鄢奧

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）

中日公害糾紛的行政處理機(jī)制之比較

鄢奧

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）

日本公害糾紛的行政處理機(jī)制在解決該國的公害糾紛發(fā)揮了非常重要的作用，多樣的處理途徑，嚴(yán)格的程序要求，我國現(xiàn)行公害糾紛行政處理機(jī)制較為不健全，我國可借鑒日本在此方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可謂“他山之石，可以攻玉”。

公害糾紛；行政處理機(jī)制；比較；啟示

由于環(huán)境問題的日益加劇以及公眾環(huán)境意識及維權(quán)意識的增強(qiáng)，環(huán)境糾紛日益增多。環(huán)境糾紛包括因環(huán)境污染造成的糾紛和生態(tài)破壞導(dǎo)致的糾紛，其中因環(huán)境污染造成的糾紛，或?qū)Ｒ浴肮m紛”稱之者，如日本，且日本專門制定《公害糾紛處理法》。在這個(gè)曾被稱為“公害列島”、“公害先進(jìn)國家”經(jīng)歷四大公害?。ㄐ鼙竞托聻a的水俁病、四日市的哮喘病、疼痛?。┑拳h(huán)境重創(chuàng)后，制定了有著許多獨(dú)特法律制度的《公害糾紛處理法》。西方國家的行政權(quán)力原則上不介入當(dāng)事人之間的私法上權(quán)利義務(wù)之爭的原則不相為伍，而以日本為代表的是將行政與司法兩個(gè)領(lǐng)域加以混合，日本公害糾紛行政處理形式有斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定4種方式[1]，形成了“行政準(zhǔn)司法”制度，也有學(xué)者認(rèn)為這種混合行為是民事行為或者行政行為（也可稱為行政職責(zé)行為）。

一、公害糾紛行政處理機(jī)制概述

根據(jù)日本《公害糾紛處理法》第2條和《公害對策基本法》第2條的規(guī)定，所謂公害糾紛，是指由于工業(yè)或人類其他活動(dòng)而造成的大氣污染糾紛、水質(zhì)污染糾紛、土壤污染糾紛，噪聲、震動(dòng)、地面下沉、惡臭氣味等所引起的糾紛的總稱；我國環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)，環(huán)境污染糾紛與日本的公害糾紛意義相同。公害糾紛行政處理制度是指擁有準(zhǔn)司法裁判機(jī)能的國家或地方自治政府出于被害者與加害的企事業(yè)單位之間，就雙方爭執(zhí)的公害糾紛進(jìn)行迅速、公正處理的制度。公害糾紛行政處理行為的性質(zhì)是一種行政準(zhǔn)司法行為，從職能上看，行政機(jī)關(guān)是在行使糾紛處理職能；從功能上看，行政機(jī)關(guān)達(dá)到的功能與司法機(jī)關(guān)相似，解決當(dāng)事人之間發(fā)生的環(huán)境權(quán)益糾紛，維護(hù)社會(huì)公平和正義；從某些程序特點(diǎn)上看，如程序的啟動(dòng)需要申請，這與司法權(quán)的被動(dòng)性是相通的，以及行政處理機(jī)構(gòu)也可運(yùn)用職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)等。

公害糾紛行政處理制度是一種形式為行政機(jī)關(guān)作為中立第三人來處理糾紛的糾紛非訴解決機(jī)制。公害糾紛行政處理制度最重要的兩個(gè)原則為自愿（日本有例外） 和快速，自愿原則，是指行政機(jī)關(guān)不干涉當(dāng)事人對糾紛解決方式的選擇，但行政處理程序過程中，行政機(jī)關(guān)依申請啟動(dòng)程序公平公正的原則做出裁決，處理結(jié)果與當(dāng)事人的主觀意愿關(guān)聯(lián)不大，這與民事訴訟中的程序是一致的，自愿提起，但處理結(jié)果不因主觀意愿而轉(zhuǎn)變；“快速”也是行政處理與司法訴訟的根本區(qū)別，“遲來的正義非正義”，效率和正義在處理爭議中是當(dāng)事人的首要追求，行政處理能夠克服訴訟嚴(yán)格程序性導(dǎo)致的拖延，使糾紛得以迅速解決，從而減輕法院訴累及更好的保障當(dāng)事人的權(quán)利。

