林云飛

（許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌 461000）

胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中明確指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)融為一體，并且將其放在“突出地位”，充分體現(xiàn)了人與自然和諧共生的理念。但當(dāng)前我國不容樂觀的農(nóng)村環(huán)境總體狀況嚴(yán)重破壞了人與自然和諧共生的理念，因此尋求對農(nóng)村環(huán)境污染的解決對策勢必成為生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。

一、我國農(nóng)村環(huán)境的總體狀況及其特點(diǎn)

（一）我國農(nóng)村環(huán)境的總體狀況。

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十一條規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。根據(jù)此規(guī)定，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部每年均要發(fā)布中國環(huán)境狀況公報(bào)。自2006年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》開始，“農(nóng)村環(huán)境”開始被納入公報(bào)之中，與“土地”一起作為公共內(nèi)容的一部分。其中2011年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》對2011年農(nóng)村環(huán)境狀況作了如下描述：“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染物排放量大，農(nóng)村環(huán)境形勢嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為部分地區(qū)農(nóng)村生活污染加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重，工業(yè)和城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。”另外，值得關(guān)注的是，從2006年開始，每一年的《中國環(huán)境狀況公報(bào)》對農(nóng)村環(huán)境狀況的描述，均采用了“形勢嚴(yán)峻”一詞。

（二）我國農(nóng)村環(huán)境的特點(diǎn)。

通過對近幾年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》對農(nóng)村環(huán)境狀況描述的分析，可以看出我國農(nóng)村環(huán)境總體狀況不容樂觀，且有持續(xù)惡化的趨勢。具體而言，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：其一，農(nóng)村傳統(tǒng)的生活生產(chǎn)方式帶來的污染仍未得到有效根治，比如農(nóng)村生活污染局部表現(xiàn)為增加的趨勢；畜禽養(yǎng)殖污染在2006年“開始凸顯”，到2011年發(fā)展到“污染嚴(yán)重”。其二，城市污染的轉(zhuǎn)移仍是造成農(nóng)村環(huán)境惡化的罪魁禍?zhǔn)字弧?009年與2010年的《中國環(huán)境狀況公報(bào)》均稱，城市污染向農(nóng)村移轉(zhuǎn)有加速趨勢。而在2011年，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的情況仍普遍存在?？梢哉f，在我國，城市的發(fā)展在一定程度上是犧牲農(nóng)村的環(huán)境為代價(jià)的。其三，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)粗放式的快速發(fā)展，加重了農(nóng)村環(huán)境的污染。近幾年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，農(nóng)民的生活水平也得到一定程度的提高，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍是傳統(tǒng)的粗放式，對農(nóng)村環(huán)境施加了很大的壓力。最為突出的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局不當(dāng)，工業(yè)污染嚴(yán)重。

總之，當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境面臨著點(diǎn)污染與面污染、生活污染與工業(yè)污染、新污染與舊污染并存的困境。嚴(yán)峻的環(huán)境污染不斷考驗(yàn)著農(nóng)村環(huán)境的承受能力，同時(shí)制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是推進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國的必然要求。

二、我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策與法律及其對比分析

（一）我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策。

我國政府一直以來都比較重視農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)。早在1970年底，周恩來總理就針對已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染的嚴(yán)重情況，向當(dāng)時(shí)的農(nóng)林部等有關(guān)部委指出：“對我們來說，工業(yè)公害是個(gè)新課題，工業(yè)化一搞起來，這個(gè)問題就大了。農(nóng)林部門應(yīng)該把這個(gè)提出來，農(nóng)林又要空氣，又要水。”[1]之后，我國政府陸續(xù)出臺(tái)了一些有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國更是出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策，其中一部分政策專門針對具體的與農(nóng)村有關(guān)的環(huán)境污染，一部分則是在宏觀舉措上對農(nóng)村環(huán)境治理提出指導(dǎo)性的建議。

最有代表性的具體政策，是2008年6月中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》（以下簡稱《意見》）與2012年12月中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑庖姟窞樨瀼芈鋵?shí)黨的十七大精神和《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，改善土壤環(huán)境治理，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，建設(shè)良好人居環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在充分認(rèn)識加強(qiáng)土壤污染防治的重要性與緊迫性的基礎(chǔ)上，明確了土壤污染防治的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，提出了土壤污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域與強(qiáng)化土壤污染防治的工作措施?！兑?guī)劃》提出“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，預(yù)防為主、利用優(yōu)先，因地制宜、分類管控，疏堵結(jié)合、雙管齊下、多方聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)”的原則，并明確了工作的基本思路：踐行生態(tài)文明理念，按照“發(fā)展中保護(hù)、保護(hù)中發(fā)展”的要求，以推動(dòng)農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)平衡、循環(huán)利用為根本手段，提高農(nóng)業(yè)資源綜合利用效益，建設(shè)污染物排放，保障區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的宏觀政策最有代表性的就是“以獎(jiǎng)促治”政策。在2008年國務(wù)院召開的全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議上首次提出來“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。為了進(jìn)一步落實(shí)“以獎(jiǎng)促治”政策，2009年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、發(fā)展改革委《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實(shí)施方案的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ访鞔_了“以獎(jiǎng)促治”的總體要求、基本原則和工作目標(biāo)；提出了具體的實(shí)施范圍、整治內(nèi)容與成效要求；規(guī)定了實(shí)施程序與監(jiān)督考核；闡明了地方責(zé)任與部門分工?？梢哉f這是一份指導(dǎo)“以獎(jiǎng)促治”工作的綱領(lǐng)性文件。[2]

