陳雅麗

（廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州 510053）

社會建設(shè)研究

非營利組織在社區(qū)服務(wù)中的作用及發(fā)展策略

陳雅麗

（廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州 510053）

非營利組織在社區(qū)服務(wù)發(fā)展中具有獨特地位?，F(xiàn)階段對于社區(qū)服務(wù)發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵影響的非營利組織有權(quán)威型、公益型、文化休閑型、支援型等幾種類型。非營利組織參與社區(qū)服務(wù)仍面臨著外部環(huán)境和自身建設(shè)等多方面的困難，應(yīng)優(yōu)化制度環(huán)境、建立有效的評估和監(jiān)督機制、提高公眾的認(rèn)知度和信任度、規(guī)范非營利組織內(nèi)部治理、提升非營利組織的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。

非營利組織；社區(qū)服務(wù)；社會福利

隨著社會管理創(chuàng)新的推進，中國非營利組織開始步入全面突破的發(fā)展新階段。社區(qū)是社會管理的基本單元，社區(qū)服務(wù)類的非營利組織近年來受益于政府的重點扶持和培育，已經(jīng)成為中國數(shù)量最為龐大的非營利組織類型。[1](p47)作為社區(qū)服務(wù)的重要參與主體，非營利組織在滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求、推動公民參與和社區(qū)自治、促進社區(qū)和諧等方面都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

一、非營利組織在社區(qū)服務(wù)中的作用

在社會學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等研究領(lǐng)域中，非營利組織是使用最頻繁的概念之一，然而，由于非營利組織并非是一個具有明確內(nèi)涵和外延的術(shù)語，學(xué)者們的理解和詮釋不盡相同，各種定義層出不窮。盡管眾多定義所強調(diào)的角度各有側(cè)重，其基本含義和指向卻是大同小異的，均是指政府機構(gòu)和企業(yè)組織之外的各種社會組織。

無論在西方發(fā)達(dá)國家還是在一些發(fā)展中國家，非營利組織對于社會福利服務(wù)的參與都受到政府的倡導(dǎo)和支持。社區(qū)是社會福利服務(wù)的承接平臺，社會整體福利服務(wù)的發(fā)展，離不開社區(qū)服務(wù)的完善和進步。社區(qū)服務(wù)，是指在社區(qū)內(nèi)為滿足人們的物質(zhì)文化生活需要所提供的各類社會服務(wù)。從國際經(jīng)驗來看，一個國家或地區(qū)社區(qū)服務(wù)的供給效果與水平，與非營利組織的發(fā)展程度密切相關(guān)。在社區(qū)服務(wù)供給方面，非營利組織與政府的目標(biāo)是一致的，相對而言，非營利組織因其自身特質(zhì)而具有一些特殊優(yōu)勢，使其對社區(qū)服務(wù)發(fā)展可以起到巨大的推動作用。

其一，促進社區(qū)服務(wù)相關(guān)規(guī)范的完善。

完善的規(guī)范是社區(qū)服務(wù)目標(biāo)得以實現(xiàn)的保證。非營利組織是各種規(guī)范產(chǎn)生的重要領(lǐng)域，參與社區(qū)服務(wù)的各類非營利組織，常常為了解決共同面臨的問題而自發(fā)討論、設(shè)計一些正式或非正式的規(guī)范和制度。由于這些規(guī)范和制度是在非營利組織充分反映各方意見和訴求的基礎(chǔ)上，通過平等交流、民主合作而制定出來的，因此更具合理性，也更容易被接受和執(zhí)行。

其二，推動社區(qū)服務(wù)的居民參與。

社區(qū)是一個可產(chǎn)生自組織機制的區(qū)域社會，非營利組織在促進社區(qū)自治和居民參與方面的作用不可低估。對于相對分散與疏離的社區(qū)居民來說，非營利組織為其參與社區(qū)服務(wù)提供了組織化的渠道，促進了居民之間的溝通和交往，從而有助于增強社區(qū)凝聚力。這種參與不僅是分享權(quán)利的過程，而且是承擔(dān)義務(wù)的過程。通過非營利組織的廣泛動員，居民參與到社區(qū)服務(wù)的發(fā)展中，既能體現(xiàn)社區(qū)居民的自我服務(wù)和守望相助，也有助于培養(yǎng)社區(qū)居民的公共精神。