公害糾紛行政處理制度在之前訴訟獨(dú)是唯一解決糾紛途徑的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中無疑是具有重大意義的，第一，昂貴的訴訟費(fèi)用與冗長的訴訟程序會(huì)讓許多亟待救助的受害者望而卻步，如棚瀨孝雄提出的“無論審判如何完美的實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實(shí)現(xiàn)正義的希望”[2]，同時(shí)遲延訴訟也會(huì)讓污染范圍擴(kuò)大，而環(huán)境糾紛范圍的擴(kuò)大，訴訟糾紛長期的懸而未決會(huì)使糾紛擴(kuò)大甚至激化，引發(fā)社會(huì)秩序混亂；第二，環(huán)境問題離不開環(huán)境科學(xué)技術(shù)，在糾紛處理的過程中必定存在為數(shù)不少的環(huán)境問題，若要當(dāng)事人自行調(diào)查，這也將一定是以巨大的財(cái)力和精力為代價(jià)，環(huán)境糾紛行政處理在這方面會(huì)成為訴訟的良好替代，行政處理途徑處理較訴訟而言更緩和，對避免大范圍的群體性糾紛是有益的；第三，由于個(gè)體的主觀感受不同，對環(huán)境污染的感知能力不同，達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不代表一定可以避免糾紛，新的環(huán)境問題的出現(xiàn)與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步是同步的，如PM2.5，按現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批是不現(xiàn)實(shí)的，這兩種情形下，建立環(huán)境糾紛行政處理體系是非常有必要的。

二、中日公害糾紛行政處理機(jī)制的比較

（一）中日的公害糾紛行政處理機(jī)制的內(nèi)容

日本公害糾紛行政處理制度根據(jù)1970年的《公害糾紛處理法》、1972年《公害調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》，主要內(nèi)容包括以下兩個(gè)方面；一方面是專門的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、性質(zhì)及任務(wù)，該法規(guī)定處理公害糾紛的機(jī)構(gòu)分為兩級“公害調(diào)整委員會(huì)（中央委員會(huì)）”和“都道府縣公害審查會(huì)（審查會(huì)）”。[3]中央委員會(huì)和審查會(huì)不是上下級的關(guān)系，是根據(jù)職責(zé)分類的，審查會(huì)主要處理本轄區(qū)內(nèi)的公害糾紛，中央委員會(huì)則主要處理重大公害糾紛，這類機(jī)構(gòu)是依據(jù)司法程序建立的具有獨(dú)立性的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其工作人員具有部分類似于訴訟工作人員的權(quán)力；另一方面是公害糾紛行政處理程序的處理方式及處理程序，公害糾紛的處理可以分為斡旋、調(diào)解、仲裁、裁定等過程，處理程序多樣，1972年修改加入法的裁定程序（類似法院裁判程序）分為責(zé)任裁定和原因裁定，責(zé)任裁定是指當(dāng)事人圍繞著對由公害引起的受害的損害賠償問題發(fā)生爭議時(shí)，根據(jù)一方當(dāng)事人的申請，公害等調(diào)整委員會(huì)就損害賠償責(zé)任作出的裁定，原因裁定是指在因公害引起的受害產(chǎn)生損害賠償及其它民事糾紛時(shí)，對當(dāng)事人一方的行為是否損害的原因有爭議的場合下，調(diào)整委員會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的申請作出關(guān)于損害原因的裁定[4]。責(zé)任裁定和原因裁定二者在法律層面都不絕對受到認(rèn)可，但原因裁定有助于縮小公害的范圍并即時(shí)的采取相應(yīng)的對策，雖然并非一裁終局的形式但是有助于減輕當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)。