此外，一些國家綜合性政策文件對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題也有所涉及。如2011年12月國務(wù)院印發(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》在第六部分“完善環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)體系”中提到要“提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作水平”，具體內(nèi)容主要包括“保障農(nóng)村飲用水安全、提高農(nóng)村生活污水和垃圾處理水平、提高農(nóng)村種植、養(yǎng)殖業(yè)污染防治水平、改善重點(diǎn)區(qū)域農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量”等；同時(shí)第七部分“實(shí)施重大環(huán)保工程”將農(nóng)村環(huán)?；菝窆こ蹋òㄞr(nóng)村環(huán)境綜合整治與農(nóng)業(yè)面源污染防治等工程）納入“十二五”環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程。2013年1月國務(wù)院印發(fā)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》在第四章中專門提到要“構(gòu)建循環(huán)農(nóng)業(yè)體系”，從“種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、工農(nóng)業(yè)復(fù)合”著手，“改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”。

我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策的頻頻出臺(tái)，顯示出國家對農(nóng)村環(huán)境的重視與治理農(nóng)村環(huán)境污染的決心。在相關(guān)政策的推動(dòng)下，我國農(nóng)村環(huán)境的治理取得了一些值得肯定的成績。環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在2013年1月24日在北京召開的全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上稱：“農(nóng)村‘以獎(jiǎng)促治’增資擴(kuò)面。截至2012年底，全國共有23個(gè)省（區(qū)、市）納入連片整治示范范圍，中央財(cái)政累計(jì)投入135億元，2.6萬個(gè)村莊、5700多萬農(nóng)村人口受益?！盵3]

同時(shí)，當(dāng)期我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策也存在不少問題。首先，雖然農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策逐年增多，但體系化不強(qiáng)。近幾年關(guān)乎農(nóng)村環(huán)境的政策逐漸增多，不少政策之間內(nèi)容有交叉，但缺乏有效的協(xié)調(diào)，體系稍顯混亂。其次，現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的夾縫中生存，地位被“邊緣化”。由于中國現(xiàn)行環(huán)境政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和實(shí)施不能有效納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和決策過程的主流，不能從根源上解決環(huán)境與發(fā)展的矛盾，因而呈現(xiàn)出邊緣化特征。[4]另外，現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策缺乏村民的主動(dòng)參與，總體實(shí)施效果不甚理想。在長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史背景和深厚的政策依賴的社會(huì)意識背景下，我國目前的環(huán)境政策為“政府直控型環(huán)境政策”，從環(huán)境成本和效率角度看，這種環(huán)境政策過于依賴政府的行動(dòng)，社會(huì)力量參與很少，從而出現(xiàn)政府成本過高而且過于集中的問題。[5]

（二）我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律。

改革開放以來，我國不斷完善和推進(jìn)環(huán)境治理，逐步建立起一套與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律體系。[6]在國家《“十二五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)規(guī)劃》中，我們可以看到，在“十一五”期間我國“制定或修改了部分環(huán)境保護(hù)法律，如全國人大常委會(huì)修訂了《水污染防治法》、制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，在《侵權(quán)責(zé)任法》、《物權(quán)法》和其他有關(guān)法律中，特別規(guī)定了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容等；完善了環(huán)境行政法規(guī)，如國務(wù)院制定或者修訂了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》、《全國污染源普查條例》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等7項(xiàng)環(huán)保行政法規(guī)；出臺(tái)環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章，國務(wù)院環(huán)保部門制定或者修訂了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》等26個(gè)部門規(guī)章。可以說，在“十一五”期間，我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)工作取得了積極的進(jìn)展。

但是，縱觀“十一五”期間我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)取得的成果，我們不難發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)制定或者修訂的環(huán)境保護(hù)法規(guī)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)都沒有直接的聯(lián)系。這從側(cè)面反映出了我國當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法規(guī)相當(dāng)缺乏，特別是專門的“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”方面的立法更是少之甚少。具體而言，從我國已經(jīng)形成的環(huán)境法律體系來看，涉及農(nóng)村環(huán)境問題的相關(guān)立法主要有兩種類型，一類是總體性環(huán)境規(guī)定，包括適用于城鄉(xiāng)環(huán)境的《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《大氣污染防治法》、《水法》、《水污染防治法》等；另一類是專門針對農(nóng)村環(huán)境的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律法規(guī)，包括《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等。[7]通過對相關(guān)具體法條的考察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前與農(nóng)村環(huán)境相關(guān)的立法總體上呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

