易承志

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、協(xié)商民主的實(shí)踐意義

協(xié)商民主(deliberative democracy)又稱(chēng)審議民主、參與式民主，20世紀(jì)80年代以來(lái)作為一種理論模式而在西方政治學(xué)領(lǐng)域興起，主要是指多元主體通過(guò)自由、平等的公共協(xié)商達(dá)成理性共識(shí)的一種民主決策和治理形式。1980年，美國(guó)政治學(xué)家畢塞特首先提出“Deliberative democracy”這一概念。隨著協(xié)商民主理論的傳播，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也對(duì)協(xié)商民主的興趣日益濃厚，并著力對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了較為深入的探討。俞可平認(rèn)為，“協(xié)商民主就是公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話(huà)、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”。[1]陳家剛分析了協(xié)商民主的英文語(yǔ)境，認(rèn)為deliberative democracy表達(dá)出一種參與主體地位平等、普遍參與、對(duì)話(huà)和交流、權(quán)力制約、批判性反思、自由而開(kāi)放的討論、妥協(xié)與共識(shí)等基本內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上將協(xié)商民主界定為，“政治共同體中的自由、平等公民通過(guò)參與立法和決策等政治過(guò)程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協(xié)商或公共協(xié)商，強(qiáng)調(diào)對(duì)話(huà)、討論、辯論、審議與共識(shí)”。[2]綜合上述對(duì)協(xié)商民主的分析，本文認(rèn)為，協(xié)商民主是指特定政治共同體中平等的政治主體，通過(guò)對(duì)話(huà)、辯論、協(xié)商、商談、妥協(xié)等方式尋求共識(shí)的民主實(shí)現(xiàn)形式。

協(xié)商民主具有非常重要的實(shí)踐意義，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：首先，促進(jìn)公共決策的民主化和科學(xué)化。民主和科學(xué)是現(xiàn)代公共決策的重要價(jià)值取向。協(xié)商民主視角下的公共決策基于平等公民之間經(jīng)由公共討論和理性協(xié)商達(dá)成的共識(shí)，并注重通過(guò)程序的設(shè)置來(lái)保障上述討論和協(xié)商的平等、公開(kāi)、充分進(jìn)行，從而有助于促進(jìn)公共決策的民主化和科學(xué)化。其次，增進(jìn)社會(huì)的共識(shí)程度。與選舉民主堅(jiān)持多數(shù)原則從而可能忽略和排斥少數(shù)人的合理訴求和意見(jiàn)不同，協(xié)商民主堅(jiān)持共識(shí)原則，具有很強(qiáng)的包容性，它強(qiáng)調(diào)每個(gè)公民都參與到公共決策中，并且每一個(gè)參與者的訴求和意見(jiàn)都被認(rèn)真傾聽(tīng)，在此基礎(chǔ)上達(dá)成的安排是對(duì)各種意見(jiàn)和訴求的理性綜合，從而能夠增進(jìn)社會(huì)的共識(shí)程度。再次，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。社會(huì)的和諧發(fā)展建立在社會(huì)共識(shí)和利益包容程度提升的基礎(chǔ)之上。一方面，協(xié)商民主有利于提升社會(huì)共識(shí)程度，因?yàn)椤氨M管他或她本人并不信服那些支持論點(diǎn)的觀(guān)點(diǎn)，但每個(gè)參與者都能理解最后結(jié)果是如何達(dá)成及達(dá)成的原因”；[3](p140)另一方面，正如上文指出的，協(xié)商民主具有很強(qiáng)的包容性，反映了不同的利益和訴求，有利于提升利益的包容程度。在此基礎(chǔ)上協(xié)商民主的實(shí)踐有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

