王 琪，邵志剛

（中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100）

在陸地資源日益短缺的今天，海洋作為一個(gè)巨大的資源寶庫(kù)，對(duì)人類的生存和發(fā)展具有極其重要的意義。由于海洋自身蘊(yùn)含著豐富的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、文化價(jià)值和軍事價(jià)值，所以如何科學(xué)有效地管理海洋已經(jīng)得到了越來越多國(guó)家的重視。我國(guó)是世界上公認(rèn)的海洋大國(guó)，擁有1.8萬km余大陸海岸線，海洋范圍遼闊，物產(chǎn)豐富，這片藍(lán)色土地是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基地。然而，我國(guó)傳統(tǒng)的海洋行政管理由于各種因素的限制，在保護(hù)海洋環(huán)境資源、維持海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡和實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展上已逐漸顯露出某些不足和缺陷，海洋公共管理作為一種強(qiáng)調(diào) “公共性”的新型管理模式開始進(jìn)入人們的研究視野。在海洋公共管理的過程中，政府已不再是傳統(tǒng)海洋管理中一家獨(dú)大的管理者，新型的管理模式賦予了政府新型的角色定位。要對(duì)新的政府定位進(jìn)行深入的分析，就要首先從海洋公共管理這一概念出發(fā)，對(duì)它的產(chǎn)生及其蘊(yùn)含的 “公共性”進(jìn)行探討。

1 海洋公共管理的產(chǎn)生及公共性分析

伴隨著當(dāng)今海洋科技的日益進(jìn)步、海洋經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展及海洋戰(zhàn)略地位的日漸提升，人們對(duì)海洋管理重要性的認(rèn)識(shí)也提升到了一個(gè)新的高度。在 “公共事務(wù)”“公共政策”等一系列有關(guān) “公共”理念的不斷提出，以及我國(guó)正在推行社會(huì)管理的今天，海洋公共管理因強(qiáng)調(diào)在管理過程中的公共屬性，既反映了海洋管理新的發(fā)展趨勢(shì)，又順應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的要求［1］。

1.1 海洋公共管理的產(chǎn)生及內(nèi)涵

海洋公共管理作為公共管理在海洋領(lǐng)域的一個(gè)研究分支，其本質(zhì)屬于公共管理的范疇。所以要對(duì)海洋公共管理進(jìn)行探討，必然先要溯及公共管理的相關(guān)概念。黃健榮認(rèn)為，公共管理是 “以政府為核心的公共組織和其他社會(huì)組織以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨綜合運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)和管理等多種學(xué)科的理論與方法，以民主科學(xué)的方式行使公共權(quán)力，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)”［2］，付強(qiáng)等認(rèn)為公共管理的定位為 “公共管理者為有效實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，根據(jù)法律規(guī)定，采取各種方式和手段，以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要形式，對(duì)涉及公共利益的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的的一切管理活動(dòng)和過程”［3］。

相對(duì)于行政管理而言，公共管理突出強(qiáng)調(diào)的是管理的 “公共性”，是對(duì)行政管理的一種融合性的升級(jí)。公共管理更加注重管理主體的公共性，讓更多的人不僅知道政府在做什么，而且參與到這個(gè)看似神秘的管理過程中來，強(qiáng)調(diào)的是多元主體治理。更加強(qiáng)調(diào)管理客體的公共性，管理客體主要面向社會(huì)公共事物，以及公共管理中公共權(quán)力的分配和運(yùn)行機(jī)制，其維護(hù)和追求的是公共利益。更加強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)的公共性，更強(qiáng)調(diào)有效地為社會(huì)公眾提供公共物品，保障和促進(jìn)社會(huì)公共利益的公平分配。

