顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會政策研究室，烏魯木齊 830003）

●法學(xué)論壇

預(yù)防未成年人違法犯罪的社會管理措施研究

顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會政策研究室，烏魯木齊 830003）

積極預(yù)防未成年人違法犯罪是全社會的責(zé)任和義務(wù)，及時實施救助保護(hù)和教育措施，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的一項重要工作。應(yīng)成立未成年人健康成長幫扶教育組織，健全救助保護(hù)維權(quán)機(jī)制，用真情真心喚醒其良知；推行輕微刑事案件非羈押訴訟制度，加強(qiáng)法治宣傳教育，做到關(guān)口前移，構(gòu)建防控體系，積極提升預(yù)防能力。依法推進(jìn)工讀教育與義務(wù)教育、職業(yè)教育相銜接，健全《刑法》，規(guī)范和強(qiáng)化未成年人父母或監(jiān)護(hù)人的撫養(yǎng)管教行為與責(zé)任。

問題未成年人；違法犯罪；維權(quán)機(jī)制；非羈押訴訟；防控體系

未成年人違法犯罪率不斷上升，深刻凸顯了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作的緊迫性與重要性。因此，包括問題青少年、流浪未成年人、服刑在教人員未成年子女和未成年人緩刑犯等等在內(nèi)的(以下簡稱未成年人)特殊群體的救助保護(hù)和教育，是預(yù)防未成年人違法犯罪的重中之重，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要方面與突破口。積極預(yù)防未成年人違法犯罪，直接關(guān)系到未成年人的健康成長、千家萬戶的幸福安寧、社會的和諧發(fā)展、國家和民族的希望與未來。預(yù)防未成年人違法犯罪，保障其健康成長，既是貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》的現(xiàn)實需要，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的一項重要內(nèi)容，更是民生工作的重要內(nèi)容之一。

一、我國未成年人違法犯罪基本狀況

（一）從發(fā)展趨勢上來看。與世界許多國家相同的是，我國的未成年人犯罪問題也已經(jīng)成為社會管理中的一個突出問題。有公開資料表明，我國流浪兒童已超15萬人。①佚名：《中國流浪兒童已超15萬，半數(shù)或家庭問題出走》，《新快報》2012年10月1日。實際上，出走流浪乞討的未成年人數(shù)可能要遠(yuǎn)大于此。2008年至2011年的4年間，盡管我國未成年人犯罪人數(shù)下降幅度已達(dá)32%，但總量仍然過高。②韋慧、余靖靜：《我國未成年人犯罪人數(shù)4年來下降32%》，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-11/04/ c_113600443.htm，新華網(wǎng)，2012年11月4日訪問。2007年至2011年，全國檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕未成年犯罪嫌疑人數(shù)達(dá)626747，不起訴達(dá)17866人。①陳菲：《我國有獨(dú)立未成年人刑事檢察工作機(jī)構(gòu)298個》，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-05/23/ c_112022186.htm?anchor=1，新華網(wǎng)，2012年5月23日訪問。人民法院判處未成年人犯罪人數(shù)的絕對數(shù)仍然不小，近三年法院合計判處的未成年人犯罪總?cè)藬?shù)達(dá)到了213077人。其中，2009年為77604人，占全部罪犯的比例為7.78%；2010年為68193人，占6.77%；2011年為67280人，占6.40%。②中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的司法改革(2012年10月)》，《人民日報》2012年10月10日。未成年人違法犯罪呈多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢的基本狀況未得到根本扭轉(zhuǎn)，特別是年齡趨向低齡化、方式趨向成人化、誘因趨向網(wǎng)絡(luò)化，犯罪現(xiàn)象有增無減、犯罪類型不斷增多、結(jié)伙團(tuán)伙犯罪較多、違法犯罪突發(fā)性強(qiáng)，以暴力犯罪為主、“激情犯罪”增多、模仿黑社會犯罪的苗頭較明顯，“涉黑化”問題比較突出。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人通報的數(shù)據(jù)顯示，2011年與5年前相比，新疆未成年人犯罪人數(shù)已突破900人，占全部犯罪人數(shù)的比例已突破6個百分點。③潘從武、張晶：《新疆出臺意見加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪，幫助流浪未成年人回歸家庭和社會》，http://www. legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-07/29/content_2826037.htm?node=5955，法制網(wǎng)，2011年7月29日訪問。自2006年～2011年7月22日，新疆公安機(jī)關(guān)與內(nèi)地公安機(jī)關(guān)共打掉拐騙、操縱未成年人犯罪團(tuán)伙278個，解救未成年人4305人。④胡仁巴：《新疆預(yù)防青少年違法犯罪工作取得顯著成績打掉278個團(tuán)伙》，http://news.cntv.cn/20110728/ 119545.shtml，央視網(wǎng)，2011年7月28日訪問。自1984年以來，全國法院共判處未成年罪犯120余萬人，僅2011年1月-10月，全國法院判決生效的未成年被告人就達(dá)51814人。⑤盧杰、周斌：《未成年罪犯重新犯罪率控制在1%至2%》，《法制日報》2012年1月14日。1997年-2007年的10間，未成年人罪犯占全國罪犯總數(shù)的比例，由1997年的5.78%快速上升到2005年的11.16%，之后穩(wěn)定在2007年的9.39%。最近10來，未成年人罪犯在全部罪犯以及青少年罪犯中所占比例均越來越大，尤其是14-16周歲罪犯數(shù)量越來越多。⑥林維：《未成年人犯罪統(tǒng)計數(shù)據(jù)研究》，《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。我國未成年人違法犯罪率高于全部人口的犯罪率，尤其是近年來，未成年人犯罪繼續(xù)呈現(xiàn)上升趨勢，導(dǎo)致社會治安形勢嚴(yán)峻、家庭矛盾突出、教育問題凸顯等等，由此引發(fā)的一系列社會問題已經(jīng)集聚成廣大群眾最不滿意的焦點問題之一，已經(jīng)成為社會管理領(lǐng)域高度關(guān)注和亟待認(rèn)真解決的重點問題之一。

（二）從導(dǎo)致其違法犯罪的客觀原因上來看。研究證實：家庭氛圍、學(xué)校環(huán)境、同伴交往等是影響未成年人健康成長和幸福感的主要因素。那些不健全的家庭，往往對子女失于管教，即使管教，也是缺乏正確的教育引導(dǎo)，特別是一些家庭的管教，往往使子女養(yǎng)成了“自私、任性、驕橫、懶惰、粗暴、貪婪”等不良意識和行為習(xí)慣。學(xué)校教育中，不重視素質(zhì)教育，不能做到因人而異、因材施教，而是片面追求“分?jǐn)?shù)至上”，以“升學(xué)率”論英雄，導(dǎo)致教書與育人相脫節(jié)，迫使一些學(xué)生產(chǎn)生厭學(xué)逃學(xué)情緒。流浪到社會上后，一些腐朽思想與社會不良風(fēng)氣使未成年人中的個人主義、自私自利傾向日益得到強(qiáng)化，不僅進(jìn)一步毒化了社會風(fēng)氣，而且反過來又嚴(yán)重影響了未成年人群體的不良心理，增加了其違法犯罪的誘因。尤其值得關(guān)注的是，導(dǎo)致未成年人不斷增多的社會原因非常復(fù)雜。如一些少數(shù)民族聚集區(qū)相對較高的離婚率、失業(yè)率，不正確的婚育觀，以及人多地少、極端貧困和基層組織渙散等，都是導(dǎo)致未成年人不斷增多的主要原因。據(jù)新疆救助管理站曾對93名新疆籍流浪兒童進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示：無父或無母、甚至父母都不在的殘缺家庭占17%，還有1/4家庭是因父母離異或一方去世后重組的家庭。繼父母虐待，監(jiān)護(hù)人不履行撫養(yǎng)教育義務(wù)，是造成未成年人出走的又一大原因，約占到10%。不少家庭因為家境貧困而造成家庭成員（尤其是成年家庭成員）的低自尊、易怒、脾氣暴躁等不良個性。甚至有一部分流浪未成年人就是被其父或母主動交給“人販子”的。