其一，統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)環(huán)境的法律法規(guī)中，具體涉及農(nóng)村環(huán)境的法條數(shù)量相當(dāng)少。如《環(huán)境保護(hù)法》一共四十七條，明確提到農(nóng)村環(huán)境的只有第二十條、二十二條與二十三條。而在《大氣污染防治法》，幾乎所有的條文都是針對城市大氣污染，沒有任何一個(gè)法條明確提到農(nóng)村大氣污染的治理問題。雖然這里面有立法技術(shù)問題（《大氣污染防治法》對造成大氣污染的污染源進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上逐一進(jìn)行立法給予規(guī)制），但也反映出此法在制定時(shí)并未過多地考慮農(nóng)村大氣污染方面的問題。

其二，專門針對農(nóng)村環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)并未涵蓋農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的全部內(nèi)涵。現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)大部分是針對農(nóng)業(yè)環(huán)境，如上文提到的《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等。而農(nóng)村環(huán)境不僅包括農(nóng)業(yè)環(huán)境，還涵蓋農(nóng)村村民的生活環(huán)境，如大氣、土壤、畜禽養(yǎng)殖等?？梢赃@樣講，我國關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法力度不大，尚未形成一個(gè)有序的法律體系。

其三，現(xiàn)有與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)效力等級總體不高，內(nèi)容可操作性不強(qiáng)。除了《農(nóng)業(yè)法》是由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的外，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》均屬于由國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)。也就是說，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)只有少量位于“法律”這一效力等級（其效力等級僅在憲法之下），而絕大多數(shù)位于行政法規(guī)這一效力等級（其效力在憲法與“法律”之下）。

其四，現(xiàn)有與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)的內(nèi)容可操作性不強(qiáng)。關(guān)于這一點(diǎn)，很多學(xué)者都有相同的認(rèn)識。有學(xué)者一針見血地指出，“現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條款大多為原則性、抽象性規(guī)定”，[8]統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)環(huán)境的法律法規(guī)絕大部分條款針對的城市環(huán)境的保護(hù)，數(shù)量極少的涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條款可想而知是不可能十分具體的，也只能是“淺嘗輒止”。即便是專門針對農(nóng)村環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)，其可操作性也不盡如人意。如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》（2001年修訂）第五章的內(nèi)容為“農(nóng)藥使用”，總共六個(gè)法條（第二十四條至第二十九條），這六個(gè)法條涵蓋了農(nóng)藥使用的指導(dǎo)方針、相關(guān)部門的職責(zé)、使用農(nóng)藥的防毒規(guī)程、農(nóng)藥安全與合理使用及其他禁止性規(guī)定。僅僅六個(gè)法條包含了如此多的內(nèi)容，這也注定了這六個(gè)法條內(nèi)容的概括性。

其五，現(xiàn)有與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)“村民中心”立法理念缺失?？梢哉f農(nóng)村環(huán)境的好壞直接關(guān)系著農(nóng)民的生活質(zhì)量，近些年農(nóng)村環(huán)境突發(fā)事件的突起就是例證。有學(xué)者曾做出統(tǒng)計(jì)，“1990—2010年我國共發(fā)生農(nóng)村環(huán)境突發(fā)事件348起，平均每年17起左右。其中，1990年—1998年為波動(dòng)期；1999年—2003年為穩(wěn)定期；2004年—2010年為爆發(fā)期”。[9]但現(xiàn)有與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)總體上忽略了“村民中心”的立法理念，未體現(xiàn)出農(nóng)村環(huán)境保護(hù)過程中村民的主體性地位，對“村民意志”的反應(yīng)不到位。這種立法局面導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)實(shí)施的效果不佳與農(nóng)村環(huán)境繼續(xù)惡化的后果。

（三）我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策與法律的對比分析。

從上文的論述中，可以看出當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策總體數(shù)量要多于法律，內(nèi)容的涉及面也要廣于法律。這說明我國農(nóng)村環(huán)境的治理基本上仍處于“行政手段為主”的階段。而與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律總體上處于“粗放狀態(tài)”，其宏觀象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際指導(dǎo)意義。

