史柏年

社會(huì)工作行政涵義辨析

史柏年

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于社會(huì)工作行政涵義的理解比較寬泛，往往將“社會(huì)工作行政”、“社會(huì)行政”、“社會(huì)福利行政”等幾個(gè)概念替代使用。在關(guān)于社會(huì)工作行政的范圍方面，也存在著從政策過程、或從政策構(gòu)成、以及從政策層次等三個(gè)不同的視角進(jìn)行的解說。筆者在對(duì)“社會(huì)行政”、“社會(huì)福利行政”和“社會(huì)工作行政”三個(gè)概念的區(qū)別及其相互關(guān)系討論的基礎(chǔ)上，提出對(duì)社會(huì)工作行政涵義的理解。

社會(huì)工作 社會(huì)工作行政 涵義

社會(huì)工作行政作為一種間接的專業(yè)方法，雖然已經(jīng)納入社會(huì)工作專業(yè)教育的課程體系，但是學(xué)界對(duì)于其涵義的理解還存在很多爭(zhēng)論和很大分歧。筆者嘗試將目前國(guó)內(nèi)學(xué)者的不同見解做一綜述與分析，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)社會(huì)工作行政涵義的理解，以求教于大家。

一、目前學(xué)界關(guān)于社會(huì)工作行政涵義的觀點(diǎn)綜述

由于各國(guó)各地區(qū)社會(huì)制度與社會(huì)行政體制不同，人們對(duì)于社會(huì)工作行政的涵義有不同的界定，即便是同一國(guó)家或同一地區(qū)，由于學(xué)者個(gè)人理解和關(guān)注點(diǎn)的不同，對(duì)于社會(huì)工作行政的界定也有很大差異。

（一）社會(huì)工作行政的稱謂之辨

社會(huì)工作作為一個(gè)專業(yè)引入中國(guó)之初，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的學(xué)者對(duì)于社會(huì)工作行政的涵義理解是比較寬泛的，往往將“社會(huì)工作行政”、“社會(huì)行政”、“社會(huì)福利行政”等幾個(gè)概念替代使用。如較早論及社會(huì)工作行政的宋林飛（1991），在他主編的《社會(huì)工作概論》中提出，社會(huì)工作行政，或稱“社會(huì)行政”，由于社會(huì)工作主要內(nèi)容涉及社會(huì)福利，故社會(huì)工作行政亦稱社會(huì)福利行政。他對(duì)于社會(huì)工作行政的定義是：指政府的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)的福利保障組織，為預(yù)防和解決各種社會(huì)問題，滿足人民的福利需要而進(jìn)行的社會(huì)工作及其相關(guān)的行政管理活動(dòng)的總稱。它是一種間接的社會(huì)工作方法，通過對(duì)社會(huì)工作的行政管理，把社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為服務(wù)的一個(gè)過程。其中包括對(duì)各種社會(huì)團(tuán)體、群眾性社區(qū)組織和大量群眾性社會(huì)工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)。

夏學(xué)鑾（1994）同樣交替使用上述三個(gè)概念，他在為《中國(guó)社會(huì)工作百科全書》中“社會(huì)工作行政”詞條所撰寫的釋義中認(rèn)為：社會(huì)工作行政是社會(huì)工作在管理層面和制度層面發(fā)生的事務(wù)。又稱社會(huì)行政。有人把社會(huì)工作行政也看作是社會(huì)工作的方法之一。它包括社會(huì)政策與立法、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)和人事等方面的管理。用立法的手段、組織的手段和制度的手段來解決社會(huì)問題，就是社會(huì)工作行政。這種解決方法比個(gè)案方法要有效得多。但是，它也需要許多金錢。因此，有人又把社會(huì)工作行政叫做社會(huì)福利行政。

王思斌在其主編的教科書中交替使用社會(huì)行政、社會(huì)工作行政概念。例如，在其主編的《社會(huì)工作概論》（1999）中，他將“社會(huì)行政”視為與社會(huì)個(gè)案工作、社會(huì)小組工作、社區(qū)工作具有同等地位的社會(huì)工作方法之一單獨(dú)設(shè)章加以論述；在其主編的《社會(huì)工作導(dǎo)論》（2004）中，他將“社會(huì)工作行政”與社區(qū)工作、社會(huì)政策視為宏觀社會(huì)工作的三個(gè)領(lǐng)域分別單節(jié)論述。2006年7月，他領(lǐng)銜主編的《社會(huì)行政》教材出版，這是目前國(guó)內(nèi)六、七本有關(guān)社會(huì)工作行政的教科書中惟一一本用“社會(huì)行政”而非“社會(huì)工作行政”命名的教材，在該書中，王思斌明確指出：社會(huì)行政也叫社會(huì)工作行政和社會(huì)福利行政。

