白小平

（蘭州理工大學(xué) 人文學(xué)院法學(xué)系，甘肅 蘭州 730050）

農(nóng)村社會(huì)管理的誤區(qū)、選擇與制度保障

白小平

（蘭州理工大學(xué) 人文學(xué)院法學(xué)系，甘肅 蘭州 730050）

探究我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理理論與實(shí)踐機(jī)制，最為根本的是要?jiǎng)?chuàng)造與實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的一整套社會(huì)條件和社會(huì)機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)管理應(yīng)以農(nóng)村社會(huì)建設(shè)為工作軸心和基本內(nèi)容。農(nóng)村社會(huì)管理要有明確的頂層設(shè)計(jì)，以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)體制改革、確立良性社會(huì)機(jī)制、保障社會(huì)民生、規(guī)范社會(huì)事業(yè)建設(shè)、促成社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，緊緊圍繞社會(huì)建設(shè)進(jìn)行制度上的整體安排。

農(nóng)村社會(huì)管理；模式；制度保障

我國(guó)理論界在農(nóng)村社會(huì)管理研究中存在脫節(jié)和模糊情況，沒有明確指出農(nóng)村社會(huì)管理理論依據(jù)和實(shí)踐內(nèi)容，造成實(shí)踐中對(duì)社會(huì)管理的片面理解，需要矯正。①一是忽視我國(guó)農(nóng)村社會(huì)不同于城鎮(zhèn)社會(huì)的實(shí)際情況，籠統(tǒng)界定社會(huì)管理，并未對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理展開充分研究；二是農(nóng)村社會(huì)管理在“理論支撐”與“實(shí)踐模式”互動(dòng)方面研究不足，內(nèi)容空洞，實(shí)踐茫然；三是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展背景下，農(nóng)村社會(huì)管理如何與城鎮(zhèn)社會(huì)管理有效銜接研究不足。有鑒于此，作者于2011年7月、2012年1月對(duì)甘肅省三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村社會(huì)管理工作進(jìn)行了調(diào)查研究。當(dāng)前，我們應(yīng)將農(nóng)村社會(huì)管理放在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”和中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的大視野、大背景中思考農(nóng)村問題，探究農(nóng)村社會(huì)管理理論支撐和實(shí)踐機(jī)制。社會(huì)管理不僅僅靠管理解決問題，管理只是其中的因素，最為根本的是要?jiǎng)?chuàng)造與實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的一整套社會(huì)條件和社會(huì)機(jī)制。筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理應(yīng)以農(nóng)村社會(huì)建設(shè)為工作軸心和基本內(nèi)容，是促進(jìn)和服務(wù)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的形式、手段、實(shí)現(xiàn)方法和保障機(jī)制。以此，求得一種相對(duì)完整并符合中國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)際的改革思路、操作措施和實(shí)踐路徑。

一、農(nóng)村社會(huì)管理的誤區(qū)：實(shí)踐中的幾個(gè)表象

誤區(qū)一：農(nóng)村社會(huì)管理內(nèi)涵理解狹隘化，把農(nóng)村社會(huì)管理僅僅理解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪、人民調(diào)解、農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理、農(nóng)村社會(huì)維穩(wěn)工作?？梢哉f，這種理解和認(rèn)識(shí)在當(dāng)前的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)居主流地位，成為一種地方性知識(shí)，普遍認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)管理就是處理農(nóng)村社會(huì)矛盾的工作，側(cè)重“防”和“控”，因而不太注重社會(huì)機(jī)制建設(shè)與事前疏導(dǎo)。理論界也有把社會(huì)管理視為對(duì)社會(huì)公共設(shè)施、環(huán)境的管理，這種理解也同樣屬于此類問題。