（三）從導(dǎo)致其違法犯罪的主觀原因上來看。未成年人文化水平普遍較低，法治意識極其薄弱；缺乏正確的人生觀，是非不明，榮辱不分；交友不慎，借助發(fā)達(dá)的現(xiàn)代傳媒，多樣化的交友方式，往往使其誤入歧途；爭強(qiáng)好勝，好奇心強(qiáng)，感情易沖動且不能自控，往往使其陷入深淵而又難以自拔。這個群體較突出的特征是：本身惡習(xí)較深、積習(xí)難改，行為無視法紀(jì)、無所顧忌，主觀上只計得失、不計后果，客觀上涉世不深、不諳世事、缺乏辨別力、自控能力差。由于大多數(shù)未成年人無法得到安全的生活環(huán)境、可靠的生存保障和正確的教育管束，不少未成年人或主動、或被迫地以違法犯罪的方式獲取錢財和其他物質(zhì)利益，最終是導(dǎo)致人格極度扭曲，是非、美丑不分，逐步形成仇視社會、影響社會管理的小群體。

（四）從工讀學(xué)校在校生的情況來看。從調(diào)查來看，工讀學(xué)校的未成年人中，近98%的有盜竊、搶劫、販毒、強(qiáng)迫或被迫賣淫等違法犯罪行為，還有一部分未成年人有在“地下非法講經(jīng)點”學(xué)習(xí)的經(jīng)歷。據(jù)有關(guān)立法機(jī)關(guān)的調(diào)查，在一些少數(shù)民族聚居地區(qū)，宗教氛圍濃厚，非法宗教在一定范圍內(nèi)活動猖獗。父母或其他監(jiān)護(hù)人強(qiáng)迫未成年人信仰宗教，宗教場所和宗教人士允許、引誘、脅迫甚至強(qiáng)迫未成年人參加宗教活動或者地下非法宗教活動，乃至到外省區(qū)去學(xué)習(xí)經(jīng)文的現(xiàn)象時有發(fā)生。①顧華詳：《讓陽光照亮未來〈新疆維吾爾自治區(qū)未成年人保護(hù)條例〉解讀》，《今日新疆》2010年第4期上半月刊。尤其要引起高度重視的是，目前能夠在工讀學(xué)校接受救助保護(hù)和教育的未成年人只是少數(shù)，大多數(shù)未成年人并不在政府救助保護(hù)和教育的范圍之內(nèi)，在這些未成年人中，一些人已經(jīng)違法或者犯罪了，對這些未成年人，如果不及時救助保護(hù)和教育，他們就會逐步走向犯重罪的深淵，而且其對未成年人群體的帶動、示范的負(fù)面影響也是非常嚴(yán)重的。特別是流浪未成年人的生存環(huán)境極其惡劣，身心健康備受摧殘，有的成為不法分子(組織)的侵害對象和牟利工具，其中，部分女性流浪未成年人，尤其是6～8歲的女童，更是遭受了駭人聽聞的性摧殘和虐待。

近年來，國家雖然出臺了一系列保護(hù)未成年人權(quán)益的法律法規(guī)和政策，未成年人權(quán)益保護(hù)工作也取得了積極成效。但綜合各方面的情況來看，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須高度重視未成年人的救助保護(hù)和教育管理、權(quán)益維護(hù)和保障健康成長等工作。必須對做好預(yù)防未成年人違法犯罪的社會管理工作，盡快制定出具體周全、可行、高效的制度措施。必須將預(yù)防未成年人違法犯罪，保障其健康成長問題納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，政府各相關(guān)職能部門、組織和社會各相關(guān)方面都必須依法積極履行救助保護(hù)流浪未成年人的職責(zé)，依法保障流浪(包括有各種問題的)未成年人享有法定的生存和發(fā)展權(quán)力。

二、預(yù)防未成年人違法犯罪的社會管理措施

（一）強(qiáng)化保障工作，成立未成年人健康成長幫扶教育工作組織

加強(qiáng)法治教育是預(yù)防未成年人違法犯罪的關(guān)鍵。有關(guān)部門及街道社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組)，都應(yīng)成立未成年人健康成長幫扶教育工作組織，并且對有關(guān)工作人員進(jìn)行必要的法律業(yè)務(wù)知識、教育學(xué)和心理學(xué)知識與技能的崗前培訓(xùn)。要堅持挑選工作經(jīng)驗豐富、辦案方法靈活的老同志擔(dān)任負(fù)責(zé)人。同時，可以聘請教育專家和部分心理醫(yī)師參與幫教工作。為做好未成年人幫教工作提供堅實的組織和人才保障。幫扶教育工作組織要針對未成年人起初離家出走、違法、再違法、再犯罪等情況，及時強(qiáng)化幫教工作；要堅持走街訪巷，深入社區(qū)(村組)，及時化解未成年人的家庭矛盾和其它矛盾，為做好社會管理工作奠定堅實基礎(chǔ)。社會學(xué)校的整體評價、師生關(guān)系的融洽度、同學(xué)關(guān)系的良好度等因素，在促進(jìn)未成年人的消極心理狀態(tài)向積極心理狀態(tài)轉(zhuǎn)變，提高其幸福感等方面的影響是至關(guān)重要的。因此，有關(guān)部門要重視引導(dǎo)學(xué)校建立健全教師、同學(xué)關(guān)愛未成年人同學(xué)的工作制度，強(qiáng)化學(xué)校和教師教書與育人相結(jié)合的工作機(jī)制，為未成年人提供交流與傾訴的場所和時機(jī)，并且將這類工作記入教師工作的課時量，納入學(xué)校工作的檢查與考核體系之中。

加強(qiáng)未成年人的救助保護(hù)和教育及預(yù)防犯罪，一方面，有關(guān)部門及街道社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組)，要統(tǒng)籌做好調(diào)查摸底工作，各部門都要堅持使用統(tǒng)一的統(tǒng)計方法，利用規(guī)范的統(tǒng)計分析軟件，統(tǒng)一口徑，真實摸清未成年人的底數(shù)和存在的主要問題，科學(xué)構(gòu)建未成年人動態(tài)信息管理系統(tǒng)，為決策部門及時準(zhǔn)確制定相關(guān)政策和措施提供科學(xué)依據(jù)，為正確實施救助保護(hù)和教育提供可靠的信息。另一方面，應(yīng)堅持根據(jù)其各個群體的不同處境和不同特點，采取有針對性的具體措施，積極開展救助、教育、管理和服務(wù)工作。針對流浪、閑散未成年人，要采取救助、強(qiáng)化監(jiān)護(hù)、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)等措施，做到生活上幫困、學(xué)習(xí)上幫助、行為上糾偏、就業(yè)上扶持；針對有不良行為的“問題青少年”，應(yīng)注重采用心理疏導(dǎo)、規(guī)范行為、風(fēng)險告知、法律援助等方法，提高臨界預(yù)防工作的實效性；針對服刑在教人員的未成年子女，應(yīng)及時了解其現(xiàn)實需要和困難，同時，應(yīng)廣泛動員社會力量，與民政、學(xué)校、街道社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組)等，共同做好保障其獲得基本的學(xué)習(xí)和生活條件的工作。針對農(nóng)村留守兒童，應(yīng)通過“假期學(xué)?！?、“代管家長”、“暑期夏令營”、“親情熱線”、“訪問父母工作的企業(yè)”等多種具體措施，幫助他們獲得親情的撫慰，培養(yǎng)他們健康的人格和獨(dú)立生活能力；針對流浪乞討的未成年人，應(yīng)著力解決其救助保護(hù)和教育的問題，在此基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，共同解決其回歸家庭、回歸學(xué)校、就業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)等具體問題，為他們今后健康成長提供良好的發(fā)展平臺。