在上述學(xué)者影響下，國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究社會(huì)工作行政的學(xué)者都將社會(huì)行政、社會(huì)工作行政和社會(huì)福利行政三個(gè)概念作混合交替使用，例如：

國(guó)內(nèi)最早一本社會(huì)工作行政教材的編著者張曙在2002年出版的《社會(huì)工作行政》中，開宗明義道：“社會(huì)工作行政簡(jiǎn)稱社會(huì)行政?！薄坝捎谏鐣?huì)工作行政的主要內(nèi)容涉及社會(huì)福利，故社會(huì)工作行政也可稱社會(huì)福利行政?！?/p>

范志海、閻更法（2004）在其編著的《社會(huì)工作行政》教材中，也認(rèn)為：“社會(huì)工作行政”，或稱“社會(huì)行政”，或稱“社會(huì)福利行政”。

蕭洪恩（2005）在其主編的《社會(huì)工作行政》中也寫道：社會(huì)工作行政，也稱“社會(huì)行政”或“社會(huì)福利行政”。

曾群（2007）在其編著的《社會(huì)工作行政》中說：社會(huì)工作行政（也稱“社會(huì)福利行政”或“社會(huì)行政”）是20世紀(jì)40年代以后發(fā)展起來的一種社會(huì)工作實(shí)務(wù)方法。

與上述幾乎一邊倒的學(xué)術(shù)主張不同，陳為雷（2010）對(duì)于將社會(huì)行政、社會(huì)工作行政、社會(huì)福利行政三個(gè)概念混淆交替使用的現(xiàn)象提出不同意見，在其編著的《社會(huì)工作行政》一書中提出：“社會(huì)工作行政、社會(huì)行政和社會(huì)福利行政的英文用法不同，這種不同體現(xiàn)在中文上就是三個(gè)不同的詞組。但是國(guó)內(nèi)學(xué)者基本上對(duì)社會(huì)工作行政、社會(huì)行政和社會(huì)福利行政不加以區(qū)別，認(rèn)為三個(gè)詞組可以通用。本書認(rèn)為，社會(huì)工作行政、社會(huì)行政、社會(huì)福利行政是屬于不同范疇的概念，具有不同的含義和理論體系，有必要把它們區(qū)別開來?！?/p>

當(dāng)中國(guó)大陸的學(xué)者在社會(huì)行政、社會(huì)福利行政和社會(huì)工作行政三個(gè)概念之間發(fā)生意見分歧和爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，發(fā)覺國(guó)外和境外在相關(guān)稱謂問題上有了新的動(dòng)向。例如，中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者黃源協(xié)（2000）編著的教材不再用“社會(huì)工作行政”，而是用“社會(huì)工作管理”的稱謂來命名。他在書中說：盡管“行政”與“管理”二詞之意涵尚未有完全的定論，然而，在一種強(qiáng)調(diào)效率與責(zé)信的年代，管理的用詞似乎已逐漸取代行政。社會(huì)福利與社會(huì)工作在1980年代后也受到這股潮流的影響，因而，“社會(huì)福利管理”與“社會(huì)工作管理”也似乎逐漸地取代“社會(huì)福利行政”與“社會(huì)工作行政”。

從具有權(quán)威性的美國(guó)國(guó)家社會(huì)工作者協(xié)會(huì)（NASW）1995年出版的《社會(huì)工作百科全書》（第19版）將“行政”詞條改為了“管理”（曾群，2007），以及臺(tái)灣2000年8月出版的《社會(huì)工作詞典》（第四版）只列“社會(huì)工作管理”詞條，而沒有列“社會(huì)工作行政”詞條的做法，似乎也可以看出此種變化的動(dòng)向。

目前，少有中國(guó)大陸學(xué)者對(duì)于社會(huì)工作行政稱謂的上述變化動(dòng)向做出反應(yīng)，惟有顧東輝（2005）注意到了這一學(xué)術(shù)動(dòng)向，所以在其主編的《社會(huì)工作概論》中，采用1995年版《美國(guó)社會(huì)工作詞典》的觀點(diǎn)，將行政與管理視為同義詞，并融合兩者的觀點(diǎn)與內(nèi)涵，合稱為社會(huì)工作行政管理。