誤區(qū)二：農(nóng)村社會(huì)管理過于行政化，形成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府牽頭，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展辦公室”與“社會(huì)治安綜合治理辦公室”具體負(fù)責(zé)，事業(yè)機(jī)構(gòu)單位提供社會(huì)服務(wù)的基本工作格局。②目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置為（一）黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置4辦：黨政綜合辦公室，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展辦公室（掛民政工作辦公室牌子），人口和計(jì)劃生育辦公室，社會(huì)治安綜合治理辦公室（掛人民武裝部牌子）；（二）事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置5中心：農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，農(nóng)經(jīng)財(cái)政服務(wù)中心，社會(huì)事務(wù)綜合服務(wù)中心（掛計(jì)劃生育服務(wù)中心、醫(yī)藥衛(wèi)生管理辦公室牌子），文化服務(wù)中心，動(dòng)植物疫病防控和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管服務(wù)中心。這有可能促使2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)羸弱的重新回歸，與“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層管理體制形成一定的沖突。

誤區(qū)三：農(nóng)村社會(huì)管理務(wù)虛化，一方面將農(nóng)村社會(huì)管理內(nèi)涵理解狹隘化后，農(nóng)村社會(huì)管理面臨創(chuàng)新無“抓手”的困境，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府顧忌于行政化的社會(huì)管理與農(nóng)村基層管理體制可能的沖突，工作較為被動(dòng)，實(shí)踐能力受阻，無法形成整合效力，基層部門普遍仍習(xí)慣于用舊的體制和方法解決問題。

誤區(qū)四：農(nóng)村社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)脫節(jié)，社會(huì)建設(shè)是要促成我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的現(xiàn)代化，[1](p3)它是包括社會(huì)體制、社會(huì)機(jī)制、社會(huì)民生、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的一體化建構(gòu)。就定位于保障社會(huì)建設(shè)的機(jī)制、實(shí)現(xiàn)方式和手段的社會(huì)管理而言，應(yīng)是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)體制改革、確立良性社會(huì)機(jī)制、保障社會(huì)民生、規(guī)范社會(huì)事業(yè)建設(shè)、促成社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一整套的社會(huì)條件投入、實(shí)現(xiàn)方式和手段。上述誤區(qū)注定農(nóng)村社會(huì)管理會(huì)在一定程度上脫離社會(huì)建設(shè)實(shí)際需要，片面、孤立存在。

應(yīng)該肯定的是，黨的十六大以來，經(jīng)過對(duì)三農(nóng)問題全面的調(diào)整，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了很大發(fā)展、農(nóng)村面貌得到了很大改善、農(nóng)民群眾也得到了很大實(shí)惠，廣大農(nóng)民群眾十分支持和擁護(hù)新農(nóng)村各項(xiàng)改革，農(nóng)民幸福指數(shù)節(jié)節(jié)升高，用農(nóng)民朋友自己的話說：“現(xiàn)在日子好得很，看病住院可報(bào)銷，種糧養(yǎng)豬有補(bǔ)貼，買個(gè)家電也補(bǔ)貼，老了還可以領(lǐng)到退休金，外出可創(chuàng)收，沒有稅和費(fèi)，有啥不好呢？”但也應(yīng)看到“誤區(qū)”造成農(nóng)村社會(huì)管理缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)容認(rèn)識(shí)不清，實(shí)施機(jī)構(gòu)重疊，職責(zé)不明，資源投入不集中，社會(huì)整合效率低下，運(yùn)行被動(dòng)不規(guī)范的局面，致使良性社會(huì)體制和機(jī)制無法有效確立和疏通，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情勢(shì)、農(nóng)民群眾的社會(huì)需求還存在脫節(jié)情況，進(jìn)而影響到我國(guó)新農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。2011年廣東“烏坎事件”、2013年初河南蘭考愛心媽媽袁厲害收養(yǎng)棄嬰事件、甘肅定西瓦房村低保戶被強(qiáng)迫購買手機(jī)等事件，均充分暴露出當(dāng)前社會(huì)管理的局限性、被動(dòng)性與民眾社會(huì)需求增強(qiáng)、緊迫的矛盾?；鶎诱畱?zhàn)略重心調(diào)整和工作思路轉(zhuǎn)變遲緩，職能轉(zhuǎn)變滯后，仍將經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)放在首位，而對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理認(rèn)識(shí)不足，實(shí)施乏力，無法適應(yīng)當(dāng)前中央要求加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和群眾要求現(xiàn)實(shí)利益增長(zhǎng)與權(quán)益維護(hù)的期望。

