黃曉雪，劉亞麗，鞠明明

（河北行政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

社會管理多方參與合作機制研究
——從政社關(guān)系入手

黃曉雪，劉亞麗，鞠明明

（河北行政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

現(xiàn)代社會管理主體具有多元屬性，社會管理的社會化是大勢所趨，構(gòu)建一種職能互補、責(zé)任共擔(dān)、分工合作、協(xié)調(diào)配合的新型政社關(guān)系是歷史必然和現(xiàn)實需要。在該關(guān)系構(gòu)建中，政社分開是前提，政府職能的合理界定是關(guān)鍵，政社合作機制建設(shè)是路徑，NGO培育是保障。

社會管理；多方參與合作；政社關(guān)系；非政府組織

現(xiàn)代社會管理主體具有多元屬性，社會管理的社會化是大勢所趨。黨的十七大提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，十八大則進(jìn)一步提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，以及“要深化行政體制改革。深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！??！罢绶珠_”是中國今后幾十年改革的中心點?！皩崿F(xiàn)了政府和社會協(xié)同治理社會事務(wù)，也就實現(xiàn)了‘服務(wù)型政府’。[1]”我國“十二五”發(fā)展規(guī)劃第一次以專門一章提出“加強社會組織建設(shè)”。黨中央在我國社會建設(shè)的新階段，審時度勢，高瞻遠(yuǎn)矚，準(zhǔn)確把握了社會管理的新的發(fā)展方向，并對新時期社會管理工作提出了明確要求。如何構(gòu)建這一社會管理新格局，如何使新的社會管理體制形成之后顯現(xiàn)預(yù)期效果，如何有效發(fā)揮社會組織作用？筆者認(rèn)為，要以我國社會管理現(xiàn)實為基礎(chǔ)，從準(zhǔn)確定位政府社會管理職能入手，對管理主體、管理機制和管理方式等進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，建立起政府和社會組織充分合作、公眾有效參與的社會管理多方參與合作機制，[2]重建政社 (政府與NGO)關(guān)系[3]，以此作為社會管理新格局的載體和新體制的保障，推進(jìn)我國社會管理水平邁上新臺階。

一、構(gòu)建新型政社關(guān)系是社會管理發(fā)展的歷史必然

（一）合理界定政府職能是建立社會管理多方參與合作機制的關(guān)鍵。

由于政府的價值取向并非單一，需要在處于二律背反關(guān)系的效率和公平目標(biāo)之間平衡，政府的所有公共政策都要對二者進(jìn)行兼顧和取舍，決策也只能是次優(yōu)選擇。綜觀各國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，公共行政都是在特定的背景和條件下，在管理主義和憲政主義兩種公共行政范式之間相互角逐替代，動態(tài)平衡，相應(yīng)地，政府職能和角色也經(jīng)歷過一系列演變：由統(tǒng)治等政治職能到公共服務(wù)等社會職能，先后出現(xiàn)了“守夜人”、政府干預(yù)、“小而美的政府”以及金融危機形勢下政府干預(yù)的回潮等階段。

從我國現(xiàn)實看，政府職能也在經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)的變革和調(diào)整過程中不斷發(fā)生變化。新中國成立初期，我國政府職能重心是階級斗爭，隨著社會主要矛盾的變化，政府職能重心又逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)和社會管理。在計劃經(jīng)濟體制下，政府對社會經(jīng)濟事務(wù)采取“一元”管理，通過行政手段推動經(jīng)濟運作，實行“統(tǒng)包統(tǒng)攬”，直接控制分配資源。改革開放以來，實行社會主義市場經(jīng)濟體制，市場對資源配置起到基礎(chǔ)性作用，越來越多的微觀經(jīng)濟事務(wù)由市場接管，通過“看不見的手”調(diào)節(jié)和配置資源，改革成效明顯。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著社會利益關(guān)系日趨復(fù)雜，社會矛盾不斷深化，開始按照科學(xué)發(fā)展的要求，大力加強社會管理。然而，直至今日，不能否認(rèn)的是在追求效率目標(biāo)的同時也付出了公平受損的代價，我國現(xiàn)階段社會建設(shè)步伐還明顯滯后于經(jīng)濟建設(shè)。因此，更加重視公平目標(biāo)，將政府職能從管理主義向憲政主義進(jìn)行適度轉(zhuǎn)移，構(gòu)建新型政社關(guān)系是實現(xiàn)十八大設(shè)定的社會管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段要從轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政社關(guān)系入手，創(chuàng)新管理體制機制，變革管理方式，在社會管理領(lǐng)域由政府與NGO（非政府組織）共同發(fā)揮作用，預(yù)防市場機制對公共利益和公平價值的損害，促進(jìn)社會與經(jīng)濟相適應(yīng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）重建政社關(guān)系是建立社會管理多方參與合作機制的有效路徑。

