鐘云華

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

一、公安社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)：警察權(quán)力運(yùn)作方式的創(chuàng)新

公安機(jī)關(guān)作為治安行政力量和刑事司法力量，是社會(huì)管理秩序的維護(hù)者和保障者。從職能作用的角度，公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新是指各級(jí)公安機(jī)關(guān)為了適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的變化而從事的以創(chuàng)新警務(wù)理念為先導(dǎo)，主動(dòng)對(duì)警務(wù)管理機(jī)制、警務(wù)運(yùn)作機(jī)制或警務(wù)管理方式（方法）進(jìn)行改革的活動(dòng)，目的在于通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理工作，提高履行職責(zé)任務(wù)能力，維護(hù)社會(huì)平安，構(gòu)建和諧社會(huì)。不斷進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新已成為各級(jí)公安機(jī)關(guān)的共識(shí)和行動(dòng)。不無(wú)遺憾的是，在這場(chǎng)轟轟烈烈的社會(huì)管理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)中，不少地方的公安機(jī)關(guān)盡管主觀(guān)上有強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識(shí)，但客觀(guān)上由于對(duì)現(xiàn)代意義上的權(quán)力運(yùn)作邏輯認(rèn)識(shí)模糊，致使其所推出的創(chuàng)新舉措備受爭(zhēng)議。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公安警務(wù)都是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，警務(wù)的組織管理依賴(lài)于“金字塔”式的科層制，公安管理的權(quán)力運(yùn)行方式依賴(lài)于“權(quán)力物理學(xué)”。?？抡J(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)通過(guò)規(guī)訓(xùn)、訓(xùn)練和監(jiān)控三種技術(shù)，鍛造出一種“權(quán)力物理學(xué)”，國(guó)家（政府）借助這種新的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)和個(gè)人的管理[1]?！皺?quán)力物理學(xué)”的突出特點(diǎn)是“在規(guī)訓(xùn)中，這些對(duì)象必須是可見(jiàn)的。他們的可見(jiàn)性確保了權(quán)力對(duì)他們的統(tǒng)治。正是被規(guī)訓(xùn)的人經(jīng)常被看見(jiàn)和能夠被隨時(shí)看見(jiàn)這一事實(shí)，使他們總是處于受支配的地位”[1]?；凇皺?quán)力物理學(xué)”而開(kāi)展的警務(wù)活動(dòng)其權(quán)力運(yùn)行依賴(lài)于以物質(zhì)和能量為基礎(chǔ)的物理性空間，在被規(guī)訓(xùn)的人具有可見(jiàn)性的前提下，其具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性大的優(yōu)點(diǎn)。但是隨著信息社會(huì)的到來(lái)，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用使人們可以在更廣闊的范圍內(nèi)獲取和傳播信息，在增強(qiáng)他們權(quán)力的同時(shí)也使他們備受操縱的可能性增大，傳統(tǒng)的“權(quán)力物理學(xué)”已不能有效地對(duì)民眾日常生活進(jìn)行監(jiān)控，運(yùn)用信息知識(shí)和信息技術(shù)加強(qiáng)對(duì)信息的管理將成為權(quán)力的重要指向和基本運(yùn)行方式，有學(xué)者認(rèn)為，這種權(quán)力技術(shù)就是“權(quán)力信息學(xué)”[2]。如果說(shuō)邊沁提到的圓形監(jiān)獄體現(xiàn)為一種權(quán)力物理學(xué)的話(huà)，那么以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)、移動(dòng)通訊技術(shù)為代表的新型技術(shù)體現(xiàn)了權(quán)力的信息學(xué)。權(quán)力信息學(xué)滿(mǎn)足了空間虛擬性的特征，避免了權(quán)力物理學(xué)實(shí)現(xiàn)權(quán)力關(guān)系的高成本。從權(quán)力運(yùn)作邏輯看，有效的公安社會(huì)管理創(chuàng)新必然是在契合時(shí)代的特征、順應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化基礎(chǔ)上，重新開(kāi)發(fā)出一種權(quán)力技術(shù)——“權(quán)力信息學(xué)”的社會(huì)管理變革活動(dòng)。因此，公安社會(huì)管理創(chuàng)新主要是一種權(quán)力運(yùn)作方式的創(chuàng)新。