二、人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)聯(lián)性

與西方國(guó)家協(xié)商民主是作為對(duì)選舉民主的反思和超越而出現(xiàn)的不同，協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是實(shí)踐社會(huì)主義民主的兩種重要形式。這兩種形式的社會(huì)主義民主，在當(dāng)代中國(guó)又是通過(guò)兩個(gè)重要的組織平臺(tái)和兩種重要的政治制度來(lái)運(yùn)作的，其中選舉民主主要通過(guò)人民代表大會(huì)的組織平臺(tái)和人民代表大會(huì)制度來(lái)具體運(yùn)作，協(xié)商民主主要通過(guò)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的組織平臺(tái)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制度來(lái)具體運(yùn)作。對(duì)此，國(guó)務(wù)院新聞辦2005年10月發(fā)布的《中國(guó)的民主政治建設(shè)》與2007年11月發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)都指出：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，也是中國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)民主的重要形式?！秉h的十八大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。由此可見(jiàn)，人民政協(xié)所體現(xiàn)的這種民主形式，就帶有協(xié)商民主的性質(zhì)。實(shí)際上，人民政協(xié)與協(xié)商民主具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。

1.目標(biāo)的共識(shí)性。增進(jìn)各協(xié)商主體之間的共識(shí)是兩者的共同目標(biāo)。與選舉民主遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則不同，協(xié)商民主遵循的是一致原則，強(qiáng)調(diào)各參與主體通過(guò)辯論、對(duì)話(huà)、說(shuō)理、討論等形式來(lái)達(dá)成共識(shí)。在中國(guó)，人民政協(xié)作為社會(huì)主義民主的重要形式主要是指“人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)”，[4]從上述規(guī)定可以看出，作為一種民主形式，人民政協(xié)也遵循一致原則，尋求的是各協(xié)商主體在同一重大問(wèn)題上的共識(shí)。

2.主體的平等性。協(xié)商主體之間的平等參與是兩者的共同特征。從協(xié)商民主的定義可以看出，主體平等是協(xié)商民主的內(nèi)在要求。如果參與協(xié)商的主體不平等的話(huà)，那就不存在真正的對(duì)話(huà)、討論和說(shuō)理等協(xié)商形式，從而也就不是真正的協(xié)商民主。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，人民政協(xié)是實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。其中，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是多黨合作和政治協(xié)商的首要前提。但中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)并不是全面的領(lǐng)導(dǎo)而是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)的前提下，人民政協(xié)作為我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，各參與主體之間的協(xié)商是平等的。對(duì)此，周恩來(lái)就曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是指黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，而不是個(gè)人。在政協(xié)里邊，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不然的話(huà)，我們的民主生活、民主風(fēng)氣就不能夠發(fā)揚(yáng)。[5](p436)

3.結(jié)果的包容性。結(jié)果的包容性是共識(shí)目標(biāo)在協(xié)商實(shí)踐領(lǐng)域的體現(xiàn)。根據(jù)協(xié)商民主的內(nèi)涵，其參與者涵蓋了特定政治共同體中各個(gè)平等的政治主體，其認(rèn)識(shí)和利益存在差異是必然的現(xiàn)象。為此，協(xié)商結(jié)果包容各方的認(rèn)識(shí)和利益是達(dá)成共識(shí)的必要條件。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、團(tuán)體、民族、階層以及各界人士團(tuán)結(jié)合作的組織平臺(tái)，是黨和政府聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)各界的重要橋梁和紐帶，不僅包括國(guó)內(nèi)各方面代表人士，而且還包括許多海外的代表人士。人民政協(xié)廣泛的協(xié)商主體也決定了它包含了各種不同的認(rèn)識(shí)和利益。為了達(dá)成共識(shí)，協(xié)商結(jié)果盡可能反映各協(xié)商主體的認(rèn)識(shí)和利益也是一個(gè)必然選擇。