長期以來，人們一直認(rèn)為政府和市場兩駕馬車可以滿足社會成員多樣化的需求，相互彌補，兼顧公平和效率。但實踐證明，僅有這兩只“手”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，急需在政社分開基礎(chǔ)上理順政社關(guān)系，發(fā)展“第三方”作為新“一極”，發(fā)揮其在政府與市場、公眾之間的“中介”作用，政社“攜手”承擔(dān)社會管理責(zé)任。十八大指出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。實現(xiàn)這一目標(biāo)要求，不僅需要界定政府社會管理職能，還要將規(guī)范政社關(guān)系與之結(jié)合起來。

受政府職能界定、NGO獨立發(fā)展水平、社會自治理能力等多方面因素影響，我國社會管理模式經(jīng)歷了和正在經(jīng)歷著“缺乏治理”（1949年以前）、“政府統(tǒng)攬”（計劃經(jīng)濟時期）、“政企共建”（市場經(jīng)濟時期前若干年）和“多元治理”（當(dāng)前時期）等階段。隨著NGO不斷發(fā)育成熟、社會自治理能力不斷增強，為了適應(yīng)社會事務(wù)的復(fù)雜性和人民群眾的更高參與需求，政府理念、職能和管理方式也會不斷調(diào)整完善，并在互補互動的動態(tài)平衡中逐步將社會管理使命歸還給社會本身，最終實現(xiàn)“社會自治”為主的治理模式。在當(dāng)前這個調(diào)整完善的過渡期，政社分開是NGO獨立健康發(fā)展的前提，而政社合作是提高社會管理效果的路徑。這種分開與合作的同步進(jìn)行有利于雙方合理分擔(dān)責(zé)任、協(xié)同配合，充分發(fā)揮NGO在社會管理中的優(yōu)勢，顯現(xiàn)其應(yīng)有的功能作用。

（三）合作中培育NGO是建立社會管理多方參與合作機制的保障。

從整體上看,一段時間以來我國NGO發(fā)育受阻和遲緩，難以在社會生活中發(fā)揮應(yīng)有作用。黨的十八大指出“強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！爆F(xiàn)階段，引導(dǎo)社會組織發(fā)展和參與社會管理特別需要培育NGO發(fā)展，使之具備參與乃至發(fā)揮更大作用的能力。加強政府社會管理與培育NGO非但不矛盾，反而是相輔相成和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。政府應(yīng)該調(diào)整職能，營造環(huán)境，讓渡發(fā)展空間，重建政社關(guān)系，在加強合作過程中為NGO提供充分的實踐機會，培育其快速成長成熟，還原其本來職責(zé)，并構(gòu)建多方參與、共同治理的格局，確保社會管理效果，也為社會自我發(fā)展作好必要準(zhǔn)備。

我國正處于深化改革的攻堅階段。在加強社會管理、提高其科學(xué)化水平過程中，政社分開是前提，政府職能的合理界定是關(guān)鍵，政社合作機制建設(shè)是路徑，NGO培育是保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立一種職能互補、責(zé)任共擔(dān)、分工合作、協(xié)調(diào)配合的合作共治機制，即社會管理多方參與合作機制（現(xiàn)階段尤以NGO的參與合作更為迫切，公民參與在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)），既不隔斷政社責(zé)任銜接的過程，又能在實踐中錘煉NGO發(fā)展，增強社會力量參與社會管理實踐的能力和效果。

二、構(gòu)建新型政社關(guān)系是社會管理發(fā)展的現(xiàn)實需要

（一）助推政治體制改革，加強社會主義民主。

政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，而社會管理體制改革特別是多方參與合作機制的建立必將配合和助推政治體制改革。在全面建成小康社會的新的歷史階段，亟待通過政治體制改革滿足公眾自我管理和民主的更高層次需求。十八大要求“民主形式更加豐富”，這就需要依靠制度設(shè)計下的社會管理實踐，建立社會管理多方參與合作機制，確立NGO的地位，發(fā)揮其協(xié)同和中介作用，充分表達(dá)公眾意愿，豐富民主形式，維護(hù)民主權(quán)利，推進(jìn)民主建設(shè)步伐。總之，該機制的建立和運行，能夠促進(jìn)政府社會管理和人民當(dāng)家作主有機結(jié)合，有助于探索社會主義民主和實現(xiàn)社會自我管理。