任何一種權(quán)力都是在特定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及其組織體系中運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)功能目的及其價(jià)值目標(biāo)的。因此，深刻分析我國(guó)警察權(quán)運(yùn)行所根植的歷史背景和時(shí)空背景，對(duì)于討論社會(huì)管理創(chuàng)新中我國(guó)警察權(quán)的使命具有事實(shí)價(jià)值和邏輯意義。就我國(guó)警察權(quán)運(yùn)行所根植的歷史背景而言，我們認(rèn)為主要包括近代西方社會(huì)管理的歷史經(jīng)驗(yàn)和警察權(quán)理念流變兩個(gè)方面。我國(guó)警察權(quán)運(yùn)行所根植的時(shí)空背景主要是指我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)方面的巨大變革并由此形成的我國(guó)所獨(dú)有的“壓縮式的社會(huì)轉(zhuǎn)型”。進(jìn)一步分析，我們發(fā)現(xiàn)：無(wú)論是我國(guó)警察權(quán)運(yùn)行所根植的歷史背景，還是我國(guó)警察權(quán)運(yùn)行所根植的時(shí)空背景，都不可避免地涉及到民主政治發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公民社會(huì)培育三個(gè)基本因素。因此，可以說(shuō)民主政治發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公民社會(huì)培育共同決定了社會(huì)管理創(chuàng)新中我國(guó)警察權(quán)的使命。

二、近代西方社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)——國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)及其啟示

“憲法國(guó)家(民主政治)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)”是西方的自由(人權(quán)或公民權(quán)利)得以實(shí)現(xiàn)的“三大支柱”[3]。這三者的存在狀態(tài)和互動(dòng)情形如何，直接關(guān)乎西方自由民主社會(huì)和秩序的維續(xù)問(wèn)題。在當(dāng)代西方，隨著制衡機(jī)制的發(fā)展，社會(huì)管理愈來(lái)愈不再是國(guó)家(居高臨下地)在“形塑”意義上管理社會(huì)的問(wèn)題，而是以上三者，尤其是國(guó)家與社會(huì)，通過(guò)法治進(jìn)行有序互動(dòng)的問(wèn)題。

近代以來(lái)，在西方，社會(huì)的混亂往往與國(guó)家治理的好壞相關(guān)，因此社會(huì)管理首先被認(rèn)為是一種如何維續(xù)國(guó)家善治和正義的問(wèn)題。以往蘇格拉底、柏拉圖或基督教把這一問(wèn)題的解決更多地置于美德或信仰之上，因而寄托于某種理想或?yàn)跬邪钍澜?。與此不同，從現(xiàn)代政治哲學(xué)奠基者馬基雅維利開(kāi)始，思想家們便把這一問(wèn)題的解決轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)主義和理性主義，即認(rèn)為良好的社會(huì)管理與國(guó)家向善相關(guān)，而國(guó)家向善又與國(guó)家理性和對(duì)權(quán)力的制約分不開(kāi)。不論啟蒙抑或后啟蒙思想家都是如此。這是近現(xiàn)代意義上國(guó)家治理和社會(huì)管理思想誕生的標(biāo)志。盡管思想家們大多同意德行和信仰仍然具有重要作用，但他們更愿意相信，人性的弱點(diǎn)決定了沒(méi)有國(guó)家理性和對(duì)權(quán)力的有效限制，國(guó)家向善和良好秩序的建立只能是一種愿望。因此，一方面，國(guó)家(政府)在保護(hù)所有人并使他們免受其他人(或法人團(tuán)體)的強(qiáng)暴方面實(shí)乃不可或缺；另一方面，一旦政府為達(dá)到此目的而成功壟斷了實(shí)施強(qiáng)制和暴力的權(quán)力，那么它就有了威脅個(gè)人自由和濫用權(quán)力的可能 (近現(xiàn)代這方面的事例相當(dāng)多)，因此要維續(xù)國(guó)家善治首先需要對(duì)權(quán)力加以限制。那么如何做到這一點(diǎn)呢？首先可以肯定的是行政權(quán)力機(jī)構(gòu)自身難以很好地自我約束，因?yàn)椴还苓@一機(jī)構(gòu)由誰(shuí)組成都會(huì)因自身的弱點(diǎn)而存在自身利益或易受利益集團(tuán)影響。其次主權(quán)的劃分和代議制盡管能夠起到相當(dāng)?shù)闹萍s作用，但是單憑民主代議機(jī)構(gòu)來(lái)保證善治仍缺乏堅(jiān)實(shí)的可靠性。在歷史上，西方國(guó)家代議機(jī)構(gòu)一旦被賦予無(wú)限權(quán)力，曾出現(xiàn)過(guò)制定與正義背道而馳的法規(guī)而成為某種暴政的工具的情況，如法西斯統(tǒng)治下的德國(guó)。因此，以為只要采用民主方式對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制就能防止政府權(quán)力的過(guò)分膨脹，是一種錯(cuò)誤的想法。