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)內(nèi)理論界在對(duì)協(xié)商民主這樣一種西方理論進(jìn)行本土化解讀時(shí)，基本傾向于將人民政協(xié)制度作為中國(guó)本土協(xié)商民主的一種典型實(shí)踐形式。由于人民政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三項(xiàng)基本職能，對(duì)于哪一項(xiàng)或哪些基本職能的履行體現(xiàn)了協(xié)商民主的特征，國(guó)內(nèi)理論界尚存在不同的意見(jiàn)，有的研究者認(rèn)為體現(xiàn)協(xié)商民主特征的是人民政協(xié)政治協(xié)商職能的履行，[6]而另一些研究者則認(rèn)為人民政協(xié)的每一個(gè)職能的履行都體現(xiàn)著民主協(xié)商的特征。[7]本文認(rèn)為，既然人民政協(xié)與協(xié)商民主有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，而這種關(guān)聯(lián)又是體現(xiàn)在整個(gè)人民政協(xié)制度之中，那么，也應(yīng)該是貫穿于人民政協(xié)所有基本職能的履行過(guò)程中。因此，人民政協(xié)工作就是中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主，不管是人民政協(xié)的政治協(xié)商職能，還是民主監(jiān)督職能或參政議政職能，都會(huì)涉及到協(xié)商民主的功能，體現(xiàn)協(xié)商民主的特征。另外，值得注意的是，人民政協(xié)與協(xié)商民主的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在一定程度上契合了西方協(xié)商民主理論的一些理論成果，但人民政協(xié)與西方協(xié)商民主理論形成的時(shí)間先后有別，不存在對(duì)西方協(xié)商民主理論的簡(jiǎn)單照搬，而是孕育于中國(guó)傳統(tǒng)和合文化等優(yōu)秀本土資源之上的中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論與實(shí)踐模式的創(chuàng)新。

三、人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主功能的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

作為中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主形式，與一般的協(xié)商民主模式相比，人民政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商民主功能時(shí)具有體制、組織和能力上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）體制優(yōu)勢(shì)。

西方協(xié)商民主更多還是一種理論上的設(shè)計(jì)，而人民政協(xié)作為中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主形式，早就已經(jīng)嵌入中國(guó)的政治體制并成為實(shí)際運(yùn)行的制度安排。對(duì)于協(xié)商什么和如何協(xié)商已經(jīng)有了體制層面的規(guī)定，例如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》著重指出，人民政協(xié)的政治協(xié)商是黨和國(guó)家實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。把政治協(xié)商納入決策程序，就國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。各級(jí)黨委要高度重視人民政協(xié)的政治協(xié)商，統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，并認(rèn)真組織實(shí)施。[4]黨的十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)指出：“把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實(shí)效；加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的重要作用?！币簿褪钦f(shuō)，涉及到國(guó)家和地方的重要問(wèn)題，必須通過(guò)人民政協(xié)的制度平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商。這就為充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用提供了重要的體制平臺(tái)，也成為人民政協(xié)的一大體制優(yōu)勢(shì)。

（二）組織優(yōu)勢(shì)。

作為中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主形式，人民政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商民主功能時(shí)具有獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一是平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)為踐行協(xié)商民主提供了重要的組織平臺(tái)，并且具體化為豐富多樣的組織形式，如政協(xié)全體會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，主席會(huì)議，常務(wù)委員專(zhuān)題協(xié)商會(huì)，政協(xié)黨組受黨委委托召開(kāi)的座談會(huì)，秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議，各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議，根據(jù)需要召開(kāi)由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會(huì)議以及政協(xié)組織的各種視察、調(diào)研活動(dòng)。政協(xié)委員可以通過(guò)上述組織形式就各種重要問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，提出建議，反映訴求。根據(jù)規(guī)定，對(duì)于人民政協(xié)的各種組織活動(dòng)，各級(jí)黨和政府需要高度重視，把政治協(xié)商納入決策程序，自覺(jué)接受民主監(jiān)督，對(duì)政協(xié)提出的重要意見(jiàn)和建議，要認(rèn)真研究、積極采納。這些規(guī)定彰顯了人民政協(xié)的組織優(yōu)勢(shì)。另外，人民政協(xié)具有不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)但又嵌入在體制內(nèi)的獨(dú)特性質(zhì)，對(duì)此，1954年12月，毛澤東發(fā)表了《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》的談話(huà)，認(rèn)為，“政協(xié)全國(guó)委員會(huì)五百一十九人當(dāng)中，當(dāng)全國(guó)人民代表大會(huì)代表的一百四十人，只占總數(shù)的四分之一，還有四分之三不是人大代表，可見(jiàn)通過(guò)政協(xié)容納許多人來(lái)商量事情很需要”，“政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，它也不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)?！盵8](p200)這種獨(dú)特的屬性使得人民政協(xié)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政中能夠發(fā)揮更為客觀(guān)、中立、理性的作用。其二是界別優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)作為重要的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，是以界別為基礎(chǔ)組成的，主要包括黨派界別、行業(yè)界別、特邀人士界。人民政協(xié)的界別特色增強(qiáng)了協(xié)商的代表性、專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性，有利于提升協(xié)商的質(zhì)量，從而能夠更好地發(fā)揮協(xié)商民主的功能。其三是構(gòu)成優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)成員包括各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界的代表人士，既有國(guó)內(nèi)各方面代表人士，也包括海外的代表人士。人民政協(xié)的成員來(lái)源廣泛，代表了社會(huì)各個(gè)階層、群體、組織的利益和訴求，有利于將社會(huì)各個(gè)方面的利益和訴求反映出來(lái)和進(jìn)行平衡。

