史云貴 歐 晴

當(dāng)前，我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)格局深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，這些都對(duì)我國社會(huì)管理創(chuàng)新提出了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。遵循黨的十八大精神，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障“五位一體”的社會(huì)管理新體系，就必須走政府與非政府組織合作共治的道路。這是當(dāng)前各級(jí)黨委、政府在社會(huì)管理中必須直面的巨大挑戰(zhàn)和必須正視的重大現(xiàn)實(shí)問題。只有在追蹤社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐中加快社會(huì)管理路徑創(chuàng)新，才能讓中國特色的社會(huì)合作治理模式良好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

一﹑合作治理:我國社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)治理導(dǎo)向

隨著我國服務(wù)型執(zhí)政黨、服務(wù)型政府建設(shè)的深入發(fā)展和公民政治參與意識(shí)的日益高漲，在我國社會(huì)管理創(chuàng)新中日益強(qiáng)大的非政府組織，在黨委、政府的推動(dòng)下走向了社會(huì)合作治理的前臺(tái)，并成為構(gòu)建“五位一體”社會(huì)管理新格局的現(xiàn)實(shí)需求和策略選擇。

一般認(rèn)為，社會(huì)合作治理是指各種社會(huì)治理主體在法治環(huán)境下，就社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式。在當(dāng)代中國，踐行社會(huì)合作治理，不僅是可能的，也是非?，F(xiàn)實(shí)的。

1.合作治理是社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求

作為我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)全面建設(shè)中的重要內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會(huì)管理是以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織和公眾有序參與社會(huì)秩序維護(hù)與社會(huì)發(fā)展的過程，也是政府和非政府組織在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對(duì)社會(huì)領(lǐng)域中的諸環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。社會(huì)管理創(chuàng)新是指執(zhí)政集團(tuán)在現(xiàn)有的社會(huì)管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源與經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念、規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、體制、機(jī)制、技術(shù)、方法、路徑，等等，對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式及相應(yīng)的管理方式、方法進(jìn)行改進(jìn)與再造，建構(gòu)新的社會(huì)管理體制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或活動(dòng)過程①參見莫于川《社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價(jià)值分析》，《檢察日?qǐng)?bào)》2010年2月2日。筆者略作了修改與補(bǔ)充。。社會(huì)管理創(chuàng)新既是創(chuàng)新性的社會(huì)管理活動(dòng)，更是創(chuàng)新性社會(huì)管理的活動(dòng)過程。社會(huì)管理創(chuàng)新是以社會(huì)管理存在為前提的，其目的是使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，從而使公眾過上更為美好的生活。

各種社會(huì)組織是構(gòu)成并支撐現(xiàn)代社會(huì)的骨架。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須通過引導(dǎo)、規(guī)范、培育好各種社會(huì)組織，充分利用各種社會(huì)組織資源，在協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系、規(guī)范各類社會(huì)行為、化解各種社會(huì)矛盾、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、解決各類社會(huì)問題、促進(jìn)社會(huì)公正中，實(shí)現(xiàn)政治國家與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這就明確了在我國的社會(huì)管理中，必須堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，激發(fā)人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，廣泛動(dòng)員和組織人民群眾依法有序地參與各種社會(huì)管理活動(dòng)。社會(huì)管理體系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型是社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工程和最重要的內(nèi)容。黨的十八大明確提出了要加快形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”“五位一體”的社會(huì)管理體系，這就進(jìn)一步指明了我國社會(huì)管理體制路徑創(chuàng)新的正確方向。社會(huì)管理體制的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，即意味著社會(huì)管理創(chuàng)新路徑應(yīng)由“政府單中心治理”向政府與社會(huì)合作共治模式轉(zhuǎn)變，這是我國社會(huì)管理模式改革與路徑創(chuàng)新的理性選擇。社會(huì)的力量在于社會(huì)組織的力量，而社會(huì)管理的力量在于政府與非政府組織的合作與整合，即政府與社會(huì)合作共治的能力。政府與社會(huì)合作共治主要體現(xiàn)在政府與社會(huì)組織尤其是非政府組織的合作共治之中。通過政府與非政府組織合作治理的有效磨合，在政府與非政府組織合作治理的實(shí)踐中，充分發(fā)揮二者的自身優(yōu)勢(shì)，在法治平臺(tái)上推動(dòng)政府與非政府組織的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。