其三，彌補政府投入社區(qū)服務(wù)資源的不足。

非營利組織在資源動員方面的功能十分突出。首先，在資金方面，非營利組織具有多元化的募款途徑，可以通過各種方式向社會籌集資金參與社區(qū)服務(wù)發(fā)展，用以填補政府投入社區(qū)服務(wù)的資金不足。其次，在人力資源方面，非營利組織以其志愿性和公益性吸引了為數(shù)眾多的社區(qū)志愿者，在扶貧濟困、助老助殘等社區(qū)福利服務(wù)中發(fā)揮了顯著作用。再次，在物質(zhì)資源方面，非營利組織還具有發(fā)掘和整合社區(qū)資源的優(yōu)勢，將社區(qū)中分散閑置的服務(wù)設(shè)施、場地等統(tǒng)籌使用，增加資源運用的透明度和科學(xué)性，豐富社區(qū)服務(wù)的物質(zhì)資源。

其四，拓展社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和形式。

現(xiàn)代社區(qū)的異質(zhì)性越來越強，人們的興趣、價值觀念、生活方式都高度多樣化。政府機構(gòu)所提供的社會福利服務(wù)具有普適性的特點，難以滿足社區(qū)居民多層次、多類型的服務(wù)需求。而非營利組織由各種不同取向、不同動機、不同領(lǐng)域的人群發(fā)起組成，其組織形態(tài)更靈活，應(yīng)變力更強。相對于政府機構(gòu)而言，非營利組織更容易接近社區(qū)居民，能更快速、靈敏地回應(yīng)居民需求，為居民提供多元化的社區(qū)服務(wù)。同時，非營利組織有服務(wù)大眾的公益使命感，能專注于政府無暇顧及的方面并且表現(xiàn)突出，尤其是在面對社區(qū)中的社會弱勢群體、邊緣性群體開展服務(wù)時，往往更加人性化。

二、當(dāng)前我國非營利組織在社區(qū)服務(wù)中的參與現(xiàn)狀

隨著我國非營利組織的迅速發(fā)展，參與社區(qū)服務(wù)的非營利組織數(shù)量和類型日益增多。概括而言，現(xiàn)階段對于社區(qū)服務(wù)發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵影響的非營利組織有以下幾種類型：

（一）權(quán)威型組織。

社區(qū)內(nèi)的權(quán)威型非營利組織包括社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)議事會等，這些組織是代表居民自主管理社區(qū)公共事務(wù)的自治組織，其在社區(qū)服務(wù)中的參與主要體現(xiàn)為對于各項服務(wù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。從社區(qū)服務(wù)整體規(guī)劃的制定、社區(qū)服務(wù)項目的設(shè)置、福利機構(gòu)的選擇，到社區(qū)內(nèi)各單位、組織和居民服務(wù)資源的協(xié)調(diào)和整合，以及社區(qū)服務(wù)項目的評議等，社區(qū)自治組織均承擔(dān)著重要職能。其中，參與程度最高的自治組織是社區(qū)居委會，其開展的社區(qū)服務(wù)項目涵蓋了社區(qū)居家養(yǎng)老、青少年思想道德教育、再就業(yè)服務(wù)、糾紛調(diào)解、衛(wèi)生保健服務(wù)、文化休閑服務(wù)、治安維護等諸多方面。社區(qū)居委會不僅是社區(qū)服務(wù)項目的管理者和運作者，而且在社區(qū)中起著“橋梁”和“紐帶”作用，通過運用其溝通協(xié)調(diào)能力將原本獨立松散的各類組織凝聚起來，從而形成了社區(qū)服務(wù)參與較為有序的格局。

（二）公益型組織。

近年來，許多地方積極推進公益型非營利組織參與社區(qū)服務(wù)，社區(qū)中出現(xiàn)了社會工作服務(wù)站、慈善超市、愛心救助中心、殘疾人康復(fù)站等組織。在助老、助殘、社區(qū)救助、扶貧、就業(yè)、青少年事務(wù)等多個領(lǐng)域，非營利組織已被納入政府主導(dǎo)下的管理體制和工作機制，并通過購買服務(wù)、資金補貼、建設(shè)孵化培育基地、設(shè)立發(fā)展基金等措施予以鼓勵。政府對于公益型非營利組織的扶持，既擴展了非營利組織成長的社會空間，也促進了社區(qū)公益服務(wù)的發(fā)展。在公益型非營利組織中，社區(qū)志愿者組織最普及、覆蓋面最廣。據(jù)統(tǒng)計，目前我國社區(qū)志愿者組織已有28.9萬個，注冊的社區(qū)志愿者達(dá)到3100萬人。[2]這些志愿者組織為社區(qū)居民提供經(jīng)常性、無償性的公益性服務(wù)，在社區(qū)中宣揚了友愛互助、關(guān)懷他人的價值理念，對于營造良好的社區(qū)氛圍起到了積極作用。