我國(guó)傳統(tǒng)的海洋行政管理實(shí)行的是以政府為單一主體的管理模式，在各項(xiàng)海洋事務(wù)的處理過程中以政府的意志作為重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于傳統(tǒng)的海洋管理方式在某些實(shí)踐層面出現(xiàn)了許多問題和弊端，一種新型的海洋管理理念——海洋公共管理開始進(jìn)入人們的研究視野。從公共管理的概念即可看出，海洋公共管理不是實(shí)行單一主體管理，它要強(qiáng)調(diào)的是管理的“公共性”——包括管理主體、客體和目標(biāo)的公共性。在海洋公共管理中，各個(gè)主體的意見都會(huì)納入到這個(gè)管理過程中來，大家通過集思廣益、群策群力，針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀提出各自的建議，共同為保護(hù)海洋公共環(huán)境做出努力。由此可見，可以將海洋公共管理定義為一種由政府、公民、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體等組成的多元主體，為保持海洋生態(tài)平衡、維護(hù)海洋權(quán)益、解決海洋開發(fā)利用過程中的各種矛盾和問題所對(duì)海洋公共事務(wù)進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)控制活動(dòng)。

1.2 海洋公共管理的公共性分析

海洋公共管理最主要的特點(diǎn)是其具備明顯的 “公共性”，這是它區(qū)別于傳統(tǒng)海洋行政管理最明顯的特征。現(xiàn)就從海洋公共管理主體、客體和目標(biāo)3個(gè)方面對(duì)其公共性進(jìn)行逐一分析。

1.2.1 管理主體的公共性

在傳統(tǒng)的海洋行政管理體制中，海洋管理的主體是作為公共權(quán)力代表的政府，狹義上主要指各級(jí)沿海政府和海洋行政主管機(jī)構(gòu)。海洋公共管理的公共性則要求實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化，不僅是政府部門作為海洋管理主體進(jìn)行各種管理活動(dòng)，更多地要求其他非政府組織、沿海公眾等主體參與海洋的管理，參與各項(xiàng)海洋政策的制定，參與各項(xiàng)海洋管理事務(wù)的協(xié)商和處理。海洋公共管理就是要求實(shí)現(xiàn)主體的多元化，越來越多地發(fā)揮多元主體在管理中的作用。

1.2.2 管理客體的公共性

從海洋公共管理的客體來看，雖也直接指向海洋，但更強(qiáng)調(diào)的是涉?；顒?dòng)所產(chǎn)生的各種公共問題，對(duì)于私人領(lǐng)域的問題并不直接干預(yù)。由于海洋自身所具有的公共屬性，使得許多涉海的團(tuán)體和個(gè)人根據(jù)自己的價(jià)值取向進(jìn)行資源的開發(fā)和利用，造成了嚴(yán)重的負(fù)外部性效應(yīng)和“公地的悲劇”現(xiàn)象，各種海洋公共問題不斷產(chǎn)生。海洋公共管理基于其 “公共性”的本質(zhì)，管理的客體就是海洋公共環(huán)境，針對(duì)的是海洋公共資源濫用、公共環(huán)境污染等負(fù)外部性行為。

1.2.3 管理目標(biāo)的公共價(jià)值取向

公共管理的目標(biāo)是更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保障和促進(jìn)社會(huì)公共利益的公平分配。而海洋公共管理就是要維護(hù)海洋權(quán)益，為社會(huì)發(fā)展提供良好的海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。由于在治理海洋環(huán)境問題等方面所需成本比較高，且容易產(chǎn)生搭便車等各種不良現(xiàn)象，傳統(tǒng)海洋管理的管理目標(biāo)在一定程度上偏離了公共價(jià)值的取向，轉(zhuǎn)向了部門利益和地方政績(jī)的攫取。海洋公共管理作為強(qiáng)調(diào)維護(hù)海洋公共環(huán)境的管理方式，就要將管理目標(biāo)重新移回到重視海洋環(huán)境的重點(diǎn)上來，注重管理目標(biāo)的公共價(jià)值取向，注重海洋環(huán)境的保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理中政府定位存在的問題

我國(guó)傳統(tǒng)的海洋行政管理實(shí)行的是中央與地方相結(jié)合、綜合管理與部門管理相配套的條塊分割式海洋管理體制。在這種體系下，主要由中央海洋行政主管部門、地方性海洋管理部門和各涉海行業(yè)管理部門對(duì)海洋進(jìn)行管理。這種傳統(tǒng)的海洋管理方式對(duì)有效利用藍(lán)色國(guó)土、發(fā)展我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)起到了重要的作用，但是在公民權(quán)利意識(shí)的日漸興起和倡導(dǎo)社會(huì)管理的今天，傳統(tǒng)海洋行政管理中的政府角色定位已不符合海洋管理 “公共性”的要求，在現(xiàn)實(shí)中暴露出許多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 管理過程 “自我化”，忽視其他主體在海洋管理中的作用