二、農(nóng)村社會(huì)管理的選擇：政府主導(dǎo)模式的確立

現(xiàn)階段中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已是工業(yè)社會(huì)的中期水平，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，引起我國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)的快速變化。1978年我國(guó)的城市化率為17.9%，2011年我國(guó)的城市化率為47%，[2]城市化的擴(kuò)張使我國(guó)自然村從2000年時(shí)總數(shù)為363萬個(gè)，到了2010年總數(shù)銳減為271萬個(gè)，10年內(nèi)減少90萬個(gè)自然村。[3]2008年中國(guó)的中產(chǎn)階層占23%，[4](p402)尚有70%左右為中下階層，被學(xué)者稱之為“倒丁字型”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2003年至2012年全國(guó)居民收入的基尼系數(shù)數(shù)據(jù)顯示，雖然自2008年逐步開始回落，但10年間基尼系數(shù)一直維持在0.4以上。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國(guó)家庭收入的基尼系數(shù)為0.61，城鎮(zhèn)家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.56，農(nóng)村家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.60。1978年農(nóng)民占總?cè)丝诘?2.1%，2008年農(nóng)村常住人口占總?cè)丝诘?4.3%，[5](p9)從1997年開始，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力已經(jīng)占50.1%，2008年就業(yè)結(jié)構(gòu)中從事農(nóng)業(yè)的勞力占39.6%。這些變化直接意味著當(dāng)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)已從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向?yàn)楝F(xiàn)代工商經(jīng)濟(jì)，但與工商經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)機(jī)制尚未匹配，我們處于社會(huì)矛盾井噴倒逼社會(huì)改革的關(guān)鍵時(shí)期（這也是國(guó)際上其他國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型期的常見現(xiàn)象）。

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)發(fā)展融合加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)外依存度明顯，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流動(dòng)，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯態(tài)勢(shì)。除了城鄉(xiāng)差異外，農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、收入差距拉大、熟人社會(huì)逐漸陌生化，圍繞土地、住宅、計(jì)生、選舉、村務(wù)、財(cái)務(wù)、農(nóng)資、社保、財(cái)政惠農(nóng)、福利分配的矛盾增大增多，農(nóng)民群眾工作環(huán)境越來越復(fù)雜。農(nóng)村居民收入消費(fèi)不平衡，節(jié)儉與奢侈消費(fèi)行為并存，[6](p69)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入低，留不住年輕人，婚喪嫁娶，建房，家庭耐用消費(fèi)品的相互攀比，賭博等逐漸超越了農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)收入水平。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、教育的投入、人口的流動(dòng)等，加速提升著農(nóng)民的民主、平等和權(quán)利的公民意識(shí)，解構(gòu)著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和秩序規(guī)則，農(nóng)民更多地關(guān)注自身現(xiàn)實(shí)利益的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致利益糾紛增多、利益訴求和表達(dá)渠道多元，往往形成明顯的聚合效應(yīng)，群眾工作的難度越來越大。

實(shí)踐和發(fā)展決定制度的選擇，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要與之相匹配的政治、社會(huì)、文化布局。上述這些變化均使原來相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)控制方式變得不穩(wěn)定甚至完全失效，二元性的城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，甚至直接導(dǎo)致各種層面激烈的社會(huì)沖突。建立在“防”和“控”基礎(chǔ)上的農(nóng)村社會(huì)管理由于視野狹窄、機(jī)制單一，也難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理勢(shì)在必行。面對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型，中央政府適時(shí)調(diào)整三農(nóng)政策，總結(jié)近年來我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理政策調(diào)整，可以分為以下四個(gè)階段：