既然權(quán)力制衡權(quán)力的做法并非完滿(mǎn)和十分可靠的，那么就必須在國(guó)家以外找尋有效的制約力量，這個(gè)力量便是與國(guó)家既相對(duì)立又密切相關(guān)的公民社會(huì)。現(xiàn)代西方公民社會(huì)起源于中世紀(jì)盛期的城市公社或市鎮(zhèn)自治體。公民社會(huì)這一概念表明它們是城市文明的結(jié)果，而非“自然產(chǎn)物”[3]。韋伯指出，它們一開(kāi)始就是在同王權(quán)和貴族封建權(quán)力的抗?fàn)幹嗅绕鸬?。因此，自由?duì)公民社會(huì)成員來(lái)說(shuō)彌足珍貴（西方有“不自由，寧勿死！”的法諺）。按照洛克等人的自由主義觀(guān)點(diǎn)，社會(huì)與國(guó)家分屬不同的領(lǐng)域，社會(huì)由于是形成的，因而是豐富多彩和充滿(mǎn)生機(jī)的，而國(guó)家因?yàn)槭墙?gòu)的，所以死氣沉沉單調(diào)乏味。也就是說(shuō)，社會(huì)是自由和創(chuàng)造之所在，而國(guó)家是限制和衛(wèi)護(hù)之所在。國(guó)家與社會(huì)分離是人們自由和保持創(chuàng)造力的基本保證。一方面，公民社會(huì)需要國(guó)家的保護(hù)提供秩序和服務(wù)，沒(méi)有國(guó)家，人們就會(huì)回到失序的“自然狀態(tài)”；另一方面，公民社會(huì)的有限私性主權(quán)和自主活動(dòng)領(lǐng)域必須得到充分尊重，因?yàn)椤皼](méi)有公民社會(huì)，民主和法治國(guó)家將頂不上多少作用”，“自由依舊是一根搖晃不定的風(fēng)中蘆葦”[3]。公民社會(huì)是法與自由的媒介物。因此，在西方人看來(lái)，重要的是在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)允許很多不受政府干預(yù)的合法的自生自滅的社團(tuán)的存在。只要是法律沒(méi)有禁止而其行為又沒(méi)有對(duì)他者構(gòu)成妨礙的，國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)就不能任意干預(yù)。公民社會(huì)有合法的自治性、獨(dú)立性和自主性，一旦權(quán)力機(jī)構(gòu)違法并侵害社會(huì)的利益，公民社會(huì)有權(quán)抗拒，并通過(guò)強(qiáng)大的社會(huì)力量和公共溝通領(lǐng)域合法地使之得到糾正，這也就是公民社會(huì)對(duì)國(guó)家的制約以及使善治得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。國(guó)家與公民社會(huì)是在相互制約和互動(dòng)中發(fā)展的。