（二）規(guī)范政社之間關(guān)系，適應(yīng)社會發(fā)展要求。

社會公共事務(wù)管理具有廣泛性、多樣性、復(fù)雜性和專業(yè)性等特點，而政府的精力和資源有限，單一由政府從事社會管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全社會不同層次、多種多樣的需求，在促進(jìn)社會建設(shè)和發(fā)展方面也難以收到理想效果，亟待通過規(guī)范政社關(guān)系和促進(jìn)政社合作來加強和創(chuàng)新社會管理。在調(diào)整和優(yōu)化政府社會管理職能的同時，由政府牽頭鼓勵和扶持NGO等其他社會管理主體，通過建立合作機制實現(xiàn)政社之間由分開到合作的跨越，以合作方式對社會公共事務(wù)協(xié)調(diào)共治，并在合作中促進(jìn)NGO發(fā)展，通過發(fā)揮各方主體特有優(yōu)勢，強化社會管理，適應(yīng)社會發(fā)展要求。

（三）提高社會管理效果，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

十八大指出，“提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)?！鄙鐣芾矶喾絽⑴c合作機制是對社會管理法制建設(shè)的檢驗，是社會管理體制建設(shè)的保障，在“一分一合”的分工配合中提升社會管理能力和效果。一方面，結(jié)合各主體優(yōu)勢特點合理分工，在專門領(lǐng)域促進(jìn)NGO積極參與，挖掘潛能，提高效率，實現(xiàn)物盡其用和科學(xué)管理；另一方面，打造各能動主體為充滿活力的系統(tǒng)，有機配合實現(xiàn)社會管理目標(biāo)。通過政府帶動形成的共同管理格局和創(chuàng)新的主體合作方式，提高社會管理效果，更大程度地維護(hù)社會安定和諧。

（四）創(chuàng)新政社關(guān)系模式，豐富社會管理理論。

針對政社關(guān)系和社會組織如何參與社會管理問題，設(shè)計提出政社關(guān)系發(fā)展過程的模型和完成這一轉(zhuǎn)變的途徑和方式，豐富社會管理理論?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)該由充當(dāng)社會力量“監(jiān)護(hù)人”的角色逐步向既扶持又合作的“伙伴”角色過渡，不斷淡化“主導(dǎo)”色彩，強調(diào)“培養(yǎng)”、“扶持”和“后盾”作用；NGO應(yīng)該在與政府的合作中充分鍛煉，逐步實現(xiàn)由現(xiàn)階段“配合政府”到將來“由政府配合”乃至政府放手后“自我管理”的發(fā)展。在社會具備完全自治能力之前的過渡期，政社之間既有分工又有配合，各司其職又相互銜接，作為“第三方”平衡和彌補市場功能。

三、建立社會管理多方參與合作機制的思路

建立社會管理多方參與合作機制，就是完善社會管理格局，在政社分開的前提下實現(xiàn)多元主體職能銜接互補、優(yōu)勢充分發(fā)揮、分工科學(xué)明確、配合協(xié)調(diào)有效，既保障多元主體平等參與社會管理，又在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮作用，通過機制建設(shè)實現(xiàn)共同管理和有效管理。該機制建設(shè)在當(dāng)前階段的重點是：確立原則、對NGO規(guī)范管理和加強扶持。

（一）確立機制建設(shè)的原則。

在職能設(shè)計上，將政府職能上移、政策化，將管理任務(wù)下移、社會化，更符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，更易于解決我國當(dāng)前社會管理面臨的諸多困難和問題。在治理重點上，把操作重心放在基層社會管理上，有利于發(fā)揮NGO優(yōu)勢，從社區(qū)層面為和諧社會建設(shè)打好基礎(chǔ)。因此，要通過社會管理新格局下的合作共治，促進(jìn)政策和管理職能的分化，彰顯源頭治理的效果，提高社會管理科學(xué)化水平。機制建設(shè)要在以下目標(biāo)原則指導(dǎo)下設(shè)計實施、動態(tài)調(diào)整和持續(xù)運行。

