范圍的大小，關(guān)鍵該制度的成敗。范圍過大，會如信訪，則訴求太多，利益復(fù)雜，難以處理；范圍過小，則如隔靴搔，流于形式。因此，程序控制范圍，不僅要考慮立法的可行性，也應(yīng)注意和信訪條例、行政復(fù)議、行政訴訟等立案范圍相區(qū)分，不能影響司法之權(quán)威，也不能侵犯其他行政機(jī)關(guān)之權(quán)限。為此，現(xiàn)行人民建議征集，應(yīng)集中于行政機(jī)關(guān)征集，而避免轉(zhuǎn)向人民代表大會或及其常委會，這主要因為人大有自己的人大代表書面建議一系列制度。從長遠(yuǎn)來看，中央統(tǒng)一立法，應(yīng)將人民建議主要推向人民代表大會和行政機(jī)關(guān)兩個方面，前者是民意機(jī)關(guān)，是利益匯集和交流的地方；后則行政部門具有專業(yè)化，并掌握重大的決策權(quán)，都應(yīng)該是與人民群眾保持密切聯(lián)系的關(guān)系。根據(jù)前文定義，目前建議事項主要是政策、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形成、制定、變更、通過等行為，建議人可提出建議。這里特別排除了涉及行政復(fù)議或訴訟的受理范圍而提出的建議，這類應(yīng)通過現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑獲得解決；若現(xiàn)有的法律途徑無法解決，則是否可包括在建議內(nèi)，還有待討論。但是對于建議的范圍，是否應(yīng)設(shè)立一定的限制？如建立利害關(guān)系，規(guī)定無利害關(guān)系者不得對于政府政策、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形成、制定、通過、變更或廢止建議。這樣的話，可以避免行政機(jī)關(guān)或人員過重的負(fù)擔(dān)，節(jié)約社會以及政府成本，但為了避免過于的限制，建議利害關(guān)系采取廣義的界定。

3.受理機(jī)關(guān)。受理機(jī)關(guān)可規(guī)定為所屬行政機(jī)關(guān)，未來若有相關(guān)法律出臺，可考慮將“各級人大常委會”納入，從而保障該制度的全面健康運作。但就目前而言，有些地方的建議征集放到了信訪辦，這不僅加重了信訪辦的工作負(fù)擔(dān)，也不利于建議制度的健康發(fā)展。有的地方設(shè)立了人民建議征集辦公室。筆者建議，可以本著精簡、統(tǒng)一、充實、效能的原則對信訪辦、法制辦等部分人員進(jìn)行重新組合，使其成為人民建議的專門機(jī)構(gòu)、專門人員負(fù)責(zé)，要為民眾指明明確的目標(biāo)和方向。對于受理機(jī)關(guān)規(guī)范，要明確其前者負(fù)有登記和公開義務(wù)，前者指負(fù)有向所屬機(jī)關(guān)登記報備的責(zé)任，后者在官方網(wǎng)站上公布自然人、法人、建議書等專用表格、申請書等等。立法應(yīng)明確規(guī)定，建議人提交書面材料后，應(yīng)七日內(nèi)將建議書之內(nèi)容通知所屬機(jī)關(guān)指定之專責(zé)單位或人員予以登記。此一規(guī)定是為了促使資料之完整，以利于交互查證。若不宜受理的，應(yīng)說明理由，并告知建議人救濟(jì)途徑。對于此環(huán)節(jié)中人民建議有主動提交，也有可能來自政府征集響應(yīng)，對于行政機(jī)關(guān)來講，主動提交的，一定要回復(fù)；征集的，則應(yīng)健全人民建議進(jìn)入的渠道和時間。

