王志堅(jiān)，何其二

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098;2.南京陸軍指揮學(xué)院軍隊(duì)政工系，江蘇 南京 210045)

國際河流是由于自然的聯(lián)系構(gòu)成一個單一的整體，并且流入同一終點(diǎn)的地表水和地下水系統(tǒng)。國際河流形態(tài)包括涉及不同國家同一水道中相互關(guān)聯(lián)的河流(干流和支流)、湖泊、含水層、冰川、蓄水池和運(yùn)河。在統(tǒng)計(jì)意義上相當(dāng)于國際流域，在水管理意義上相當(dāng)于流域淡水資源［1］。國際河流伴隨著流域國家的發(fā)展進(jìn)程，對流域國家影響舉足輕重。特別是在目前城市化、工業(yè)化進(jìn)程加速的情況下，對國際河流的可持續(xù)利用問題，已成為國際河流流域國確定其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的先決條件。國際河流安全是流域國家安全的重要組成部分，不但影響著流域國家的地緣政治格局，而且對流域國家國內(nèi)政局的穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)和社會安全產(chǎn)生著重大影響。流域國家的相互依賴性決定國際流域合作是解決國際河流爭端的最佳途徑，也是實(shí)現(xiàn)國家安全和流域地區(qū)安全的重要基礎(chǔ)。

1 國家安全視角下的國際河流問題

國家安全是指一個國家政治、經(jīng)濟(jì)等方面相對穩(wěn)定、完整和沒有威脅、恐懼的狀態(tài)，以及維持這種狀態(tài)的能力，主要包括“保持國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，維持其與世界其他國家和地區(qū)的必要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，防止外來力量對其制度和統(tǒng)治進(jìn)行破壞，以及對它的邊界進(jìn)行控制”［2］。它具有歷史性、多維性或綜合性(國家安全包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等方面)、相對性(國家安全因時間、地點(diǎn)、對象、條件而異)、二元性(國家安全含有主、客觀兩方面的內(nèi)容)、層次性(國家安全是國際關(guān)系中一系列安全概念的關(guān)鍵環(huán)節(jié))等特征。影響國家安全的因素既有現(xiàn)實(shí)的，也有潛在的。

一般情況下，戰(zhàn)略家習(xí)慣用傳統(tǒng)的觀點(diǎn)來研究國家安全?？疾煲幌逻^去兩個世紀(jì)里經(jīng)典戰(zhàn)略家的著作，可以發(fā)現(xiàn)他們所關(guān)注的基本問題具有相當(dāng)強(qiáng)的穩(wěn)定性［3］?！皣铱偸前衍娛掳踩旁趦?yōu)先地位，以防止對其生存形成的種種威脅”［4］。即國家安全主要是軍事問題，盡管與經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域存在著一定程度的相互聯(lián)系、相互依賴、相互制約的關(guān)系，但是它們之間存在著較為清晰的界限，具有相對的獨(dú)立性。

然而，隨著國際關(guān)系的發(fā)展，安全日益超出純粹軍事領(lǐng)域而向其他領(lǐng)域擴(kuò)展。“安全增加了新內(nèi)容。國家的生存安全一般具有了保障，多數(shù)國家的人民除生存外在其他方面也希望感到安全。除了保證國家疆界范圍內(nèi)的有形存在外，大多數(shù)現(xiàn)代國家安全政策還要確保經(jīng)濟(jì)繁榮、民族自治以及政治穩(wěn)定”［4］。國家安全利益的內(nèi)涵與外延不斷擴(kuò)大，安全問題顯著增多，并越來越復(fù)雜化。傳統(tǒng)的安全觀念及安全戰(zhàn)略已顯示出其狹隘的一面，需要進(jìn)行更新才能適應(yīng)新的歷史時期國際經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的大趨勢。

國際河流對地區(qū)安全的影響屬于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。非傳統(tǒng)安全問題是除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權(quán)國家及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成威脅的因素。與傳統(tǒng)安全相比，非傳統(tǒng)安全在內(nèi)涵方面向橫向擴(kuò)展，突破了原有的軍事安全框架，擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會和環(huán)境等各個領(lǐng)域的綜合性安全。國際河流安全也是流域地區(qū)內(nèi)的國際安全問題，一條國際河流最少涉及兩國的國家利益，有的國際河流則有若干個流域國，所以有關(guān)國際河流的問題，絕不是某一國國內(nèi)的問題［5］。國際河流安全問題具有如下的特征:①跨國性，某個國家存在的個別問題，發(fā)展下去可能對別國乃至地區(qū)安全發(fā)生影響，甚至是某些地區(qū)流域國共同的問題;②解決起來難度大，很難通過采取單一手段來處理，需要綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律、科技等多種方式來解決，并根據(jù)實(shí)際，采取形式多樣、逐步推進(jìn)的合作方式;③它可以和其他問題相互影響，相互交織，并進(jìn)而呈現(xiàn)放大效應(yīng);④國際河流問題對國家安全的影響表現(xiàn)為一種較為長期、潛在積累的方式，它的表現(xiàn)不像傳統(tǒng)安全那樣直接、有緊迫感(如軍事沖突、外來入侵等);⑤國際河流問題如果長期得不到有效解決或者緩解，可能引發(fā)武裝沖突。