如今西方社會(huì)的現(xiàn)實(shí)圖景似乎與思想家們的預(yù)想不太一致，具體表現(xiàn)在：一方面，社會(huì)底層通過(guò)公民社會(huì)的一種形式——工會(huì)——獲得了過(guò)去難以比擬的“社會(huì)權(quán)力”并以此抗拒資本和官僚權(quán)力可能的侵害；另一方面，隨著中等階層日益在社會(huì)中占多數(shù)，國(guó)家管理機(jī)構(gòu)也逐漸變得比以往任何時(shí)候都接近中庸和超然(反映中等階層意識(shí))。但是，即便如此，政府由于自身的經(jīng)濟(jì)理性，在巨大的自身利益的誘惑下，可能會(huì)拋棄其應(yīng)秉持的公共理性，官僚機(jī)構(gòu)能否公正運(yùn)轉(zhuǎn)，除了內(nèi)部治理國(guó)家權(quán)力劃分與制衡之外，還取決于公民社會(huì)對(duì)它的制約。在西方，正是由于這種社會(huì)力量的存在，防止權(quán)力的濫用才得到有效保證，自由與秩序基本上保持均衡才有可能。這是當(dāng)代西方社會(huì)穩(wěn)定與和諧的基礎(chǔ)。

問(wèn)題的另一方面是，當(dāng)下西方國(guó)家在民主憲政和人權(quán)優(yōu)位理念指導(dǎo)下逐步轉(zhuǎn)向國(guó)家理性和善治的同時(shí)，國(guó)家權(quán)力也在擴(kuò)張。這突出表現(xiàn)在，原屬于私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易勞動(dòng)就業(yè)教育醫(yī)療等問(wèn)題，逐漸作為公共問(wèn)題而受到國(guó)家干預(yù)。國(guó)家不再扮演亞當(dāng)·斯密所說(shuō)的那種資本主義經(jīng)濟(jì)“守夜人”角色，而成為積極的干預(yù)者。這是現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越分工精細(xì)化組織化和復(fù)雜化的反映，同時(shí)也是不同于共同體的現(xiàn)代陌生人抽象社會(huì)難當(dāng)此任的結(jié)果。在這種情況下，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)比以往任何時(shí)候都更加緊密。隨著自由文化在現(xiàn)代的發(fā)展，以往那種“全景監(jiān)獄式”監(jiān)管在社會(huì)中已受到普遍唾棄。那么在國(guó)家權(quán)力不得不擴(kuò)張的條件下應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行社會(huì)管理呢?現(xiàn)代西方社會(huì)在此問(wèn)題上大概遵循的以下四個(gè)基本原則和方向[4]。

其一，尊重法治。在現(xiàn)代西方，法治已逐漸形成傳統(tǒng)(盡管有反復(fù))，即社會(huì)管理逐漸由過(guò)去的以行政為治轉(zhuǎn)為以法律為治，這要求法別于甚至高于政治而相對(duì)自治，亦即具有相對(duì)獨(dú)立性。因?yàn)榉蓜?chuàng)造了政府。當(dāng)然，不僅國(guó)家行政權(quán)力要尊重法治，公民社會(huì)也要尊重法治，也就是說(shuō)，權(quán)力與自由都要接受法律的規(guī)訓(xùn)，這也就是所謂文明之規(guī)訓(xùn)。沒(méi)有法治就沒(méi)有作為善治的社會(huì)管理。

其二，政府對(duì)社會(huì)的管理要理性適度，懂得常態(tài)與非常態(tài)管理之別并保護(hù)和愛(ài)護(hù)正當(dāng)?shù)淖园l(fā)性。在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為社會(huì)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)，政府的目的在于維續(xù)市場(chǎng)制度的運(yùn)行，政府不僅不得妨礙市場(chǎng)發(fā)揮正常作用，而且還必須保護(hù)市場(chǎng)制度以使它免遭其他人的侵犯。在一般情況下，政府通過(guò)法律只提供具有否定性?xún)r(jià)值的抽象的普遍秩序和規(guī)則，市場(chǎng)和公民社會(huì)在這種秩序下實(shí)行合法的自我管理或自治[5]。只有當(dāng)市場(chǎng)失靈以及公民社會(huì)失序的時(shí)候，政府才給予必要的干預(yù)，即使在這種情況下，政府的干預(yù)也要受到法治的限制，政府只有在自由開(kāi)放社會(huì)普遍規(guī)則和法治范圍內(nèi)才能合法地干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)。