日本的公害苦情相談制度以及公害防止協(xié)定也是別的國家及地區(qū)不存在的，公害苦情相談制度是日本糾紛處理中行政處理機(jī)構(gòu)與遭受侵權(quán)人直接的溝通，效率較高，行政機(jī)關(guān)從中采取斡旋、勸告等方式進(jìn)行處理；公害防止協(xié)定已由最初的地方公共團(tuán)體與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)締結(jié)協(xié)定擴(kuò)展到地方居民單獨(dú)同企業(yè)或居民團(tuán)體與企業(yè)締結(jié)協(xié)定，此項(xiàng)制度在《公害糾紛處理法》并沒規(guī)定，所以法律上沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，只有道德上的約束力，是否具有契約上的約束力，學(xué)界有較大爭議，但對其實(shí)踐上的發(fā)揮的作用卻沒有爭議，正如有日本學(xué)者所言：“公害防止協(xié)定與法律和條例并列，成為第三種公害防止行政上的強(qiáng)有力的控制手段……如果沒有公害防止協(xié)定，地方公共團(tuán)體的公害控制簡直就無從談起，這就是今天的實(shí)情?！?/p>

我國公害糾紛法律規(guī)定的處理程序?qū)嵭行姓幚砼c民事訴訟相結(jié)合的“雙軌制”，行政處理指的是環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行的行政調(diào)解，其他程序尚未明確規(guī)定，行政裁決方式如今主要用于處理環(huán)境資源的權(quán)屬糾紛問題，國外盛行的行政仲裁方式，在我國也是僅僅適用于有關(guān)海洋環(huán)境污染的損害賠償糾紛。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條的規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。此條規(guī)定了我國環(huán)境糾紛的行政處理機(jī)關(guān)——環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，對提起事由、具體程序、具體期限等均未提及，第二款的規(guī)定用了一個(gè)非常模糊的詞語“處理決定”，法律性質(zhì)不明確，對于這種“處理決定”與自然資源保護(hù)中“責(zé)令賠償損失的處理決定”相混淆的實(shí)踐做法，全國人大法工委的回函無疑是最具權(quán)威性的回復(fù)—環(huán)保部門對這類糾紛的處理，在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)居間對當(dāng)事人之間的民事權(quán)益爭議的調(diào)節(jié)處理，為避免混淆，近些年出臺的單行法都改變了表達(dá)方式[5]。我國目前的環(huán)境資源法的權(quán)力體系是以內(nèi)容泛化的行政管理權(quán)為核心，行政調(diào)解的內(nèi)容法律規(guī)定本身并不具體，因此在行政處理過程中，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)極大。

（二）中日的公害糾紛行政處理機(jī)制的異同

日本公害糾紛行政處理機(jī)制和我國的環(huán)境污染糾紛行政處理機(jī)制盡管差異較大，但仍有一些共同之處，一方面是行政處理機(jī)制的意義相同，都是為了及時(shí)地控制、減輕環(huán)境污染，保護(hù)受害人的正當(dāng)權(quán)益，從而對環(huán)境污染引起的民事糾紛給予及時(shí)、公正的處理，日本《公害糾紛處理法》的宗旨之一就是使環(huán)境糾紛尚處于萌芽狀態(tài)時(shí)就加以解決，做到防患于未然，我國的行政調(diào)解也是為了不使污染范圍擴(kuò)大，保護(hù)環(huán)境；同時(shí)，由于本身具有的專業(yè)性，在減輕法院審判訴累的同時(shí)，在取證、鑒定手段等方面也更便捷；另一方面是日本的行政處理途徑包括斡旋、調(diào)解、仲裁、裁定，相對中國而言較多，但兩國均有調(diào)解這種方式，均是行政處理機(jī)構(gòu)以第三人的身份參加，基本原則都是出于自愿（日本有基于重大公共利益下的強(qiáng)制調(diào)解），不負(fù)責(zé)強(qiáng)行性的執(zhí)行調(diào)解協(xié)議。