（三）能力優(yōu)勢(shì)。

人民政協(xié)協(xié)商民主功能的實(shí)現(xiàn)程度，體制和組織所提供的機(jī)會(huì)只是一個(gè)方面的影響因素，另一方面的因素，甚至可以說(shuō)，更為重要的因素是人民政協(xié)自身的能力。而一個(gè)組織的能力在根本上取決于組織所擁有的人才資源。當(dāng)今世界，人才是第一資源，而人才聚集、精英薈萃恰恰是人民政協(xié)的鮮明特征。人民政協(xié)吸收了各個(gè)黨派、階層、群體、界別甚至海內(nèi)外的優(yōu)秀人才，具有突出的能力優(yōu)勢(shì)。這種能力優(yōu)勢(shì)，突出體現(xiàn)在人民政協(xié)為國(guó)家和地方重要決策及其執(zhí)行所進(jìn)行的協(xié)商參與和智力支持中。近年來(lái)，各級(jí)政協(xié)組織在發(fā)揮協(xié)商民主功能時(shí)已經(jīng)日益彰顯了其能力上的優(yōu)勢(shì)。例如，2011年，上海市政協(xié)積極發(fā)揮人才庫(kù)的優(yōu)勢(shì)，在促進(jìn)上海創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了其能力優(yōu)勢(shì)。例如，浦東綜合配套改革是中央賦予上海的重要任務(wù)，也是上海實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)突破口。上海市政協(xié)委員們通過(guò)深入調(diào)研走訪(fǎng)，全面剖析了浦東綜合配套改革面臨的困難和問(wèn)題，為推動(dòng)浦東率先改革、先行先試提出了許多有價(jià)值的意見(jiàn)建議。[9]上述材料較為突出地反映了政協(xié)組織發(fā)揮協(xié)商民主功能的能力優(yōu)勢(shì)。