（二）積極完善救助保護(hù)教育未成年人的維權(quán)機(jī)制

公安、檢察、法院、勞教、民政、教育、民宗、婦聯(lián)、共青團(tuán)等有關(guān)部門(以下簡稱“有關(guān)部門”)，應(yīng)當(dāng)不斷致力于探索新的形式和方法，逐漸形成“打擊與維權(quán)并重、預(yù)防與矯治交叉、家庭與社會聯(lián)動”的工作理念，“保護(hù)優(yōu)先、教育為主、懲罰為輔”的工作原則，“案前評估、案中調(diào)解、案后跟蹤”的監(jiān)督與服務(wù)工作模式和長效機(jī)制。特別是在執(zhí)法辦案過程中，有關(guān)部門，一方面要堅持利用特殊場合加強(qiáng)親情碰撞，另一方面要及時利用座談會、聯(lián)席會等多種多樣的形式開展幫教活動，在維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時，要做到既堅持原則性，也要講求靈活性，對未成年人特別是流浪未成年人要格外地多一份寬容和愛心，爭取把辦案過程和化解社會矛盾的過程有機(jī)統(tǒng)一起來，力求達(dá)到司法效果、社會效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。

堅持把維護(hù)未成年人特別是流浪未成年人的合法權(quán)益置于預(yù)防未成年人違法犯罪的基礎(chǔ)地位。有關(guān)部門應(yīng)多關(guān)注未成年人的學(xué)習(xí)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、戀愛婚姻、身心健康、困難救助等方面的問題，特別要關(guān)注其合法權(quán)益的維護(hù)，逐步建立健全科學(xué)有效的“利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制”。根據(jù)影響未成年人特別是流浪未成年人成長的主要環(huán)境因素和自身的內(nèi)在因素，采集未成年人特別是流浪未成年人違法犯罪和預(yù)防工作的基本信息，加以綜合分析，研究制定出預(yù)防其違法犯罪的預(yù)警指標(biāo)，及時對其違法犯罪趨勢做出預(yù)警，以便提高預(yù)防未成年人特別是流浪未成年人違法犯罪工作的主動性、科學(xué)性和前瞻性。

（三）堅持用真心救助保護(hù)和教育來喚醒“失足未成年人”的良知

高度重視“失足未成年人”案件辦理的專門化工作?！笆ё阄闯赡耆恕倍嘞党醴福谧锔泻托邜u感還很強(qiáng)，對法律還存有高度的敬畏感。因此，司法機(jī)關(guān)在打擊犯罪的過程中，要特別重視保護(hù)“失足未成年人”的羞恥感和敬畏感，要更多地體現(xiàn)教育、保護(hù)和寬容，以達(dá)到增強(qiáng)“失足未成年人”及家屬對法律的認(rèn)同，真誠感恩政府和社會的政治效果、法律效果和社會效果。進(jìn)入刑事訴訟程序后，失足未成年犯罪嫌疑人最先接觸的是公安機(jī)關(guān)的偵查人員。因此，為避免給失足未成年犯罪嫌疑人事先造成嚴(yán)重心理創(chuàng)傷，避免影響其對刑事訴訟程序的正確認(rèn)識和積極配合，避免給之后的人民檢察院、人民法院的教育改造工作增添更多不必要的負(fù)擔(dān)，迫切需要辦理“失足未成年人”犯罪案件的偵查人員正確掌握未成年人的心理特征，并且能夠遵循這一特征，從“以人為本”的角度來開展案件偵破和訴訟工作。應(yīng)高度重視提升辦理“失足未成年人”犯罪案件人員的職業(yè)化、專業(yè)化能力，規(guī)范其自覺遵循未成年人身心特點，采取更加科學(xué)化的手段辦理案件。進(jìn)一步完善法庭教育、心理干預(yù)、社會調(diào)查和親情感化等一系列適合“失足未成年人”生理、心理特點的審判工作制度和機(jī)制。積極緩解“失足未成年人”的抵觸情緒，增強(qiáng)說服、教育的效果，更好地做好“失足未成年人”的救助、保護(hù)和教育轉(zhuǎn)化工作。要靈活掌握取保候?qū)忂@種強(qiáng)制措施，凡可不羈押犯罪嫌疑或被告“失足未成年人”的，應(yīng)做到盡量不羈押，努力使其感受到國家、組織和親情的關(guān)懷與溫暖。實踐中，要確保大部分“失足未成年人”的取保候?qū)徤暾埗寄艿玫脚鷾?zhǔn)。為此，要進(jìn)一步健全相關(guān)法律，增強(qiáng)可操作性，特別是對何人可“保”、多少財物可“保”等具體問題，要明確法律規(guī)定，明確辦案人的具體責(zé)任，確保取保候?qū)彺胧┑谋憬莶僮?。同時，也應(yīng)重視保障提供給“失足未成年人”的法律援助工作的質(zhì)量。可積極借鑒英美國家的“質(zhì)量保障體系”的具體措施，堅持通過立法規(guī)范對“失足未成年人”提供法律援助的機(jī)構(gòu)及人員必備的“特定”專業(yè)資質(zhì)。司法行政部門在指定法律援助機(jī)構(gòu)之前，應(yīng)堅持事先對其提供法律援助的質(zhì)量進(jìn)行實質(zhì)性審查，并保持定期復(fù)查，以保證其提供法律援助服務(wù)的質(zhì)量，確?！笆ё阄闯赡耆恕钡母黜棇嶓w和訴訟權(quán)利依法得以保障。

針對已經(jīng)“失足未成年人”，更要積極開展健康成長幫扶教育工作。有關(guān)部門要及時針對人民檢察院已經(jīng)作出不逮捕決定的失足未成年犯罪嫌疑人，召開由當(dāng)事人和雙方父母、戶籍所在地的公安、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門和街道社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組)及其教育專家參加的“失足未成年人”健康成長幫扶教育座談會。通過耐心細(xì)致地向“失足未成年人”和監(jiān)護(hù)人解釋不捕的理由和目的，循循善誘地對犯罪嫌疑人進(jìn)行疏導(dǎo)和教育，幫助其逐步認(rèn)識到犯罪的社會危害性，及給被害人帶來的人身和精神傷害，使其真誠悔罪，從而樹立起重新做人的信心。人民檢察院應(yīng)堅持凡“可訴可不訴的，一律堅決不訴”的刑事司法政策，并且堅持全程跟蹤幫教，幫助“問題未成年人”輕松放下包袱，避免訟累傷害，零障礙回歸社會和家庭。特別是在提審失足未成年犯罪嫌疑人時，應(yīng)堅持依據(jù)相關(guān)規(guī)定，通知其父母或者監(jiān)護(hù)人到場，并制作幫教筆錄，利用特殊場合的親情碰撞，以真情、真心救助保護(hù)和教育來喚醒“失足未成年人”的良知，從而使其真誠悔罪、具結(jié)悔過、重新做人，同時，公檢法司等機(jī)關(guān)部門也要積極為其修復(fù)因犯罪行為而破壞的社會關(guān)系提供必要的幫助指導(dǎo)。