在政府與非政府組織合作共治的社會(huì)合作治理體系中，從社會(huì)管理主體上看，除了政府外，還包括各類非政府組織，即處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的那塊“制度空間”，具有組織性、私有性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性的社會(huì)組織②［美］萊斯特·M.薩拉蒙等:《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門視野》，賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第3－4頁?！，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)合作共治的社會(huì)，這是因?yàn)檎c非政府組織在社會(huì)管理領(lǐng)域中，相互之間存在著依賴關(guān)系。包括相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府在內(nèi)，沒有哪個(gè)社會(huì)管理主體擁有足夠的資源和能力，可以獨(dú)自包攬一切公共事務(wù)、解決一切公共問題。只有通過交換資源、共享知識(shí)、互通有無、相互補(bǔ)足，才能有效地創(chuàng)新社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)主體在良性互動(dòng)中進(jìn)一步增進(jìn)社會(huì)合作治理的能力與水平。合作治理的目的是在面對(duì)共同的問題時(shí)，依靠彼此的優(yōu)勢(shì)資源，通過相對(duì)平等的對(duì)話與協(xié)商，樹立共同目標(biāo)，增進(jìn)彼此的理解與信任，通力合作，就共同關(guān)心的公共問題采取集體行動(dòng)，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的公共治理網(wǎng)絡(luò)③譚英俊:《批判與反思:西方治理理論的內(nèi)在缺陷與多維困境》，《天府新論》2008年第4期。。因此，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”這個(gè)“五位一體”的中國特色社會(huì)管理體系構(gòu)建的基本要求，政府與非政府組織合作治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展，是我國社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。

2.合作治理的實(shí)質(zhì)為妥協(xié)治理

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)以公正求統(tǒng)一的社會(huì)，“最強(qiáng)者并非永遠(yuǎn)能保持主人的地位，除非他將力量化為正義，將服從化為責(zé)任”①［法］盧梭:《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1963年版，第9頁。。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理中，政府雖然擁有相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位和權(quán)力，然而政府想要永遠(yuǎn)得到社會(huì)對(duì)它的合法性認(rèn)同，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政，則必須將其強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為正義的行為，公民則會(huì)以負(fù)責(zé)的態(tài)度和行為回報(bào)社會(huì)而不是單純的服從。就現(xiàn)代社會(huì)治理而言，“妥協(xié)是政治的靈魂——如果說不是其全部的話”②［英］約翰·阿克頓:《自由史論》，胡傳勝等譯，譯林出版社2001年版，第181頁。。在現(xiàn)代民主社會(huì)，“公民須樂于以妥協(xié)辦法解決他們的分歧，因?yàn)闆]有妥協(xié)就沒有民主”③［美］科恩:《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館1988年版，第183－184頁。。政府與非政府組織間的合作治理是一種政治民主的過程，即社會(huì)管理主體在管理公共事務(wù)過程中相互妥協(xié)的過程，也是以政府與非政府組織為基礎(chǔ)的各種社會(huì)治理主體在走向合作治理中的政治妥協(xié)過程。

在這個(gè)需要多元合作的現(xiàn)代社會(huì)，沒有任何一個(gè)組織能夠完全獨(dú)立，為了維持其生存，組織必須引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換各種資源，而這些資源往往來自于環(huán)境中的其他組織。因此，形成組織間的資源相互依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是至關(guān)重要的④Richard H Hall，Organization:Structure，Process and Outcomes .New York:Jersey Prentice Hall.1991:278.。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，人們的需求日趨呈現(xiàn)多樣化與復(fù)雜化的特征。面對(duì)千差萬別的社會(huì)需求，參與公共行政活動(dòng)的各類組織，無論是公營(yíng)還是私營(yíng)，都不能擁有充足的知識(shí)和資源來獨(dú)自解決一切問題。因此，它們必須彼此依賴，進(jìn)行談判與交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)各自的目的⑤周毅:《從行政管理新理念看政府改革》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2003年第4期。。當(dāng)前，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和服務(wù)型政府的深刻改革，已為非政府組織自主性參與社會(huì)管理留下了制度性空間。在此背景下，政府需要把更多的精力用于掌舵，以此協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)管理的宏觀運(yùn)行;而非政府組織的興起恰恰在很大程度上填補(bǔ)了公共權(quán)力退出后的一部分社會(huì)管理領(lǐng)域的空白。換言之，在實(shí)踐過程中，政府與非政府組織就現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理中的重要問題進(jìn)行博弈，在談判與反思中不斷地調(diào)整各自的工作方式方法，借助談判協(xié)商，達(dá)成共識(shí)、建立互信、實(shí)現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得合作共贏。因此，政府需要通過妥協(xié)來獲得社會(huì)管理的雙贏過程。就本質(zhì)而言，這是一種妥協(xié)式治理。

