吳 遠

（中共天津市委黨校 天津 300191）

文件形成的過程與決策的過程是一致的，文件貫穿于執(zhí)政、行政過程之中。長期以來，我國形成了一套文件制度，它是國家政治制度的一個組成部分，也政務建設的重要內容，直接關乎黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力，必須高度重視。

一、文件政治與制度建設之間的關系

當代中國政治的一個顯著特點可以概括為“文件政治”。文件代表權力。國家機關的權力，是由憲法和法律賦予的。各級行政機關按照憲法和法律行使職權、實施管理、開展工作的主要方式是會議和文件，其中承載會議結果的載體依然是文件。因此，文件與生俱來的具有法定權威。黨政機關用文件發(fā)布政策、法規(guī)，指揮布置工作，傳遞信息溝通情況，任何受文機關必須按照文件的要求執(zhí)行或辦理。

按照文件的性質，文件大致可以劃分為政治文件、管理文件和信息文件三大類。政治文件主要是執(zhí)政黨制定的。我國是一個社會主義國家，中國共產黨是國家的領導核心。黨的領導地位決定了黨的文件的地位。《中國共產黨章程》明確規(guī)定，“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用?！边@就明確了在各類黨政軍文件中，黨的文件是地位最高的，尤其是黨中央的政治文件，它優(yōu)于政府的管理文件。黨的文件大多是由會議形成的，內容主要是政治綱領和行政指導，它是制發(fā)管理文件的政策依據，也是政府工作的依據。

黨和政府歷來注重文件制度建設。新中國成立不久的20世紀50年代，中共中央先后制定了黨內規(guī)章《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》，政務院頒布了新中國公文處理行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，由此帶動了各級各類機關的文件法規(guī)的建設。隨著時代的發(fā)展，文件制度規(guī)范也與時俱進，如2001年國務院發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，都為文件制度建設提供了政策依據。2012年4月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合又發(fā)布了《黨政機關公文處理條例》，與之配套的新版國家標準《黨政機關公文格式》也于2012年7月發(fā)布實施。新的條例從制度上最大限度地保證了黨和國家的政策方針能通過公文的形式在全國各地得到實施。

黨的依法治國方略要求依法行政，依法行政必須依法行文，文件的制定必須符合《全面推進依法行政實施綱要》的要求，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。同時，強化責任制。當代中國政治制度實行責任制，責任制體現在文件制度中既有文件程式要求，又有文件程序要求。就是文件須由法定的各級黨政機關制定，并由這些機關的領導人簽署、簽發(fā)。文件必須按照黨和國家規(guī)定的格式制定和發(fā)布。

二、當前文件制度運行中存在的缺陷及弊端

現今的文件制度本身存在一些缺陷，使得文件在傳達過程中經常出現溝通偏差，不能準確為政治過程服務，不僅直接影響行政效率，還會影響黨和政府的威信和形象，影響政務誠信。

一是文件傳遞過程復雜，易出偏差。《黨政機關公文處理條例》（下稱《條例》）有“一般不得越級行文”的規(guī)定，逐級行文是基本規(guī)則。由于現行行政架構的層級較多，容易出現溝通偏差。溝通偏差主要集中在文件傳遞過程中對源頭信息的層層過濾，對政治文件的不同解讀，實際情況的多樣、復雜等原因，都會導致文件出現溝通偏差。

二是發(fā)文彈性過大?！稐l例》規(guī)定：行文應當確有必要，講求實效，注重針對性和可操作性。但是，現實工作中重復發(fā)文、超范圍發(fā)文，發(fā)文違規(guī)的現象時有發(fā)生。這一方面是源于行文規(guī)則約束力弱，另一方面是“確有必要，講求實效”等要求缺乏操作的標準，發(fā)文機關各有各的解讀，越是基層機關的文件問題越多。尤其是一些基層政府部門制定的行政文件，既違反憲法和國家政策，又違背群眾的利益和意愿，嚴重影響了黨和國家在群眾中的形象?！凹t頭文件”亂象叢生，痼疾難除。