堅持以“全程兼顧”的思路推動司法參與社會管理。人民法院審理“失足未成年人”案件時，應(yīng)當(dāng)堅持“寓教于審，懲教結(jié)合，治病救人”的原則，積極探索未成年人工作新機(jī)制，實行“失足未成年人”刑事案件個別審理制，案件審理過程中注重“三個方面”，即在宣判前，主審法官應(yīng)當(dāng)同團(tuán)委、婦聯(lián)、教育部門聯(lián)合聘請社會調(diào)查員，對失足未成年被告人的性格特點、家庭成長環(huán)境、現(xiàn)實表現(xiàn)等非涉案情況進(jìn)行調(diào)查，為準(zhǔn)確量刑提供依據(jù)。在庭審中，為便于庭審幫教，應(yīng)當(dāng)注意消除失足未成年被告人開庭時的緊張恐懼心理，甚至抵觸情緒，在審理形式上應(yīng)當(dāng)將高堂審訊改為面對面的“圓桌審判”；法院還應(yīng)當(dāng)堅持從挽救和保護(hù)未成年人的角度綜合考慮量刑處罰的問題，特別是在認(rèn)定未成年被告人是否具備緩刑和社區(qū)矯正條件時，應(yīng)當(dāng)主動通過聽證的途徑來聽取各方面的意見建議。①莫小松：《廣西首對少年犯實行緩刑聽證》，《法制日報》2012年4月21日。法庭宣判之后，應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)法庭的“宣判教育”，法官應(yīng)當(dāng)適時深入學(xué)校、社區(qū)，結(jié)合刑事審判實踐及青少年的身心特點，有針對性地開展法治宣講；定期選取有代表性的，特別是未成年人關(guān)注的典型案件，組織未成年人旁聽庭審，把案件審理與未成年人的法治教育結(jié)合起來。②彭波、江寶章、白龍：《三尺法臺慈母情——記福建省南平市延平區(qū)人民法院少年審判庭庭長詹紅荔》，《人民日報》2012年3月10日。

堅持以一體化的思路做好“失足未成年人”教育改造的社會管理工作。人民法院在審理“失足未成年人”民事案件時，應(yīng)當(dāng)實行“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的“三優(yōu)先”原則；積極遵循“積極、優(yōu)先、親和、關(guān)懷”的審判理念，以切實保護(hù)“失足未成年人”的合法權(quán)益。審理過程中，對涉及子女監(jiān)護(hù)權(quán)、探視權(quán)、撫養(yǎng)費(fèi)、教育費(fèi)等類型的案件，應(yīng)當(dāng)堅持多調(diào)少判；應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)事人之間的特殊關(guān)系，巧妙抓住準(zhǔn)矛盾的關(guān)鍵點，積極以精細(xì)化的思路大力化解矛盾糾紛；特別是審理涉及10周歲以上未成年人權(quán)益的案件，應(yīng)先聽取子女的意見，堅持從親情、社會責(zé)任與父母權(quán)利義務(wù)等方面做通當(dāng)事人的思想工作；堅持通過耐心細(xì)致地講事實、講法律、講情理，來促使雙方達(dá)成協(xié)商解決的意愿，確保父母雙方真正自覺履行好各自應(yīng)盡的法定義務(wù)，確保達(dá)到案結(jié)事了的目的；即使一時不能調(diào)解結(jié)案，也要確保進(jìn)一步緩解矛盾，為息訴服判奠定基礎(chǔ)，確保今后不因家庭或父母的原因而導(dǎo)致未成年人再次失足。

（四）堅持推行未成年人輕微刑事案件非羈押訴訟制度

在辦案過程中，要謹(jǐn)慎使用逮捕等強(qiáng)制措施，并且積極完善輕微刑事案件非羈押訴訟制度，盡可能地對未成年人進(jìn)行“健康成長幫扶教育”。為保證此項工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，建議檢察機(jī)關(guān)建立健全包括刑事和解制度、風(fēng)險評估制度、內(nèi)部監(jiān)督制約制度和捕后變更強(qiáng)制措施備案審查、捕后撤案備案審查、偵查機(jī)關(guān)提請逮捕未成年人必要性說明制度和提請逮捕未成年人逐案向上一級檢察院匯報等8項工作機(jī)制，形成非羈押訴訟體系，做到既可以有效地保證工作的規(guī)范推進(jìn)，又可以破解偵查監(jiān)督工作貫徹科學(xué)發(fā)展觀的難題；既準(zhǔn)確把握“無逮捕必要”的要求，最大限度地減少不必要的逮捕，又能夠加強(qiáng)對不捕案件的監(jiān)督。確保凡是未成年的犯罪嫌疑人確有悔罪表現(xiàn)，并愿意積極賠償損失的，就應(yīng)堅持在審查逮捕階段促成雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，在化解矛盾的同時，為適用不逮捕措施創(chuàng)造條件，積極為犯罪嫌疑人爭取重新回到校園學(xué)習(xí)、重新融入社會、健康成長的寶貴機(jī)會。

未成年人絕大多數(shù)都具有犯罪方法、犯罪手段單一的特點，如果把他們關(guān)進(jìn)看守所，必然要面臨犯罪手段和方法交叉?zhèn)魇诘碾y題。尤其是輕微刑事案件的未成年人受到羈押，不僅會把更多的人徹底推向社會管理的對立面，而且也不利于其今后的健康成長。而非羈押訴訟則可以從根本上截斷在看守所內(nèi)被其他犯罪分子傳授犯罪方法和犯罪手段的途徑，防止“繼發(fā)感染”，對其今后的改造和心理矯正具有明顯的正面效果。此舉不僅可以提高訴訟效率，而且能夠減少社會矛盾；可以既減少社會對立面，也可以促進(jìn)社會和諧與穩(wěn)定。因此，應(yīng)堅持將未成年人輕微刑事犯罪列為可以不予批捕的范圍，并建立健全相關(guān)的制度措施。凡涉及逮捕“問題青少年”和流浪未成年犯罪嫌疑人的，應(yīng)制定相關(guān)控制措施，即對于犯罪嫌疑人是未成年人的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)首先進(jìn)行社會調(diào)查，然后判斷是否有逮捕之必要。如果認(rèn)為確有逮捕必要的，應(yīng)在提請逮捕的同時，報送《提請逮捕未成年人必要性理由說明書》；基層檢察院對擬批準(zhǔn)逮捕的未成年人（含已滿18周歲的在校學(xué)生），應(yīng)堅持嚴(yán)格限制逮捕措施的適用，并堅持向上一級檢察院逐案匯報，報請經(jīng)上一級檢察院審查同意。匯報材料應(yīng)重點突出關(guān)于對嫌疑人的品行調(diào)查、監(jiān)護(hù)與社會幫教條件的證明及確有逮捕必要性的證據(jù)等情況的具體說明，以利于上級檢察院及時作出有利于保護(hù)未成年人的決定。檢察院審查批準(zhǔn)逮捕和法院決定逮捕的，應(yīng)堅持訊問未成年犯罪嫌疑人、被告人，并充分聽取律師的意見。對被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人，應(yīng)確保與成年人分別關(guān)押、分別管理、分別教育，并采取與未成年人相適應(yīng)的保護(hù)措施。