3.合作治理的基本形式是官民合作共治

“要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨身份平等的擴(kuò)大而正比地發(fā)展和完善?！雹蓿鄯ǎ萃锌司S爾:《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第640頁。單個(gè)公民力量的薄弱性，決定了公民大眾為了共同的目的，就必須集合個(gè)人的力量，以形形色色組織的形式參與社會(huì)管理活動(dòng)，通過組織化的形式表達(dá)他們的個(gè)人意愿、維護(hù)他們的個(gè)人權(quán)益。非政府組織可以有效反映和表達(dá)公民意愿，鼓勵(lì)公民維護(hù)自己的合法權(quán)益，參與監(jiān)督和評(píng)估政府政策，培養(yǎng)民間交流和自主管理的方法、技能，培養(yǎng)公民間的平等互惠精神，加深公民之間的相互信任與理解，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展與成熟，為實(shí)現(xiàn)公民最大公共利益提供組織與制度保障⑦蘇大林等:《走向良性互動(dòng):政府與非政府組織合作關(guān)系探討》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第4期。。在政策治國的時(shí)代，公共政策目標(biāo)的體系化與復(fù)雜化，又決定了傳統(tǒng)公共行政以政府這一單一主體來組織政策執(zhí)行的程式，不再能夠滿足政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需求⑧張康之:《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。。政府必須在以政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為其主導(dǎo)的社會(huì)管理中，與非政府組織，甚至與私人組織和公民大眾開展廣泛而密切的合作。無論是促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，還是對(duì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與控制，政府與非政府組織的合作都要求必須超越傳統(tǒng)的由政府完全主導(dǎo)的協(xié)作性治理格局，加快形成政府與社會(huì)，即官民合作共治的新格局。

政府與非政府組織的合作治理，應(yīng)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)的努力方向。官民合作治理不僅要求政府以社會(huì)問題的管理者身份出現(xiàn)，更要求政府以非政府組織的引導(dǎo)者、培育者和幫助者的角色出現(xiàn)。政府在與非政府組織就社會(huì)管理問題達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織的自身優(yōu)勢(shì)，即在政治體系外部彌補(bǔ)政府治理公共事務(wù)的不足，同時(shí)發(fā)揮非政府組織自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，并重新激活公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府所遺漏的“治理盲區(qū)”①王華:《治理中的伙伴關(guān)系:政府與非政府組織間的合作》，《云南社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。。雙方在社會(huì)管理領(lǐng)域相互合作、相互促進(jìn)，不斷揚(yáng)長(zhǎng)避短，就可以不斷地創(chuàng)新社會(huì)合作治理的體制與路徑，增加合作治理的效能。

二﹑我國政府與非政府組織合作治理中的問題及分析

建立健全我國社會(huì)管理的新體制，離不開政府與非政府組織在合作治理中的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)中，政府與非政府組織間的合作治理并不是一帆風(fēng)順的。

長(zhǎng)期以來，在合作治理實(shí)踐中一直存在著政府主導(dǎo)和公民 (社會(huì))主導(dǎo)之間的爭(zhēng)論。

政府主導(dǎo)派認(rèn)為，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展是政府的事，非政府組織過多進(jìn)入社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域會(huì)影響政府的管理效能;要提高公共服務(wù)與社會(huì)管理的質(zhì)量，有必要對(duì)非政府組織進(jìn)行強(qiáng)力控制。政府主導(dǎo)模式的極端是國家主義，即政府不信任社會(huì)，包攬一切社會(huì)事務(wù)，將非政府組織排斥在公共服務(wù)與社會(huì)管理之外。在這種“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式中，非政府組織數(shù)量受到嚴(yán)格控制，其活動(dòng)基本限于停滯②儲(chǔ)松燕:《中外非政府組織管理體制比較》，國家行政學(xué)院出版社2007年版，第45頁。。