2 國際河流對流域國家安全的影響

2.1 政治安全方面

有關(guān)國際河流的爭端會改變流域國的地緣政治地位、流域國之間的關(guān)系，對國家政治安全造成很大的影響。國家政治安全是指國家主權(quán)、領(lǐng)土、政權(quán)、政治制度、意識形態(tài)等方面免受各種侵襲、干擾、威脅和危害的狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多國際國內(nèi)沖突是由國際河流引起的，如1947—1960年印度、巴基斯坦因?yàn)橛《群铀峙渑c利用以及把河水用于軍事、政治目的問題，1978至20世紀(jì)末埃及、埃塞俄比亞、蘇丹為尼羅河水資源開發(fā)及政治利用而產(chǎn)生的國際國內(nèi)問題等等［6］。

國際河流的利用甚至?xí)l(fā)領(lǐng)土現(xiàn)狀的變動。1977年，匈牙利與原捷克斯洛伐克簽訂了《關(guān)于蓋巴斯科夫—拉基瑪洛堰壩系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營的條約》，規(guī)定兩國以共同投資的模式在各自領(lǐng)土內(nèi)的多瑙河河段開展大壩建設(shè)項(xiàng)目，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)多瑙河“布拉迪斯拉發(fā)—布達(dá)佩斯”河段水資源的充分利用，推動雙方在水資源、水能、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展。但1989年匈牙利以該工程可能產(chǎn)生不能預(yù)見的損害為由拒絕按1977年條約在自己領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行大壩建設(shè)。1991年條約的繼承者斯洛伐克決定在自己領(lǐng)土內(nèi)單方面建設(shè)大壩并分流多瑙河水。該工程實(shí)施后，多瑙河80% ～90%的水被引入斯洛伐克境內(nèi)水渠供其電站發(fā)電，導(dǎo)致河道內(nèi)的多瑙河天然河道水位大幅下降，造成兩國30 km界河邊境線產(chǎn)生變化，從而影響到地區(qū)安全和穩(wěn)定。而在一些邊界不穩(wěn)定地區(qū)，情況更是如此。

國際河流爭端往往和其他的因素結(jié)合在一起，因而比單純的水資源沖突更為復(fù)雜，解決起來也更加困難。對于流域國來說，國際河流不但關(guān)乎淡水資源，還額外附帶著其他的利益。約旦河沖突就是如此。約旦河對以色列、敘利亞等流域國的生存至關(guān)重要。1948—1980年，以色列的耕地面積從2.67萬hm2增加到7.33萬hm2，其中至少一半以上的耕地需要澆灌。據(jù)估計(jì)，到21世紀(jì)上半葉，以色列居民用水量將從1992年的4.3億m3增加到6.3億m3。同時，約旦和敘利亞也都嚴(yán)重依賴約旦河系的水資源，由于以色列大量使用約旦河和太巴列湖的水，太巴列湖以南的約旦河水受到嚴(yán)重污染，導(dǎo)致國內(nèi)部分地區(qū)動蕩。此外，以色列每年從雅穆克河引走約l億m3的水，使約、敘聯(lián)合修建的“團(tuán)結(jié)壩”攔不到水，加上以色列在黎巴嫩南部肆意掠奪水資源，使阿以矛盾更加尖銳。但以色列長期頑固占領(lǐng)戈蘭高地和黎巴嫩南部并不僅僅是為了保證自己的水源以維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)利益，還因?yàn)楦晏m高地對以色列有著重要的軍事戰(zhàn)略意義，阿以雙方誰占領(lǐng)了高地就能確保自己在軍事上的有利地位。經(jīng)濟(jì)利益和軍事利益相互交織，使沖突遲遲得不到解決。

國際河流不但改變流域國的地緣環(huán)境，在特殊情況下還可能是國家安全威脅的重要來源，成為國際政治斗爭的籌碼和手段，甚至有可能成為地緣政治沖突和戰(zhàn)爭的目標(biāo)，影響到民族國家內(nèi)部的穩(wěn)定甚至政權(quán)的變更。在1991年海灣戰(zhàn)爭中，伊拉克、科威特兩國的水壩和水利系統(tǒng)就曾成為交戰(zhàn)雙方的攻擊目標(biāo)，從而遭到嚴(yán)重?fù)p壞。海灣戰(zhàn)爭后，由于大部分輸水、儲水設(shè)施遭到破壞，伊拉克國內(nèi)發(fā)生了嚴(yán)重水荒，如果土耳其減少底格里斯河流入伊拉克的水量，伊朗截住其境內(nèi)的底格里斯河支流，將會大大增加對薩達(dá)姆政權(quán)的壓力，雖然在現(xiàn)實(shí)中由于種種原因，兩國沒有這樣做。

