王喜珍

（河南財經政法大學 河南 鄭州 450000）

隨科技的飛速發(fā)展，食品添加劑的品種日趨繁多，隨之而來的是，食品安全監(jiān)管難度的增加和食品安全事故的頻發(fā)，加強對食品安全的監(jiān)管已成為全球性的話題，各國政府都在努力采取措施以提高對食品安全的保障。針對近年來我國各地食品安全事件多發(fā)的態(tài)勢，我國政府也在不斷地改進措施以加強對食品安全的監(jiān)管。雖如此，回顧2012年，食品安全事件仍然頻繁發(fā)生。比如，注膠蝦、立頓茶葉農藥殘留超標、溫州的硫磺竹筍事件、云南綠A保健品鉛超標事件、用皮革廢料制作的工業(yè)明膠代替食用明膠加入果凍及酸奶、違禁使用“肉寶王中王”添加劑制作紅燒肉事件，以及2012年年底媒體曝光的肯德基使用的依靠抗生素和激素生長的45天速成雞事件等等。這些嚴重危害人體健康的食品安全事件大多都是在媒體曝光后，再由相關政府部門取證查處，由此可見，我國現行的食品安全監(jiān)管體制尚需進一步完善。

一、國外食品安全監(jiān)管模式變革趨勢分析

世界各國的食品安全監(jiān)管機構體系均由該國食品安全相關法律規(guī)定，基本模式大致有三種：第一種是由中央政府各部門按照不同職能共同監(jiān)管的模式，這種模式以美國為主；第二種是中央政府成立專門的、獨立的食品安全監(jiān)管機構，由其全權負責國家的食品安全監(jiān)管工作，這種模式以英國為代表；第三種是由中央政府的某一職能部門負責食品安全監(jiān)管工作，并負責協調其它部門進行監(jiān)管，這種模式以加拿大為主。[1]由于導致食品不安全的因素越來越復雜，為應對日趨嚴峻的食品安全監(jiān)管形勢，很多國家也都在對本國的食品安全監(jiān)管體制進行變革。

（一）美國食品安全監(jiān)管體制的變革趨勢

美國的食品安全監(jiān)管模式是多部門分工負責。美國在食品物流各環(huán)節(jié)中涉及的監(jiān)管部門有20多個，但起主要作用的是農業(yè)部下屬的食品安全檢驗局(FSIS)、衛(wèi)生與人類部下屬的食品藥品管理局（FDA）和環(huán)境保護署（EPA）。食品安全監(jiān)管部門之間的分工特點是從品種管理上進行劃分的。比如，農業(yè)部下屬的的食品安全檢驗局（FSIS）管理肉、蛋、禽等食品安全危險性較高的產品，包括生產、流通、包裝等環(huán)節(jié)的安全控制；衛(wèi)生與人類部下屬的食品藥品管理局（FDA）負責除肉、蛋、禽以外的80%的食品以及部分化妝品的安全性管理；環(huán)境保護署（EPA）則負責與農藥、水土環(huán)境相關的食品安全控制。[2]

由于美國食品安全監(jiān)管由多個執(zhí)法機構分工負責，針對食品安全監(jiān)管形勢的日趨嚴峻性及部門間協作不夠的現實情況，近些年主要從以下兩方面進行了變革：一是，1998年成立了“總統(tǒng)食品安全管理委員會”，委員會成員由農業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生與人類部、環(huán)境保護署等部門的負責人組成，其主要作用是協調各食品安全監(jiān)管機構的工作，盡可能地避免出現監(jiān)管真空；二是，2011年1月4日美國總統(tǒng)奧巴馬總統(tǒng)簽署了《FDA食品安全現代化法》。該法對1938年通過《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規(guī)模修訂,可以說是過去七十多年來美國在食品安全監(jiān)管體系領域改革力度最大的一次。本次修法的突出特點是授予美國負責大部分食品與藥品安全監(jiān)管的機構——美國食品和藥物管理局（FDA）以更大的監(jiān)管權利。使得FDA 對食品安全的管理領域擴大至80%（不包括由美國農業(yè)部管理的肉類和家禽產品）。[3]