公民 (社會(huì))主導(dǎo)派從人民主權(quán)理論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的本質(zhì)就是社會(huì)自主性管理，所有想要對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理貢獻(xiàn)力量的組織和個(gè)人，都應(yīng)積極參與社會(huì)管理與公共服務(wù)的過程，并通過一種具有合法性的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力的控制?！肮窆餐w的公民們期望得到更好的政府服務(wù)……他們需要更為有效的公共服務(wù)，他們準(zhǔn)備為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而采取集體行動(dòng)?！雹郏勖溃萘_伯特·D.帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第214頁。具有較強(qiáng)公共服務(wù)能力和公共利益表達(dá)水平的非政府組織，能夠?qū)崿F(xiàn)公民組織間的常態(tài)互動(dòng)，形成廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò)，把社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為影響政府的政治資源，從而在一定程度上抵制政府的不合理行為，提高公共服務(wù)與社會(huì)管理的效率與質(zhì)量。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府與非政府組織間的關(guān)系不是單方面的順從與服從的關(guān)系，而是彼此相互依賴的關(guān)系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源④Judith R Saidel，Resource Interdependence:relationship between State Agencies and Nonprofit Organization.Public Administration Review，1991.。實(shí)際上，政府與非政府組織合作治理的理想模式應(yīng)是一種相對(duì)平等的合作伙伴關(guān)系。政府與非政府組織不應(yīng)再是界限明晰、相互抗?fàn)幍母?jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而是邊界模糊、共同促進(jìn)、合作互補(bǔ)的平等伙伴關(guān)系。

理想的政府與非政府組織的合作治理，是政府與非政府組織在相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上，以平等的身份，基于資源優(yōu)勢(shì)與功能互補(bǔ)而展開的一種組織間互動(dòng)合作方式。具體而言，政府與非政府組織合作伙伴關(guān)系的建立應(yīng)具備幾個(gè)基本條件:目標(biāo)一致、相互信任、資源與功能互補(bǔ)、相互的獨(dú)立與對(duì)等⑤王冬芳:《非政府組織與政府的合作機(jī)制:公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)之道》，中國社會(huì)出版社2009年版，第172頁。。當(dāng)前，我國政府與非政府組織間是一種非均衡不對(duì)等的關(guān)系，意味著現(xiàn)階段政府與非政府組織在社會(huì)管理領(lǐng)域的互動(dòng)是一種尷尬的依附型合作，還處于合作型社會(huì)管理的初級(jí)階段，即當(dāng)前非政府組織與政府的協(xié)作是一種形式意義上的合作。在以中國政府為主導(dǎo)的社會(huì)管理大環(huán)境下，政府與非政府組織的互動(dòng)關(guān)系與合作治理模式的具體表現(xiàn)，是政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，而非政府組織處于被動(dòng)的從屬地位，非政府組織發(fā)揮了對(duì)政府社會(huì)管理拾遺補(bǔ)闕的作用，不僅沒有自由選擇的權(quán)利，而且在合作治理中明顯缺乏獨(dú)立性與自主性。

合作治理理論要求搞清是何種治理結(jié)構(gòu)、制度和運(yùn)行機(jī)制能成為生成合作治理行為的“發(fā)生器”。合作治理需要把治理活動(dòng)建立在合作原則上，在合作治理的結(jié)構(gòu)、制度以及運(yùn)行機(jī)制下，通過合作而實(shí)現(xiàn)更有效、更全面、更充分的治理。所以，探討合作治理的結(jié)構(gòu)、制度以及運(yùn)行機(jī)制是更為根本的任務(wù)①張康之:《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。。當(dāng)前，我國政府與非政府組織在合作治理中主要存在如下問題:

1.政府與非政府組織在治理結(jié)構(gòu)中不對(duì)等，政府過于強(qiáng)勢(shì)，非政府組織處于邊緣地位

政府與非政府組織之間最為理想的關(guān)系應(yīng)是第三部門在得到政府足夠的法律和財(cái)政支持的同時(shí)，又能夠保持相當(dāng)?shù)莫?dú)立性和自主權(quán)②高紅:《城市整合——社團(tuán)、政府與市民社會(huì)》，東南大學(xué)出版社2008年版，第115頁。。在合作治理中，非政府組織的自主性是形成政府與非政府組織合作共治局面的重要因素。當(dāng)前，我國對(duì)非政府組織的管理實(shí)行雙重管理體制，非政府組織要接受登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門的雙重審核與監(jiān)管。不少非政府組織源于政府“自上而下”的職能部門轉(zhuǎn)變，具有濃厚的官辦色彩，很難有“獨(dú)立性”。即使是“自下而上”的自發(fā)組建的草根非政府組織，也不可避免地受到“自上而下”的業(yè)務(wù)主管部門的管制，很難獲得較大的生存空間，往往擺脫不了曇花一現(xiàn)的命運(yùn)。非政府組織“半官半民”的性質(zhì)和體制內(nèi)化的趨勢(shì)，必然會(huì)弱化非政府組織的民間性特質(zhì)并引發(fā)對(duì)政府的強(qiáng)烈依賴，從而失去了保證其獨(dú)立性的合法性根基。因此，在社會(huì)管理中，政府與非政府組織在地位上嚴(yán)重不對(duì)等，政府更多地處于主導(dǎo)壟斷地位，其占位、越位致使非政府組織在合作治理中一度處于邊緣位置，只是形式上的合作治理，實(shí)質(zhì)上最多是政府完全主導(dǎo)下的協(xié)作式治理。