2.2 經(jīng)濟(jì)安全方面

經(jīng)濟(jì)安全是國家安全目標(biāo)體系的有機(jī)組成部分，可以促進(jìn)對國家整體安全的維護(hù)［7］。主權(quán)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益處于不受內(nèi)部或外部因素的破壞和威脅的狀態(tài)，或者即使受到威脅也能保持經(jīng)濟(jì)利益不受重大損害就是經(jīng)濟(jì)安全。冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國際競爭中，經(jīng)濟(jì)因素的重要性日趨上升，國家經(jīng)濟(jì)安全涉及的領(lǐng)域越來越多，凡是對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)利益有重大影響，且又面臨較大的國內(nèi)外不安全因素威脅的問題都屬于國家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域。國際河流對國家經(jīng)濟(jì)上的重要性使其對國家經(jīng)濟(jì)安全有著相當(dāng)大的影響。

a.國際河流影響著國家的能源安全。能源安全是在20世紀(jì)50年代以后出現(xiàn)的，它是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域，在國家安全體系中占有重要的地位。1973年阿以戰(zhàn)爭引發(fā)的石油危機(jī)促使發(fā)達(dá)國家開始認(rèn)識到能源安全的重要性。1974年，國際能源機(jī)構(gòu)正式提出以穩(wěn)定原油供應(yīng)和價格為核心的能源安全概念［8］?，F(xiàn)代意義上的能源安全是能源供應(yīng)安全和能源使用安全的有機(jī)統(tǒng)一。水能作為可以再生的能源是能源安全領(lǐng)域的重要組成部分。只有在能源安全的基礎(chǔ)上，國家安全才有保證［9］。

中亞五國獨(dú)立20多年來，大多數(shù)的外國投資者都把精力集中在該地區(qū)的能源和礦物資源采掘行業(yè)，但目前該地區(qū)的水資源危機(jī)越來越嚴(yán)重。阿姆河流域的塔吉克斯坦下游幾個用水國之間因水量分配問題存在著嚴(yán)重的矛盾，上下游國家爭論的焦點(diǎn)在于，下游的國家希望上游國家能有規(guī)律地放水進(jìn)行灌溉，并且認(rèn)為水不是商品，而石油和天然氣則不一樣。隨著石油、天然氣和煤礦的價格逐年上漲，上游國為了避免支付日益昂貴的能源進(jìn)口費(fèi)，開始在夏季和春季蓄水，以提高冬季的發(fā)電能力，保障本國的能源供應(yīng)和安全。

b.國際河流影響著國家的糧食安全。近幾年糧食供求趨緊，糧食安全問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。糧食安全是保證任何人在任何時候都能得到生存與健康所需要的足夠食品，其最終目標(biāo)是確保所有的人在任何時候能買得到又買得起所需要的基本食品。對于一個國家而言，糧食供給來源只有兩個:一是本國生產(chǎn);二是國外進(jìn)口以彌補(bǔ)國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口。從這個意義上看，國家糧食安全，說到底就是一個國家的糧食在多大程度上達(dá)到自給，糧食供應(yīng)的對外依賴程度有多大，糧食進(jìn)口規(guī)模多大才是“適度”的問題。

影響糧食安全的因素很多，比如耕地的多少、生態(tài)環(huán)境、種植結(jié)構(gòu)、水資源以及人口等等，其中水資源的影響近些年來尤為突出。如果說石油是“工業(yè)的血液”，那么農(nóng)業(yè)的血液便是水。在可用的水資源中，國際河流中的淡水占了一半，在有些地區(qū)的比例甚至更高。在中東地區(qū)的河流都是國際河流，灌溉用水都來自這些河流。在20世紀(jì)60年代以來，阿拉伯產(chǎn)油國認(rèn)識到了農(nóng)業(yè)的重要性，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中投入巨資，希望實(shí)現(xiàn)糧食自給。除了土耳其以外，中東其他國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件極差，但為了減少對進(jìn)口糧食的依賴，確保經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立，中東絕大多數(shù)國家都把發(fā)展農(nóng)業(yè)置于國家戰(zhàn)略的首位。該地區(qū)的耕地大都需要澆灌，消耗了大量的淡水。據(jù)估計(jì)，農(nóng)業(yè)用水占中東年均用水量的70%以上，這一比例在部分國家更高:如以色列為75%，沙特阿拉伯和埃及高達(dá)90%。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，阿拉伯國家政府不得不為農(nóng)業(yè)用水提供大量財(cái)政補(bǔ)貼，約旦農(nóng)業(yè)用水價格為每m3約3美分，但成本為35美分，埃及每年僅補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)用水就得花費(fèi)50億～100億美元。由于中東國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度重視，使流域地區(qū)各國在這方面的矛盾日趨激烈。