（二）社會(huì)工作行政的范圍之爭(zhēng)

關(guān)于社會(huì)工作行政的范圍，可以從政策過程、政策構(gòu)成和政策層次等三個(gè)不同的視角來評(píng)價(jià)。

1.政策過程視角

政策過程視角是從社會(huì)政策的形成發(fā)展過程的角度，來評(píng)價(jià)社會(huì)工作行政在其中的位置和作用。在這里，社會(huì)工作行政有末端介入與全程介入之分。

學(xué)者一般認(rèn)為，社會(huì)工作行政的中心含義是執(zhí)行、實(shí)施社會(huì)政策。社會(huì)工作行政（社會(huì)行政）作為將社會(huì)政策變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)的活動(dòng)，是社會(huì)行政人員及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)政策，動(dòng)員和配置社會(huì)福利資源，有效地促進(jìn)社會(huì)服務(wù)提供的過程（王思斌，2006）。因此，社會(huì)工作行政的前提條件是社會(huì)政策已然存在，行政的任務(wù)只是把已有的社會(huì)政策化為具體的服務(wù)計(jì)劃和措施。從這一角度分析，社會(huì)工作行政處于社會(huì)政策過程的末端，對(duì)于社會(huì)政策的制定并不介入其中。

也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)工作行政的作用貫穿于社會(huì)政策的全過程，即認(rèn)為從社會(huì)政策的制定，到社會(huì)政策的執(zhí)行，再到社會(huì)政策的調(diào)整修訂的整個(gè)過程，社會(huì)工作行政都要介入其中。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者把社會(huì)工作行政的內(nèi)容分為政府機(jī)構(gòu)中的社會(huì)工作行政和社區(qū)中社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作行政兩個(gè)部分。認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)中的社會(huì)工作行政的內(nèi)容包括：（1）對(duì)社會(huì)問題的調(diào)查研究；（2）社會(huì)政策的制定及社會(huì)立法的創(chuàng)立、修訂；（3）社會(huì)福利制度與方法的研究、實(shí)驗(yàn)；（4）社會(huì)工作制度與標(biāo)準(zhǔn)的建立；（5）社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、籌集與分配、保管、運(yùn)用；（6）社會(huì)資源的開發(fā)、利用；（7）社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)、協(xié)調(diào)。（宋林飛，1991）從這一角度分析，社會(huì)工作行政的范圍涉及社會(huì)政策全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，是將社會(huì)立法、社會(huì)政策制定、社會(huì)政策執(zhí)行、社會(huì)政策修訂統(tǒng)統(tǒng)納入社會(huì)工作行政的視野，這實(shí)際上是一種基于沒有實(shí)行嚴(yán)格的議行分離的中國(guó)政府行政行為的真實(shí)反映和理論概括。

介于末端介入說與全程介入說之間，有一種雙向介入說，即有學(xué)者從社會(huì)政策需要不斷修正完善的角度看待社會(huì)工作行政的雙向作用。如基德內(nèi)（Hohn C.Kidn）認(rèn)為：“社會(huì)工作行政是一個(gè)將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)的雙向過程：（1）將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)的過程；（2）運(yùn)用所得的經(jīng)驗(yàn)調(diào)整社會(huì)政策的過程。”（陳為雷，2010）從這一角度分析，社會(huì)工作行政對(duì)于社會(huì)政策的修正完善具有影響作用，但是在整個(gè)社會(huì)政策過程中，其作用主要在于政策執(zhí)行而非政策制定。

2.政策構(gòu)成視角

政策構(gòu)成視角是從社會(huì)政策所包含的項(xiàng)目?jī)?nèi)容的角度，來評(píng)價(jià)社會(huì)工作行政所覆蓋范圍的寬度與廣度。在這里，社會(huì)工作行政有廣義和狹義之分。

