李一行

（防災(zāi)科技學(xué)院人文社科系，河北三河 065201）

▲法律園地

突發(fā)公共事件預(yù)警的法律機制研究
——以地震預(yù)警為例

李一行

（防災(zāi)科技學(xué)院人文社科系，河北三河 065201）

突發(fā)公共事件預(yù)警是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是政府實現(xiàn)危機管理科學(xué)性和有效性的現(xiàn)實方法。我國目前正在推動地震預(yù)警系統(tǒng)工程的建設(shè)，在突發(fā)公共事件預(yù)警的概念下，借鑒美日經(jīng)驗，通過地方先行，及時修法，制定專門規(guī)范地震預(yù)警信息發(fā)布的法律等途徑，完善地震預(yù)警信息發(fā)布的法律機制，更好地實現(xiàn)突發(fā)公共事件預(yù)警的法律效果和社會效果。

突發(fā)公共事件預(yù)警；地震預(yù)警；法律效果；社會效果

突發(fā)公共事件預(yù)警指政府依靠先進的技術(shù)和高效的組織體系，對突發(fā)事件進行監(jiān)測、評估和判斷，向公眾發(fā)布預(yù)警并及時采取措施以減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。突發(fā)公共事件預(yù)警能為人們躲避和對抗突發(fā)事件提供基本依據(jù)，也能為行政機關(guān)采取預(yù)控措施提供合法性。[1](p182-186)“地震預(yù)警”的一般英文表述是EEW，earthquake early warning，是利用電磁波的傳播速度遠大于地震波速、地震P波傳播快于地震主運動S波與面波的特點，在地震波或地震主運動尚未到達給定地點時，及時發(fā)出警報，使得目標區(qū)域人員有幾秒、十幾秒甚至幾十秒的逃生避險時間。

目前，日本、美國都在進行地震預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，通過發(fā)布地震預(yù)警信息減輕人員和財產(chǎn)損失。[2](p20-21)我國目前正在建設(shè)首都圈地震預(yù)警示范區(qū)和蘭州地震預(yù)警示范區(qū)，其中首都圈地震預(yù)警示范區(qū)已經(jīng)進入內(nèi)部調(diào)試階段。隨著技術(shù)和條件的成熟，未來我國的地震預(yù)警將會進入快速發(fā)展階段，這就要求涵蓋了地震預(yù)警的突發(fā)公共事件預(yù)警的法律保障必須跟得上。

一、突發(fā)公共事件預(yù)警的基本要求

2007 年頒布實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的基本法。該法第42條明確了國家的突發(fā)事件的預(yù)警制度，第43條規(guī)定了可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報。

突發(fā)公共事件的預(yù)警是突發(fā)事件應(yīng)對的重要環(huán)節(jié)，它的發(fā)布應(yīng)具備下列基本要求：

1.及時性。

預(yù)警的目的在于及時提示逃生避險，爭取有限時間減少損失。地震預(yù)警是在地震已然發(fā)生，而人們尚未感知到的時候向公眾發(fā)布的警報，時間上更加緊迫。預(yù)警的及時與否直接決定了逃生效果和減損效果。國家建設(shè)突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)就是為了利用先進科技縮短預(yù)警信息的發(fā)布時間，以盡可能的為公共應(yīng)對留出更多寶貴的時間。及時性是預(yù)警的應(yīng)有之義，是預(yù)警的生命所在和首要要求。

2.準確性。

突發(fā)公共事件的預(yù)警不但要求及時，還必須要求準確。準確有兩方面的含義，一是真實反映客觀情況；二是對事件描述和定義準確。能否準確預(yù)警是決定預(yù)警成敗的根本問題。準確的預(yù)警是公共服務(wù)進步、社會管理有效的表現(xiàn)，是關(guān)乎政府公信力和公眾期待的現(xiàn)實課題。只有準確的預(yù)警信息才能對救災(zāi)減損有助益，不準確的預(yù)警將會增加公眾恐慌和降低政府公信力。