四、人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主功能存在的制約因素

人民政協(xié)與協(xié)商民主具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，在發(fā)揮協(xié)商民主功能時(shí)具有體制、組織和能力上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，然而，當(dāng)前還存在著一些制約人民政協(xié)充分發(fā)揮協(xié)商民主功能的因素，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）人民政協(xié)的“三化問(wèn)題”仍然存在。人民政協(xié)的“三化問(wèn)題”是指人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化問(wèn)題?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)指出，“要支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能，把加強(qiáng)團(tuán)結(jié)和發(fā)揚(yáng)民主貫穿于政協(xié)工作的各個(gè)方面，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化、規(guī)范化和程序化?！鄙鲜鲆?guī)定既強(qiáng)調(diào)了制度化、規(guī)范化和程序化對(duì)于人民政協(xié)進(jìn)一步發(fā)展的重要性，也在一定程度上指出了當(dāng)前人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化還存在不足。首先，人民政協(xié)的制度化問(wèn)題。人民政協(xié)的制度化問(wèn)題主要是指當(dāng)前人民政協(xié)仍然較少具有法律效力和可操作性的制度體系的規(guī)范。當(dāng)前人民政協(xié)的構(gòu)成和運(yùn)行，主要是依據(jù)憲法、政協(xié)章程和黨的文件規(guī)定。由于憲法作為國(guó)家根本大法的性質(zhì)，其對(duì)人民政協(xié)的規(guī)定比較抽象和籠統(tǒng)，而政協(xié)章程在一定程度上說(shuō)只是政協(xié)內(nèi)部運(yùn)行的指導(dǎo)性文件，并不具有法律效力。[6]黨的文件如黨代會(huì)報(bào)告、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》的規(guī)定還比較籠統(tǒng)，而且黨的文件畢竟只有上升為國(guó)家法律，才具備嚴(yán)格意義上的法律效力。除此之外，人民政協(xié)的構(gòu)成和運(yùn)行，并沒(méi)有其他具體法律制度的規(guī)范。其次，人民政協(xié)的規(guī)范化問(wèn)題。人民政協(xié)的規(guī)范化問(wèn)題主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，其一體現(xiàn)為制度的規(guī)范性不足。人民政協(xié)的規(guī)范化建設(shè)和制度化建設(shè)是聯(lián)系在一起的，當(dāng)前人民政協(xié)制度化的不足，導(dǎo)致了人民政協(xié)在實(shí)際運(yùn)作中隨意性大、規(guī)范性不夠。其二體現(xiàn)為組織活動(dòng)的規(guī)范性不足。這主要是因?yàn)楫?dāng)前人民政協(xié)組織建設(shè)的常規(guī)化和活動(dòng)方式的規(guī)則化還做得不夠，導(dǎo)致組織和活動(dòng)的隨意性比較大。另外，人民政協(xié)的程序化問(wèn)題。當(dāng)前關(guān)于人民政協(xié)運(yùn)行和履職程序的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，在很大程度上缺乏可操作性。例如，盡管執(zhí)政黨的文件也明確規(guī)定“將政治協(xié)商納入決策程序，就國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商”。[4]但是，在具體的決策實(shí)踐中，對(duì)哪些屬于重要問(wèn)題，重要問(wèn)題怎樣納入決策程序，納入決策程序后怎樣協(xié)商等問(wèn)題缺乏明確的實(shí)施細(xì)則。程序化的不足導(dǎo)致了政協(xié)工作的隨意性問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影響了政協(xié)工作的制度化，而且嚴(yán)重影響了政協(xié)工作的質(zhì)量以及協(xié)商民主功能的發(fā)揮。

（二）人民政協(xié)各主體協(xié)商地位不夠平等。協(xié)商民主的一個(gè)前提條件是各協(xié)商主體在協(xié)商時(shí)的地位平等。從理論上說(shuō)，人民政協(xié)的制度設(shè)計(jì)保證了各協(xié)商主體在協(xié)商時(shí)處于平等的地位。這是因?yàn)?，人民政協(xié)的制度設(shè)計(jì)在各協(xié)商主體關(guān)系上包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)運(yùn)行的政治前提，同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，黨要充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，支持民主黨派獨(dú)立自主地處理內(nèi)部事務(wù)，維護(hù)本黨派成員及其所聯(lián)系群眾的合法利益。[10]各民主黨派內(nèi)部事務(wù)的獨(dú)立自主為平等協(xié)商奠定了組織基礎(chǔ)，而維護(hù)本黨派成員及其所聯(lián)系群眾利益則為其平等協(xié)商提供了物質(zhì)動(dòng)力。另外，關(guān)于人民政協(xié)作為非國(guó)家機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)為各協(xié)商主體保持超脫、中立的地位，進(jìn)行理性的平等協(xié)商提供了制度空間。這樣，從理論上看，人民政協(xié)的運(yùn)行體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和各主體平等協(xié)商的統(tǒng)一。然而，在人民政協(xié)的實(shí)踐運(yùn)行中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和各協(xié)商主體平等協(xié)商的統(tǒng)一可能因?yàn)榍罢哂兄贫缺Ｕ隙笳呷狈刹僮餍缘囊?guī)則而向前者傾斜。執(zhí)政黨和政府之外的各協(xié)商主體對(duì)決策的參與也可能受到資源和信息不對(duì)稱(chēng)等因素的制約，僅僅發(fā)揮決策咨詢(xún)而不是決策參與作用。