1.政府角色恰當(dāng)——社會政策的制定者。

選擇從2016年1月—2017年12月收治的100例肺部真菌感染患者納入此次研究工作。100例肺部真菌感染患者中，有男性患者53例，有女性患者47例；患者年齡最小20歲，年齡最大78歲，平均年齡為（38.50±10.35）歲；患者病程時間最短1年，病程時間最長25年，平均病程時間為（7.50±5.45）年。此次研究工作征得患者本人的知情同意，簽署知情同意書。

隨著民主意識和社會自我管理能力的增強，政府必須隨時調(diào)整好與市場、社會的關(guān)系，在不同階段發(fā)揮適當(dāng)作用、扮演恰當(dāng)角色?，F(xiàn)階段，政府角色應(yīng)由當(dāng)前的“主導(dǎo)”和“監(jiān)護(hù)”角色逐步向“合作”角色轉(zhuǎn)化，并最終將職能上移至社會公共政策層面，“靜觀”和“欣賞”成熟后的社會自我管理?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)該加強社會管理，通過總體規(guī)劃、制定政策、扶持NGO等形式，在不同程度上鍛煉和打磨社會組織能力，為社會自我管理打牢基礎(chǔ)。

2.政社分工明確——社會管理主體多元化。

隨著社會管理各方力量在平等合作關(guān)系中的消長進(jìn)退，將逐步形成政府主宏觀、NGO和市場主體主中觀、個人和家庭主微觀的社會管理結(jié)構(gòu)。在管理層級上,各方主體依影響力功能銜接、各司其職；在管理幅度上，各方主體依有效作用領(lǐng)域和范圍（與優(yōu)勢特點和能量大小相關(guān)）各有側(cè)重、分工配合。例如政府，由于影響力強居于高層，但由于有效作用領(lǐng)域和范圍有限而承擔(dān)少且精的社會政策職能；個人、家庭影響力弱，但數(shù)量保證其有效作用領(lǐng)域和范圍大，因而主導(dǎo)微觀社會生活；同理，NGO、市場主體推動社會經(jīng)濟運行。

3.重視社區(qū)治理——社會管理的源頭治理。

單靠行政手段約束出來的穩(wěn)定僅僅是由外而內(nèi)的剛性穩(wěn)定，通過滿足群眾迫切需求、解決實際問題奠基的穩(wěn)定才是由內(nèi)而外的自發(fā)的機能穩(wěn)定。社區(qū)是社會的“源頭”，要從“源頭”入手，將各類矛盾化解于萌芽狀態(tài)，將各種問題解決在基層單位，化被動為主動。社會管理多方參與合作的共同管理，要以社區(qū)為重點，加強公共服務(wù)，破解民生難題。發(fā)揮NGO源自公眾、貼近群眾、了解公眾的優(yōu)勢，洞察民情民意，維護(hù)人民權(quán)益，為整個社會和諧穩(wěn)定打牢基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范對NGO的管理。

政府成為“社會政策的制定者”和實現(xiàn)“社會管理主體多元化”需要一個漸進(jìn)過程。而現(xiàn)階段，由于受主客觀諸多因素的影響，我國社會管理即便是在中觀層面，也需要政府干預(yù)，規(guī)范和促進(jìn)NGO發(fā)展，以便其在社會管理中發(fā)揮愈加重要的作用。

1.完善監(jiān)督管理制度。

一方面適度放寬“入口”登記限制，從社會對NGO的實際需求和可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，按分類逐步取消“掛靠”政府等不必要的要求，緩解現(xiàn)存“無身份”的尷尬，維護(hù)機會均等；另一方面嚴(yán)格強化過程監(jiān)督和績效考核，將服務(wù)能力、非營利性、公益效果等作為硬指標(biāo)規(guī)范NGO行為；設(shè)計多樣、有效的追責(zé)方式，完善監(jiān)管體系。

2.調(diào)整政府職權(quán)設(shè)置。

當(dāng)前要求“掛靠”的管理體制飽受詬病。“雙重管理”的目的無非是“約束性的監(jiān)管”，但監(jiān)管效果卻發(fā)生了扭曲和異化。倘若設(shè)計一種以“鼓勵性的培養(yǎng)”為目的的“雙口對接”，或可進(jìn)一步改善政社關(guān)系，改觀NGO發(fā)展?fàn)顩r。實現(xiàn)政社關(guān)系由追求平等過渡到政府“遠(yuǎn)觀”和社會自治，需要對涉及NGO的政府機構(gòu)和職能進(jìn)行重新設(shè)置。