日本公害糾紛行政處理機(jī)制和我國的環(huán)境污染糾紛行政處理機(jī)制差異較大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，法律上的地位不同。在法治國家，任何制度以及程序要想得到具體的實(shí)施以及達(dá)到預(yù)計(jì)的實(shí)效，必須得到法律的確認(rèn)，經(jīng)過法律的授權(quán)。日本有較多學(xué)者認(rèn)為“在公害糾紛中，糾紛的行政處理程序有與司法救濟(jì)同等的重要性”。在公害糾紛行政處理機(jī)制方面，日本的法律制度較為發(fā)達(dá)，專門制定了《公害健康被害者補(bǔ)償法》和《公害糾紛處理法》，1970年頒布的《公害糾紛處理法》對公害糾紛行政處理的“公害”范圍、處理機(jī)構(gòu)、處理途徑與程序等都做了具體的詳盡的規(guī)定，基于此兩部法律的日本公害糾紛行政處理程序成為日本環(huán)境法中相當(dāng)有特色的部分，被我國及我國臺灣地區(qū)、韓國等具有東方法律傳統(tǒng)文化的國家所借鑒。我國沒有制定專門的公害糾紛行政處理法律，我國有關(guān)公害糾紛行政處理機(jī)制的法律淵源散見于《環(huán)境保護(hù)法》以及其他單行法，內(nèi)容較為概括，僅規(guī)定“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境管理權(quán)的部門處理”，對行政處理的受案范圍、程序均未具體明確規(guī)定，留下許多法律空白，盡管行政調(diào)解可避免訴訟程序的繁瑣和遲延，但行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，會(huì)影響行政調(diào)解結(jié)果的公正性。

第二，行政處理的機(jī)構(gòu)不同。機(jī)構(gòu)是職能的載體，沒有健全的處理機(jī)構(gòu)，職能行使達(dá)到的效果便要大打折扣。日本《公害糾紛處理法》規(guī)定了日本的公害糾紛處理機(jī)構(gòu)分為“公害調(diào)整委員會(huì)”和“都道府縣公害審查會(huì)”兩級，且對兩機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分進(jìn)行了明確規(guī)定，中央委員會(huì)和審查會(huì)的設(shè)立程序也是有嚴(yán)格的法律規(guī)定的，如“中央委員會(huì)由委員長和6名委員組成，委員長和委員是經(jīng)過國會(huì)同意后，由內(nèi)閣總理大臣任命的”，這也就保障了行政處理程序的權(quán)威性和“準(zhǔn)司法性”的獨(dú)立性、中立性，日本處理公害糾紛的準(zhǔn)司法裁決機(jī)構(gòu)還包括各地方自治體的公害災(zāi)情商談室，所以在行政權(quán)力分散的日本，由于審判不及時(shí)、行政訴訟勝率較低，大多國民愿意選擇這種方式[6]。我國行政調(diào)解的處理機(jī)構(gòu)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款的規(guī)定，履行此項(xiàng)職能的是“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門”，指的是環(huán)境保護(hù)行政主管部門和對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的部門，所以我國沒有專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。由于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督保護(hù)監(jiān)督管理部門沒有專門的人員編制和經(jīng)費(fèi)來源，環(huán)保部門對行政調(diào)解的積極性也不高，很多時(shí)候是一種極為敷衍態(tài)度，如果調(diào)解不成，申請人可能連處理決定都拿不到，只被簡單告知“去法院起訴”；再加上我國獨(dú)特的“行政權(quán)力獨(dú)大”加上環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制內(nèi)部的“隸屬關(guān)系”導(dǎo)致了公眾對其獨(dú)立性和公眾性的質(zhì)疑，進(jìn)而影響了這項(xiàng)制度在我國的發(fā)展。