廣義論者從廣義的社會(huì)福利的立場(chǎng)出發(fā)，將政府有關(guān)社會(huì)發(fā)展的所有計(jì)劃，以及社會(huì)福利的所有職責(zé)，如聯(lián)合國(guó)在1959年出版的《社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的國(guó)際調(diào)查》中所列的10個(gè)方面的內(nèi)容都納入社會(huì)工作行政的范圍，包括：國(guó)民健康計(jì)劃、營(yíng)養(yǎng)及家政計(jì)劃、國(guó)民住宅計(jì)劃、勞工福利計(jì)劃、教育計(jì)劃、社會(huì)保障及收入維持計(jì)劃、社會(huì)發(fā)展特殊計(jì)劃、鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃、鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和都市發(fā)展計(jì)劃等。學(xué)者蕭洪恩（2005）持廣義觀點(diǎn)。他認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的不同實(shí)際，應(yīng)從不同層次來理解社會(huì)福利，諸如面對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的“民政”福利、面對(duì)國(guó)民發(fā)展的發(fā)展性福利、面對(duì)國(guó)民多元化需求的現(xiàn)代福利等，都應(yīng)屬于福利范圍。據(jù)此，可以把社會(huì)工作行政界定為：一切社會(huì)福利工作組織所從事的制定社會(huì)福利政策，并將其轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利服務(wù)的活動(dòng)過程。

狹義論者則從狹義的社會(huì)福利的立場(chǎng)出發(fā)，認(rèn)為，社會(huì)工作行政一般只包括社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容。學(xué)者張曙（2002）持狹義觀點(diǎn)。她認(rèn)為，社會(huì)工作行政服務(wù)的范圍相對(duì)于社會(huì)管理、公共行政要窄一些，它僅僅涉及到社會(huì)上遇到社會(huì)問題的一群弱勢(shì)群體。而社會(huì)管理是針對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。公共行政則涉及社會(huì)生活的公共領(lǐng)域。如公共安全、交通、教育，目的是使全體公民享受上述領(lǐng)域的服務(wù)以正常地生活和工作。

3.政策層次視角

政策層次視角是從社會(huì)政策所處的層級(jí)高低的角度，來評(píng)價(jià)不同社會(huì)工作行政主體職責(zé)方面的差異。在這里，社會(huì)工作行政有宏觀與微觀之分。

王思斌在《社會(huì)行政》一書中指出，“行政是包括了不同層次、不同內(nèi)容的復(fù)雜活動(dòng)的總和。實(shí)際上，高層政府中的行政與服務(wù)機(jī)構(gòu)中的行政有許多不同，”因此，可以“把社會(huì)行政分為宏觀社會(huì)行政和微觀社會(huì)行政”。

所謂宏觀社會(huì)工作行政，就是在將社會(huì)政策變?yōu)榫唧w服務(wù)的過程中，在宏觀層次或較高層次從事與政策闡釋、推行、籌劃和設(shè)計(jì)相關(guān)的活動(dòng)。國(guó)家的社會(huì)政策經(jīng)過立法過程而具有法律上的合法性，在這種合法性的基礎(chǔ)上，政府才能動(dòng)員各種力量去貫徹和實(shí)施政策。在由立法部門交給行政部門貫徹、實(shí)施的過程中，相關(guān)部門還會(huì)制定執(zhí)行、貫徹政策的某些細(xì)則和說明，它要解決的是結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步闡明該政策的目標(biāo)與意義，明確政策對(duì)象的范圍，指出貫徹執(zhí)行該政策的主要責(zé)任部門和相關(guān)責(zé)任部門，明確社會(huì)福利資源的來源及籌集方法，指明各相關(guān)部門之間的關(guān)系及如何去推動(dòng)該政策的實(shí)施，說明政策實(shí)施效果的檢查評(píng)估及事故責(zé)任的承擔(dān)，等等。這些圍繞政策的貫徹執(zhí)行而開展的行政工作就是宏觀社會(huì)行政。

所謂微觀社會(huì)工作行政，指的是在政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中比較接近于具體服務(wù)的基層從事的行政活動(dòng)。社會(huì)政策是經(jīng)過一系列細(xì)化、具體化的過程而逐漸變?yōu)榫唧w的面對(duì)政策對(duì)象的服務(wù)活動(dòng)的，越接近于這些服務(wù)活動(dòng)，行政工作就越具體、越微觀。在社會(huì)政策實(shí)施系統(tǒng)中，最基礎(chǔ)的是服務(wù)人員向政策對(duì)象提供具體的服務(wù)，而對(duì)于這些具體的服務(wù)的管理活動(dòng)，就是微觀的社會(huì)工作行政，它包括圍繞基層的具體服務(wù)而展開的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)估等活動(dòng)。（王思斌，2006）