（二）加拿大食品安全監(jiān)管體制的變革趨勢

加拿大食品安全的監(jiān)管體制在1997年之前屬多頭管理,監(jiān)管部門主要有農業(yè)部、衛(wèi)生部、漁業(yè)和海洋部、工業(yè)部。監(jiān)管職能的分散使得多部門之間存在著協調不夠、監(jiān)管不力的弊端。為此，加拿大于1997年制定了《加拿大食品檢驗局法》并依據該法將分散的食品安全監(jiān)管職能和資源進行歸并整合,設立了專門的食品安全監(jiān)督機構——加拿大食品檢驗局（Canada Food Inspection Agency,CFIA）。CFIA設立后,承擔了食品安全監(jiān)管的大部分職能,其監(jiān)管范圍涵蓋了除餐飲和零售業(yè)以外的整個食品鏈條。聯邦政府通過此次職能整合,大大減少了在食品安全監(jiān)管過程中多部門之間的重復監(jiān)管和相互推諉的弊端。

加拿大食品監(jiān)管體制的另一個變革趨勢是構建多層次的食品安全協調機制。CFIA是聯邦政府機構,其對食品安全的監(jiān)督范圍限于涉及國際貿易和跨省(或地區(qū))貿易的食品生產經營活動,除此之外，對于其它食品生產經營活動的監(jiān)管為各省和地區(qū)政府的管轄權限,主要由地方公共衛(wèi)生及相關部門負責?；诖耍訌娛称繁O(jiān)管部門之間的協作也是保障食品安全的必要手段。協作的方式有:一是成立合作論壇形式的專門委員會——加拿大食品檢驗執(zhí)行委員會（CFISIG），其主要作用是加強CFIA與有關部門的信息溝通。CFISIG下設不同層面的分委會,各部門可以通過分委會得到食品安全信息的充分溝通。二是簽訂合作協議。加拿大邊境服務局及公共衛(wèi)生署是CFIA的兩個主要合作伙伴,2005年CFIA與邊境服務局簽訂了合作備忘錄,將進出口食品、動植物的入境檢查職能委托給邊境服務局。CFIA還與公共衛(wèi)生署簽訂了“食源性疾病爆發(fā)應急協議”,將食物中毒的調查委托給公共衛(wèi)生署。另外，CFIA通過與各省政府簽訂合作備忘錄的形式來統(tǒng)一食品安全執(zhí)法標準，進一步加強了聯邦政府與地方政府的協作。[4]

（三）歐盟及成員國食品安全監(jiān)管變革趨勢

近些年來，造成重大國際影響的食品安全事件在歐盟各國也是頻現，比如，1995年英國的瘋牛病、2000年法國部分食品被李斯特桿菌污染及在英國和愛爾蘭等國相繼出現的口蹄疫等。由于各成員國的食品安全法規(guī)并不一致，這導致了對疫情及食品安全問題的監(jiān)管難度。為構建高效統(tǒng)一的食品安全立法及執(zhí)法體系，自2000年以來，歐盟開始對食品安全監(jiān)管模式進行變革，具體表現為，2002年2月成立了歐盟食品安全局（EFSA）。EFSA主要負責對各成員國、成員國之間及從第三國進口到歐盟的食品的安全性提供科學意見。另外，歐盟還設了食品和獸醫(yī)辦公室（Food and Veterinary Office,FVO）作為專門執(zhí)行機構，負責監(jiān)督各成員國執(zhí)行歐盟相關食品安全法的情況。

在歐盟食品安全局（EFSA）的督導下，歐盟成員國也紛紛對自己原有的食品安全監(jiān)管體制進行改革——大多數國家都將食品安全監(jiān)管機構進行整合，通過對食品安全監(jiān)管職能的集中以達到食品安全監(jiān)管的高效。比如，德國政府于2001年將原聯邦食品、農業(yè)和林業(yè)部改組為聯邦食品、農業(yè)和消費者保護部（BMELV），該部下設聯邦消費者保護和食品局（BVL）和聯邦風險評估研究所（BFR）兩個新機構。隨著這兩個專業(yè)機構的設立和健全，聯邦食品、農業(yè)和消費者保護部成為德國食品安全的控制中心，德國的食品安全和消費者權益從此得到了有效的保障。[5]丹麥也將原來擔負食品安全管理職能的農業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為食品和農業(yè)漁業(yè)部，成為全國范圍內食品安全的統(tǒng)一管理機構。[6]

