萬英儀

（廣東行政職業(yè)學(xué)院法律系 廣東 廣州 510800）

在改革開放的新歷史條件下，我國保安服務(wù)業(yè)從無到有，逐漸發(fā)展壯大。1984年12月我國第一家保安服務(wù)公司——蛇口保安服務(wù)公司在深圳蛇口成立。在此之后，保安服務(wù)公司在全國各地如雨后春筍般成立。在此期間，盡管我國制定了一些規(guī)范保安業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)與規(guī)章，但這些法律法規(guī)數(shù)量少、層級低，同時政府對保安行業(yè)的發(fā)展缺乏科學(xué)的認(rèn)識與規(guī)劃，所以保安業(yè)的發(fā)展還是遇到了許多問題，阻礙了保安業(yè)的發(fā)展與壯大。針對這種情況，國務(wù)院于2009年9月28日通過了《保安服務(wù)管理條例》。本條例對現(xiàn)行保安管理政策作了調(diào)整，實行政企分開和管辦分開，即實現(xiàn)公安機關(guān)由“辦保安”向“管保安”轉(zhuǎn)變，公安機關(guān)的職責(zé)由直接經(jīng)辦保安服務(wù)公司轉(zhuǎn)為全面監(jiān)管保安服務(wù)活動；實行嚴(yán)格的保安服務(wù)市場準(zhǔn)入制度；提高保安人員素質(zhì)，規(guī)范保安員的保安服務(wù)活動以及提高保安服務(wù)質(zhì)量；同時還加強保安服務(wù)培訓(xùn)，提高保安員的職業(yè)道德水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和責(zé)任意識；最后還加強對保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理，明確了公安機關(guān)負(fù)責(zé)保安服務(wù)活動的監(jiān)督管理工作。保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會在公安機關(guān)的指導(dǎo)下，依法開展保安服務(wù)行業(yè)自律活動。

《保安服務(wù)管理條例》是我國第一部全面系統(tǒng)地規(guī)范和管理保安服務(wù)活動的行政法規(guī)，它的頒布實施從根本上解決了保安工作缺少法律依據(jù)的問題，對依法規(guī)范和加強保安工作，保護公民、法人和其他組織的人身安全和財產(chǎn)安全，維護社會治安，促進保安服務(wù)業(yè)的快速健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。三年來的運行實踐表明，盡管該條例對于保安業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但并非盡善盡美，在法律運行發(fā)展過程中也遇到了一些問題，其中問題之一就是由于法律對保安協(xié)會的定位不準(zhǔn)，從而影響我國保安協(xié)會功能的正常發(fā)揮，因此，有必要盡快明確我國保安協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位，充分發(fā)揮保安協(xié)會的行業(yè)中介作用。

一、保安協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀

保安行業(yè)協(xié)會是指依法設(shè)立的，為了維護保安行業(yè)利益和社會公益的，保安行業(yè)內(nèi)成員自愿組成的非營利性的社會團體法人。作為起著聯(lián)系政府、公安機關(guān)、保安企業(yè)橋梁和紐帶作用的社會組織，保安行業(yè)協(xié)會充當(dāng)政府、公安機關(guān)、保安企業(yè)、客戶之間聯(lián)系的中介并為其服務(wù)，扮演著保安企業(yè)與政府、公安機關(guān)、客戶之間矛盾的化解者的角色；它既是保安企業(yè)走向市場的導(dǎo)向，又是保安企業(yè)與保安人員權(quán)益的維護者。保安協(xié)會的好壞直接關(guān)系到我國保安服務(wù)行業(yè)能否自律、能否規(guī)范有序地發(fā)展壯大起著非常重要的作用，對于這么重要的一種社會組織，在我國相關(guān)法律法規(guī)中涉及到保安協(xié)會的內(nèi)容卻相當(dāng)簡單。在《保安服務(wù)管理條例》只規(guī)定了保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會在公安機關(guān)的指導(dǎo)下，依法開展保安服務(wù)行業(yè)自律活動（第三條第二款）；規(guī)定保安員服裝由全國保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會推薦式樣，由保安服務(wù)從業(yè)單位在推薦式樣范圍內(nèi)選用。保安服務(wù)標(biāo)志式樣由全國保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會確定（第二十七條第二款）。在《公安機關(guān)實施保安服務(wù)管理條例辦法》中也涉及不多，規(guī)定了保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會在公安機關(guān)指導(dǎo)下依法開展提供服務(wù)、規(guī)范行為、反映訴求等保安服務(wù)行業(yè)自律工作。全國性保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會在公安部指導(dǎo)下開展推薦保安員服裝式樣、設(shè)計全國統(tǒng)一的保安服務(wù)標(biāo)志、制定保安服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、開展保安服務(wù)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證以及協(xié)助組織保安員考試等工作（第七條）。我國目前也還未出臺《行業(yè)協(xié)會法》。相關(guān)法律規(guī)定要么缺位要么規(guī)定非常簡單籠統(tǒng)，因此還不能充分發(fā)揮保安協(xié)會對保安服務(wù)行業(yè)的促進作用。