第一階段，首先進(jìn)行農(nóng)村內(nèi)部政策調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。從2000年初中央確定在安徽省試點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革開始，到2004年“多予、少取、放活”農(nóng)村新政策的確定，再到2006年全面停征農(nóng)業(yè)稅，都主要圍繞為農(nóng)民減負(fù)進(jìn)行。尤其是免除農(nóng)業(yè)稅后，改變了長(zhǎng)期以來農(nóng)民服從于國(guó)家的被動(dòng)局面，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)控制型向社會(huì)參與治理型轉(zhuǎn)變，由此推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制等為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。這一階段實(shí)質(zhì)上是促成了農(nóng)村社會(huì)治理模式和資源分配體制的創(chuàng)新。

第二階段，也是我們現(xiàn)在已經(jīng)在做的，就是增加對(duì)三農(nóng)的投入，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)建設(shè)差距。中央全面制定一系列多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重大政策，全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)保障、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架。僅2010年，中央財(cái)政用于三農(nóng)方面的支出安排合計(jì)8183.4億元，是1997年的10倍，用于農(nóng)業(yè)扶持基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，用于對(duì)農(nóng)民的四項(xiàng)補(bǔ)貼（糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼）等。

第三階段，也是我們正在著手要做的，就是著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化社會(huì)管理，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，擴(kuò)大改革范圍，理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)同質(zhì)性。目前有一些地方已經(jīng)開始嘗試戶籍制度改革，嘗試城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)。我們要建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制，放寬社會(huì)流動(dòng)渠道，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，深化農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)體制，壯大中產(chǎn)階層，推進(jìn)社會(huì)公平、公正，在更為廣闊的空間內(nèi)建立起無論是市民還是農(nóng)民都認(rèn)可和接受的社會(huì)規(guī)則。

第四階段，到2020年（或以后）全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)合理，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家秩序與農(nóng)村社會(huì)秩序的有效銜接。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，最終還是要反映到一國(guó)的政治架構(gòu)上，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，國(guó)家秩序與農(nóng)村社會(huì)自發(fā)秩序通過什么樣的政治機(jī)制協(xié)調(diào)，應(yīng)該是這一階段我們必須深入思考的問題。目前我國(guó)的村民自治在實(shí)踐中還是有一定的誤區(qū)，村民自治功能未能充分有效發(fā)揮，[7](p59-66)一些地方村民自治受宗族、惡勢(shì)力影響較大。

農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)管理最終的目的都在于如何解放和發(fā)展生產(chǎn)力，如何為農(nóng)民、為社會(huì)服務(wù)，只有通過有力的行政管理體制、財(cái)政體制、宏觀調(diào)控體制，才能有效動(dòng)員全社會(huì)，將國(guó)家的意志延伸到鄉(xiāng)村部落。考量鄉(xiāng)土社會(huì)自身，顯然無力進(jìn)行上述宏大設(shè)計(jì)與建設(shè)布局，我們所處的國(guó)際環(huán)境也不允許我們有自發(fā)演進(jìn)的調(diào)整期，同時(shí)，從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)跨越式進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)農(nóng)民來看，目前尚不具備完整意義上的公民素質(zhì)，因此以政府為主導(dǎo)、村民自治組織和其他社會(huì)組織協(xié)同、村民參與的主導(dǎo)型社會(huì)管理模式至少在當(dāng)下一段時(shí)期內(nèi)是十分正當(dāng)和合法的。

三、農(nóng)村社會(huì)管理的制度保障：一種實(shí)踐機(jī)制的建構(gòu)