三是缺乏有效監(jiān)管機制。對文件的監(jiān)管與約束，在憲法及其他有關法律、法規(guī)中雖有相關規(guī)定，但是缺乏實際操作規(guī)范。而現行公文法規(guī)，只是在辦文程序上有審核把關的規(guī)定，缺乏與憲法銜接的操作規(guī)范。目前，對文件的監(jiān)督主要來自媒體曝光、網絡“拍磚”，文件失范救濟制度還不健全，行政系統(tǒng)的有效監(jiān)管機制尚待完善?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》等相關文件還需要與之相配套的具體措施和行之有效的機制。

四是缺乏有效的治理機制。法律制度和國家政策既具有穩(wěn)定性也具有動態(tài)性，行政機關應該及時對以往制定的規(guī)章、文件進行甄別，采取相應措施對其中不合時宜的內容進行修正，以保證國家政策及時貫徹執(zhí)行。但由于機制不完善，加上不作為現象的存在，特別是運動式的紅頭文件治理模式，造成大量不合時宜的規(guī)章文件仍“健在”并繼續(xù)其功能，造成文件嚴重滯后于社會發(fā)展，影響了國家大政方針的實施。

三、健全完善文件制度，促進政務建設

首先，解決思想層面的問題。要牢固樹立“以人為本，立黨為公、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務”的執(zhí)政理念，并貫穿于執(zhí)政主體的全部執(zhí)政活動之中，融入執(zhí)政目標、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式等所有構成執(zhí)政活動的要素之中。這樣，才能制定出合法性、規(guī)范性、科學性融為一體的高水平文件。文件制度要為政治過程服務，就要堅持“一切權力屬于人民”的憲法精神，堅持“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，堅持依法行政。只有真正理解了“權力”與“權利”的關系，才能自覺用好權力，避免用歪權力，尤其要避免利益集團與權力聯手，制定有利于利益集團卻損害國家和社會公共利益的“紅頭文件”。

二要解決管理層面的問題。強化領導責任制，要求各級領導干部高度重視公文處理工作，真正把公文處理工作當做管理工作的重要內容，切實加強組織領導，強化隊伍建設。要完善公文處理工作的學習培訓制度、考核評比制度以及責任追究制度，使公文處理工作能力成為每一位公務人員的基本能力，各級領導干部的領導能力。還要強化動態(tài)管理，及時廢止或修改與上位法相沖突不適應的規(guī)范性文件，這不僅有助于提高文件的嚴肅性，還能保障文件的合理、有效實施。

三要解決操作層面的問題。改變發(fā)文模式，不以文件的形式發(fā)布法規(guī)規(guī)章，凡法律、法規(guī)明確規(guī)定的，不再制發(fā)相同規(guī)定的文件；凡可以公開的法規(guī)規(guī)章，一律在信息公開平臺公布。規(guī)范辦文程序，文件的審簽不僅要在語言文字、文種、格式上把關，而且必須經過法制部門或專業(yè)人員的把關，確保文件的內容符合依法行政的要求。強化調研制度，堅持和完善先調研后決策的重要決策調研論證制度，真正把調查研究貫穿于決策的全過程，成為決策的必經程序。健全考核機制，把公文工作納入考核內容，一是加強對領導干部的考核力度，強化責任制；二是開放考核程序，專家學者和公眾代表參與評估。

四要解決保障層面的問題。一是強化行政系統(tǒng)內的監(jiān)督，堅決按照《條例》規(guī)定，“各級黨政機關辦公廳(室)主管本機關的公文處理工作，對下級機關的公文處理工作進行業(yè)務指導和督促檢查?！蓖瑫r，利用“條塊”間的監(jiān)督，以“條條”約束“塊塊”，用“塊塊”監(jiān)督“條條”。二是利用媒體及網絡，主動設置議程，主動接受社會的監(jiān)督。三是強化政府網站政治溝通的功能，利用信息公開平臺，從制定方案、執(zhí)行過程，到實施結果全程公開，自覺接受輿論監(jiān)督。

［1］寶懷雋.最新辦公室公文寫作與管理制度全書［M］.長春：吉林大學出版社，2009.

［2］王凱，趙雪峰，宋影.辦公室文書寫作與管理制度范本（第3版）［M］.北京：中國紡織出版社，2011.

［3］穆勇，彭凱.政務信息資源目錄體系建設理論與實踐［M］.北京：北京大學出版社，2009.

［4］夏書章.行政管理學（第 4版）［M］.廣州：中山大學出版社，2008.