其三，國(guó)家與公民社會(huì)盡可能地采取協(xié)商合作的方式互動(dòng)——法治下的文明互動(dòng)。這要求:一方面是政府的文明化，政府要從幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)習(xí)慣的“全景監(jiān)獄式”監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變到尊重法律的服務(wù)型模式上來(lái)，管理要富有理性和人性化；另一方面，公民社會(huì)也必須遵守一視同仁的普遍規(guī)則，使自身行為受到規(guī)訓(xùn)，限制過(guò)激行為。當(dāng)各個(gè)方面的相關(guān)者都被納入法治化程序的時(shí)候，社會(huì)秩序受到的威脅被降到最低限度。

其四，隨著社會(huì)復(fù)雜性的增加，需要增加政府活動(dòng)的范圍。這是政府從統(tǒng)治型向服務(wù)和管理型轉(zhuǎn)變的反映。在市場(chǎng)能夠?yàn)槿藗兲峁┯行Х?wù)的地方，訴諸市場(chǎng)當(dāng)然是最佳方法，但是，在市場(chǎng)無(wú)法勝任的地方，就不能不依靠發(fā)揮政府的功能了。不過(guò)，政府活動(dòng)范圍的增大主要大在服務(wù)職能上而非統(tǒng)治職能上。政府的服務(wù)性職能是一種合作協(xié)商和與市場(chǎng)相聯(lián)系的職能，而非高壓強(qiáng)制職能。

三、從警察權(quán)理念流變看當(dāng)代警察權(quán)的使命

在西歐，警察權(quán)從中世紀(jì)向近代的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，始終是與君主權(quán)聯(lián)系在一起的，成為君主權(quán)的一部分。到了17世紀(jì)以后，行政權(quán)作為一種獨(dú)立性質(zhì)的權(quán)力才普遍出現(xiàn)，而且，此時(shí)的警察權(quán)與行政權(quán)是具有相同性質(zhì)的，因此，近代警察權(quán)首先是作為行政執(zhí)法權(quán)出現(xiàn)的。亞當(dāng)·斯密在從勞動(dòng)分工的視角來(lái)探討國(guó)家和社會(huì)富裕的起因時(shí)，也對(duì)行政權(quán)進(jìn)行了探討。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，法律學(xué)研究的四大對(duì)象是：法律、警察、歲入與軍備。警察現(xiàn)在只指政府的次要部門(mén)的管理,目的在于確保商品的廉價(jià)，維護(hù)公安和保持清潔[6]。警察權(quán)力在亞當(dāng)·斯密的視野中廣義上還是等同于行政權(quán)力。在《法哲學(xué)原理》一書(shū)中，黑格爾指出，警察是指除了軍事、外交、財(cái)政以外的其他一般內(nèi)政，警察權(quán)同行政權(quán)的含義相差無(wú)已。黑格爾認(rèn)為，犯罪是作為惡的任性的那種偶然性,私人的偶然性越出主體權(quán)力控制之外，對(duì)別人造成或可能造成損害或不法，這就需要警察。黑格爾在該書(shū)中進(jìn)一步明確指出警察權(quán)首先是執(zhí)法權(quán)，是同司法權(quán)相分離的?！熬斓谋O(jiān)督和照料，目的在于成為個(gè)人與普遍可能性之間的中介，這種為達(dá)成個(gè)人目的的普遍可能性是存在的。警察必須負(fù)責(zé)照顧路燈、搭橋、日常必需品價(jià)格的規(guī)定和衛(wèi)生保健”，“行政權(quán)包括審判權(quán)和警察權(quán),它們和市民社會(huì)中的特殊物有更直接的關(guān)系，并通過(guò)這些特殊目的來(lái)實(shí)現(xiàn)普遍利益”[7]。可見(jiàn)，在黑格爾的理論體系中，警察權(quán)是以執(zhí)法為職能的行政權(quán)。