二、社會(huì)工作行政涵義之我見

綜合比較上述學(xué)者的不同主張，筆者認(rèn)為：社會(huì)行政、社會(huì)福利行政和社會(huì)工作行政是三個(gè)具有遞進(jìn)性從屬關(guān)系的概念。社會(huì)行政是最大的概念，它是針對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行所進(jìn)行的協(xié)調(diào)與管理，包含公共安全、交通、教育、衛(wèi)生、住房、婚姻家庭、人口計(jì)生和社會(huì)保障等方面行政工作事務(wù)；社會(huì)福利行政是中間的概念，是社會(huì)行政中的主要部分，它只涉及上述各社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域中與社會(huì)福利有關(guān)的事務(wù)方面的行政工作內(nèi)容，而不涉及社會(huì)行政其他方面的內(nèi)容；社會(huì)工作行政則是最小的概念，是社會(huì)福利行政中只涉及專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的一部分內(nèi)容，也就是說，社會(huì)工作行政是社會(huì)福利行政體系中涉及社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)而開展的行政性事務(wù)的總稱。

從這個(gè)角度出發(fā)，筆者對(duì)于社會(huì)工作行政做如下界定：社會(huì)工作行政是一種間接的專業(yè)方法，它是通過對(duì)組織（即社會(huì)工作機(jī)構(gòu)）科學(xué)有效的行政管理，以最大化滿足社區(qū)和民眾社會(huì)需求的專業(yè)活動(dòng)。

根據(jù)這個(gè)定義，社會(huì)工作行政具有以下涵義：

第一，社會(huì)工作行政是一種間接的專業(yè)方法，而不是一個(gè)公共行政部門。它與其他行政部門（包括社會(huì)福利行政部門）的根本區(qū)別在于它的專業(yè)性，即使用社會(huì)工作的專業(yè)方法，為有需要的人提供（間接）服務(wù)。正是從這一點(diǎn)出發(fā)，王思斌（2006）將中國(guó)的社會(huì)工作分為“專業(yè)社會(huì)工作”和“實(shí)際社會(huì)工作”?！皩?shí)際社會(huì)工作”的特點(diǎn)就是它的“行政性”和“非（半）專業(yè)性”。

第二，社會(huì)工作行政的對(duì)象是組織（即社會(huì)工作機(jī)構(gòu)），而不是接受服務(wù)的案主。它是通過對(duì)組織的有效的行政管理的途徑實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)的。

第三，社會(huì)工作行政的最終目標(biāo)是最大化滿足服務(wù)對(duì)象的需求，而不是滿足機(jī)構(gòu)自身的利益。

第四，社會(huì)工作行政借鑒社會(huì)公共行政的工具和方法，內(nèi)容包括組織、計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、評(píng)估、人事、財(cái)務(wù)、督導(dǎo)等，但是在具體運(yùn)用時(shí)，又有其社會(huì)工作專業(yè)獨(dú)特的理論視角和價(jià)值倫理。

[1]陳良謹(jǐn)，1994，《中國(guó)社會(huì)工作百科全書》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社。

[2]陳為雷，2010，《社會(huì)工作行政》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社。

[3]范志海、閻更法，2004，《社會(huì)工作行政》，上海：華東理工大學(xué)出版社。

[4]顧東輝，2005，《社會(huì)工作概論》，上海：上海譯文出版社。

[5]黃源協(xié)，2000.，《社會(huì)工作管理》，臺(tái)灣：楊智文化事業(yè)股份有限公司。

[6]宋林飛，1991，《社會(huì)工作概論》，南京：南京大學(xué)出版社。

[7]王思斌，1999，《社會(huì)工作概論》，北京：高等教育出版社。

[8]——，2004，《社會(huì)工作導(dǎo)論》，北京：高等教育出版社。

[9]——，2006，《社會(huì)行政》，北京：高等教育出版社。

[10]——，2006，《體制轉(zhuǎn)變中社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程》，載《社會(huì)工作專業(yè)化及本土化實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[11]蕭洪恩，2005，《社會(huì)工作行政》，武漢：華中科技大學(xué)出版社。

[12]曾群，2007，《社會(huì)工作行政》，上海：上海人民出版社。

[13]張曙，2002，《社會(huì)工作行政》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

C916

A

1672-4828(2013)02-0026-05

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.02.005

史柏年，中國(guó)青年政治學(xué)院教授，中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)（北京100089）。