保安協(xié)會作為具有獨立法人地位的社團法人，具有非營利性、社團性、民間性、自治性、中介性等特點。保安協(xié)會的自治是指保安協(xié)會根據(jù)協(xié)會成員的授權(quán)制定規(guī)則，并將這些規(guī)則在其成員授權(quán)范圍內(nèi)強制實施的權(quán)利。如果保安協(xié)會依附于國家而不能自治，那么它就不能以獨立的姿態(tài)面對公眾和國家，它無法表達(dá)自己的真正訴求，也無力抵御來自政府對保安行業(yè)的控制與干涉，因此無法真正服務(wù)于保安行業(yè)，無法領(lǐng)導(dǎo)保安服務(wù)行業(yè)的整體發(fā)展與壯大。自治性是保安協(xié)會運作中最重要的特征，但我國保安協(xié)會在自治性方面是有缺陷的，這種缺陷具體表現(xiàn)在：第一，市場地位不獨立，政會不分。我國的保安協(xié)會基本上是由政府主導(dǎo)產(chǎn)生的，基本上依附掛靠在公安機關(guān)，帶著“二級政府”的帽子。在我國無論是全國性的還是地方性的保安協(xié)會，其會長、副會長及秘書長一般都是由公安機關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人兼任；其運作經(jīng)費也有相當(dāng)一部分來自于主管機關(guān)的財政撥款；各地保安協(xié)會的會員單位也不多，行業(yè)代表性不高；第二，功能缺失，服務(wù)水平不高。雖然打著為企業(yè)服務(wù)的旗號，但在行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)自律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)爭端協(xié)調(diào)等方面工作很不到位。其日常工作也不外乎傳達(dá)上級政策或指示、組織會員單位參觀考察、匯編會刊等工作，與保安協(xié)會應(yīng)有職責(zé)與工作相去甚遠(yuǎn)，無法滿足企業(yè)的現(xiàn)實要求。第三，內(nèi)部運行機制不合理。由于政府的外部干預(yù)和協(xié)會自身的制度缺陷，協(xié)會未形成企業(yè)自主辦會、民主辦會的運行機制。因此，行業(yè)協(xié)會暴露出“帶著市場的帽子、舞著政府的鞭子、坐著行業(yè)的轎子、拿著企業(yè)的票子、供著官員兼職的位子”的不正?，F(xiàn)象。

保安協(xié)會之所以出現(xiàn)這種問題，其根本原因在于其法律地位的定性不準(zhǔn)。政府將保安協(xié)會定位于政府機關(guān)職能的延伸，是作為“二級政府”來看待的，各級保安協(xié)會由政府公安機關(guān)主導(dǎo)成立，協(xié)會的會長、副會長及秘書長等領(lǐng)導(dǎo)層都是由公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任，他們雖然會帶來很多政府資源，但也不可避免地將保安協(xié)會行政化。具體工作上有些保安協(xié)會實際上只收錢不辦事，除強令保安企業(yè)入會交納會費外，根本不開展任何對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有實際功效的服務(wù)，認(rèn)為每年出個企業(yè)名錄，發(fā)幾份行業(yè)簡報就把工作做完了。造成這種現(xiàn)象的根本原因在于政府還在為保安協(xié)會供血，保安協(xié)會與政府還未完全脫鉤，這使得保安企業(yè)對保安協(xié)會的作為沒有發(fā)言權(quán)，只有被動接受權(quán)。由于保安協(xié)會并非企業(yè)自發(fā)組建，當(dāng)保安協(xié)會違背企業(yè)意志和利益時，保安企業(yè)也不具有將其解散和改組的權(quán)利。這樣一來，保安協(xié)會既做不好將政府的相關(guān)政策信息“上情下達(dá)”，也很難做到將保安企業(yè)的要求與希望“下情上達(dá)”，無形中反倒成了隔在政府與保安企業(yè)間的組織壁壘。這種現(xiàn)狀若不及時加以改進，那么就無法充分發(fā)揮保安協(xié)會作為保安企業(yè)代言人的整體優(yōu)勢和聚合功能。也就很難實現(xiàn)為保安企業(yè)提供全方位的服務(wù)這一根本宗旨。