2.合作治理的相關(guān)法律制度不健全，非政府組織的合作積極性不高

長(zhǎng)期以來，在我國社會(huì)管理領(lǐng)域中，普遍存在著非政府組織參與社會(huì)管理的法律缺位問題。沒有切實(shí)可行的官民協(xié)商的法律平臺(tái)與法律運(yùn)行機(jī)制，憲法規(guī)定的人民當(dāng)家作主就難免流于形式。為此，黨的十八大明確把“法治保障”作為我國社會(huì)管理創(chuàng)新和構(gòu)建“五位一體”社會(huì)管理體系的重要內(nèi)容。非政府組織參與合作治理的前提，是到相關(guān)政府部門登記審查并接受過程監(jiān)督，首先在法律制度上就把非政府組織在合作治理中降到了從屬、被監(jiān)管和被支配的地位。而草根非政府組織在登記準(zhǔn)入上也經(jīng)常會(huì)遭遇“門檻高”的尷尬問題。在現(xiàn)實(shí)中，官辦非政府組織很容易獲準(zhǔn)登記，而草根非政府組織的登記備案往往會(huì)遇到很多無法想象的困難。不少草根非政府組織要么登記注冊(cè)為企業(yè)法人，要么掛靠于官辦非政府組織名下，有的還頂著“黑戶”運(yùn)行。僵化的法律體制與不完善的法律機(jī)制已嚴(yán)重制約著非政府組織的健康發(fā)展，進(jìn)而嚴(yán)重削弱了合作治理的社會(huì)組織基礎(chǔ)。

3.合作治理的運(yùn)行機(jī)制不健全

首先，公眾對(duì)體制內(nèi)的非政府組織缺乏認(rèn)同機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)，公民大眾一般以非政府組織為載體對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行制度化參與。但不少被體制內(nèi)化了的非政府組織，因公眾對(duì)它們的代表性的質(zhì)疑，反而導(dǎo)致其在合作治理中飽受爭(zhēng)議。一些政府部門在選擇非政府組織進(jìn)行購買服務(wù)時(shí)，沒有及時(shí)通過政策聽證等公共事務(wù)公開形式，充分吸納公眾的意見，從而造成了公眾對(duì)相關(guān)非政府組織的不了解、不信任，以致在日后的非政府組織的公共服務(wù)和社會(huì)管理上不配合，甚至強(qiáng)烈抵制。其次，公民大眾對(duì)非政府組織社會(huì)管理績(jī)效缺乏評(píng)估機(jī)制。一些政府機(jī)構(gòu)把合作治理完全等同于政府部門與非政府組織的簡(jiǎn)單合作管理，在對(duì)非政府組織社會(huì)管理績(jī)效考評(píng)中，過于強(qiáng)調(diào)相關(guān)政府部門對(duì)非政府組織工作績(jī)效的評(píng)估，而不是按照“上評(píng)下議”的合作評(píng)估要求，積極為公眾參與社會(huì)管理提供合作治理績(jī)效評(píng)估的平臺(tái)與機(jī)制。政府與體制內(nèi)非政府組織對(duì)社會(huì)管理的壟斷，必然造成非政府組織治理能力低下。長(zhǎng)此以往的惡性循環(huán)，必然阻礙政府與非政府組織合作治理的效能與質(zhì)量。再次，缺乏促進(jìn)合作治理效能的獎(jiǎng)懲機(jī)制。在以項(xiàng)目為“抓手”的非政府組織與政府合作治理中，由于政府相關(guān)部門對(duì)非政府組織的社會(huì)管理績(jī)效評(píng)估有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，一些非政府組織不得不拿出一定的人力、財(cái)力對(duì)政府部門進(jìn)行公關(guān)。這樣，非政府組織的社會(huì)管理績(jī)效就明顯缺乏科學(xué)的區(qū)分度，政府與非政府組織不是在法治的平臺(tái)上良性互動(dòng)，而是在“潛規(guī)則”下惡性循環(huán)。最后，政府與非政府組織在合作治理中缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制。迄今我國還沒有一個(gè)獨(dú)立的第三方專門對(duì)政府與非政府組織的合作治理進(jìn)行過程監(jiān)督。公民大眾缺乏制度化的渠道來反映政府與非政府組織合作治理中的問題。由于監(jiān)督機(jī)制缺位，政府與非政府組織之間難免出現(xiàn)權(quán)力尋租等一系列的違規(guī)現(xiàn)象與腐敗丑聞，嚴(yán)重影響了政府的合法性和非政府組織的信譽(yù)度，這無疑會(huì)讓政府與非政府組織的合作治理陷入困境。