4.處理程序。人民建議如何處理，過去程序過于簡單，也無有效的答復(fù)。國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第12條規(guī)定:“完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決策事項，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當(dāng)向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證。”包括我國的地方立法中也采取了聽證會等形式。從國外的請愿程序來看，一般包括以下：如《德國聯(lián)邦議院請愿委員會權(quán)限法》，賦予請愿委員會廣泛的權(quán)力去處理申訴事項。有關(guān)機(jī)關(guān)按照請愿委員會的要求得提供相應(yīng)的信息及資料，委員會有調(diào)取行政檔案的權(quán)力，地方議院機(jī)構(gòu)還可以組織請愿人、證人及專家舉行聽證。德國聯(lián)邦議會的請愿處理程序大體上步驟如下：請愿登記；向請愿者表明受理確認(rèn)；根據(jù)聯(lián)邦議會管轄權(quán)所作事前審查，包括審查請愿形式和內(nèi)容以及處理非請愿；由聯(lián)邦議會議長托付請愿委員會或管理專門委員會；由委員會進(jìn)行審查審議；作出有關(guān)請愿處理的本會議的決議；由聯(lián)邦議會議長或其代理人向請愿者報告處理情況。我國臺灣地區(qū)的陳情制度中，規(guī)定列有真實姓名、住址、電話及電子信箱地址者；有建設(shè)性且事涉民眾利害關(guān)系及關(guān)切公共安全者的優(yōu)先處理，各機(jī)關(guān)對人民陳情案件，應(yīng)本著合法、合理、迅速、確實辦結(jié)原則，審慎處理。在臺灣行政院的《行政院暨所屬各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件要點》要求，各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件，得視案情需要，約請陳情人面談、舉行聽證或派員實地調(diào)查處理。各機(jī)關(guān)答復(fù)人民陳情案件時，應(yīng)針對案情內(nèi)容敘明具體處理意見及法規(guī)依據(jù)，以簡明、肯定之文字答復(fù)陳情人，并通知有關(guān)機(jī)關(guān)。各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件應(yīng)予登記、區(qū)分、統(tǒng)計及列入管制，并視業(yè)務(wù)性質(zhì)分別訂定處理期限，各種處理期限不得超過三十日；其未能在規(guī)定期限內(nèi)辦結(jié)者，應(yīng)依分層負(fù)責(zé)簽請核準(zhǔn)延長，并將延長理由以書面告知陳情人。[1]參閱《行政院暨所屬各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件要點》，第8、9、10條要點。

由此，我們的人民建議處理程序，應(yīng)借鑒其一定的經(jīng)驗。對于涉及國家利益、公共利益等事項，應(yīng)優(yōu)先處理。受理后，應(yīng)交付專門機(jī)構(gòu)審議，做出對建議事項的處理決定；向建議人通知處理結(jié)果。對程序的具體規(guī)定而言，應(yīng)著重解決好答復(fù)期限和審查方式兩個問題。為了使建議盡快獲得解決，建議將答復(fù)期限規(guī)定為“自受理建議之日起30日內(nèi)”。也有些地方規(guī)定為60日，并且建立了一文一復(fù)的方式。此外，還可規(guī)定：受理機(jī)關(guān)對重大建議事項的建議人進(jìn)行約談、舉行座談會、聽證會，建議人與建議事項關(guān)系人應(yīng)到會進(jìn)行辯論等事項。處理后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立檔案，并定期將人民建議數(shù)量及涉及問題性質(zhì)、類別及處理結(jié)果等，加以檢討分析，提出改進(jìn)建議，供機(jī)關(guān)首長及有關(guān)單位參閱。

（三）法律責(zé)任

法律責(zé)任為了保證人民建議的有效行使。還有必要設(shè)立必要的責(zé)任條款，當(dāng)然很多地方立法都明確規(guī)定了行政獎勵的辦法，這也是一個激勵的方向。在未來立法中，法律責(zé)任應(yīng)主要規(guī)范兩個方面：第一，行政機(jī)關(guān)的不作為情況，如行政機(jī)關(guān)不受理、不答復(fù)、應(yīng)開聽證會而不開等；第二，應(yīng)防止腐敗，防止建議人賄賂或以不正當(dāng)手段影響處理意見、暗箱操作等，這些具體規(guī)定受理機(jī)關(guān)及建議人雙方違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任，還需認(rèn)真論證及思考。此外，對于處理意見不服者，可向上級機(jī)關(guān)申訴，該上級機(jī)關(guān)應(yīng)視處理內(nèi)容，依權(quán)責(zé)徑予處理；或指示處理原則后函轉(zhuǎn)原機(jī)關(guān)處理，并由原機(jī)關(guān)將處理情形以書面陳報該上級機(jī)關(guān)。

三、結(jié)語

在現(xiàn)代民主社會，公眾參與已是一項重要的政治權(quán)利。建立人民建議征集制度可以保障公眾表達(dá)利益訴求，對遏制腐敗起著舉足輕重的作用。對于政府而言，有利于建立起法治政府、誠信政府、陽光政府。我們要相信人民有智慧和能力處理好不同利益，人民建議的制度化法治化，不會出現(xiàn)私益侵犯公益、削弱政府權(quán)威的情況，它會使我們的公共決策更加的科學(xué)和民主，會使我們的民眾通過參與，表達(dá)利益訴求，進(jìn)一步在社會中傳遞正能量。民眾在建議或意見的吸納和愿望的滿足中，更能夠從中切實地體驗、感悟到民主，并形成良好的民主習(xí)慣和民主技能。

*楊向東，男，漢族，上海政法學(xué)院法律學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法行政法。