（三）人民政協(xié)自身建設(shè)存在不足。人民政協(xié)自身建設(shè)情況關(guān)系到其組織優(yōu)勢(shì)和能力優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，人民政協(xié)自身建設(shè)已經(jīng)取得了較大的成績(jī)，但是相對(duì)于人民政協(xié)的發(fā)展要求和發(fā)揮協(xié)商民主功能的需要而言，人民政協(xié)的自身建設(shè)仍然存在一些不足。這些不足主要體現(xiàn)在政協(xié)自身的組織建設(shè)和能力建設(shè)方面，如政協(xié)機(jī)構(gòu)不夠健全，與政協(xié)委員的聯(lián)系還不夠密切，另外，政協(xié)的界別作用也有待加強(qiáng)。由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色，也是充分發(fā)揮政協(xié)功能的一大優(yōu)勢(shì)。然而，當(dāng)前政協(xié)界別作用的發(fā)揮還存在著界別設(shè)置不夠合理、界別活動(dòng)不夠有力、界別活動(dòng)較為單一等制約因素，限制了政協(xié)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

五、優(yōu)化人民政協(xié)協(xié)商民主功能的路徑思考

人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主形式，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展具有重要作用。針對(duì)當(dāng)前人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主功能存在的制約因素，優(yōu)化人民政協(xié)的協(xié)商民主功能應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn)：

（一）推進(jìn)人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。推進(jìn)人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)是《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》的明確要求。首先，加強(qiáng)人民政協(xié)的制度化建設(shè)。這就要求針對(duì)當(dāng)前人民政協(xié)制度化建設(shè)存在的不足，制定和完善人民政協(xié)構(gòu)成和運(yùn)行的相關(guān)法律規(guī)范和具體操作性規(guī)則，使得人民政協(xié)的構(gòu)成和運(yùn)行有法可依，有規(guī)可據(jù)，有章可循，增強(qiáng)人民政協(xié)構(gòu)成和運(yùn)行的穩(wěn)定性。其次，加強(qiáng)人民政協(xié)的規(guī)范化建設(shè)。上文已經(jīng)指出，人民政協(xié)的規(guī)范化建設(shè)和制度化建設(shè)是聯(lián)系在一起的，制度化建設(shè)的加強(qiáng)將為增強(qiáng)人民政協(xié)構(gòu)成和運(yùn)行的規(guī)范性提供制度保障。而加強(qiáng)人民政協(xié)的規(guī)范化建設(shè)也要求根據(jù)相關(guān)制度的規(guī)定加強(qiáng)政協(xié)機(jī)關(guān)的常規(guī)化建設(shè)和政協(xié)活動(dòng)的規(guī)則化建設(shè)，克服人民政協(xié)構(gòu)成和活動(dòng)的隨意性。另外，加強(qiáng)人民政協(xié)的程序化建設(shè)。嚴(yán)格、科學(xué)、合理的程序是提升人民政協(xié)活動(dòng)權(quán)威性和質(zhì)量的必要條件。人民政協(xié)的程序化要求對(duì)人民政協(xié)的活動(dòng)規(guī)則和履職程序進(jìn)行規(guī)定。以重要決策的政治協(xié)商為例，為了保障重要決策的政治協(xié)商質(zhì)量，對(duì)哪些問(wèn)題屬于重要問(wèn)題、重要問(wèn)題怎樣納入決策程序、納入決策程序后怎樣協(xié)商、協(xié)商之前如何準(zhǔn)備、協(xié)商過(guò)程如何進(jìn)行、協(xié)商之后如何反饋均應(yīng)給予明確的規(guī)定。