在傳統(tǒng)的海洋管理體制中，政府作為海洋管理的權(quán)力主體，掌握著決定各項(xiàng)海洋事務(wù)的話語權(quán)，在處理海洋政務(wù)時(shí)習(xí)慣于采取領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策和精英決策的方式，不重視社會(huì)多元主體的參與，不能夠及時(shí)提供有序有效參與決策的渠道和機(jī)制［4］。這種管理思想是我國(guó)幾千年來 “官本位”社會(huì)傳統(tǒng)的衍生品，在我國(guó)當(dāng)前各項(xiàng)公共事務(wù)和公共問題的處理過程中都廣泛存在。在這種管理思想的指導(dǎo)下，各項(xiàng)海洋公共事務(wù)的處理缺乏行之有效的其他社會(huì)群體參與制度，缺乏管理中的 “主體公共性”，關(guān)鍵的決策點(diǎn)和決策項(xiàng)都掌握在政府自己手中，這種忽略各種咨詢機(jī)構(gòu)和公眾意見的管理方式，只會(huì)降低政府管理和決策的科學(xué)性和合理性。

2.2 目標(biāo)定位 “經(jīng)濟(jì)化”，過分重視經(jīng)濟(jì)利益，忽視海洋環(huán)境保護(hù)

當(dāng)前在我國(guó)無論是地方政府，還是海洋行業(yè)管理部門，在以加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，都過于片面追求發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)利益，忽視了對(duì)海洋資源的節(jié)約和對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和稅收收入，不惜以破壞海洋環(huán)境為代價(jià)引進(jìn)高污染和高能耗的企業(yè)，并充當(dāng)其 “保護(hù)傘”，這種嚴(yán)重的短視行為廣泛存在于我國(guó)各沿海地方政府中。而海洋行業(yè)管理部門則在其資源開發(fā)角色的帶動(dòng)下，重開發(fā)輕保護(hù)，重效益輕節(jié)流，不斷增強(qiáng)對(duì)海洋資源的開采力度，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展也帶來了巨大的影響。

2012年在我國(guó)某東部沿海城市發(fā)生的了大規(guī)模群體性事件，給社會(huì)穩(wěn)定和地方形象都帶來了巨大的負(fù)面影響。原因就是由于地方政府片面追求地方政績(jī)和財(cái)政稅收，沒有充分考慮海洋環(huán)境的脆弱性和生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性，引進(jìn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和群眾生活負(fù)面影響嚴(yán)重的某制紙排海工程項(xiàng)目。由于此項(xiàng)目引進(jìn)后的巨大危害性，使得地方群眾自發(fā)組織大規(guī)模群眾集會(huì)抗議，這種典型的 “重利益、弱環(huán)境”的做法仍在我國(guó)許多地方存在。

2.3 海洋事務(wù)處理 “獨(dú)立化”，缺乏政府間的協(xié)調(diào)與整合

當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)的海洋行政管理體制主要以行業(yè)管理為主，對(duì)海洋資源和海洋環(huán)境的管理基本上根據(jù)海洋自然資源屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)，按行業(yè)部門進(jìn)行海洋管理。這種管理模式是陸地各種資源開發(fā)部門管理職能向海洋的延伸，各部門從自身利益考慮海洋資源開發(fā)與規(guī)劃。面對(duì)我國(guó)如此多的海洋開發(fā)部門如海洋漁業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海鹽和鹽化工業(yè)、海洋油氣業(yè)、濱海旅游業(yè)等，部門間的協(xié)調(diào)與整合就顯得十分重要。

然而，由于利益因素的影響和驅(qū)使，無論是各行業(yè)管理部門之間，還是各涉海地方政府之間都根據(jù)自身利益來處理海洋事務(wù)，不注重相互間的協(xié)調(diào)配合。這就使得各不同的管理主體之間容易針對(duì)利益問題產(chǎn)生各種糾紛和矛盾，由此產(chǎn)生各種產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益高的工作一哄而上、沒有經(jīng)濟(jì)利益的工作相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，缺乏行之有效的協(xié)調(diào)手段和協(xié)調(diào)制度對(duì)諸多海洋管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。這種管理現(xiàn)狀，應(yīng)通過海洋公共管理得到有效的治理和改善。