從18世紀(jì)之后的思想家的論述來(lái)看，以執(zhí)法為前提的社會(huì)管理職能也應(yīng)當(dāng)屬于警察權(quán)的重要內(nèi)容。直到19世紀(jì)，仍然僅把具有執(zhí)行法律的權(quán)力稱(chēng)為警察權(quán)，并在此基礎(chǔ)上兼具社會(huì)管理的屬性。然而，到了19世紀(jì)末，社會(huì)主義和福利政策成為一種普遍追求，建立在人性惡的基礎(chǔ)之上的古典憲政思想表現(xiàn)出來(lái)了信心危機(jī)、思想危機(jī)和持續(xù)的憲法危機(jī)，使得國(guó)家對(duì)于自由經(jīng)濟(jì)和個(gè)人生活領(lǐng)域進(jìn)行干涉已成必要，這種情況隨著1929年席卷世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)被逐漸推向近代以來(lái)前所未有的程度。但是，隨著歷史的發(fā)展，政府管理的“相對(duì)集權(quán)型范式”出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，20世紀(jì)70年代以后政府管理范式出現(xiàn)了以下一些新變化：從官僚制行政走向民主制行政，在公共領(lǐng)域引入半市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、從集權(quán)走向多中心體制、以自由競(jìng)爭(zhēng)的公共企業(yè)組織來(lái)替代高度壟斷的官僚組織來(lái)提供公共服務(wù)等。就警務(wù)而言，以多元的、民主的方式提供警察服務(wù)，改變了傳統(tǒng)警察的權(quán)力結(jié)構(gòu)、思維方式，同時(shí)也賦予了警察權(quán)新的使命。

縱觀(guān)西方警察權(quán)的軌跡，經(jīng)歷了近代憲政原則下的“限權(quán)型范式”到19世紀(jì)末的“相對(duì)集權(quán)型范式”，在20世紀(jì)70年代后又向“民主型范式”的轉(zhuǎn)變。其職能從單一的執(zhí)法向執(zhí)法、管理、服務(wù)多元性發(fā)展。當(dāng)前，警察服務(wù)于社會(huì)在各國(guó)已是普遍共識(shí)。以美國(guó)為例，當(dāng)代美國(guó)警察有三大職能：執(zhí)法、服務(wù)、秩序(管理)。執(zhí)法主要包括控制犯罪(偵查、調(diào)查、逮捕)、巡邏、調(diào)查。警察的服務(wù)職能主要包括緊急救助、辦理證照、提供信息、解決爭(zhēng)端、失物認(rèn)領(lǐng)和一般安全。此外，就是維持秩序。但是美國(guó)警察的服務(wù)職能并不是指所有公民要求的服務(wù)，它必須是法律設(shè)定的服務(wù)[8]。警察職權(quán)或者警察權(quán)力從20世紀(jì)之前的執(zhí)法屬性過(guò)渡到兼具執(zhí)法和管理屬性,到20世紀(jì)下半葉又增加了服務(wù)屬性,充分反映了警察權(quán)的使命處于不斷變化之中。