三、在社會(huì)管理創(chuàng)新中讓合作治理模式真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來

社會(huì)管理創(chuàng)新，就是要改革當(dāng)前政府管控型的社會(huì)管理模式，通過創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，以健全政府與非政府組織合作治理體制為突破口，在不斷創(chuàng)新社會(huì)合作治理路徑的過程中，讓中國特色的合作治理模式良好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，以實(shí)現(xiàn)政府依法行政管理與非政府組織依法自治的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。

1.構(gòu)建社會(huì)內(nèi)生秩序，培育公民社會(huì)

社會(huì)內(nèi)生秩序是社會(huì)管理創(chuàng)新的力量之源。社會(huì)管理的力量源于社會(huì)內(nèi)生秩序的力量。現(xiàn)代社會(huì)的內(nèi)生秩序是社會(huì)中無形的基礎(chǔ)性支撐力量，它不是通過政府權(quán)力運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)的，而是人們?cè)谌粘Ｉ鐣?huì)生活的互動(dòng)中，不斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系和行為的規(guī)范化，基于信念、道德、傳統(tǒng)、習(xí)俗和經(jīng)驗(yàn)，形成的植根于基層社會(huì)的行為規(guī)范和道德共識(shí)。它是社會(huì)秩序中最具有根本性與基礎(chǔ)性的構(gòu)成因素，它構(gòu)成了社會(huì)生活的基本底線。在現(xiàn)代社會(huì)，如果社會(huì)本身缺乏內(nèi)生秩序，政府很難產(chǎn)生有效整合社會(huì)的力量;一些非政府組織由于無法被合法地吸納與整合，很可能成為分化合作治理的力量。社會(huì)管理創(chuàng)新的重要使命就是要培育一個(gè)具有高度內(nèi)生秩序的現(xiàn)代公民社會(huì)。在一個(gè)具有高度內(nèi)生秩序的現(xiàn)代社會(huì)中，公民個(gè)人首先要對(duì)自己負(fù)責(zé)，在個(gè)人無法解決問題的時(shí)候，可以通過自愿合作來解決共同的問題;在自愿合作無法解決的時(shí)候，才需要強(qiáng)制，即公權(quán)力的介入;而進(jìn)入公權(quán)力的范圍內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)由較小的共同體承擔(dān)解決共同問題的責(zé)任;只有在下層共同體需要更高一層支持的時(shí)候，更高一層才能予以干預(yù)，個(gè)人、社會(huì)、國家乃至國家內(nèi)部各級(jí)政府之間形成遞升的輔助關(guān)系①參見王小章《風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的社會(huì)建設(shè)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。。