第三，行政處理的方式不同。我國環(huán)境污染糾紛行政處理機(jī)制只有一種方式就是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門作為第三方進(jìn)行的調(diào)解，另外包括極少范圍的仲裁，根據(jù)《中國海事仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則》中規(guī)定，中國海事仲裁委員會(huì)可以受理關(guān)于海洋環(huán)境污染損害的爭議案件，無論是否具有涉外因素，當(dāng)事人均可以請求海事仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。日本可依四種方法做出處理，斡旋、調(diào)解、仲裁、裁定，仲裁及裁定是只能有中央公害調(diào)整委員會(huì)做出的，仲裁是離法院判決性質(zhì)最近的一種方式，裁定是日本《公害糾紛處理法》1972年修改時(shí)加進(jìn)去的，也是較有特色的。中央公害調(diào)整委員會(huì)的裁定包括兩種，一是責(zé)任裁定，責(zé)任裁定是以當(dāng)事人的申請而啟動(dòng)的，較一般的行政管理程序嚴(yán)格，裁定委員會(huì)有一些類似法院審判人員的權(quán)利，如詢問當(dāng)事人、調(diào)查證據(jù)等，當(dāng)事人對裁定結(jié)果不滿意就會(huì)重走訴訟程序，二是原因裁定，裁定屬于行政裁決的一種，原因裁定是就公害糾紛損害結(jié)果和侵害行為之間是否存在因果關(guān)系所作出的行政判斷，原因裁定可減輕當(dāng)事人的舉證責(zé)任，及減輕、防止損害擴(kuò)大的作用，本身原因裁定最大的意義應(yīng)是體現(xiàn)在民事訴訟上的意義，但是遺憾的是，無論是原因裁定還是責(zé)任裁定，現(xiàn)行日本的法律均不必然認(rèn)可，且原因裁定沒有確定當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，不屬行政訴訟的對象，“準(zhǔn)司法程序”卻體現(xiàn)不了終局性，效力堪憂，這是一個(gè)小小的遺憾，但是這一程序的運(yùn)用，對于辨明當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系起到了特別的作用，1993年日本制定的《環(huán)境基本法》也采納了這一制度。

第四，產(chǎn)生的效果差異較大。日本自1970年設(shè)立至2009年年末，中央公害等調(diào)整委員會(huì)共受理了803件糾紛。至2008年年末，都、道、府、縣公害審查委員會(huì)受理了1206件。公害糾紛處理制度為有效地減輕法院受理案件過多、體現(xiàn)環(huán)境準(zhǔn)裁判的專業(yè)技術(shù)性做出了積極的貢獻(xiàn)。日本支持糾紛制度的行政處理網(wǎng)絡(luò)分布的非常廣泛，以及規(guī)范且廣泛的環(huán)境教育，公眾對環(huán)境糾紛處理的程序非常了解，且愿意扮演社會(huì)監(jiān)督者的角色，這也就加深了公眾對行政糾紛處理的依賴度，糾紛行政處理程序又向公眾提供了許多窗口，這也就是一個(gè)良性循環(huán)了。環(huán)境糾紛行政處理促進(jìn)了公眾成為日本環(huán)境管理“三元”結(jié)構(gòu)中的重要的“一元”。我國近些來，環(huán)境糾紛每年以超過20%的速度增長，但環(huán)保行政機(jī)關(guān)在處理環(huán)境糾紛領(lǐng)域內(nèi)的影響力一直不大，公眾對環(huán)境糾紛行政處理的依賴度不夠，這是由于我國環(huán)境保護(hù)法的權(quán)利（力）格局是以政府的環(huán)境管理局為核心的，這一格局導(dǎo)致了公眾對政府環(huán)境保護(hù)職能的過渡依賴，從而公眾自己缺乏自我管理、自我服務(wù)和自我完善能力，參與環(huán)境保護(hù)的意識不強(qiáng)，孰不知政府的環(huán)境管理權(quán)是以公眾的有效監(jiān)督和配合為前提的？

三、日本公害糾紛行政處理制度對我國的啟示

日本公害糾紛行政處理制度有許多獨(dú)樹一幟的地方，盡管每一項(xiàng)制度都有其獨(dú)特的成長土壤，不可盲目引進(jìn)，但仍可給我國帶來不少啟示，如加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾的參與熱情，增加行政裁決等行政處理方式，以改變我國環(huán)境行政處理方式單一和“和稀泥”行政調(diào)解的現(xiàn)狀。

（一）法律明文規(guī)定有關(guān)行政處理的內(nèi)容

一項(xiàng)制度要想得到民眾及社會(huì)大面積的認(rèn)可及發(fā)展，在法治國家中，唯有通過立法，日本《公害糾紛處理法》詳細(xì)規(guī)定了行政處理的相關(guān)內(nèi)容，《公害健康受害補(bǔ)償法》專門規(guī)定身體受害的補(bǔ)償問題，將公害救濟(jì)行政處理及補(bǔ)償制度化，行政機(jī)關(guān)無過多的自由裁量權(quán)，有一定的程序要求。我國現(xiàn)行基本法《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于行政處理的規(guī)定太過寬泛，方式、要求、程序均未進(jìn)一步規(guī)定，可修改環(huán)境保護(hù)基本法增加相應(yīng)的內(nèi)容，以達(dá)到行政處理的目的，一為及時(shí)的解決糾紛，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，二為減輕法院訴累。