當(dāng)下，執(zhí)法是警察最核心的職能，管理和服務(wù)是以執(zhí)法為前提的，依法管理和依法服務(wù)是現(xiàn)代警察權(quán)最基本的原則。而執(zhí)法、管理、服務(wù)的具體決策都是在民主制行政范式下運(yùn)作，即以分權(quán)或多元權(quán)力結(jié)構(gòu)代替單一的個(gè)人集權(quán)方式。適當(dāng)放權(quán)于下，依法松散管理都是民主制行政范式的重要元素，民主制行政范式下警察權(quán)運(yùn)作目的在于提供以自發(fā)秩序?yàn)橹鞯纳鐣?huì)秩序。自發(fā)秩序的主要特點(diǎn)是通過(guò)利用形成秩序的力量(協(xié)調(diào)其成員行為的常規(guī))，我們可以達(dá)到一種秩序，其中所包含的事實(shí)，要比我們刻意安排所能取得的情況不知復(fù)雜多少倍，但是如果我們想對(duì)這種誘發(fā)秩序的可能性善加利用，使其達(dá)到換了別的方式使無(wú)法達(dá)到的程序[9]。目前,在我國(guó)警察執(zhí)法實(shí)踐中，為了形成和穩(wěn)定良好的社會(huì)秩序，警察的付出和投入都是非常大的。怎樣形成一種自發(fā)的秩序，是對(duì)警察執(zhí)法的巨大理論挑戰(zhàn)。在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下,形成和確定民主型警察權(quán)力運(yùn)行思維是當(dāng)務(wù)之急，只有它能夠科學(xué)、合理地厘定執(zhí)法、管理與服務(wù)三者之間的關(guān)系。

四、社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)我國(guó)警察權(quán)使命的規(guī)定性影響

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府必須轉(zhuǎn)變職能為公民提供更多更好的公共服務(wù)，同時(shí)，民主政治和法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程必然伴隨著公民參與的不斷擴(kuò)大，社會(huì)的文明進(jìn)步要求改變傳統(tǒng)社會(huì)管理中政府的壟斷地位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的多元治理。因此，在現(xiàn)代民主、法治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景之下談“社會(huì)管理創(chuàng)新”就必然要求以公民為導(dǎo)向，以人為本，通過(guò)讓公民更加廣泛地參與到社會(huì)管理活動(dòng)中以更好地保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

胡錦濤強(qiáng)調(diào)，社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民[10]?？梢哉f(shuō)，以人為本應(yīng)該是社會(huì)管理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在現(xiàn)代國(guó)家單個(gè)的自然人擁有一個(gè)平等的身份——公民，以人為本最終要體現(xiàn)在公民福祉的不斷增進(jìn)上。社會(huì)管理創(chuàng)新就是要為增加公民福祉，創(chuàng)造一個(gè)進(jìn)步有序、公正、民主的社會(huì)，使公民的權(quán)利更好地實(shí)現(xiàn)，生活質(zhì)量更快地提高，幸福指數(shù)不斷增加。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新必須在管理理念上堅(jiān)持以人為本、公民增權(quán)、合作治理的理念。

社會(huì)性是社會(huì)管理的基本屬性，社會(huì)管理主體創(chuàng)新的路徑在于社會(huì)管理主體從國(guó)家一元轉(zhuǎn)向多元，走向政府、社會(huì)組織、社區(qū)組織、公眾等多元主體共同管理。首先，沒(méi)有公民的參與難以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理。公民參與是形成社會(huì)管理格局的基礎(chǔ)。公民社會(huì)，是公共管理的基本依托。我國(guó)提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局的形成和不斷健全的基礎(chǔ)是公民參與。其次，公民參與是社會(huì)管理創(chuàng)新的動(dòng)力源泉。高素質(zhì)的公民和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)是保持社會(huì)活力的基礎(chǔ)，在社會(huì)管理領(lǐng)域如果缺失公民參與，社會(huì)管理就變成了政府的單方管制，公共權(quán)力的合法性和純潔性就會(huì)大打折扣。最后，公民參與是社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)。20世紀(jì)80年代末開(kāi)始興起的治理與善治理論認(rèn)為，治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，通過(guò)國(guó)家和市民社會(huì)的相互“形塑”可以達(dá)致對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的“善治”。完善社會(huì)管理的過(guò)程是一個(gè)公民參與的程度不斷加深、還權(quán)于民的過(guò)程。因此，有學(xué)者指出“在我國(guó)正在蓬勃興起的社會(huì)管理創(chuàng)新，無(wú)論從管理的理念，還是管理的主體、任務(wù)、目的、方式、手段等方面都體現(xiàn)出明顯的公民導(dǎo)向，而且應(yīng)該以公民導(dǎo)向引領(lǐng)我國(guó)的社會(huì)管理創(chuàng)新。真正體現(xiàn)社會(huì)管理以人為本，增進(jìn)公共福祉，保持社會(huì)良性發(fā)展的目的”[11]。