2.3 環(huán)境安全方面

環(huán)境安全是人類社會經(jīng)濟(jì)活動對自然資源超常利用或排污納垢對生態(tài)環(huán)境破壞所造成的環(huán)境安全問題。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同未來》研究報告中首次使用了“環(huán)境安全”的概念［10］。國際河流的污染問題已經(jīng)對個人、社會、國家的切身利益和自然環(huán)境造成了嚴(yán)重威脅，有些地方甚至已經(jīng)引發(fā)了生態(tài)危機(jī)，影響到國家社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

位于中亞的咸海，曾是世界第四大內(nèi)陸湖泊，由發(fā)源于天山山脈的錫爾河和發(fā)源于帕米爾高原的阿姆河輸水。1960年之前，咸海入湖流量平均每年560億m3，水面面積6.6萬km2，水體總量1萬億m3。但是由于前蘇聯(lián)對咸海的不合理使用和過度開發(fā)，咸海流域的生態(tài)環(huán)境遭受了毀滅性的破壞。據(jù)實(shí)際觀測，從1971～1975年，錫爾河、阿姆河入湖水量分別為每年53億m3、212億m3，而從1976～1980年，水量下降為每年10億 m3、110億m3。1981～1990年，錫爾河、阿姆河的入湖水量總計(jì)僅為每年70億m3，水域面積從6.6萬km2縮小到3.7萬km2，海岸線后退150km。由于遠(yuǎn)距離引水，大規(guī)模開墾，不適當(dāng)灌溉，過度使用化肥、農(nóng)藥等，使這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，帶來了令人難以想象的巨大的生態(tài)災(zāi)難。

3 國際河流合作有利于維護(hù)和拓展流域國家利益、促進(jìn)地區(qū)安全

雖然流域國家在地緣政治和環(huán)境方面存在的差異使流域國家在國際河流上追求的利益并不完全一致(例如上游國對國際河流的利用一般以非消耗性利用(如發(fā)電)為主，下游國則主要是消耗性利用)，但流域國家的利益目標(biāo)上也有共同點(diǎn)，那就是希望流域地區(qū)穩(wěn)定，以維護(hù)國家安全環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，流域國之間都希望自己的目標(biāo)在不影響地區(qū)安全的情況下通過相互協(xié)商與合作得以滿足，如通過談判解決水量控制問題、通過相互協(xié)作提高河流的有效利用，減少污染等途徑，使自己的利益追求得以實(shí)現(xiàn)。因此，國家利益既是國際河流合作的重要推動力量，也是其主要目標(biāo)。

國際河流合作還有利于打破地區(qū)安全困境，促進(jìn)流域地區(qū)安全。冷戰(zhàn)后國際現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，布爾［11］30年前所設(shè)想的沒有冷戰(zhàn)的“更加地區(qū)化的世界體系”已經(jīng)成為了現(xiàn)實(shí)。世界正日益成為“地區(qū)的世界”。國際安全的地理范圍不斷分化，統(tǒng)一的全球邏輯已經(jīng)不復(fù)存在，地區(qū)安全的總和構(gòu)成了整體意義上的世界安全，地區(qū)體系已經(jīng)成為國際政治經(jīng)濟(jì)中有著相對的自主地位的結(jié)構(gòu)層面，對世界安全發(fā)揮著獨(dú)特的作用與影響。流域地區(qū)國家間通過合作而展開的良性互動，不但可以解決國際河流沖突，消除彼此間意識形態(tài)、宗教和民族、對國際河流認(rèn)識等方面的差異，促進(jìn)流域國家間更廣泛更深入的經(jīng)濟(jì)合作，建立相互信任關(guān)系，使沖突國家從競爭對手轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛诘暮献骰锇?，而且還可能形成有效的可以消除未來潛在沖突的地區(qū)合作機(jī)制，建立起正常而有效的溝通渠道，促進(jìn)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)甚至政治層面上的展開合作，使地區(qū)進(jìn)入一個結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的進(jìn)程。在這種安全進(jìn)程之下，流域地區(qū)會形成有效的地區(qū)安全機(jī)制，最終呈現(xiàn)出了政治、經(jīng)濟(jì)與社會一體化的整體性特征。

［1］王志堅(jiān).國際河流法研究［M］.北京:法律出版社，2012.

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