（五）堅持健全預(yù)防未成年人違法犯罪的防控體系

打擊始終是低層次的被動防范，而加強(qiáng)預(yù)防與防控才是最有效的主動措施。因此，有關(guān)部門和學(xué)校、街道社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組)，應(yīng)該堅持多措并舉，積極構(gòu)建預(yù)防“問題未成年人”再次違法犯罪的防控體系，民政、婦聯(lián)、共青團(tuán)、社區(qū)、學(xué)校和派出所應(yīng)共同建立一套“問題未成年人”檔案，動員老黨員、老干部、老教師、老模范與“問題未成年人”特別是解除教育的未成年人、緩刑少年犯及刑滿釋放的未成年人結(jié)對子幫教，同時，要構(gòu)建“幫扶—化解—悔悟—理解—責(zé)任—關(guān)愛—回饋—傳承”的“愛心接力”幫教工作制度，并且形成長效工作機(jī)制，做到既要防微杜漸、防患于未然，又要積極教育、保護(hù)和挽救、亡羊補(bǔ)牢，共同推進(jìn)法治和社會管理工作上水平、上臺階。

堅持做到法治宣傳教育進(jìn)轄區(qū)、街道社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組）和學(xué)校。有關(guān)部門一方面要主動與學(xué)校聯(lián)系，派出工作經(jīng)驗豐富的同志兼任學(xué)校法治副校長，通過普法課堂、法律咨詢以及講解典型小案例等活動，積極引導(dǎo)中小學(xué)生建立知法、守法、用法的社會主義法治理念；另一方面，要堅持把轄區(qū)、社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組）也作為未成年人的維權(quán)聯(lián)系點，積極開展法治宣傳、法律援助和未成年人自我保護(hù)教育。同時，有關(guān)部門之間要采取聯(lián)合行動，積極開展影響未成年人健康成長的掃黃打非、打拐打騙等活動，并及時向有關(guān)部門提供信息和建議，實現(xiàn)職能部門與轄區(qū)、社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組）的社會管理工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成保障未成年人健康成長的合力。在處理未成年人犯罪案件的實踐中，要切實做到教育為主，堅持必要的處罰，實行處罰方法限制，落實防止（預(yù)防）犯罪責(zé)任制。建議我國《刑法》賦予司法機(jī)關(guān)保護(hù)未成年人權(quán)益的特殊責(zé)任，即在《刑法》中明確規(guī)定：“偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)在處理未成年人犯罪案件的過程中，有責(zé)任查清楚未成年人對犯罪行為的社會危害性認(rèn)識，查清楚引起未成年人犯罪的原因和條件及犯罪動機(jī)的形成?！边M(jìn)一步完善我國刑事政策對未成年人犯罪的保護(hù)、對未成年人犯罪的防止（預(yù)防）措施。

在未成年人（解除教育后）及其父母或監(jiān)護(hù)人中推行“保證書”制度。即讓未成年人及其父母或監(jiān)護(hù)人都簽訂保證書，父母或監(jiān)護(hù)人要保證正確教育引導(dǎo)和嚴(yán)加管教孩子，確保孩子不致再流落到社會上；未成年人也要保證自己積極改過自新，不再重新流落社會、不再重新違法犯罪。構(gòu)建對“問題青少年”、流浪未成年人、未成年人緩刑犯和其父母或監(jiān)護(hù)人的“雙重約束”機(jī)制，使其在思想上有所顧慮和重視，不至于輕易作出過激或者放縱的行為。特別是對判處緩刑的未成年犯實行“三書”制度，即適用緩刑的未成年犯在決定進(jìn)行“入矯”教育時，要求其當(dāng)庭填寫《接受社區(qū)矯正保證書》，在送達(dá)判決書的同時向其送達(dá)《社區(qū)矯正通知書》，與其法定代理人簽訂《監(jiān)管建議書》，促進(jìn)“審、矯、監(jiān)”對接工作的落實。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，應(yīng)根據(jù)情況，重視對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況的調(diào)查；應(yīng)充分利用公安派出所、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）司法科、居（村）委會、青保辦、學(xué)校、父母或監(jiān)護(hù)人，以及民間志愿者、心理學(xué)、教育學(xué)專家等社會資源，確保有更多的社會工作人才投入到未成年犯的矯正工作中來；應(yīng)積極會同教育、學(xué)校與團(tuán)委、婦聯(lián)等相關(guān)部門單位和團(tuán)體機(jī)構(gòu)，根據(jù)未成年人的個人成長經(jīng)歷、家庭狀況等情況，積極開展庭前疏導(dǎo)、庭后教育、判后回訪等工作，主動配合街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）居委會，深入細(xì)致地做好被告未成年人融入社會的各項具體工作。

與未成年人戶籍所在地的派出所、學(xué)校、共青團(tuán)、婦聯(lián)和社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組）建立工作聯(lián)系制度。為有效預(yù)防和管控有前科的未成年人因社會接納程度低而導(dǎo)致重新犯罪，為未成年人重新回歸社會鋪平道路，應(yīng)通過建立“預(yù)防重新流落、重新犯罪檔案卡”，以便及時了解未成年人的改過自新情況，確保他們不再重新閑散流落、重新違法犯罪。為此，有關(guān)部門應(yīng)堅持聯(lián)手行動，主動查找和解決未成年人的失學(xué)失業(yè)問題，建立健全排查工作機(jī)制、聯(lián)系與教育幫扶工作機(jī)制，切實加大關(guān)愛和服務(wù)工作力度，保證其有學(xué)可上、有業(yè)可就。為了保證上述工作的順利推進(jìn)，還應(yīng)重視建立健全未成年人非嚴(yán)重犯罪記錄消滅制度和檔案封存保密制度。我國《刑法》第100條規(guī)定“前科報告”制度不利于改過自新的未成年人順利回歸社會。應(yīng)盡快取消“前科報告”制度對未成年人的適用。目前，我國有多個省市擬建立未成年人犯罪記錄封存制度?！吨腥A人民共和國刑法修正案（八）》第19條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第275條的規(guī)定為司法機(jī)關(guān)辦案、為未成年人回歸社會開辟了法定路徑。這項有利于保護(hù)未成年人合法權(quán)益，創(chuàng)新司法管理的制度，已經(jīng)在實踐中得到了落實。①閻志江：《貴陽開始封存未成年人輕罪記錄》，《法制日報》2012年4月21日。但從現(xiàn)實情況來看，《刑法修正案（八）》第19條的規(guī)定還欠完善和妥當(dāng)。主要是簡單以年齡劃線，沒有考慮到在校大學(xué)生和一些大齡未就業(yè)青年的實際情況；沒有充分考慮到當(dāng)今社會的復(fù)雜現(xiàn)實和年輕人的心理成熟度及社會、學(xué)校思想政治教育效果等實際。因此，該項規(guī)定確有再進(jìn)一步完善之必要。主要是年齡段應(yīng)再放寬一些，應(yīng)堅持以人為本的司法理念，進(jìn)一步增強(qiáng)措施操作的人性化特點和可操作性，重視照顧到特殊群體的個性化要求等特殊情況；除法律另有規(guī)定外，非嚴(yán)重犯罪的記錄也應(yīng)在一定范圍內(nèi)封存。