2.重塑治理結(jié)構(gòu)，建立對(duì)等合作關(guān)系

要想優(yōu)化政府與非政府組織的合作治理結(jié)構(gòu)以規(guī)避合作治理中可能出現(xiàn)的治理風(fēng)險(xiǎn)，就必須厘清二者在公共事務(wù)中各自扮演何種角色、各自應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，以形成優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)。在合作治理中，政府與非政府組織都應(yīng)是社會(huì)公共事務(wù)的治理主體，是治理公共事務(wù)的共同責(zé)任承擔(dān)者;在政府與非政府組織的合作共治中，二者不應(yīng)是行政系統(tǒng)中的上令下行式“命令—服從”關(guān)系，而是對(duì)等、契約式的合作伙伴關(guān)系。政府治理說到底也是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，要切實(shí)把政府從“社會(huì)之上的政府”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)之中的政府”。在合作治理的過程中，政府應(yīng)是合作治理的推動(dòng)者、引導(dǎo)者和服務(wù)者。政府應(yīng)在合作治理中發(fā)揮關(guān)鍵的作用，充當(dāng)元治理的角色。我們強(qiáng)調(diào)政府組織元治理的角色，旨在強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)非政府組織無法承擔(dān)的任務(wù)而已，只是功能或職能的不同，而不是回歸那種“命令—服從”的不平等的關(guān)系。在合作治理中，政府應(yīng)“作為不同政策主張的人士進(jìn)行對(duì)話的主要組織者，作為有責(zé)任保證各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度團(tuán)結(jié)的總體機(jī)構(gòu)，作為規(guī)章制度的制定者，使有關(guān)各方遵循和運(yùn)用規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)各自的目的，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取最后一著補(bǔ)救措施”②［英］鮑勃·杰索普:《治理的興起及失敗的風(fēng)險(xiǎn):以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，漆蕪譯，《國際社會(huì)科學(xué)》(中文版)1999年第1期。。只有多元社會(huì)治理主體明確各自的職責(zé)，形成合理的治理結(jié)構(gòu)，合作治理才能發(fā)揮其應(yīng)有的效能。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，培育對(duì)等合作的平臺(tái)

黨的十八大提出了要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體系，這是我國以社會(huì)管理創(chuàng)新完善政府與非政府組織合作治理的實(shí)踐運(yùn)作平臺(tái)。在“法治保障”下，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，即各種社會(huì)管理主體必須在法治的框架下積極參與社會(huì)合作共治。當(dāng)前要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快培育社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)內(nèi)生秩序和自主性治理的能力。非政府組織既是溝通政府與公民的重要橋梁，也是監(jiān)督公共權(quán)力和制約資本的重要力量，更是社會(huì)管理創(chuàng)新中極其重要的外部推動(dòng)力量。培育社會(huì)組織力量，探索非政府組織與政府良性互動(dòng)的體制機(jī)制，在法治允許的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的正當(dāng)表達(dá)，可為中國社會(huì)管理創(chuàng)新提供源源不斷的動(dòng)力支持。我國在社會(huì)建設(shè)中所倡導(dǎo)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的合作共治平臺(tái)，有利于形成國家—社會(huì)有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的合作治理格局，從而為拓展我國國家治理的戰(zhàn)略空間和公民社會(huì)的成長(zhǎng)奠定良好的社會(huì)組織基礎(chǔ)。

4.與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新社會(huì)合作治理的運(yùn)行機(jī)制

在初步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”“五位一體”的社會(huì)合作管理體制的基礎(chǔ)上，必須與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新社會(huì)主體多元合作治理的運(yùn)行機(jī)制，不斷開創(chuàng)社會(huì)管理的新路徑。

第一，健全社會(huì)治理主體的有效參與機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)，所有的社會(huì)治理模式，都是以參與式治理為基礎(chǔ)的。合作治理本身就是一種能夠增加官民互信的有效的參與式治理。首先，要充分發(fā)揮我國法律制度的優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新非政府組織和公民大眾參與社會(huì)公共事務(wù)的積極性;依法保障和支持非政府組織等各種社會(huì)治理主體通過平等的投票、競(jìng)選、聽證、質(zhì)詢、信訪、評(píng)議、彈劾等途徑參與社會(huì)公共事務(wù)。其次，要充分引導(dǎo)非政府組織和公眾，借助計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、博客、微博等各種現(xiàn)代信息技術(shù)手段，積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理，對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督。當(dāng)前，在創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)中，要以“上評(píng)下議”為“抓手”，積極推進(jìn)社會(huì)管理績(jī)效的官民合作評(píng)議進(jìn)程，為建立健全官民合作決策機(jī)制創(chuàng)造有利的條件。