之所以出現(xiàn)此種狀況，主要有以下原因：首先，政策出臺(tái)較快，靈活性較強(qiáng)，而法律立法的周期較長。一項(xiàng)政策的制定基本上要經(jīng)歷“問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、效果預(yù)測與方案抉擇”的程序，時(shí)間周期不是很長。而且，政策能夠根據(jù)農(nóng)村環(huán)境的變化及時(shí)作出調(diào)整，靈活性比較強(qiáng)。相對于政策，法律的立法周期要長些。以全國人大及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的程序?yàn)槔?，根?jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，全國人大及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的程序主要包括四個(gè)階段：法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決與法律的公布。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，提出法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。值得一提的是，起草法律草案是立法工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)需要的時(shí)間是比較長的。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的長期缺失。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，長期以來，我國環(huán)境治理主要針對的是城市污染、工業(yè)污染，農(nóng)村環(huán)境一直處于被忽略的地位，其相關(guān)立法自然也被擱淺。此外，農(nóng)村環(huán)境的污染也具有一定的周期性，污染后果經(jīng)歷一段時(shí)間后才逐漸顯現(xiàn)，這也是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法缺失的主要原因之一。

三、生態(tài)文明建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的相應(yīng)對策

當(dāng)下我國農(nóng)村環(huán)境治理的這種主要依靠政策推動(dòng)、相關(guān)法律呈“粗放狀態(tài)”的治理模式是不足以應(yīng)對不斷惡化的農(nóng)村環(huán)境的，同時(shí)也不符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。對此，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境的治理不僅需要相關(guān)政策的宏觀指導(dǎo)，更需要相關(guān)法律的強(qiáng)力支撐，逐漸形成“以政策為先導(dǎo)，以法律為支撐”的治理模式。具體建議如下：

（一）對現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策進(jìn)行梳理，提升相關(guān)政策在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。

現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策數(shù)量眾多，且不斷有新的相關(guān)政策出臺(tái)，這就迫切要求相關(guān)部門對這些政策進(jìn)行梳理，對交叉內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，對于不符合農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀的舊政策及時(shí)進(jìn)行清理。此外，針對現(xiàn)有相關(guān)政策處于“邊緣化”的尷尬地位，應(yīng)提升其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中提出“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”，這為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位的提升提供了直接的依據(jù)與機(jī)制保障。

（二）逐步將一些農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為法律。

政策靈活機(jī)動(dòng)，尤其能夠應(yīng)對一些農(nóng)村環(huán)境突發(fā)事件。但政策缺乏穩(wěn)定性，新舊交替較快，且政策一般而言比較注重對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的宏觀把握，而微觀考量不足。另外，政策在執(zhí)行過程中較多地受人為因素的影響，其執(zhí)行力可能會(huì)大打折扣。因此，有必要將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的一些相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為法律。而政策與法律之間的相通性又為這種轉(zhuǎn)化提供了契機(jī)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策與法律二者調(diào)整的對象是相同的，即均針對農(nóng)村環(huán)境污染的預(yù)防與治理；同時(shí)二者在一定程度上都反映村民的意志，即村民都至少有希望自己的生活環(huán)境美好的樸素愿望。

（三）完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的體系建設(shè)。

現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的“粗放狀態(tài)”，更無體系而言。當(dāng)前不少學(xué)者提出我國應(yīng)出臺(tái)一部專門性的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》，并以此為基點(diǎn)，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境的自身特點(diǎn)，制定配套的法規(guī)。應(yīng)該說，這對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建是大有裨益的，也可以從根本上改變農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律依附于城市環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的弱勢地位。此外，相關(guān)法律的制定應(yīng)該建立在對農(nóng)村環(huán)境實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，如此才能提高法律的針對性與實(shí)際操作性。

（四）重視村民在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主體地位。

農(nóng)村環(huán)境的好與壞直接關(guān)系著村民的生活質(zhì)量的好與壞，因此農(nóng)村環(huán)境污染的預(yù)防與治理應(yīng)注意村民的主體地位與村民的積極參與。現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)保的相關(guān)政策與法律實(shí)施效果之所以不甚理想，與其忽略村民的主體地位不無關(guān)系。村民主體地位的提升，最關(guān)鍵的一點(diǎn)在于讓村民認(rèn)識到自身在農(nóng)村環(huán)境治理過程中的主體地位，唯此，才能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)村民治理農(nóng)村環(huán)境的積極性。我們可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，為了提高公民的環(huán)保意識，美國于1990年頒布了《國家環(huán)境教育法案》。這種為環(huán)保教育提供法制保障的做法，不失為明智之舉。也就是說，我們也可以通過類似立法，加強(qiáng)對村民環(huán)保意識的教育，喚醒村民深藏在內(nèi)心中的主體意識，并積極參與到農(nóng)村環(huán)境治理工作中來。

[1]中華人民共和國農(nóng)牧漁業(yè)部.邊疆同志關(guān)于農(nóng)牧漁業(yè)環(huán)保工作的發(fā)言（1984年1月24日）[G].安徽省檔案館藏：71-1-永久-763.

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