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)人員高度流動(dòng)、社會(huì)高度分工、利益關(guān)系多元化、社會(huì)生活節(jié)奏快、為現(xiàn)實(shí)的利益而短期內(nèi)交往的“陌生人社會(huì)”，它不像小農(nóng)經(jīng)濟(jì)那樣，在一個(gè)熟人社會(huì)里依賴小群體內(nèi)長(zhǎng)期形成的穩(wěn)定合作、信任關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)單的利益交換。由此決定了我們要用統(tǒng)一的、不矛盾的、、普遍適用的、可預(yù)測(cè)的制度體系來安排經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，[8](p12-19)這也是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型所面臨的難題之一。雖然我們現(xiàn)在已經(jīng)建立起中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，但是還要看到以戶籍制作為社會(huì)控制和資源分配基本手段所形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制尚未有改變，不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需求，必須立足于實(shí)踐，進(jìn)行制度性變革。農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新一方面要緊跟社會(huì)建設(shè)步伐，作整體設(shè)計(jì)，一方面要增強(qiáng)全面管理、控制社會(huì)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的能力，另一方面要科學(xué)合理地制定規(guī)則、規(guī)范運(yùn)行，依程序辦事，符合大眾的心理預(yù)期，也要限制社會(huì)管理者權(quán)力的行使。

就管理本身而言，任何“管理”都是綜合的、全面的措施與方法，既具有實(shí)體性內(nèi)容，影響權(quán)利義務(wù)的分配和現(xiàn)實(shí)利益結(jié)果，也具有程序性內(nèi)容，影響行為的規(guī)范、工作透明程度和結(jié)果的公正。實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村社會(huì)管理制度應(yīng)由實(shí)體性社會(huì)管理規(guī)則和程序性社會(huì)管理規(guī)則兩部分構(gòu)成（或者是交叉的）。從目前現(xiàn)狀來看，我們注重了實(shí)體性社會(huì)管理規(guī)則的安排，注重了民生建設(shè)的資源投入，注重了外界對(duì)個(gè)體收入的刺激，但忽視了程序性社會(huì)管理規(guī)則建設(shè)，忽視了社會(huì)機(jī)制的理順，忽視了結(jié)果的公正，致使社會(huì)管理工作不透明、不規(guī)范、不可爭(zhēng)訴和不被理解，出現(xiàn)了“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”現(xiàn)象，這與我們程序性社會(huì)管理規(guī)則建設(shè)缺位有著必然聯(lián)系，百姓不理解政府為什么要這樣做，他們的心理預(yù)期和我們的制度建設(shè)還不合拍。因此，對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理要有明確的頂層設(shè)計(jì)，要緊緊圍繞社會(huì)建設(shè)進(jìn)行制度上的整體安排，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。

第一，貫徹社會(huì)公平正義的理念。真正的社會(huì)公正，不應(yīng)只是對(duì)哪個(gè)特定群體有利，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)所有群體都有利，即不僅要使全體人民共享改革發(fā)展成果，而且要為每一個(gè)社會(huì)成員的自由發(fā)展提供充分的空間。通過基于社會(huì)公正的基本制度，來對(duì)基本權(quán)利義務(wù)和社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，從而使利益訴求和利益分配的通暢與平衡，并得到社會(huì)成員的基本認(rèn)可，才能使我們的社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)獲得成功。