3 海洋公共管理中政府新的角色定位分析

由于海洋公共管理具有明確的 “公共性”的特征，所以伴隨著海洋公共管理的提出，無論是從公共管理主體、客體還是管理目標(biāo)來看，都對(duì)政府提出了新的角色定位要求——即為“公共性”特征。在這里主要將公共管理中的政府定位為規(guī)則制定者、利益協(xié)調(diào)者和生態(tài)監(jiān)管者3種新的角色。

3.1 制度安排者——制定和完善具有公共性的海洋政策

海洋管理的本質(zhì)就是 “在國(guó)家公共政策和有關(guān)法律、法規(guī)的指導(dǎo)下，政府對(duì)海洋開發(fā)利用等活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制”［5］。所謂 “制度安排者”就是在海洋管理中的政府部門，尤其是中央海洋行政主管部門，根據(jù)海洋管理的實(shí)施現(xiàn)狀及其變化發(fā)展情況，制定和完善促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)海洋資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的相關(guān)海洋政策和規(guī)章制度［6］，從制度層面保證海洋公共管理的有效實(shí)施。在海洋公共管理中，由于管理特征的公共屬性，使得要求海洋行政主管部門在制定海洋政策時(shí)必須要突出 “公共性”，既要有主體的公共性，又要有客體和目標(biāo)的公共性。從主體的公共性來看，要求政府在制定各項(xiàng)海洋公共政策時(shí)要通過加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)，將更多的公民及非政府組織的意見和建議考慮到規(guī)則的制定中，避免單純的 “拍腦袋”決策和 “長(zhǎng)官意志”，通過各群體群策群力共同制定出真正代表廣大社會(huì)群體的海洋公共政策。從客體的公共性來看，海洋政策的制定應(yīng)從各種海洋活動(dòng)產(chǎn)生的公共問題出發(fā)。從管理目標(biāo)的公共性來講，海洋法規(guī)政策的制定要加強(qiáng)對(duì)海洋公共環(huán)境和海洋生態(tài)平衡的維護(hù)，強(qiáng)調(diào)對(duì)重開發(fā)、輕保護(hù)的短視行為，以及對(duì)海洋資源的無序開發(fā)利用行為，應(yīng)堅(jiān)決從法規(guī)政策上予以制止。

3.2 利益協(xié)調(diào)者——協(xié)調(diào)政府自身以及同非營(yíng)利組織、公民之間的關(guān)系

在海洋公共管理中，單就政府這一主體而言，就涉及中央海洋行政主管部門、地方海洋行政管理部門以及涉海行業(yè)管理部門，主體間的協(xié)調(diào)整合一直是困擾我國(guó)傳統(tǒng)海洋管理的一大矛盾和難題。各主體間往往圍繞部門和地方經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突和矛盾，缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作。從公共管理的角度出發(fā)，由于政府自身具有公共性，要求各級(jí)涉海政府自身必須要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作能力建設(shè)，為了海洋公共環(huán)境保護(hù)和海洋公共利益維護(hù)這一目標(biāo)來對(duì)海洋進(jìn)行管理，不能盲目地只追求部門或是地方自身的經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)益。只有通過不斷加強(qiáng)對(duì)自身協(xié)調(diào)整合能力的培養(yǎng)和提高，促進(jìn)政府內(nèi)部各部門之間的溝通與合作，才能充分發(fā)揮政府這一大主體在海洋公共管理中的地位和作用，為其他主體如非政府組織和公民群體做出表率。

而從政府與公民、非政府組織等的關(guān)系來看，由于海洋公共管理主體已不再是以政府為單一主體，各主體在管理過程中都存在不同的利益。由此以來，當(dāng)各存在相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的主體一旦發(fā)生利益沖突時(shí)，當(dāng)事人自己是無法界定各自的利益分界的。因?yàn)樗麄冏陨聿痪邆浠鉀_突的能力，需要政府來充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，以設(shè)定劃分經(jīng)濟(jì)主體利益的規(guī)則，確定經(jīng)濟(jì)主體之間沖突的經(jīng)濟(jì)利益，從而實(shí)現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)主體在公平條件下競(jìng)爭(zhēng)，保證各主體都能充分表達(dá)自己的意志和利益。由此對(duì)各級(jí)政府提出了更高的要求，要求政府在處理好自身協(xié)調(diào)的同時(shí)，做好其他社會(huì)組織之間協(xié)調(diào)者的工作。