公安機(jī)關(guān)是社會(huì)管理創(chuàng)新的建構(gòu)者與被建構(gòu)者。在大規(guī)模社會(huì)建設(shè)時(shí)代到來(lái)之際，公安社會(huì)管理創(chuàng)新作為今后公安工作的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性工作，才剛剛起步，其理論和實(shí)踐對(duì)我們而言都是全新的。我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利才是社會(huì)治安治理的價(jià)值歸宿或最終目標(biāo)。一個(gè)社會(huì)中的社會(huì)成員基本的共同權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有助于緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾，加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)，促進(jìn)社會(huì)融合，反之，則形成社會(huì)排斥與社會(huì)分裂。在此意義上，社會(huì)權(quán)利幫助社會(huì)成員融入社會(huì)，更好地促進(jìn)人的社會(huì)化的實(shí)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基本任務(wù)在于探尋一種以保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)、不斷增進(jìn)公共福祉為導(dǎo)向的從根本上解決治安治理的方略與實(shí)踐模式。具體而言，公安社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐模式在于構(gòu)建多元主體參與、專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化有機(jī)結(jié)合的公安社會(huì)管理創(chuàng)新框架體系。專(zhuān)業(yè)化是公安工作的核心工作，但是，專(zhuān)業(yè)化并不能從根本上解決社會(huì)治安治理存在的問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)化以社會(huì)化為基礎(chǔ)，專(zhuān)業(yè)化是社會(huì)發(fā)展到一定水平的結(jié)果，它深深地嵌在社會(huì)的變動(dòng)脈絡(luò)之中。只有在這一新思維下，公安社會(huì)管理創(chuàng)新的各個(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)才能構(gòu)成有機(jī)的統(tǒng)一體。

在多元主體參與、專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化有機(jī)結(jié)合的公安社會(huì)管理創(chuàng)新框架體系構(gòu)建中，社會(huì)管理創(chuàng)新這一特定的警務(wù)運(yùn)行時(shí)空背景將作為一種具有環(huán)境決定意義的輸入性因變量，對(duì)警務(wù)內(nèi)容、警務(wù)反應(yīng)速度和警務(wù)反應(yīng)方式都會(huì)產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響，進(jìn)而決定著警務(wù)職責(zé)權(quán)配置、警務(wù)運(yùn)行理念、警務(wù)運(yùn)行戰(zhàn)略、警察勤務(wù)機(jī)制和警務(wù)評(píng)價(jià)體系等警務(wù)要素及機(jī)制的設(shè)計(jì)與特質(zhì)。警察權(quán)——警務(wù)運(yùn)行的核心要素在這一過(guò)程中將在兩個(gè)方面被“形塑”：第一，承載推動(dòng)公民參與型警務(wù)制度、體制、機(jī)制建設(shè)任務(wù)。公安警務(wù)運(yùn)行中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)義務(wù)分擔(dān)、市場(chǎng)服務(wù)等方式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量 (市場(chǎng)主體、第三部門(mén)與公民個(gè)人)在社會(huì)治安治理中發(fā)揮作用，形成公安機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)力量與社會(huì)力量整合的局面。使社會(huì)協(xié)同與公民參與成為可能。第二，承載推動(dòng)公民社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)任務(wù)。社會(huì)權(quán)利構(gòu)成了“社會(huì)本位”的基點(diǎn)，也提供了觀(guān)察社會(huì)治安問(wèn)題產(chǎn)生和治理的視角。社會(huì)治安問(wèn)題根源于社會(huì)權(quán)利受到損害。社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出是社會(huì)結(jié)構(gòu)的完善，并有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正。對(duì)于國(guó)家而言，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)利不僅培養(yǎng)了公民對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)，而且也為社會(huì)成員創(chuàng)造了參與政治、進(jìn)入市場(chǎng)和社會(huì)的基本條件，提高了公民參與能力和創(chuàng)造能力。

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