作為歐盟成員國之一的英國，在歐盟食品安全局（EFSA）成立之前，就對食品安全監(jiān)管體制進行了改革。1998年英國政府發(fā)表了《食品標準局——變革的動力》白皮書。在白皮書中明確提出，為結束食品安全標準發(fā)布管理方面的混亂狀況，政府有必要設立食品標準局，為此，英國在1999年頒布了《食品標準法》并于2000年根據該法正式設立食品標準局。食品標準局在英國的食品安全管理體系中處于核心地位，屬于一個相對獨立的食品安全監(jiān)督機構，具有食品監(jiān)測和召回等多種管理職能。[7]

（四）國外變革趨勢總結

從以上內容可以看到，職能整合、統(tǒng)一監(jiān)管是這些國家食品安全監(jiān)管體制變革的總體趨勢。美國雖然仍是多部門分工協作監(jiān)管體制，但是，其分工是以食品類別為標準，也就是說，一種食品的安全由一個部門集中監(jiān)管負責，這也就使得一種食品安全的監(jiān)管責任主體非常明確，不會發(fā)生相互推諉的情況。另外，美國總統(tǒng)食品安全委員會的協調也使得食品安全的無縫隙監(jiān)管更有保障。

二、中國食品安全監(jiān)管體制變革及存在問題

（一）變革歷程

近些年，我國食品安全監(jiān)管體制經歷了由衛(wèi)生部門主管到多部門共管的歷程。1995年制訂的《食品衛(wèi)生法》第3條的規(guī)定:“國務院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛(wèi)生管理工作?！痹摲纱_立了以衛(wèi)生部門為主要食品監(jiān)管職能部門的行政體制。1998年行政機構改革后，食品監(jiān)管變革為由農業(yè)部、衛(wèi)生部、國家工商行政管理局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等多個部委按職能分段共同監(jiān)管的體制。

針對日益嚴峻的食品安全監(jiān)管形勢，2009年2月28日，第十一屆全國人民代表大會常委會通過了《中華人民共和國食品安全法》，該法對我國食品安全監(jiān)管體制做了如下調整：一是對實行分段監(jiān)管的各部門職責進行了較為明確的劃分。衛(wèi)生部門負責食品安全的綜合協調并組織查處食品安全重大事故；質檢、工商、食品藥品監(jiān)管部門分別對食品生產、流通、餐飲服務活動實施監(jiān)管；農業(yè)部門主要依據《農產品質量安全法》的規(guī)定對農產品進行質量監(jiān)管；二是在維持多部門分段監(jiān)管的基礎上，國務院設立了食品安全委員會，作為高層次的協調機構，主要作用是協調、指導各部門間的食品安全監(jiān)管工作；三是強化了地方政府的監(jiān)管職責：縣級以上地方人民政府要統(tǒng)一負責、領導、組織、協調本區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，并應健全食品安全全程監(jiān)管的工作機制。

（二）存在問題

盡管食品安全法通過劃分各部門監(jiān)管職責、設立協調機構的方式一定程度上減少了食品安全多頭監(jiān)管的弊端，但由于其維持分段監(jiān)管體制的思路并沒有對食品安全監(jiān)管體制作根本性的變革，因而也就沒有徹底解決目前存在的多頭管理、遇事推諉的問題。現行的多部門分段監(jiān)管體制，看似一個完整的監(jiān)管鏈條，但由于在立法及各種文件中，對各部門職責的描述往往用概括化的語言，導致在理解上的模糊性和彈性，也就難以避免職能交叉和空白，各監(jiān)管部門在實際工作中，并不能做到段段清和段段連，無縫隙監(jiān)管難以實現。比如，對生豬屠宰的監(jiān)管，商務部門對屠宰場點有監(jiān)管權，畜牧部門對屠宰場點的衛(wèi)生防疫也有監(jiān)管權，這就會發(fā)生監(jiān)管權限重合、遇事推諉的情況。再比如，在食品流通和消費領域中，藥監(jiān)、質監(jiān)和工商分別負責審批餐飲服務許可證、生產許可證和營業(yè)執(zhí)照，三部門的監(jiān)管權限也會出現監(jiān)管重疊。另外，在我國目前基層社會行政管理中，以“利”為導向的監(jiān)管執(zhí)法現象還普遍存在，尤其是在職責不清、監(jiān)管重疊的體制下，極易發(fā)生遇到好處就搶著管、沒有好處都不管、遇到責任就相互推的狀況。