第二，健全社會(huì)合作治理主體間的信任機(jī)制。作為一種增量的社會(huì)資本，信任是合作的基礎(chǔ)和前提，沒有信任就很難有真正的合作。作為一種增量資源，信任產(chǎn)生真正合作，而各種社會(huì)主體在真誠合作共治的過程中也必然會(huì)進(jìn)一步增進(jìn)互信，從而進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)合作治理的能力與水平。在社會(huì)合作治理中，應(yīng)加快信任資源的培育，特別要著力打造政府誠信體系。同時(shí)，應(yīng)依法為非政府組織等各種社會(huì)治理主體建立社會(huì)誠信檔案，建立健全社會(huì)誠信體系。只有具有團(tuán)結(jié)、合作、自主、信任的合作精神，具有高度的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，公共事務(wù)的各方治理主體才能更好地治理公共事務(wù)。要建立健全對(duì)各種社會(huì)治理主體社會(huì)誠信的考評(píng)機(jī)制，無論是政府部門還是非政府組織和其他社會(huì)治理主體，在合作治理中，如果失去誠信，都必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和受到相應(yīng)的處罰。

第三，完善社會(huì)合作治理的激勵(lì)保障機(jī)制。一個(gè)社會(huì)主體做什么、不做什么，不是取決于別的，而是取決于他對(duì)利益滿足這個(gè)需求動(dòng)機(jī)。有效的激勵(lì)應(yīng)是因“人”而異的，因此，要根據(jù)社會(huì)治理主體的實(shí)際需要而采取權(quán)變激勵(lì)，這是驅(qū)動(dòng)合作治理模式有效運(yùn)行的動(dòng)力基礎(chǔ)。將合作治理績(jī)效與社會(huì)主體的收益掛鉤，實(shí)行富有彈性的績(jī)效考評(píng)制，對(duì)績(jī)效良好的政府部門、非政府組織、公民個(gè)人予以充分表彰，可以激勵(lì)相關(guān)社會(huì)治理主體能更加積極有效地參與到社會(huì)合作共治中來。對(duì)于積極有效參與合作治理的非政府組織，在通過“上評(píng)下議”考核其績(jī)效和群眾滿意度的基礎(chǔ)上，政府相關(guān)部門可對(duì)它們的效能進(jìn)行科學(xué)分級(jí)，政府的財(cái)政購買服務(wù)也應(yīng)相應(yīng)地著力向績(jī)效高和群眾滿意度高的非政府組織傾斜。

第四，進(jìn)一步完善政府對(duì)非政府組織的服務(wù)性的管理機(jī)制。首先，要簡(jiǎn)化非政府組織的登記準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的引導(dǎo)與培育。隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)和政務(wù)大廳、“一站式”、“一窗式”等政府服務(wù)流程再造的不斷推進(jìn)，應(yīng)優(yōu)先考慮簡(jiǎn)化和優(yōu)化非政府組織登記程序，廢除非政府組織準(zhǔn)入中不合理的限制條件，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)非政府組織參與社會(huì)合作治理的積極性與創(chuàng)造性。其次，要進(jìn)一步完善非政府組織的自主性治理機(jī)制。要積極推進(jìn)非政府組織與政府脫鉤，努力實(shí)現(xiàn)非政府組織的“自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展”。要進(jìn)一步加快非政府組織可持續(xù)發(fā)展的步伐，保證其獨(dú)立地位，使合作治理真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，應(yīng)做到:一要確保非政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員產(chǎn)生過程中的獨(dú)立性，避免政府體制在非政府組織中進(jìn)一步蔓延;二要實(shí)現(xiàn)政府部分社會(huì)管理職能的退出與讓位，政府要將自己“不該干”、“干不好”、“不能干”的事情，盡快讓位于非政府組織;把不該介入的專業(yè)性社會(huì)事務(wù)，下放給非政府組織來完成;三要切實(shí)完善非政府組織的“法人”化運(yùn)行機(jī)制，讓其獨(dú)立擁有和使用組織資產(chǎn)的權(quán)力，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立，在自負(fù)盈虧的壓力下，不斷增強(qiáng)其自身“造血”能力。

結(jié) 語

健全我國政府與非政府組織的合作治理體制與運(yùn)行機(jī)制，是當(dāng)前我國社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要突破口。以政府與非政府組織為基礎(chǔ)的社會(huì)合作治理是我國通過社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理性路徑。社會(huì)管理創(chuàng)新要求我國必須加快對(duì)非政府組織引導(dǎo)、培育、規(guī)范與服務(wù)的力度。在初步形成“五位一體”社會(huì)管理體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)從加快培育社會(huì)內(nèi)生秩序、重塑合作治理結(jié)構(gòu)、加快合作治理平臺(tái)建設(shè)、創(chuàng)新合作治理運(yùn)行機(jī)制等方面，與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新政府與非政府組織合作共治的可行性路徑，讓中國特色的社會(huì)合作治理模式良好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。