（二）堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與各主體平等協(xié)商的統(tǒng)一。人民政協(xié)運(yùn)行中黨的領(lǐng)導(dǎo)與各主體的平等協(xié)商在理論上是統(tǒng)一的，然而在實(shí)踐上還因?yàn)槎喾N因素的制約而存在失衡的情況。這就要求在人民政協(xié)運(yùn)行過(guò)程中根據(jù)具體制約因素采取相應(yīng)的措施。其一，各協(xié)商主體應(yīng)自覺(jué)堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)政治協(xié)商和多黨合作的首要前提和根本保證。各協(xié)商主體應(yīng)自覺(jué)堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以保障人民政協(xié)的可持續(xù)運(yùn)行。其二，各協(xié)商主體應(yīng)堅(jiān)持平等協(xié)商。在人民政協(xié)的運(yùn)行中，黨對(duì)各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是全面領(lǐng)導(dǎo)。在各民主黨派堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的前提下，執(zhí)政黨應(yīng)支持各民主黨派獨(dú)立自主地處理內(nèi)部事務(wù)，代表并維護(hù)所聯(lián)系群眾的利益，并通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)予以落實(shí)。各民主黨派也應(yīng)在密切聯(lián)系群眾、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出自身利益訴求和意見(jiàn)建議。協(xié)商主體的平等還意味著協(xié)商過(guò)程中程序的平等，例如各協(xié)商主體在發(fā)言機(jī)會(huì)、座次安排等方面應(yīng)體現(xiàn)平等。

（三）加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)。人民政協(xié)應(yīng)加強(qiáng)自身組織與能力建設(shè)，完善相關(guān)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)與政協(xié)委員的聯(lián)系，圍繞國(guó)家和地方的實(shí)踐需要，積極開(kāi)展履職活動(dòng)。為了達(dá)成此目的，應(yīng)該更好地發(fā)揮政協(xié)界別作用。對(duì)此應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：其一，完善界別設(shè)置。針對(duì)當(dāng)前存在的界別覆蓋面偏小、重復(fù)設(shè)置、界別特色不夠明顯、界別人員構(gòu)成不合理等問(wèn)題，應(yīng)該研究合理設(shè)置界別。界別的設(shè)置應(yīng)遵循和體現(xiàn)“橫向獨(dú)立性強(qiáng)，縱向?qū)I(yè)性強(qiáng)，內(nèi)部聯(lián)系性強(qiáng)”的原則，一方面盡可能地將新的社會(huì)階層、群體、組織吸納到人民政協(xié)中來(lái)，擴(kuò)大界別的代表性；另一方面是體現(xiàn)界別的特色，增強(qiáng)界別的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性。其二，增強(qiáng)界別活動(dòng)力度。當(dāng)前在政協(xié)委員的履職過(guò)程中，還存在著一些政協(xié)委員與本界別成員聯(lián)系不夠、與所代表界別群眾聯(lián)系不夠、界別活動(dòng)針對(duì)性不強(qiáng)、活動(dòng)不夠深入、界別歸屬感不強(qiáng)等問(wèn)題，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐的需要和界別的特色，增強(qiáng)界別內(nèi)政協(xié)委員的聯(lián)系、增強(qiáng)政協(xié)委員與界別群眾的聯(lián)系，提高界別活動(dòng)針對(duì)性和深度，以更好地發(fā)揮界別的優(yōu)勢(shì)。其三，創(chuàng)新界別活動(dòng)方式。界別活動(dòng)方式與界別活動(dòng)效果有著密切的聯(lián)系。應(yīng)根據(jù)不同界別的具體情況，組織各具特色的界別活動(dòng)，創(chuàng)新界別活動(dòng)的方式，以取得更好的效果。

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