3.合法性。

合法性是法治國家預(yù)警信息發(fā)布的要求，也是預(yù)警信息自身規(guī)范性、權(quán)威性的必由之路。預(yù)警信息發(fā)布的合法性主要是要求發(fā)布主體和發(fā)布程序等必須是法定的。它要求有權(quán)的發(fā)布主體嚴格依照法定的程序向公眾發(fā)布預(yù)警信息，不得不發(fā)布也不得濫發(fā)布。

4.公開性。

法定的發(fā)布主體應(yīng)當將突發(fā)公共事件的預(yù)警信息向可能受到該事件影響的區(qū)域和公眾完全公開發(fā)布。隱瞞和發(fā)布不全將被視作是不公開的行為。另外，信息的公開應(yīng)是平等的公開，對于獲取信息不方便人士應(yīng)以其方便獲取的方式提供預(yù)警信息。這就要求規(guī)范預(yù)警信息發(fā)布的法律專門對老、幼、病、殘等特殊人士規(guī)定方便他們的信息獲取方式和逃生避險指示。

除了這些基本要求，完整的預(yù)警還應(yīng)有可操作性的指示，有描述性的定義。這些內(nèi)容需要在制定預(yù)警信息的配套標準中明確，并且通過宣傳教育使得公眾了解預(yù)警信息的含義，更好的實效預(yù)警的效果。

二、突發(fā)公共事件預(yù)警的法律機制

突發(fā)公共事件預(yù)警的模式主要有兩類，一類是綜合公共危機預(yù)警，以美國為代表；一類是單一災(zāi)種預(yù)警，以日本為代表。美國已建成涵蓋了自然災(zāi)害、公共事件、恐怖襲擊等方面的綜合公共預(yù)警和警報系統(tǒng)（IPAWS），并確定了相應(yīng)的發(fā)布規(guī)則。在這個綜合系統(tǒng)項目的報告書中明確提出，在公共預(yù)警信息的發(fā)布方面會盡快制定一部普遍適用的法律。[3]日本由于遭受地震災(zāi)害嚴重，在地震預(yù)警方面起步較早，目前的突發(fā)公共事件預(yù)警也主要是在地震預(yù)警和海嘯預(yù)警方面。我國目前是綜合預(yù)警系統(tǒng)和單災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)都處于較快的建設(shè)和發(fā)展之中，呈現(xiàn)出示范先行、全面推進、快速發(fā)展的特點。

從預(yù)警機制來看，完整的突發(fā)公共事件預(yù)警應(yīng)包括發(fā)布主體、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布途徑以及與此相關(guān)的法律責(zé)任等方面。

1.發(fā)布主體。

美國法律規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)在任何情況下發(fā)布公共預(yù)警和警報，各部門各級地方政府有權(quán)在自己的管轄范圍內(nèi)運用多種方式發(fā)布自己轄區(qū)內(nèi)涉及公共安全和人身安全的預(yù)警信息。綜合公共預(yù)警和警報系統(tǒng)要對自然和人為的風(fēng)險都預(yù)警。依據(jù)美國1974年減災(zāi)法，美國地質(zhì)調(diào)查局有權(quán)發(fā)布聯(lián)邦層面的地震警報，通過有效的預(yù)測和預(yù)警加強公共安全，減輕災(zāi)害損失。日本氣象廳對發(fā)生在日本或者其周邊地區(qū)的地震，及時、準確地發(fā)布地震信息并進行公告。可見，發(fā)布主體主要是政府或者負有職責(zé)的專門機構(gòu)。需要明確的是發(fā)布主體不等同于信息提供主體。以地震預(yù)警為例，信息的提供方是負責(zé)運營地震預(yù)警系統(tǒng)的單位，他通過遍布于區(qū)域內(nèi)的監(jiān)測臺網(wǎng)獲取地震波信息，提供給發(fā)布主體，由發(fā)布主體對外發(fā)布預(yù)警信息。