（三）文化休閑型組織。

文化休閑型組織是由社區(qū)居民基于文化生活需要和興趣愛好而形成的，如秧歌隊、腰鼓隊、太極拳隊、合唱隊、攝影協(xié)會、書法協(xié)會、羽毛球協(xié)會、足球協(xié)會、車友會、戲曲票友社等。這些組織的成員往往年齡相近、興趣相投，居民加入和退出完全自愿，組織對于成員并沒有約束力，但這并不妨礙其成員開展和參與活動的積極性。近年來社區(qū)文化休閑型組織的數(shù)量逐年上升，規(guī)模不斷擴大。不同類別的文化休閑組織各有其相對獨立的活動空間，在社區(qū)中和諧共存、相得益彰，不僅滿足了社區(qū)居民的精神文化需求，同時也以不同的形式推動了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

（四）支援型組織。

支援型非營利組織的主要任務(wù)是向社區(qū)中的特定群體提供服務(wù)和資源，以改善其生活狀況，如社區(qū)老年協(xié)會、婦女之家、社區(qū)殘疾人協(xié)會、外來務(wù)工者協(xié)會等。這類組織是具有共同利益的人們所組成的團體，可以幫助在社會博弈中處于弱勢地位的成員進行利益表達(dá)，增強其維護自身合法權(quán)益的力量。在我國城市社區(qū)中，支援型組織通常由政府發(fā)起成立，因此這類組織雖然屬于非營利組織的范疇，但在組織行為方式上卻具有“半官半民”的特點，與政府的聯(lián)系較為緊密。一方面，支援型組織將政府的政策意圖傳達(dá)給成員；另一方面，也將成員的訴求、建議集中向政府轉(zhuǎn)達(dá)，并利用法律、法規(guī)、政策協(xié)助成員維護權(quán)益。在利益表達(dá)和協(xié)調(diào)的過程中，支援型組織溝通了政府與社區(qū)居民的關(guān)系，促進了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

三、非營利組織參與社區(qū)服務(wù)存在的主要問題

（一）外部環(huán)境制約。

1.非營利組織參與社區(qū)服務(wù)的相關(guān)法規(guī)不健全，政策執(zhí)行不到位。

非營利組織對社區(qū)服務(wù)的參與，目前仍然缺乏健全的法規(guī)制度。我國涉及非營利組織的重要法規(guī)，有國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以及民政部頒布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，各級民政部門近幾年也陸續(xù)出臺了一些規(guī)范性文件。但這些制度設(shè)置大多屬于行政立法或部門規(guī)章，制約力不強，而且部分法規(guī)因缺乏后續(xù)的實施細(xì)則而難以落實。另外，一些促進非營利組織參與社區(qū)服務(wù)的優(yōu)惠政策分散在各種法律法規(guī)和政策文件之中，由于法律位階不高、政策相互沖突、部門文件互不銜接等原因，許多優(yōu)惠政策往往在實踐中未能得到嚴(yán)格執(zhí)行，這不僅不利于培育和發(fā)展非營利組織，也極大地限制了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

2.非營利組織承接社區(qū)服務(wù)的評估和監(jiān)督機制不完善。

作為基層社會管理創(chuàng)新的有益探索，政府向非營利組織購買社區(qū)服務(wù)已經(jīng)在很多領(lǐng)域開始實踐，整體而言，當(dāng)前仍處于啟動階段，普遍存在評估和監(jiān)督缺失的問題。政府在向非營利組織購買社區(qū)服務(wù)項目時，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對非營利組織的誠信評估、能力評估、戰(zhàn)略評估、績效評估等評估機制欠缺。有些地方政府雖然制定了評估辦法，但因缺少向非營利組織購買社區(qū)服務(wù)的相關(guān)知識和經(jīng)驗，其制定的評估辦法缺乏科學(xué)性。同時，非營利組織承接社區(qū)服務(wù)項目過程中監(jiān)管不足。一方面，非營利組織的快速增長使政府部門的監(jiān)管工作非常繁重，導(dǎo)致無力監(jiān)管的情況時有發(fā)生；另一方面，媒體、公眾、第三方評估機構(gòu)等對于非營利組織的社會監(jiān)督薄弱。