二、保安協(xié)會的經(jīng)濟法主體定位的可能性

要解決以上問題，筆者認(rèn)為首要問題就是要準(zhǔn)確定位保安協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位，只有做到保安協(xié)會的“名正”，才能令保安協(xié)會辦事“言順”。保安協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位既能協(xié)助政府實現(xiàn)對社會公共安全與個人安全的管理以維持公共秩序，又可作為社會的利益代表對政府形成一定的監(jiān)督制約力量。它是為了克服市場缺陷即市場失靈和政府失靈而出現(xiàn)的主體類型，保安協(xié)會能作為經(jīng)濟法的主體，其理由主要有以下幾個。

（一）保安協(xié)會符合經(jīng)濟法主體的特征

經(jīng)濟法主體是指在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟運行過程中，依法享受權(quán)利（權(quán)力）和承擔(dān)義務(wù)的社會實體。[1]經(jīng)濟法主體具備兩個重要特征：主體行為的特定性；經(jīng)濟法主體之間存在著管理與被管理的關(guān)系，保安協(xié)會則符合經(jīng)濟法主體的特征。保安協(xié)會參加到市場經(jīng)濟法律關(guān)系之中，這種經(jīng)濟法律關(guān)系一是體現(xiàn)在它與政府的關(guān)系，保安協(xié)會是政府與微觀經(jīng)濟主體之間溝通的中介，它通過自律性行為參與社會管理，實現(xiàn)公權(quán)力與私人利益之間的平衡，這種平衡的實現(xiàn)需要權(quán)利的行使作為保障，一方面，政府公安機關(guān)對保安協(xié)會進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理；另一方面保安協(xié)會享有立法聽證權(quán)與參與權(quán)、政策建議權(quán)等權(quán)利。通過這種方式，保安協(xié)會可以對政府干預(yù)經(jīng)濟的手段、形式起到了監(jiān)督作用，從而防止“政府失靈”；二是體現(xiàn)在它與市場主體之間的關(guān)系，保安協(xié)會是以保護保安服務(wù)公司成員的利益為宗旨的自律性組織，它在行使權(quán)利的同時也要對其成員履行相應(yīng)的義務(wù)并對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。不同于保安企業(yè)常常盲目追求眼前利潤最大化，保安協(xié)會更注重公共利益和社會效益，使保安企業(yè)擁有為社會服務(wù)的信念，在一定程度上限制了市場在自由競爭的情況下偏離正常軌道，從而防止“市場失靈”。

（二）保安協(xié)會體現(xiàn)了經(jīng)濟法的性質(zhì)

一是保安協(xié)會與經(jīng)濟法有共同的價值取向：社會公共利益是經(jīng)濟法的重要價值追求，而保安協(xié)會帶領(lǐng)保安企業(yè)追求社會公共效益與經(jīng)濟效益正好與經(jīng)濟法的價值利益追求相一致。二是保安協(xié)會作為經(jīng)濟法主體符合經(jīng)濟法公法與私法兼顧這一特性。保安協(xié)會作為一個自治性團體，具有一定私法的要素；但同時它又具備了一些公法的特征，這是因為行業(yè)協(xié)會都擔(dān)負(fù)著一定的經(jīng)濟管理職能，這些經(jīng)濟管理職能，不管是政府機關(guān)的授權(quán)，還是保安企業(yè)成員在加入保安協(xié)會時的讓渡，其對保安行業(yè)的管理是通過自愿的方式實現(xiàn)的。因此，保安協(xié)會具有公私兼?zhèn)涞奶匦?，符合?jīng)濟法的法律特性。

（三）保安協(xié)會享有特定的經(jīng)濟法職能

保安協(xié)會的基本職能是溝通保安服務(wù)公司與政府之間的聯(lián)系，發(fā)揮政府與企業(yè)之間的橋梁紐帶作用。保安協(xié)會的經(jīng)濟法職能主要體現(xiàn)在：（1）法規(guī)制定職能。保安協(xié)會能夠協(xié)助政府部門加強保安行業(yè)管理，保安協(xié)會在本行業(yè)中具有一定的權(quán)威，一般都能夠參與制訂保安服務(wù)行業(yè)政策、法規(guī)，具有一定的法規(guī)制定與管理權(quán)限。保安協(xié)會通過制定與之相應(yīng)的章程、專項細(xì)則等文件，可以規(guī)范化保安行業(yè)秩序，對保安企業(yè)的行為產(chǎn)生約束力。（2）管理與服務(wù)職能。保安協(xié)會主要是為保安企業(yè)提供各類專業(yè)服務(wù)，維護保安企業(yè)利益。同時保安協(xié)會還通過對違反行業(yè)內(nèi)部規(guī)章的成員進行的非法律懲處方式來管理保安行業(yè)，“行業(yè)協(xié)會是一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，非法律懲罰比法律懲罰更有效。”[2]在保安協(xié)會關(guān)系網(wǎng)內(nèi)，一方面，非法律懲罰措施具有多樣性，一定程度上填補法律制裁的空白;另一方面，非法律懲處比法律制裁更加專業(yè)化，具有針對性，體現(xiàn)了保安協(xié)會的自治性。（3）組織和協(xié)調(diào)職能。保安協(xié)會依據(jù)共同制定的章程實現(xiàn)其組織與協(xié)調(diào)職能，增強保安公司抵御市場風(fēng)險的能力，維護保安公司共同的經(jīng)濟權(quán)益，規(guī)范市場行為，調(diào)配市場資源。保安協(xié)會作為保安行業(yè)整體的代表，能利用自己的整體實力較好地處理和協(xié)調(diào)各類關(guān)系，從而減少單個企業(yè)的運作成本，提高效率。