（1）決策、監(jiān)督層：高層級政府（基層之上某級政府）與NGO之間形成監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。將公共政策職能和影響NGO自主性和獨立性的監(jiān)管職能上移至該級政府，并將NGO和與之合作的基層政府一同視為公共政策調(diào)整的對象。

（2）執(zhí)行、合作層：基層政府與NGO之間形成平等獨立、合作共事關(guān)系。登記、監(jiān)督、考核、追責(zé)等公共政策的執(zhí)行工作可部分或全部平移至NGO自身，依法保證發(fā)揮其系統(tǒng)的功能?；鶎诱畠H承擔(dān)與NGO的合作共事職能，在購買計劃、招投標(biāo)、合約簽署執(zhí)行以及驗收評估等事務(wù)中協(xié)調(diào)、接洽、服務(wù)，與NGO和投標(biāo)商、監(jiān)理等市場主體平等參與、相互監(jiān)督。這樣既切斷了NGO和政府在管理體制、人員編制、經(jīng)費資源等方面的直接聯(lián)系，防止其過分依附和成為“二政府”，又有助于消除滋生腐敗的體制因素。

（三）加強對NGO的扶持。

在“規(guī)范管理”的基礎(chǔ)上“加強扶持”，應(yīng)側(cè)重于對NGO的培育，確保其積極性、獨立性和充分的實踐空間。通過一系列政府正面干預(yù)和能量釋放，提高NGO自我發(fā)展能力，促進(jìn)社會管理的社會化。

1.加強規(guī)范政社關(guān)系的法制建設(shè)，增加保護(hù)性條款，體現(xiàn)促進(jìn)NGO發(fā)展的意圖，彌補現(xiàn)有法律體系欠缺，為政社分開和NGO發(fā)展拓展空間，為政社合作機制建設(shè)提供規(guī)范，同時也為社會自治指明方向。

2.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步減少直接用于NGO從事具體事務(wù)的撥款或補貼（鼓勵其多渠道籌資），大幅增加用于提高NGO自我發(fā)展能力的專項經(jīng)費比重，科學(xué)設(shè)置經(jīng)費支出方式和作用領(lǐng)域，進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策并確保落實，為NGO發(fā)展提供動力。

3.視NGO為實現(xiàn)公眾權(quán)益和維護(hù)社會公平的橋梁，在促進(jìn)其發(fā)展方面賦予一定的公共資源優(yōu)先配置權(quán)，同時擴展政府信息資源與NGO共享的范圍，為其發(fā)展提供資源支持。

4.將NGO發(fā)展與社會建設(shè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌結(jié)合，納入政府日常工作，使之明確、具體、可操作。利用官方和公共平臺宣傳NGO的公共價值，提高社會認(rèn)知，倡導(dǎo)公眾理解、關(guān)注和多渠道支持。

5.通過國民教育、社會培訓(xùn)等平臺對專職及兼職社會工作人員進(jìn)行教育培訓(xùn)和職業(yè)規(guī)劃，提高其專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，助力社工人才隊伍職業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)。建立社會組織服務(wù)中心，提供專業(yè)咨詢和指導(dǎo)，為NGO發(fā)展打牢能力基礎(chǔ)。

[1]蔣錚.專家：實現(xiàn)服務(wù)型政府關(guān)鍵要舍得調(diào)整既得利益[EB/OL].http://news.china.com.cn/live/2012-11/09/content_17080901.htm，2012-11-09.

[2]馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革[J].行政管理改革，2010，（7）.

[3]劉亞麗，黃曉雪.社區(qū)建設(shè)中的基層政府作用探究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011，（1）.

責(zé)任編輯 張曉予

C916

A

1003-8477（2013）04-0055-03

黃曉雪（1981—），女，河北行政學(xué)院社會和文化教研部講師，武漢大學(xué)國內(nèi)訪問學(xué)者。劉亞麗（1962—），女，河北行政學(xué)院社會和文化教研部副主任、教授。鞠明明（1981—），女，河北行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部講師。

河北省社會科學(xué)基金項目“河北省社會管理多方參與合作機制研究——從政社關(guān)系入手”（HB12SH006）。

中部崛起與湖北發(fā)展