第二，處理好城與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村兩個(gè)關(guān)系。毫無疑問，城與鄉(xiāng)最終的關(guān)系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，當(dāng)下圍繞戶籍制改革、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是這個(gè)關(guān)系的主要內(nèi)容，它關(guān)系到現(xiàn)代社會(huì)體制的確立，開放、包容、合理、漸進(jìn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（四化同步戰(zhàn)略）的實(shí)現(xiàn)。地方政府不能簡(jiǎn)單地把戶籍改革和城鎮(zhèn)化理解為就是拆遷征地，把失地農(nóng)民和農(nóng)民工變?yōu)槌抢锶司褪乾F(xiàn)代化，而是要站在社會(huì)建設(shè)、民生建設(shè)、以人為本的高度進(jìn)行綜合社會(huì)管理，縮小城鄉(xiāng)差距，解決弱勢(shì)群體的實(shí)際困難，將社會(huì)問題提前化解，減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革帶來的焦慮與不安。鄉(xiāng)與村的關(guān)系涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)力與村民自治權(quán)力的調(diào)和，鄉(xiāng)村社會(huì)的張力程度與自身化解風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)，我們既要保證社會(huì)管理權(quán)力的通暢，也要保證基層社會(huì)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)修改《村民委員會(huì)組織法》，讓其他村民社會(huì)組織的合理訴求有通暢的表達(dá)渠道，也讓他們積極參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，形成國(guó)家秩序與農(nóng)村社會(huì)自發(fā)秩序有效銜接的政治機(jī)制。

第三，加強(qiáng)法律制度的改革和道德文化建設(shè)。筆者認(rèn)為，圍繞農(nóng)村社會(huì)管理，法律制度改革應(yīng)考慮三個(gè)方面：1.改革我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)稅體制，建立與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，合理劃分中央與地方收入，調(diào)動(dòng)地方政府進(jìn)行社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理投入的積極性，要加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，力爭(zhēng)貧困地區(qū)的社會(huì)公益建設(shè)由政府解決。①這一點(diǎn)在筆者在所調(diào)研的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)感觸較為深刻。首先，鄉(xiāng)政府每年財(cái)政撥款有限，僅能維持公務(wù)人員的工資和基本辦公經(jīng)費(fèi)支出，根本無余力投入農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和管理；其次村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目“一事一議”機(jī)制雖好，但在貧困地區(qū)推行難度仍然很大，村民不愿籌資籌勞。2.完善社會(huì)保障法律制度，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民社會(huì)福利、大病救助作統(tǒng)籌一體化建設(shè)，打破城鄉(xiāng)身份界限，逐漸填平城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)和農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)戶投保積極性，要適當(dāng)增加和提高農(nóng)戶的投保義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，形成“公平”與“效率”兼顧的農(nóng)村社會(huì)保障體系。3.調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度，圍繞土地、宅基地、林地、牧場(chǎng)等進(jìn)行物權(quán)改革，建立適應(yīng)當(dāng)代農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)踐、適應(yīng)市場(chǎng)需求的現(xiàn)代物權(quán)制度，平等產(chǎn)權(quán)人法律地位，改變集體土地只有村民委員會(huì)和政府說了算的局面。要加強(qiáng)農(nóng)村道德文化建設(shè)，因?yàn)楣竦赖挛幕潭鹊母叩?，最終決定的是一個(gè)國(guó)家的民主和現(xiàn)代化程度，關(guān)系到未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第四，促成合理的社會(huì)機(jī)制形成。政府在社會(huì)機(jī)制中起關(guān)鍵作用，要建立起與現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)機(jī)制，當(dāng)前地方政府尤其是基層政府必須向以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)型：1.退經(jīng)入社——服務(wù)型。即地方政府（尤其是基層政府）的中心任務(wù)要由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理，不要讓經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和“政績(jī)”蒙蔽雙眼，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變工作思路。把經(jīng)濟(jì)的事交給市場(chǎng)，政府（主要指中央政府）只要?jiǎng)?chuàng)造條件、制定規(guī)則、進(jìn)行宏觀調(diào)控即可。面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期眾多的社會(huì)問題，才是當(dāng)前地方政府工作的重心，否則，社會(huì)建設(shè)不成功，最終還是實(shí)現(xiàn)不了現(xiàn)代化。政府在組織社會(huì)管理上要有明確的任務(wù)和時(shí)間表。2.共同參與——合作型。改變長(zhǎng)期以來依賴科層官僚管理體制和行政權(quán)力進(jìn)行社會(huì)控制、社會(huì)整合的局面，形成包容、妥協(xié)、合作、各方主體共同參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)的繁榮局面。就政府內(nèi)部而言，要改革議事機(jī)制，拓寬民眾參政議政渠道，提高地方政府的積極性，就外部而言，要放活社會(huì)組織，改革官辦的社會(huì)組織，提高社會(huì)組織、民眾參與社會(huì)建設(shè)的積極性。3.削權(quán)尚法——法治型。當(dāng)前我們的法治建設(shè)重點(diǎn)還處在如何規(guī)范、限制公共權(quán)力上，倡導(dǎo)法治是社會(huì)（尤其是陌生社會(huì)）的需要，法治會(huì)給人們帶來安全感、秩序感、規(guī)則感，有助于確立社會(huì)正常運(yùn)行的基本秩序，有效維護(hù)公民的基本權(quán)利，使社會(huì)各個(gè)群體之間的良性互動(dòng)有章可循。4.疏導(dǎo)防控——綜合型。要消除社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題，就要綜合性布局，而不僅僅是社會(huì)治安綜合治理，不僅僅是社會(huì)公共設(shè)施、環(huán)境治理，要理順利益格局、改善民生、藏富于民、消除社會(huì)不公、治理腐敗和行業(yè)壟斷，建立社會(huì)、生態(tài)預(yù)警系統(tǒng)，進(jìn)行有效的社會(huì)預(yù)防護(hù)理。