三、如何實現(xiàn)保安協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位

確立了保安協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位，接下來就是如何來實現(xiàn)其地位的問題了，因為其主體地位的確定不是我們想當(dāng)然的結(jié)果，而是保安協(xié)會通過實施其職能與職責(zé)來實現(xiàn)的，保安協(xié)會只有完全實現(xiàn)其應(yīng)承擔(dān)的職能與職責(zé)，充分地發(fā)揮協(xié)會的作用才能證明及鞏固其經(jīng)濟法的主體地位，具體應(yīng)該從以下幾個方面著手。

首先，保安協(xié)會作為社會治理主體之一,要想發(fā)揮其作用，需要獲得有別于政府的非強制性權(quán)力，即社會性的治理權(quán)力。我國保安協(xié)會之所以在很多方面難以發(fā)揮作用，就是因為政府還沒有放棄這些社會治理權(quán)力。因此,要想發(fā)揮保安協(xié)會的作用，就必須要求政府向保安協(xié)會讓渡一部分社會治理權(quán)力。只有這樣，才能做到政會分離，保安協(xié)會才能成為一個真正的獨立法人社團。權(quán)力的讓渡具體表現(xiàn)在政府權(quán)力與社會權(quán)力要進行重新劃分和調(diào)整。政府應(yīng)將原來承擔(dān)的社會公共安全與個體安全管理的部分權(quán)力歸還社會，由政府公安機關(guān)與保安協(xié)會共同分享。然而，政府內(nèi)部利益使得這個過程較漫長而艱難。政府通常是推卸公共責(zé)任，而獨攬資源和權(quán)力[3]。當(dāng)然政府不會主動地將這些權(quán)力讓渡給保安協(xié)會，這就需要保安協(xié)會聯(lián)合保安企業(yè)與政府進行長時間的博弈才能達(dá)到。

其次，保安協(xié)會要不斷加強自身組織建設(shè)，建立健全內(nèi)部治理機制，增強職能履行能力。具體要求就是保安協(xié)會要建立起權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，完善協(xié)會機構(gòu)、人事管理、議事規(guī)則、財務(wù)管理等各項制度，提高協(xié)會的資源吸取能力，增強保安協(xié)會的社會責(zé)任和大局意識，提高保安協(xié)會及其工作人員的服務(wù)意識與服務(wù)能力，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和良好的公信力吸引更多的保安公司會員，從而為保安協(xié)會參與社會管理打下堅實的組織基礎(chǔ)。

最后，保安協(xié)會要努力提高其行業(yè)服務(wù)能力、認(rèn)真履行其職責(zé)。具體包括：（1）信息提供、咨詢服務(wù)。保安協(xié)會向保安企業(yè)提供保安員職業(yè)培訓(xùn)、保安業(yè)務(wù)咨詢以及信息提供等多項服務(wù)。保安協(xié)會的宗旨是維護保安行業(yè)及其成員的合法利益，為其成員提供相應(yīng)的服務(wù)，如建立全國性的保安服務(wù)信息庫，為成員提供國外先進的管理機制、技術(shù)服務(wù)等，一系列的服務(wù)有助于提高保安企業(yè)以及整個保安行業(yè)的高效發(fā)展。（2）實行行業(yè)自律。保安協(xié)會制定相關(guān)的保安行業(yè)規(guī)章，引導(dǎo)保安企業(yè)自律和改善內(nèi)部環(huán)境，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。要求企業(yè)進行產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)、產(chǎn)品價格等多方面進行自律，反對欺詐消費者，防止企業(yè)之間不公平競爭，使成員形成良好的自我約束力。（3）協(xié)調(diào)各方關(guān)系。面對保安行業(yè)內(nèi)部、保安行業(yè)與其他行業(yè)之間、政府與保安企業(yè)之間以及政府與保安行業(yè)之間的各種糾紛，行業(yè)協(xié)會負(fù)有緩解多方矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，解決各種沖突的義務(wù)。協(xié)調(diào)各方的利益，是保安協(xié)會的基本義務(wù)。通過協(xié)調(diào)機制的建立，提升了保安企業(yè)與政府之間溝通的效率，形成良性的市場環(huán)境。

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