3.3 生態(tài)監(jiān)管者——在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)重視環(huán)境保護(hù)

實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋資源的合理開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)是海洋公共管理的基本要求。但由于我國(guó)當(dāng)前對(duì)海洋資源的無節(jié)制開采和海洋環(huán)境的日益破壞，使得海洋的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，而且海水的流動(dòng)性特征也加劇了這種現(xiàn)象。由于公眾個(gè)體在海洋活動(dòng)中主要從事的是私人活動(dòng)，從個(gè)人意識(shí)上對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)就弱于對(duì)自身利益的獲取，所以政府在海洋公共管理中要貫徹 “公共性”的要求，擔(dān)負(fù)起生態(tài)監(jiān)管者的責(zé)任。政府要扮演好 “生態(tài)監(jiān)管者”的角色需要從以下兩個(gè)角度出發(fā)。

首先政府自身要注重對(duì)生態(tài)的監(jiān)管。各級(jí)涉海政府部門在開發(fā)利用海洋資源的同時(shí)，要更加重視對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)管和保護(hù)。特別是海上原油勘探開發(fā)部門、海上漁業(yè)部門、海洋旅游部門等開發(fā)性較強(qiáng)的行業(yè)部門，不能只重眼前自身行業(yè)的利益和效應(yīng)，從海洋發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和利益出發(fā)，把政府自身的 “公共性”擺在海洋開發(fā)的重要位置，在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、開發(fā)利用海洋資源時(shí)，要更加重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督和保護(hù)，將維護(hù)海洋公共環(huán)境資源放在部門目標(biāo)的重要位置，做好 “生態(tài)監(jiān)管者”的角色。

其次是加強(qiáng)對(duì)其他海洋利用主體的監(jiān)管力度。當(dāng)其他涉海活動(dòng)參加者的行為影響了海洋生態(tài)的公共問題，造成了海洋環(huán)境污染、資源破壞、權(quán)益受損等負(fù)外部性效應(yīng)時(shí)，需要政府作為公共部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，通過有效的管理途徑和方式，達(dá)到促使涉海活動(dòng)參加者改變自身行為、保護(hù)海洋生態(tài)和環(huán)境的目的。

4 明確政府在海洋公共管理中角色定位的對(duì)策措施

海洋公共管理強(qiáng)調(diào)的是管理的 “公共性”，而作為重要的管理主體的政府在角色定位中也明顯地突出 “公共性”。由此要求在海洋公共管理中，從中央海洋行政主管部門到地方海洋行政管理部門和行業(yè)管理部門，都要在明確自身在其中的角色定位，采取有效的措施和手段來加強(qiáng)自身的 “公共性”，在海洋公共管理中真正發(fā)揮自身的功能和作用。

4.1 轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)管理觀念，由海洋行政管理向公共管理轉(zhuǎn)變

觀念是人們?cè)趯?shí)踐當(dāng)中形成的各種認(rèn)識(shí)的集合體，人們總是根據(jù)自身形成的觀念進(jìn)行各種活動(dòng)。同樣在海洋管理中，不同的管理觀念指導(dǎo)著海洋管理者不同的管理活動(dòng)和行為。在傳統(tǒng)的海洋行政管理中，由于政府始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，運(yùn)用 “命令—控制”的方式對(duì)涉?；顒?dòng)進(jìn)行直接管理，導(dǎo)致各方面群體的利益和呼聲不能得到有效表達(dá)。而在新時(shí)期的海洋公共管理過程中，政府要從觀念上改變傳統(tǒng)的 “一言堂”式的管理方法，樹立廣泛聽取 “大眾化”意見建議的公共理念，在做出各種涉海決策和管理各項(xiàng)涉海事務(wù)時(shí)，要具備通過各種方式廣泛聽取各主體的意見和建議的思想和意識(shí)。