認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國教育法》第6章的規(guī)定，有關(guān)部門應(yīng)組織社會力量積極履行對未成年人的教育義務(wù)；全社會都要依法自覺、主動地為未成年人的身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；執(zhí)法部門和行政主管部門要依法堅決打擊信息網(wǎng)絡(luò)危害未成年人身心健康成長的違法犯罪行為，依法保障未成年人身心健康成長權(quán)益不受侵害。①顧華詳：《中國信息安全面臨的挑戰(zhàn)及法治策略探討》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》2010年第4期?？筛鶕?jù)未成年人酷愛上網(wǎng)的習(xí)慣，有針對性地組織一批文筆好的干警、教師、作家和領(lǐng)導(dǎo)干部，在工作之余及時瀏覽未成年人喜歡登錄的QQ群和論壇頻道的內(nèi)容，并開通博客及綠色網(wǎng)絡(luò)游戲，采用未成年人喜聞樂見的語言文字和表達(dá)方式，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表相關(guān)文章或帖子，在新媒體上為未成年人健康成長提供正確的引導(dǎo)和幫助。宣傳、文化部門應(yīng)出臺具體的實施措施，組織教育工作者、心理咨詢工作者、司法工作者和社會工作者，積極在網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播和報刊上開辦專題節(jié)目、撰寫專欄文章，為未成年人提供“答疑解惑”服務(wù)，幫助未成年人解決心理難題，引導(dǎo)未成年人通過正確的途徑來舒緩、排解心理壓力，幫助解決工作、學(xué)習(xí)和生活上的難題；指導(dǎo)父母或監(jiān)護(hù)人采取正確的方式方法教育未成年人，保障未成年人獲得健康成長的基本條件。

各有關(guān)部門之間，應(yīng)建立健全信息共享和行動聯(lián)動工作機(jī)制。通過各相關(guān)部門的共同努力，構(gòu)筑起政府、司法、學(xué)校、社會、家庭等“五位一體”的預(yù)防未成年人違法犯罪的工作格局，形成一支能夠統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)，共同防控未成年人犯罪的重要力量。各部門包括學(xué)校、街道社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組)等，只要其中一個部門或單位發(fā)現(xiàn)未成年人有異常行為的，就要將其信息及時與各部門共享，便于相關(guān)部門及時關(guān)注，及時作出分析和研判，及時采取幫助或者救助措施。重點解決好未成年人回歸家庭、就學(xué)和職業(yè)培訓(xùn)等實際問題，建立促使未成年人穩(wěn)定回歸的社會系統(tǒng)和救助保護(hù)教育機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化未成年人成長的社會環(huán)境，切實做好未成年人特殊群體的教育、管理和服務(wù)工作，從根本上預(yù)防和減少未成年人違法犯罪，確保把對未成年人健康成長的傷害降到最低最小，確保社會管理在這方面也取得最佳成效，并逐步建立健全布局合理、規(guī)模適度、功能完善、環(huán)境適宜的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起專門為未成年人提供救助、保護(hù)、教育、醫(yī)治和安置于一體的全面管理和服務(wù)體系。

（六）積極提升預(yù)防未成年人違法犯罪和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的能力與水平

加強(qiáng)和完善全國公安系統(tǒng)及相關(guān)預(yù)防未成年人違法犯罪力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。結(jié)合全國各地實際和一些未成年人違法犯罪的案件來看，往往是流動性、隨意性比較突出，一個案件往往涉及到多個地區(qū)、省市區(qū)。離家出走、漂泊流浪，結(jié)伴而行、結(jié)伙作案，流動作案、居無定所，是其特點。因此，應(yīng)堅持統(tǒng)籌組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、公安、檢察、法院、勞教、民政、教育、民宗、婦聯(lián)、共青團(tuán)等部門的力量和資源，積極構(gòu)建適應(yīng)一地行動、全國聯(lián)動，相關(guān)省市區(qū)各相關(guān)部門統(tǒng)籌聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進(jìn)的預(yù)防未成年人違法犯罪的工作機(jī)制?？梢酝ㄟ^對口援助的工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各地公安機(jī)關(guān)、各相關(guān)部門，進(jìn)一步建立健全“全國一盤棋”的工作機(jī)制，建立健全信息共享、反映迅速靈敏、指揮協(xié)調(diào)暢通、協(xié)同處置有力、齊抓共管常備不懈，聯(lián)動能力極強(qiáng)的預(yù)防未成年人違法犯罪的工作機(jī)制。進(jìn)一步提升各地公安機(jī)關(guān)、各相關(guān)部門對口援助，特別是協(xié)同公安機(jī)關(guān)共同預(yù)防未成年人違法犯罪的工作能力，努力提升和強(qiáng)化預(yù)防未成年人違法犯罪工作規(guī)范化、信息化和集約化的長效機(jī)制。

重視加強(qiáng)預(yù)防未成年人違法犯罪的區(qū)域警務(wù)、民政合作。隨著現(xiàn)代交通、物流和通訊的高度發(fā)達(dá)，預(yù)防未成年人違法犯罪的面已經(jīng)涉及到全國各省市區(qū)，涉及到許多領(lǐng)域。預(yù)防未成年人違法犯罪絕不是一家一地所能夠做到的，必須實行全國聯(lián)動。因此，應(yīng)將聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)動、聯(lián)助的“集團(tuán)作戰(zhàn)”協(xié)作機(jī)制進(jìn)一步擴(kuò)大到全國各省市區(qū)。預(yù)防未成年人違法犯罪警務(wù)、民政協(xié)作應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)一部署和區(qū)域協(xié)作，堅持圍繞地域特點與共性問題開展合作，強(qiáng)勢推進(jìn)信息資源共享、預(yù)防聯(lián)動、重大治安問題共同整治、預(yù)防未成年人違法犯罪聯(lián)手行動，網(wǎng)絡(luò)輿情共同研判導(dǎo)控，最大限度地整合并高效利用警務(wù)、民政資源，努力實現(xiàn)重大問題聯(lián)合探討，突出問題協(xié)調(diào)解決。堅持將個案合作推向全面合作拓展，將臨時合作推向規(guī)范合作延伸，建立健全“防、管、控、助”一體化的規(guī)范運(yùn)作模式，更好地預(yù)防未成年人違法犯罪，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（七）依法保障學(xué)齡階段未成年人的受教育權(quán)

切實加強(qiáng)未成年人的救助、保護(hù)、教育、幫扶、矯治和管理工作，必須依法建立健全工讀教育與義務(wù)教育、職業(yè)教育相互銜接的教育機(jī)制。保證未成年人的健康成長和全面發(fā)展，必須依法拓展出一條更寬的發(fā)展路徑，以利于將其培養(yǎng)成對家庭、對社會都有益的人。為此，應(yīng)積極完善工讀學(xué)校建設(shè)管理的法律制度和體制機(jī)制，盡快縮小現(xiàn)有工讀學(xué)校與現(xiàn)實需求存在的差距，重點是要完善《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《職業(yè)教育法》，進(jìn)一步明確和細(xì)化有關(guān)促進(jìn)工讀教育發(fā)展的法律制度與措施，確保依法實現(xiàn)工讀教育與義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)教育的順利銜接，確保依法保證工讀教育的經(jīng)費(fèi)投入，依法加強(qiáng)教師隊伍、教材和教育督導(dǎo)評估及考核制度建設(shè)，不斷提高工讀教育的質(zhì)量和效益，不斷提高對未成年人的救助、保護(hù)、教育、幫扶、矯治和管理工作水平。