三、中國食品安全監(jiān)管體制的完善——對國外經驗的借鑒

實踐證明，多部門分段切塊監(jiān)管的行政監(jiān)管體制不利于目前日益嚴峻的食品安全監(jiān)管形勢，必須進一步改革完善。通過對外國食品安全行政監(jiān)管體制近些年的變革趨勢研究，有以下兩種變革模式可供考慮：

模式一：整合職能、統(tǒng)一監(jiān)管

整合職能、統(tǒng)一監(jiān)管是發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制變革的一個顯著特征。以上文提到的歐盟、加拿大為例，為了加強對食品安全的監(jiān)管，它們都將食品安全管理職能統(tǒng)一到一個獨立的食品安全監(jiān)管機構，由該機構對食品的生產、流通和消費等各個環(huán)節(jié)進行全程統(tǒng)一監(jiān)管，這樣就可徹底解決部門間的推諉與不協調問題。我國也可將食品安全的行政監(jiān)管職能集中到一個部門，徹底改變目前的“九龍治水”局面，由專門的行政機關對食品安全進行監(jiān)管，并且從中央到地方要實行垂直領導，這樣也可避免地方政府為了本地經濟發(fā)展對食品安全問題加以遮掩和放縱，由專門的機構對食品安全全程監(jiān)管即可徹底消除執(zhí)法不力、遇事推諉的現象，切實保障食品安全。

模式二：多部門分品種的全程監(jiān)管

如果模式一的變革步子有點大，根據我國現階段的社會發(fā)展實際，也可以采用較為溫和的變革措施——維持多部門的監(jiān)管體制，但要改變分段切塊監(jiān)管的思路，改為以食品種類為分工標準的監(jiān)管體制。這是對美國經驗的借鑒。

如前文所述，美國食品安全的行政監(jiān)管特點是多部門分品種進行監(jiān)管，一個行政部門負責一個或數個產品的全程安全監(jiān)管工作，這樣就可以做到多部門職責互不交叉，權責明晰。一旦有任何的監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白情況出現，還可通過總統(tǒng)食品安全管理委員會的統(tǒng)一協調來解決，這樣是從制度上保障食品安全的實現。我國也可依照此模式對多部門的食品安全監(jiān)管體制進行改良，且以食物品種作劃分標準也比較容易操作，可有效地解決監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的狀況，做到了食品安全監(jiān)管中真正的權責明晰，以切實實現“從農田到餐桌”的全程食品安全保障。

［1］徐楠軒.外國食品安全監(jiān)管機構體系的發(fā)展和啟示［J］.行政與法，2007（6）.

［2］王德生.美國食品安全政府監(jiān)管體系概述.上海情報服務平臺網，http://www.istis.sh.cn/list/list.aspxid=7475，訪問日期2013-1-5

［3］涂永前.美國食品安全法的制度創(chuàng)新［N］.法制日報,2011-03-02.

［4］何翔等.加拿大食品安全監(jiān)管概況［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2008（3）.

［5］孔英戈.德國食品安全監(jiān)管體系的啟示［J］.中國質量技術監(jiān)督，2012（5）.

［6］劉國信.丹麥的食品安全監(jiān)管體系［J］.中國包裝,2010（9）.

［7］王鮮華.英國食品標準局（FSA）保護公眾健康和消費者利益的作法［J］.中國標準化，2001（12）.