第五，以民生建設(shè)為突破口。這雖然是當(dāng)前一項(xiàng)功利性選擇，但也關(guān)系到民生基本狀況的改善，關(guān)系到民眾對(duì)改革積極認(rèn)同的態(tài)度，有助于社會(huì)安全運(yùn)行和改革順利推進(jìn)。由于當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)是圍繞民生展開的，因此，當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)管理的核心應(yīng)是實(shí)體社會(huì)保障制度和程序社會(huì)保障制度的建設(shè)與充分實(shí)施。

余論

改革開放以來的中國(guó)就是一個(gè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史，使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的每個(gè)人都被整合進(jìn)入這個(gè)巨大的現(xiàn)代化工程，成為現(xiàn)代化工程的有機(jī)組成部分，這是一個(gè)全面的秩序破壞和秩序重建，這是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的政體變遷，[8](p21)我們要根據(jù)實(shí)際需要，統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理。政府主導(dǎo)的社會(huì)管理模式雖然在當(dāng)下是正當(dāng)合法的，但也要注意對(duì)農(nóng)村社會(huì)自發(fā)秩序的培育，保護(hù)農(nóng)村社會(huì)合理張力，對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的大國(guó)來說，在社會(huì)管理模式上切忌一刀切。農(nóng)村社會(huì)管理是一個(gè)綜合型工程，要求我們必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和切實(shí)貫徹中央精神，充分進(jìn)行各種社會(huì)層面的調(diào)查研究，做耐心細(xì)致的工作，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、社會(huì)和諧、人民生活幸福而努力奮斗。

[1]陸學(xué)藝.社會(huì)建設(shè)論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)城市化率歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（1949-2011）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/viewd4a365f4f61fb7360b4c6560. html.

[3]馮驥才.傳統(tǒng)村落的困境與出路——兼談傳統(tǒng)村落是另一類文化遺產(chǎn)[EB/OL].http://club.kdnet.net/Dispbbs.asp? boardid=2&id=8824628，2012-12-08.

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責(zé)任編輯 張曉予

C916

A

1003-8477（2013）05-0047-04

白小平（1973—），男，蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)系副教授，碩士生導(dǎo)師。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“社會(huì)法基本范疇研究”（12XFX027）；甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目（2011年度）“甘肅農(nóng)村社會(huì)管理改進(jìn)和創(chuàng)新研究——基于農(nóng)村社會(huì)保障程序構(gòu)建視角”的階段性研究成果。