由于學(xué)齡階段的未成年人在文化程度與同齡人存在較大的差距，加之普遍存在著“讀書無用論”的思想，而且絕大多數(shù)已經(jīng)習(xí)慣沒有約束的生活，特別是長期缺乏與正常同齡群體共同生活、學(xué)習(xí)的經(jīng)歷，無法融入正常同齡人群體，由此也逐漸產(chǎn)生自卑心理和抵觸情緒，不愿意去義務(wù)教育學(xué)校，有的即使入學(xué)了，不久便又退學(xué)。加強(qiáng)對未成年人違法犯罪的預(yù)防工作，核心問題是要重點解決好學(xué)齡階段未成年人回歸家庭、就學(xué)和職業(yè)培訓(xùn)等實際問題，建立健全促使學(xué)齡階段未成年人穩(wěn)定回歸的社會系統(tǒng)和救助保護(hù)工讀教育機(jī)制。工讀教育是預(yù)防和阻止學(xué)齡階段未成年人繼續(xù)違法犯罪和促使其轉(zhuǎn)變思想、矯治行為的主要手段之一，也是社會管理創(chuàng)新的重要任務(wù)。進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)齡階段未成年人成長的社會環(huán)境，統(tǒng)籌各種問題的解決，推進(jìn)工讀教育與義務(wù)教育、職業(yè)教育接軌是關(guān)鍵性一個環(huán)節(jié)。1987年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家教委、公安部等部門《關(guān)于辦好工讀學(xué)校的幾點意見》就指出，工讀學(xué)校是普通教育中的一種特殊形式，也是實施九年義務(wù)教育的一種不可缺少的教育形式。1994年6月，在西班牙召開的世界特殊教育大會通過的《薩拉曼卡宣言》，將特殊教育對象范圍擴(kuò)大至有品德缺陷的不良少年兒童。目前，不少國家都遵照該宣言，將有品德缺陷的兒童、少年的教育納入特殊教育范疇?，F(xiàn)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》對此已經(jīng)有了原則性的規(guī)定，即凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，為具有預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴(yán)重不良行為的適齡少年設(shè)置專門的學(xué)校實施義務(wù)教育。對未完成義務(wù)教育的未成年犯和被采取強(qiáng)制性教育措施的未成年人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行義務(wù)教育，所需經(jīng)費(fèi)由人民政府予以保障。①2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂：《中華人民共和國義務(wù)教育法》(第4、20、21條)，《人民日報》2006年6月30日。《中華人民共和國職業(yè)教育法》第5條規(guī)定，“公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》也有相關(guān)規(guī)定，工讀學(xué)校除按照義務(wù)教育法的要求，在課程設(shè)置上與普通學(xué)校相同。未成年人在被收容教養(yǎng)期間，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其繼續(xù)接受文化知識、法律知識或者職業(yè)技術(shù)教育；對沒有完成義務(wù)教育的未成年人，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其繼續(xù)接受義務(wù)教育。對已滿16周歲不滿18周歲準(zhǔn)備就業(yè)的未成年人，職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律知識和預(yù)防犯罪教育納入職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容。未成年犯在被執(zhí)行刑罰期間，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對未成年犯進(jìn)行職業(yè)技術(shù)教育。對沒有完成義務(wù)教育的未成年犯，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其繼續(xù)接受義務(wù)教育。解除收容教養(yǎng)、勞動教養(yǎng)的未成年人，在復(fù)學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面與其他未成年人享有同等權(quán)利，任何單位和個人不得歧視。但實踐中由于缺乏具體銜接的措施與明確的要求，往往導(dǎo)致執(zhí)行中障礙重重。因此，建議在《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國教師法》中增加工讀教育的內(nèi)容，依法將工讀教育納入義務(wù)教育體系和職業(yè)教育體系，作為義務(wù)教育和職業(yè)教育的重要組成部分，堅持把促進(jìn)學(xué)齡階段未成年人終身發(fā)展作為工讀教育的重要目標(biāo)，對未成年人特別是刑釋解教者未完成義務(wù)教育的，或者愿意接受職業(yè)教育的，義務(wù)教育法和職業(yè)教育法應(yīng)明確相關(guān)程序和保障措施，當(dāng)?shù)乜h級政府教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)安排其繼續(xù)完成義務(wù)教育或者接受相應(yīng)的職業(yè)教育(培訓(xùn))，為保障學(xué)齡階段未成年人順利接受義務(wù)教育和職業(yè)教育提供法律保障，努力把工讀教育辦成有效防控未成年人違法犯罪，促進(jìn)其健康、全面發(fā)展的重要力量。

上述幾部法律增加的工讀教育內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)致力于積極推進(jìn)工讀教育改革，堅持從思想認(rèn)識和管理理念入手，對工讀教育進(jìn)行改革，進(jìn)一步明確辦學(xué)任務(wù)和目標(biāo)。樹立工讀教育既是特殊教育，也是義務(wù)教育和職業(yè)教育重要組成部分的理念，將工讀教育的主要任務(wù)確定為教育和行為矯治，將工讀學(xué)校的職能確定為接收義務(wù)教育和職業(yè)教育階段行的未成年人。堅持以學(xué)生成長、發(fā)展為本，確立“創(chuàng)新、規(guī)范、發(fā)展、提高”的辦學(xué)理念。工讀學(xué)校的校名應(yīng)不再含有“工讀”二字，也不再是監(jiān)管、懲戒“行為不良學(xué)生”的場所，而是全年全天候地為未成年人提供行為矯治和義務(wù)教育、職業(yè)教育的專門場所。并切實做到，不設(shè)定招生計劃，只要有入學(xué)需求，隨時可以接納，并且實施義務(wù)教育、職業(yè)教育和行為矯治。進(jìn)入工讀學(xué)校的學(xué)生，學(xué)籍一律保留在原學(xué)校，工讀學(xué)校不再另設(shè)學(xué)籍，學(xué)生畢業(yè)后，仍由學(xué)生學(xué)籍所在學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書。政府應(yīng)堅持工讀學(xué)校的教育教學(xué)設(shè)施配置與義務(wù)教育、職業(yè)教育學(xué)校相同。重視將校外預(yù)防和控制工作作為工讀學(xué)校的重要職能之一。工讀學(xué)校應(yīng)負(fù)有主動參與全日制義務(wù)教育學(xué)校和職業(yè)教育行為不良學(xué)生的教育轉(zhuǎn)化工作，為穩(wěn)定基礎(chǔ)教育教學(xué)秩序創(chuàng)造良好環(huán)境的權(quán)利與義務(wù)；應(yīng)依法通過加強(qiáng)校外預(yù)控工作，來主動把好預(yù)防未成年人違法犯罪的臨界關(guān)口。