而要轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)管理觀念，樹立海洋管理中的公共精神，加快開展對(duì)政府人員公共精神的培育是十分重要的。可以通過定期或不定期地舉辦關(guān)于公共意識(shí)的課程、講座等多種形式，并且在社會(huì)中樹立公共精神典型榜樣，從觀念上激發(fā)政府人員的公共意識(shí)。只有從思想上對(duì)各類群體的意見予以充分重視，逐步培養(yǎng)政府官員的公共精神傾聽意識(shí)，才能在管理主體的多元化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的公共管理，真正做到從觀念上向海洋公共管理的轉(zhuǎn)變。

4.2 加強(qiáng)海洋公共管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮政府 “協(xié)調(diào)者”的作用

《聯(lián)合國(guó)21世紀(jì)議程》中曾指出， “每個(gè)沿海國(guó)家都應(yīng)考慮建立，或在必要時(shí)加強(qiáng)適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制（例如，高級(jí)別規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)），在地方一級(jí)和國(guó)家一級(jí)上從事沿海和海洋區(qū)及其資源的綜合管理及可持續(xù)發(fā)展。這種機(jī)制應(yīng)在適當(dāng)情況下包括與學(xué)術(shù)部門和私人部門、非政府組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、資源用戶團(tuán)體和土著人民參加”［7］。在當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)海洋管理中，各級(jí)政府間的關(guān)系需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，政府同非政府組織和公民之間的關(guān)系同樣也需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，我們從海洋公共管理的 “公共性”角度出發(fā)，在以下兩個(gè)方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。

（1）加快成立綜合性海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過成立綜合性海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并授予其一定的海洋事務(wù)決策權(quán)和管理海洋的各項(xiàng)職能的權(quán)力來對(duì)各項(xiàng)海洋事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)是最為實(shí)用和便捷的協(xié)調(diào)方法。這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以以委員會(huì)的形式建立，委員會(huì)成員應(yīng)囊括國(guó)家海洋主管部門、地方政府、相關(guān)涉海企業(yè)、科研單位、民間社團(tuán)、普通民眾等在內(nèi)的諸多利益相關(guān)者，使其決策的各類涉海事項(xiàng)能夠代表最多數(shù)群體的聲音，使各方面的意見在最大限度上予以考慮［8］。委員會(huì)的主要職責(zé)應(yīng)是協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，使其達(dá)成一致的海洋利用和開發(fā)意見；通過協(xié)商制訂符合各方利益要求的海洋區(qū)域規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃；研究制定針對(duì)區(qū)域內(nèi)利益問題的各項(xiàng)協(xié)調(diào)對(duì)策。在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作過程中采取協(xié)商方式處理各項(xiàng)事務(wù)，既避免了各部門間產(chǎn)生的利益沖突，又使廣大人民群眾享有了參與海洋管理事務(wù)的權(quán)利。區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)委員會(huì)內(nèi)各主體相互合作，共同管理自己的區(qū)域，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋管理更好的發(fā)展。

（2）促進(jìn)海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化建設(shè)。由于海洋管理中協(xié)調(diào)對(duì)象具有廣泛性，所以相應(yīng)的要求協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)制度化。一方面，在涉及政府上下級(jí)關(guān)系、涉海行業(yè)部門難以調(diào)和的利益，以及對(duì)海洋環(huán)境危害重大的事件上產(chǎn)生的矛盾時(shí)，就仍然要運(yùn)用傳統(tǒng)法律的和行政的手段，依靠法律和政府的權(quán)威性和強(qiáng)制性達(dá)到協(xié)調(diào)的目的；另一方面，在涉及無隸屬關(guān)系的部門間的矛盾時(shí)，涉海的各部門間、行業(yè)間的矛盾，政府與企業(yè)、公眾的矛盾，就可以采取一些靈活多變的協(xié)調(diào)手段，如：會(huì)務(wù)協(xié)調(diào)法——通過召開會(huì)議的方式發(fā)現(xiàn)部門之間發(fā)生矛盾的原因和癥結(jié)，集體商討解決矛盾的方法［9］；組織協(xié)調(diào)法——針對(duì)某一海洋性事件（如海洋危機(jī)事件），建立臨時(shí)性的具有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)各部門之間行動(dòng)的協(xié)調(diào)?？偠灾?，要使這些手段在實(shí)踐中有效運(yùn)作，達(dá)到預(yù)想的協(xié)調(diào)目的，就必須要加強(qiáng)海洋公共管理的制度化建設(shè)，完善相應(yīng)的協(xié)調(diào)制度。