我國法律規(guī)定突發(fā)公共事件的預(yù)警信息發(fā)布主體是縣級以上各級人民政府。實際操作中，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有不同的細分，如《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定不同級別的預(yù)警由不同級別的政府發(fā)布；2012年8月新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定省級政府發(fā)布臨震預(yù)報。我國的地震預(yù)警信息的發(fā)布主體應(yīng)規(guī)定為省級人民政府。一是從法律角度看國家地震預(yù)案中規(guī)定省級政府是抗震救災(zāi)的主體，便于銜接；再者，依公眾的慣有思維和期待來看，將預(yù)警發(fā)布主體定為政府也較為合適。[4](p108-115)

2.發(fā)布內(nèi)容。

《美國法典》第42大項公共福利和健康部分的第86章是聯(lián)邦層面地震災(zāi)害減輕的相關(guān)法律。其中規(guī)定預(yù)警發(fā)布的內(nèi)容包括：可能的時間、地點、情況描述、逃生避險指示、就近避險場所指示等，還必須包括公布可以詢問進一步信息的渠道。日本氣象廳緊急地震速報發(fā)布的內(nèi)容包括地震發(fā)生時間、發(fā)生地點（震源）的初步判斷，地震發(fā)生地點的震源地名等。

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國家發(fā)布的突發(fā)事件預(yù)警信息的內(nèi)容包括突發(fā)事件的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、預(yù)警事項、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機關(guān)等。這樣的規(guī)定詳細卻不易讀，甚至對于地震預(yù)警這樣逃生時間緊迫的預(yù)警來說，稍顯繁重。對于向公眾發(fā)布的預(yù)警信息，既要做到具體、有針對性和指示性，又要簡潔明了易于操作。預(yù)警信息內(nèi)容應(yīng)必要且恰當，這就需要不斷總結(jié)經(jīng)驗以制定更好的發(fā)布規(guī)則，同時需加強宣傳教育使得公眾能讀懂預(yù)警信息。

3.發(fā)布途徑。

美國主要運用契約方式保障預(yù)警信息提供，體現(xiàn)在兩個方面，一是預(yù)警服務(wù)提供者與需求者之間在國家法律允許的情況下可以簽訂契約來約束預(yù)警信息服務(wù)。二是對于確保公民的知情權(quán)的實現(xiàn)，公權(quán)部門發(fā)布預(yù)警信息的途徑環(huán)節(jié)上，通過契約方式與信息運營企業(yè)或部門確保合作關(guān)系，如發(fā)布公共預(yù)警信息的契約中，主體是聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，明確合作伙伴包括：聯(lián)邦通訊委員會，國際海洋與氣象局、國家天氣服務(wù)信息系統(tǒng)以及白宮軍事辦公室等。[5]這些跨部門跨行業(yè)之間的合作都是以契約方式保障運行的。日前，美國地質(zhì)調(diào)查局還與谷歌合作建立谷歌公共警報界面提供地震警報服務(wù)。日本主要通過法律保障預(yù)警信息的發(fā)布途徑?！度毡痉潘头ā返?條第2款規(guī)定媒體事業(yè)者，在進行國內(nèi)傳播之際，當暴風(fēng)、暴雨、洪水、地震、大規(guī)?；馂?zāi)等其他災(zāi)害發(fā)生，或有可能發(fā)生時，為了預(yù)防這些災(zāi)害的發(fā)生或減輕災(zāi)害程度，必須進行播放。

我國制定了具體且符合實際情況的預(yù)警發(fā)布途徑，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的發(fā)布途徑包括廣播、電視、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等，還要求對特殊人群及特殊場所和警報盲區(qū)采取有針對性的公告。對于地震預(yù)警，我國應(yīng)加強立法保護預(yù)警信息的發(fā)布途徑，采取以法律要求為主、契約合作為輔的預(yù)警信息發(fā)布途徑保障以保護預(yù)警信息傳播途徑的暢通無阻。