3.非營利組織開展社區(qū)服務(wù)的社會認(rèn)同度不高。

公眾的支持和參與對于非營利組織開展社區(qū)服務(wù)不可或缺。但是，我國非營利組織的社會認(rèn)同度和參與度不高，與社區(qū)服務(wù)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。這首先源于非營利組織在中國的發(fā)展缺少來自文化方面的深厚積淀，包括普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等。[3](p276)其次，受計劃經(jīng)濟時代傳統(tǒng)觀念的影響，中國公眾對非營利組織通常持有懷疑、擔(dān)憂等態(tài)度，使其在開展社區(qū)服務(wù)過程中經(jīng)常遭遇誤解甚至抵觸。再次，非營利組織的價值尚未被充分認(rèn)可。相當(dāng)一部分非營利組織還沒有真正發(fā)揮出應(yīng)有的優(yōu)勢，使得公眾對其作用了解甚少，因此很難對非營利組織及其開展的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生信任感和參與動力。

（二）內(nèi)部治理困境。

1.非營利組織內(nèi)部治理機制不夠完善，組織管理不規(guī)范。

總體來看，非營利組織的內(nèi)部治理狀況并不理想，這嚴(yán)重影響了其對社區(qū)服務(wù)的有效參與。我國大多數(shù)非營利組織歷史較短，規(guī)模較小，內(nèi)部尚未形成良好的治理結(jié)構(gòu)，組織的內(nèi)部決策機制、內(nèi)部執(zhí)行機制、內(nèi)部監(jiān)督機制均未健全，在項目運營、財務(wù)管理、人員任免等方面，還存在不規(guī)范、不透明、不民主的現(xiàn)象。有的非營利組織在政府主導(dǎo)下產(chǎn)生，依靠行政資源維持運營，自身的決策和監(jiān)督機制形同虛設(shè)，社區(qū)服務(wù)項目缺乏新意，忽視服務(wù)效果；有的非營利組織由社區(qū)居民自發(fā)組成，沒有建立規(guī)范的內(nèi)部規(guī)章制度，組織處于松散無力的狀態(tài)，難以保證社區(qū)服務(wù)活動的可持續(xù)性；甚至部分非營利組織違背非營利理念，假借公益名義謀取私利，在運作中出現(xiàn)了嚴(yán)重的目標(biāo)錯位，對社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

2.非營利組織缺少專業(yè)人才，社區(qū)服務(wù)能力不足。

高素質(zhì)專業(yè)人才的匱乏是非營利組織普遍面臨的困境。就參與社區(qū)服務(wù)的非營利組織而言，其整體專業(yè)化水平仍較低。一些非營利組織專職人員數(shù)量較少，且缺少社會工作、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的人才，不具備專業(yè)性的社區(qū)服務(wù)工作知識和技能；部分非營利組織的負(fù)責(zé)人由離退休人員兼任，由于缺乏專業(yè)素質(zhì)、身體狀況不佳等原因，使得組織的活力不足、發(fā)展受限；另有一些非營利組織全憑志愿者的奉獻(xiàn)精神開展社區(qū)服務(wù)活動，但因志愿者未經(jīng)相關(guān)的培訓(xùn)和訓(xùn)練而欠缺社區(qū)服務(wù)所需要的理念和方法。人才短缺導(dǎo)致非營利組織提供專業(yè)性社區(qū)服務(wù)的能力不足，尤其是在單親家庭輔導(dǎo)、問題青少年幫教、弱智兒童輔導(dǎo)、殘疾人康復(fù)服務(wù)等方面，并不能達(dá)到公眾的預(yù)期，這在很大程度上妨礙了社區(qū)服務(wù)向高水平發(fā)展。

四、建議與思考

（一）優(yōu)化非營利組織參與社區(qū)服務(wù)的制度環(huán)境。

充分發(fā)揮非營利組織在社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的作用，需要加快制度建設(shè)的步伐。各級政府部門應(yīng)根據(jù)本地社區(qū)服務(wù)的實際情況，制定或修訂各種相關(guān)的政策法規(guī)及實施細(xì)則，增強政策法規(guī)的可操作性，為非營利組織參與社區(qū)服務(wù)提供更好的制度平臺。同時，要通過相應(yīng)的法規(guī)制度建設(shè)明確社區(qū)服務(wù)的重要地位，加大社區(qū)服務(wù)相關(guān)政策規(guī)定的執(zhí)行力度，使有利于非營利組織參與社區(qū)服務(wù)的各項政策法規(guī)得到落實。政府應(yīng)完善非營利組織的專項法規(guī)體系，進而逐步引導(dǎo)和推動非營利組織積極參與社區(qū)服務(wù)，以良好的制度條件促進非營利組織健康發(fā)展，同時為其參與社區(qū)服務(wù)提供更加有力的法規(guī)政策支持。