我國應(yīng)改變現(xiàn)今行政處理方式單一的情況，我國傳統(tǒng)的“息訟”及對政府的“權(quán)力”信賴是有助于環(huán)保糾紛行政處理機(jī)制的發(fā)展的，可參照日本，加入行政裁決和行政裁定，單純的行政調(diào)解容易影響環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作積極性，容易造成行政機(jī)關(guān)推諉，進(jìn)而損害環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)威。我國自然資源糾紛行政處理是提起訴訟的先行程序，行政處理是一項(xiàng)有確定力、約束力和執(zhí)行力的可訴具體行政行為，筆者認(rèn)為自然資源糾紛和環(huán)境污染糾紛應(yīng)統(tǒng)一，立法應(yīng)協(xié)調(diào)，無論是從法律制度和體系的統(tǒng)一還是為了更好的筆者認(rèn)為應(yīng)將行政裁決行為納入。行政裁定，按照我國現(xiàn)行國情，司法獨(dú)立，法院內(nèi)部均不存在隸屬關(guān)系，審判機(jī)關(guān)完全采信行政處理的結(jié)果是不可能的，但參考作用是不容置疑的。原因裁定是就公害糾紛中損害結(jié)果和侵害行為之間是否存在因果關(guān)系的行政判斷，因果關(guān)系的確定是民事訴訟上爭議最多的地方，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)專門的行政處理不僅可以減輕訴訟中的當(dāng)事人的舉證責(zé)任，還可以發(fā)揮專門機(jī)構(gòu)專業(yè)人員專業(yè)知識的作用，減輕法院的負(fù)擔(dān)。

（二）建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)解決環(huán)境污染糾紛

日本《公害糾紛處理法》明確規(guī)定了設(shè)立國家公害等調(diào)整委員會(huì)和各都、道、府、縣的公害審查會(huì)作為日本處理公害糾紛的準(zhǔn)司法裁決機(jī)構(gòu)，《公害糾紛整委員會(huì)設(shè)置法》第2條規(guī)定，公害等調(diào)整委員會(huì)是總務(wù)省下屬的一個(gè)獨(dú)立的行政單位。環(huán)境行政機(jī)關(guān)擁有其他主體不具有的專業(yè)優(yōu)勢，應(yīng)充分發(fā)揮其在處理環(huán)境污染糾紛的作用。我國現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)一體的，沒有專門的處理環(huán)境污染糾紛的機(jī)構(gòu)，但簡化政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是我國的趨勢，所以在我國單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專門的行政機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，也是勞力傷財(cái)?shù)氖拢强梢詮默F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)下設(shè)一個(gè)專職為行政處理的機(jī)構(gòu)，可類似于司法局與公正處的關(guān)系，是獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，由司法局批準(zhǔn)、監(jiān)督和管理，依據(jù)《公證法》第二十九條，設(shè)立公證機(jī)構(gòu)，由所在地的司法行政部門報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，頒發(fā)公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)證書。筆者認(rèn)為下設(shè)的機(jī)構(gòu)也應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，在人事、財(cái)務(wù)上不受環(huán)保部門的約束，唯有這樣才能提高行政處理的公正性和權(quán)威性[[]]為保證糾紛機(jī)構(gòu)的中立性及專業(yè)性，組成人員應(yīng)盡量多樣化及專業(yè)化，如學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)人士、精通環(huán)境管理的行政人員不可或缺。

（三）規(guī)范現(xiàn)行的調(diào)解制度

我國環(huán)境保護(hù)法對公害民事糾紛的行政調(diào)解處理程序至今未做具體的規(guī)定，也沒有較大影響力的案件是通過這種途徑解決的，而日本的調(diào)解制度卻成功解決了類似香川縣豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物案件、島根、鳥取兩縣臨界的中海本莊地區(qū)因?qū)嵭袊焯锕こ潭绊懰|(zhì)申請調(diào)教的案件等涉及地域廣闊的重大公害案，究其根源是其相關(guān)的制度比較完善、規(guī)范。