4.誤警、漏警責(zé)任。

人員疏忽或機器失靈導(dǎo)致的誤警、漏警首先應(yīng)從制度上規(guī)避，即規(guī)定法律責(zé)任。美國綜合公共預(yù)警和警報系統(tǒng)的報告中明確，預(yù)警系統(tǒng)是以技術(shù)為主的現(xiàn)代手段，主要依賴于技術(shù)，對人的要求是要求工程師對系統(tǒng)的維護職責(zé)，也就是說如果系統(tǒng)運轉(zhuǎn)正常而得出錯誤的預(yù)警，那只是科學(xué)技術(shù)手段沒有達到的問題。因此，從法律的角度來看，法律責(zé)任主要應(yīng)是系統(tǒng)運行、維護的責(zé)任和私人對系統(tǒng)破壞的責(zé)任的追究。同時，考慮到現(xiàn)有技術(shù)條件下預(yù)警系統(tǒng)失靈和誤差的存在，需在法律中明確一定概率內(nèi)誤警、漏警的免責(zé)條款。

5.其他問題。

美國地震災(zāi)害減輕計劃中提到，鼓勵私人進行減輕災(zāi)害方面的研究，并且可以申請國家科學(xué)基金的資助。可見，私人的研究成果需要經(jīng)政府的轉(zhuǎn)化才能以政府名義發(fā)布。因此，在預(yù)警的官方發(fā)布權(quán)上，私人是沒有的。至于私人向企業(yè)發(fā)布預(yù)警信息，如果它和某企業(yè)達成協(xié)議為該企業(yè)提供預(yù)警信息服務(wù)，那就應(yīng)依合同法追究其發(fā)布不準而給企業(yè)帶來的損失。

發(fā)布失誤的補救問題。我國的法律里有預(yù)警的調(diào)整與解除的規(guī)定，日本的地震預(yù)警以續(xù)報和撤報方式進行糾正，但規(guī)定對于最初判斷烈度5度弱的地區(qū)后來判斷為3度以下烈度的情況不作撤報處理。因為地震發(fā)生后，人們能感覺到震動，在他們接受撤銷信息時反而會出現(xiàn)混亂的情況。美國負有地震研究職能的部門的官方網(wǎng)站以及他們提供的多種宣傳文本上，都能得知進一步獲取信息的途徑和方法，而且這些途徑和方法非常便捷和時尚，比如facebook，twwiter以及訂閱郵件等。發(fā)布失誤的補救應(yīng)以造成最小干擾和便捷的方式作出，不應(yīng)頻繁調(diào)整和續(xù)報。應(yīng)規(guī)定針對不同級別的突發(fā)事件單位時間內(nèi)預(yù)警的次數(shù)，以最后的預(yù)警為準。

三、完善我國突發(fā)公共事件預(yù)警的建議

1.完善法律體系，提供法律支持。

我國目前已建成較為完善的突發(fā)事件應(yīng)對法律體系。以防震減災(zāi)方面的基本法律和法規(guī)為例，主要包括全國人大常委會頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》和國務(wù)院出臺的行政法規(guī)《破壞性地震應(yīng)急條例》、《地震預(yù)報管理條例》、《地震安全性評價管理條例》、《地震監(jiān)測管理條例》。隨著行政管理機制的創(chuàng)新和新技術(shù)新方法引入政府的危機管理中來，反映先進理念和科學(xué)方法的行政管理法律制度應(yīng)該不斷完善。包括地震預(yù)警在內(nèi)的突發(fā)公共事件預(yù)警機制和其配套法律法規(guī)應(yīng)盡快出臺，為防震減災(zāi)事業(yè)提供法律保障和支持，也為完備的突發(fā)公共事件預(yù)警機制提供法律支持。