增加的相關(guān)法律條款，應(yīng)當(dāng)致力于推進(jìn)工讀教育積極創(chuàng)新管理方法，使工讀教育由粗放式管制向精細(xì)化教育矯治轉(zhuǎn)變。應(yīng)依法建立健全保障工讀學(xué)校適應(yīng)義務(wù)教育、職業(yè)教育和行為矯治辦學(xué)要求的制度措施。特別是《教師法》要著力為工讀教育培養(yǎng)一批梯次結(jié)構(gòu)合理、具備較高師德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平的高素質(zhì)教師隊伍，培育一支骨干教師隊伍，不斷提高教育教學(xué)水平奠定法治基礎(chǔ)。相關(guān)法律要支持和規(guī)范工讀學(xué)校，積極針對工讀學(xué)校學(xué)生的學(xué)業(yè)基礎(chǔ)差別較大的特點，開展“差異教學(xué)”方法的探索；強(qiáng)化思想政治教育，健全學(xué)生的人格，讓學(xué)生懂得“要成才、先成人，不成人、難成才”的道理，使每一個學(xué)生都能學(xué)有所獲。依法健全的相關(guān)教學(xué)制度，應(yīng)當(dāng)支持和規(guī)范工讀學(xué)校積極創(chuàng)新教學(xué)措施，重視加強(qiáng)個案研究，推進(jìn)臨床型個案教育調(diào)適，不斷提高教育調(diào)適的工作水平與藝術(shù)。相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確教育行政部門對工讀教育進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)利與義務(wù)，積極推進(jìn)素質(zhì)教育，切實提高未成年人的綜合能力；堅持因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)學(xué)生發(fā)展健康興趣，培養(yǎng)高尚情操，增強(qiáng)誠信意識和社會責(zé)任感，培養(yǎng)健全人格，不斷提升健康成長的自信心；堅持從工讀學(xué)校的未成年人大多數(shù)學(xué)業(yè)成績都不理想，但社會生存能力與動手能力強(qiáng)的實際特點出發(fā)，大力開展職業(yè)教育。政府應(yīng)積極構(gòu)建工讀教育與職業(yè)教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的教育體系，加大工讀學(xué)校職業(yè)教育的支持力度，支持學(xué)校與企業(yè)簽訂培養(yǎng)用工合同，解決好未成年人就業(yè)的后顧之憂，幫助其成長為對社會有益、能夠自食其力的人。

（八）依法規(guī)范和強(qiáng)化未成年人父母或監(jiān)護(hù)人的撫養(yǎng)管教行為與責(zé)任

未成年人在成長中走入到違法犯罪的地步，其父母或者法定監(jiān)護(hù)人負(fù)有不可推卸的法律責(zé)任。從目前的情況來看，至少有50%以上的未成年人是因為父母或者監(jiān)護(hù)人的直接原因而走入歧途的。因此，從根本上解決未成年人違法犯罪快速增多的問題，必須堅持從源頭入手，重點是要解決好父母或者監(jiān)護(hù)人對子女或被監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)教育不當(dāng)?shù)膯栴}。而從《刑法》方面加重父母或者監(jiān)護(hù)人的管教責(zé)任，應(yīng)該是一個值得探討的路徑。

我國目前的相關(guān)法律，對父母或者監(jiān)護(hù)人對子女或被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)撫養(yǎng)和教育義務(wù)的規(guī)定只是原則性的。概念和具體的措施都非常模糊，懲戒措施更是十分“柔軟”，以致于許多父母或監(jiān)護(hù)人對子女或被監(jiān)護(hù)人根本就不教育、不管束，甚至有縱容其違法犯罪的。檢討我國的相關(guān)法律，確有必要進(jìn)一步健全之。一是要注重法律責(zé)任承擔(dān)的平衡性?，F(xiàn)行《刑法》第17條中規(guī)定，“已滿16周歲的人犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。已滿14周歲不滿16周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強(qiáng)奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。已滿14周歲不滿18周歲的人犯罪，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰?！蔽闯赡耆朔缸镫m然有其生理、心理不成熟和認(rèn)知能力有限等原因所致，但與其父母或者監(jiān)護(hù)人長期疏于或放縱管教、錯誤管教，甚至直接組織實施其違法犯罪也有著直接的關(guān)系。因此，只規(guī)定未成年人犯罪從輕或者減輕處罰的條款，而其父母或者監(jiān)護(hù)人不承擔(dān)任何法律責(zé)任，既與法理精神相背，又不利于此類問題的解決。我國《刑法》和《人民法院量刑指導(dǎo)意見（試行）》中，沒有規(guī)定對未成年人罪犯的父母或者監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)刑事法律責(zé)任的條文，這就造成已滿14周歲不滿16周歲的未成年人犯罪，只承擔(dān)了基準(zhǔn)刑中的70%-40%，已滿16周歲不滿18周歲的未成年人犯罪，只承擔(dān)了基準(zhǔn)刑中的90%-50%的法律責(zé)任，而已滿14周歲不滿16周歲的未成年人罪犯剩余的30%-60%，已滿16周歲不滿18周歲的未成年人罪犯剩余的10%－50%的刑事法律責(zé)任就無人來承擔(dān)了。這種法律責(zé)任承擔(dān)的不平衡性，違背了我國《刑法》規(guī)定的法律責(zé)任承擔(dān)遵循“罪行法定”、“適用刑法平等”和“罪行相適應(yīng)”等基本原則。

未成年人的刑事法律責(zé)任是比照成年人犯罪量刑，在基準(zhǔn)刑中依法享受從輕或者減輕處罰的，那么，就應(yīng)當(dāng)將法定從輕或者減輕處罰的這一部分法律責(zé)任轉(zhuǎn)移給其父母或者監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。否則，法定從輕或者減輕處罰的這一部分責(zé)任就會轉(zhuǎn)嫁到社會上去釋放——導(dǎo)致父母或者監(jiān)護(hù)人進(jìn)一步忽視對未成年人的教育、管束和監(jiān)護(hù)，甚至縱容、利用未成年人享有法定從輕或者減輕處罰的特殊條件去實現(xiàn)父母或者監(jiān)護(hù)人的非法目的。①現(xiàn)行《刑法》僅僅處罰人販子，而不處罰這些流浪未成年人的父母或者監(jiān)護(hù)人，顯然是在縱容此類人繼續(xù)殘害未成年人。流浪未成年人解救不清，父母或者監(jiān)護(hù)人要么拒絕認(rèn)領(lǐng)，要么領(lǐng)回去后，立即交給人販子重操舊業(yè)的現(xiàn)實，就已經(jīng)很清楚地證明了現(xiàn)行《刑法》在責(zé)任承擔(dān)的分配方式上存在著突出問題。這些問題在社會上日積月累，必然導(dǎo)致社會問題和矛盾的逐步加劇，最終還是要由政府來承擔(dān)所有積累和發(fā)酵放大后的一切后果。這是與“罪行法定”、“適用刑法平等”和“罪行相適應(yīng)”等刑事政策的宗旨是相違背的。因此，建議《刑法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，“未成年人實施了刑法第十七條規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，其法定從輕或者減輕處罰剩余部分的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由其父母或者監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。”并相應(yīng)地增加一款罪名“疏于監(jiān)護(hù)管教罪”。本罪的刑罰承擔(dān)方式可以多樣一些，可視其子女或者被監(jiān)護(hù)人犯罪的情況而定?；驹瓌t是：若系重罪，其父母或者監(jiān)護(hù)人必須以有期徒刑的方式承擔(dān)法定從輕或者減輕處罰部分的刑事責(zé)任；如系輕罪，其父母和監(jiān)護(hù)人可以緩刑和社區(qū)矯正的方式承擔(dān)從輕或者減輕處罰的刑事責(zé)任。這樣規(guī)定，表面上是暫時增加了《刑法》的直接打擊面，但實質(zhì)上最終是會縮小打擊面，有效促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，為未成年人的健康成長創(chuàng)造法定的溫馨和諧的家庭條件。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

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1674-9502(2013)01-085-11

中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會政策研究室社會發(fā)展處

2012-12-07

本文系國家社會科學(xué)基金重點資助項目《中央實施援疆工作的歷史考察和經(jīng)驗總結(jié)》(11ADJ001)的階段性成果。