第一，行政調(diào)解應(yīng)規(guī)定有專門的人員以第三人的身份聽取當(dāng)事人的意見，獨(dú)自進(jìn)行事實(shí)調(diào)查，親自起草調(diào)解方案，而且應(yīng)著力幫助調(diào)解方案的落實(shí)，若行政機(jī)關(guān)在調(diào)解完成后就置履行過程于腦后，當(dāng)事人而后只能向法院起訴，那行政處理也就沒有達(dá)到本身的目的，調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)以糾紛最終得到解決為目的；第二，按照我國現(xiàn)行法律，調(diào)解的基本原則就是自愿，但由于環(huán)境污染糾紛的特殊性，可在涉及公共利益時(shí)強(qiáng)制調(diào)解；第三，一般而言，調(diào)解費(fèi)用都較訴訟低，環(huán)境污染糾紛中，受害者一般都是處于弱勢地位，為保護(hù)這類人的權(quán)益，筆者認(rèn)為國家可承擔(dān)部分費(fèi)用，并增加緩交、減交等措施。環(huán)境糾紛提起訴訟成本較高，降低行政處理受害者的成本不失為良策。

日本由于60年代頻發(fā)的公害事件，日本制定相關(guān)法律以改變該局面，同時(shí)配以針對性的、專業(yè)性的廣泛環(huán)境宣傳教育，同時(shí)日本對環(huán)境糾紛行政處理機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)及目的均非常清晰，可依申請或者職權(quán)，行政機(jī)關(guān)須公正、及時(shí)的做出處理決定，達(dá)到保障公民“訴權(quán)”和維持社會(huì)正義的目的，這就可克訴訟繁瑣遲延之短，收行政快捷、專業(yè)、靈活之長，因此日本公害糾紛的行政處理方式發(fā)展迅速，也為解決公害糾紛發(fā)揮了較大的作用。行政處理具有及時(shí)、迅速、成本低的優(yōu)點(diǎn)，也有利于當(dāng)事人之間維系良好的信賴關(guān)系，我國的環(huán)境污染糾紛行政處理機(jī)制相對而言不夠健全，而公害糾紛的行政處理程序是行之有效的程序，為使該項(xiàng)制度在我國發(fā)揮更大的作用，我國應(yīng)借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也應(yīng)考慮每項(xiàng)制度都有其必需的內(nèi)生性社會(huì)環(huán)境。

[1][日]原田尚彥.環(huán)境法[M].北京：法律出版社，1999.38-39.

[2][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].北京.中國政法大學(xué)出版社，1994.266.

[3]冷羅生.日本公害訴訟理論與案例評析[M].北京:商務(wù)圖書館，2005.406-408.

[4]王彬輝.日本公害糾紛行政機(jī)制與我國之借鑒——以日本豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物調(diào)解案為例[J].行政與法.2008.93.

[5]汪勁.中國環(huán)境法原理[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000. 366-367.

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[7]尹永勝.環(huán)境糾紛的非訴解決機(jī)制研究[D].河南大學(xué),2010. 23-24.

Comparison on thePublic NuisanceDisputeAdministrative Processing MechanismBetween China and J apan

YAN Ao
（Hunan Normal University，Changsha，Hunan，410081）

Japan's public nuisance dispute administrative processing mechanism in solving the country's public nuisance disputes played a very important role.It has a variety of approaches and strict application requirements.However,the current public nuisance dispute administrative processing mechanism of our country is not perfect,we can draw lessons from the advanced experience of Japan in this aspect,it may be said"his mountain,can offend jade".

public nuisance dispute;administrative processing mechanism;comparison; revelation

D922.112

A

2095-1140（2013）04-0038-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-05-03

鄢奧（1988-），女，湖南衡陽人,湖南師范大學(xué)法學(xué)院2011級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事環(huán)境法學(xué)研究。