2.適時適度修法，完善預(yù)警機制。

隨著突發(fā)事件管理和應(yīng)對工作的發(fā)展，特別是突發(fā)公共事件預(yù)警的成功與成熟，《突發(fā)事件應(yīng)對法》將面臨修改。在下次修法中勢必將反映近些年來突發(fā)事件應(yīng)對工作所取得的主要成就和工作經(jīng)驗。將經(jīng)實踐證明一些好的經(jīng)驗和做法以法律的形式固定下來，這其中就包括突發(fā)事件的預(yù)警機制。屆時，我國將在氣象預(yù)警、地震預(yù)警、海嘯預(yù)警等領(lǐng)域取得較大進展，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法必須考慮適用于這些不同領(lǐng)域的預(yù)警的特殊性和普遍性。與此對應(yīng)的是《防震減災(zāi)法》的再次修訂也將重點涵蓋地震預(yù)警和烈度速報信息發(fā)布的相關(guān)規(guī)定。同時還要完善突發(fā)公共事件預(yù)警的標準和評價指標體系等。[6](p92-96)為地震預(yù)警信息的發(fā)布提供法律和機制保障。

3.示范地區(qū)先行，立法同步推進。

在制定突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布的法律法規(guī)方面，一些地方根據(jù)自己的成功實踐走在了前面。一些地方政府陸續(xù)出臺地方的突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法，對本地區(qū)的預(yù)警信息發(fā)布做出規(guī)定。從地方上的實踐活動中積累寶貴經(jīng)驗，以地方的實踐和立法先行，在推進突發(fā)公共事件預(yù)警系統(tǒng)工程的同時同步推進預(yù)警信息發(fā)布方面的法律法規(guī)。同步推進實施，一方面能使法律保障與預(yù)警工程建設(shè)在時間上沒有延時，另一方面在制度設(shè)計上由于有了地方的實踐更加有利于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，制定更好更實用的法律法規(guī)。

4.制定專門法律，統(tǒng)一預(yù)警發(fā)布。

我國目前還沒有統(tǒng)一詳實的突發(fā)公共事件預(yù)警的法律。[7](p16-18)多個地方已經(jīng)發(fā)布了本行政區(qū)的突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法，如《廣東省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》，《重慶市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》、《河北省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》等。這些發(fā)布管理辦法內(nèi)容雖大體趨同但也有地方特色，對于我國人員流動較大的現(xiàn)實情況來看，在國家層面制定一部專門的預(yù)警信息發(fā)布管理辦法是非常必要的。既然預(yù)警信息發(fā)布的主要受益者是社會公眾，那么其發(fā)布辦法就需要以公眾的認知基礎(chǔ)和慣有思維為考慮，以各地方相對統(tǒng)一的發(fā)布內(nèi)容和提示保證公眾對預(yù)警信息的理解和使用。統(tǒng)一預(yù)警發(fā)布管理辦法也有利于國家層面對于預(yù)警信息的把握和保護，發(fā)布全國公眾看得懂、會用的公共預(yù)警信息，以實現(xiàn)預(yù)警的社會效果。

[1]莫于川，肖竹.突發(fā)事件應(yīng)對法制度解析與案例指導(dǎo)[M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]劉平，邱志剛，等.最快的反應(yīng)——日本地震預(yù)警系統(tǒng)介紹[J].生命與災(zāi)害，2011，（6）.

[3]FEMA.Strategic Plan for the Integrated Public Alertand Warning System(IPAWS)Program[EB/OL].http://fema.gov/ 2010-5.

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[5]FEMA.Integrated Public Alert and Warning System(IPAWS)Outreach Plan for Communications and Partner Engagement[EB/OL].https://www.fema.gov/emergency-alert-systemparticipants.2011-5.

[6]羅力.政府公共危機管理中的信息預(yù)警能力評價指標體系研究[J].重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，18,（5）.

[7]齊磊,王娟.轉(zhuǎn)型期公共危機預(yù)警機制的構(gòu)建[J].中州大學(xué)學(xué)報，2011，（8）.

責(zé)任編輯 周剛

D922.1

：A

：1003-8477（2013）05-0141-03

李一行（1982—），女，防災(zāi)科技學(xué)院講師，法學(xué)碩士。

2012年度中國地震局教師科研基金項目（20120117）；中國地震局法制工作項目（2200409）的成果之一。