（二）建立有效的評估和監(jiān)督機制。

非營利組織缺少市場競爭機制，客觀上容易出現(xiàn)效率低下問題，因此需要健全評估和監(jiān)督機制。政府在向非營利組織購買社區(qū)服務(wù)項目的過程中，應(yīng)建立科學(xué)的項目評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，對非營利組織進行包括項目執(zhí)行、財務(wù)會計、組織管理和綜合能力等在內(nèi)的各種評估。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門、服務(wù)對象的評價，而且要引入第三方評估機構(gòu)，同時，完善非營利組織的信息披露制度，將其承接社區(qū)服務(wù)項目的相關(guān)情況公之于眾，接受社會和輿論監(jiān)督，從而形成對非營利組織開展科學(xué)評估和信息公示的機制。通過嚴(yán)格的評估和監(jiān)督，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，改善非營利組織的社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，提高效率。

（三）提高公眾的認(rèn)知度和信任度。

非營利組織在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的長期健康發(fā)展，有賴于公眾對非營利組織的認(rèn)知、理解和信任，提高非營利組織的社會知曉度和認(rèn)同度非常重要。首先，應(yīng)大力培育公益文化，在全社會倡導(dǎo)公益價值觀，為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的人文社會環(huán)境。其次，非營利組織應(yīng)通過各種途徑廣泛宣傳，使公眾充分認(rèn)識到其在社區(qū)服務(wù)中的職能和作用，以獲得公眾尤其是社區(qū)居民的認(rèn)可和支持，喚起公眾的參與意識。再次，非營利組織要加強自身建設(shè)，重點是要增強對于社會需求反映的敏感性，積極主動地捕捉居民多樣化的社區(qū)服務(wù)需求，并迅速有效地開展服務(wù)，同時提升社區(qū)服務(wù)水平，真正展現(xiàn)非營利組織的社會價值，提高社會公信力。

（四）規(guī)范非營利組織的內(nèi)部治理。

非營利組織規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)在于權(quán)責(zé)明晰的治理結(jié)構(gòu)，只有從內(nèi)部完善約束機制，才能確保其開展的社區(qū)服務(wù)良性運作。非營利組織應(yīng)健全以章程為核心的各項內(nèi)部管理制度，包括財務(wù)制度、人事制度等。根據(jù)不同類型非營利組織的實際情況，完善治理機構(gòu)，充分發(fā)揮理事會、會員大會等機構(gòu)的監(jiān)督作用，實現(xiàn)組織內(nèi)部的分權(quán)與制衡，增加社區(qū)服務(wù)運作的透明度。加強非營利組織自律管理，落實民主選舉、民主決策、民主管理的機制，以民主的方式強化非營利組織的自我約束，防止其在開展社區(qū)服務(wù)過程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為。

（五）提升非營利組織的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。

隨著非營利組織對社區(qū)服務(wù)的參與程度不斷提高，其對于專業(yè)人才的需求日益迫切。一方面，應(yīng)更加重視專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。要通過健全職稱、工資、福利、社會保障等方面管理制度，吸納優(yōu)秀人才加入非營利組織；同時要加大現(xiàn)有從業(yè)人員的教育培訓(xùn)力度，培養(yǎng)更多掌握社區(qū)服務(wù)理論知識、工作方法和專業(yè)技巧的專職人員，提高非營利組織承接社區(qū)服務(wù)項目的專業(yè)能力。另一方面，針對非營利組織中的志愿者，應(yīng)建立專業(yè)人才與志愿者的聯(lián)動機制，由專業(yè)人才指導(dǎo)和培訓(xùn)志愿者，使社區(qū)志愿服務(wù)達(dá)到應(yīng)有的水平，逐漸形成雙方優(yōu)勢互補、緊密協(xié)作、相互支持的格局。

[1]黃曉勇．中國民間組織報告（2011—2012）[M]．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012．

[2]衛(wèi)敏麗．全國社區(qū)志愿者組織已達(dá)28.9萬個[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2012-05/09/c_111916323. htm，2012-05-09．

[3]王名，賈西津．中國非營利組織：定義、發(fā)展與政策建議[A]．范麗珠．全球化下的社會變遷與非政府組織[C]．上海：上海人民出版社，2003．

責(zé)任編輯張曉予

C916

：A

：1003-8477（2013）07-0050-03

陳雅麗（1977—），女，社會學(xué)博士，廣東省委黨校行政學(xué)教研部副教授。