4.3 各級(jí)政府應(yīng)明確各自職能，提高適應(yīng)新角色的能力

在我國(guó)傳統(tǒng)海洋管理模式中的政府主體主要是中央海洋行政主管部門、地方海洋行政管理部門、各涉海行業(yè)管理部門。各級(jí)海洋政府部門應(yīng)在海洋公共管理的 “公共性”理念指引下，促進(jìn)自身職能的轉(zhuǎn)變，明確新的角色定位。加快角色適應(yīng)能力。

首先，中央海洋行政主管部門應(yīng)將自身的綜合管理職能一方面放在對(duì)各海區(qū)之間的整體協(xié)調(diào)上；另一方面放在有利于促進(jìn)海洋公共管理的相關(guān)政策的完善上，扮演好 “制度安排者”和 “利益協(xié)調(diào)者”的角色。在此基礎(chǔ)上要適當(dāng)放權(quán)，賦予各海區(qū)分局對(duì)其所轄區(qū)域進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，突出其宏觀層面上的整體控制能力［10］。其次，地方海洋行政部門和各涉海行業(yè)管理部門要改變傳統(tǒng)的以地方利益和部門利益為中心要素的 “獨(dú)贏”觀念，要在開發(fā)利用海洋資源的同時(shí)，采取有效手段加強(qiáng)對(duì)所屬區(qū)域和所屬行業(yè)的海洋環(huán)境的保護(hù)，以海洋公共利益和公共環(huán)境作為活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的 “雙贏”，切實(shí)扮演好 “生態(tài)監(jiān)管者”的角色。同時(shí)，各地方政府和涉海行業(yè)管理部門應(yīng)樹立協(xié)同思維，協(xié)調(diào)地方各涉海群體之間以及各涉海行業(yè)之間的利益關(guān)系，加快促進(jìn)向海洋公共管理職能的轉(zhuǎn)變，在 “公共性”理念的指引下加強(qiáng)相互間的合作，做好海洋開發(fā)過程中的 “利益協(xié)調(diào)者”。

5 結(jié)束語

海洋公共管理作為一種有別于傳統(tǒng)海洋行政管理的新的方式，因其提倡管理的 “公共性”適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的要求，是我國(guó)海洋管理發(fā)展的巨大進(jìn)步。其中作為重要管理主體之一的政府，在面臨新的管理途徑和方式上也要求自身不斷促進(jìn)角色的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新的海洋管理方式和途徑。在海洋公共管理的運(yùn)行過程中，各級(jí)海洋管理政府和涉海行業(yè)管理部門以“公共性”作為管理理念，做好 “規(guī)則制定者”“利益協(xié)調(diào)者”和 “生態(tài)監(jiān)管者”，真正做好海洋資源和環(huán)境的開發(fā)者、保護(hù)者、協(xié)調(diào)者，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

［1］崔旺來 .政府海洋管理研究［M］.北京：海洋出版社，2009：12.

［2］黃健榮 .論公共管理之本質(zhì)特征、時(shí)代性及其它［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2005（3）：23.

［3］付強(qiáng)，賈璇 .政府在公共管理中的地位和作用［J］.中國(guó)行政管理，2004（1）：40.

［4］方雷 .地方政府行政能力研究［M］.濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2010：113.

［5］崔旺來，李百齊 .海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府管理角色定位［J］.中國(guó)行政管理，2009（12）：54.

［6］李惠 .我國(guó)區(qū)域海洋管理中政府角色定位研究［D］.青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2011：36.

［7］王琪 .海洋管理：從理念到制度［M］.北京：海洋出版社，2007：237.

［8］劉芳 .治理理念下我國(guó)海洋區(qū)域管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制研究［D］.青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2008：38.

［9］王琪，劉小杰 .我國(guó)實(shí)施區(qū)域海洋管理面臨的困境及其破解之道［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2011（9）：92.

［10］王琪，李文超 .我國(guó)海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問題及其對(duì)策研究［J］.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（2）：33.