熊晏鋒

宿州市審計局社?？?，安徽宿州，234000

近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，公共財政支出加大，尤其是對重大投資項(xiàng)目和重點(diǎn)民生資金等專項(xiàng)資金投入力度不斷加大。為保證專項(xiàng)資金使用效益和宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況得以實(shí)現(xiàn)，審計機(jī)關(guān)調(diào)整審計思路，一改過去偏重于追懲性質(zhì)的事后監(jiān)督，不斷加大過程監(jiān)督環(huán)節(jié)的控制力度，逐步將事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑敖槿?、事中跟蹤，并且?jīng)常性地檢查政策執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)違反政策要求、偏離政策方向和影響政策效果的問題，對政府投資項(xiàng)目、財政專項(xiàng)資金等進(jìn)行全程跟蹤審計，于是，跟蹤審計應(yīng)運(yùn)而生[1]。

1 跟蹤審計的概念和特點(diǎn)

1.1 跟蹤審計的概念

跟蹤審計有很多定義方法，目前理論界和實(shí)務(wù)界還沒有形成完全統(tǒng)一的看法。對于國家審計機(jī)關(guān)來說，跟蹤審計即審計機(jī)關(guān)依據(jù)審計準(zhǔn)則等相關(guān)法律法規(guī)對被審計對象的效率、效果、效益進(jìn)行事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督的一種審計活動，它能有效預(yù)防和控制腐敗行為的滋生。但跟蹤審計不能偏離審計監(jiān)督者的定位而介入到項(xiàng)目管理職能中。

政策執(zhí)行情況跟蹤審計，是審計機(jī)關(guān)把促進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)國家政策方針作為審計目標(biāo)，監(jiān)督被審計對象是否貫徹執(zhí)行落實(shí)既定政策，確保政策執(zhí)行的有效性和資金使用的效益性，對項(xiàng)目進(jìn)行適時評價、有效糾正和持續(xù)監(jiān)督，進(jìn)行全程跟蹤、及時反饋，提高項(xiàng)目績效的一種審計模式。開展政策執(zhí)行情況跟蹤審計，是國家審計機(jī)關(guān)貫徹黨的十八大精神、服務(wù)國家治理，在更寬領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮更大作用，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，也是“十二五”規(guī)劃綱要健全對中央重大決策部署執(zhí)行情況紀(jì)律保障機(jī)制的重要舉措。

1.2 跟蹤審計的特點(diǎn)

跟蹤審計是在審計實(shí)踐中探索改變傳統(tǒng)審計以發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題為目的的弊端，做到未雨綢繆、防微杜漸，以防范違法違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生，更好地維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高資金使用效益，它具有以下四個特點(diǎn)。

一是預(yù)防性。與傳統(tǒng)審計模式相比，跟蹤審計在關(guān)注審計結(jié)果的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)關(guān)注被審計對象的發(fā)展過程，力求在跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)被審對象存在的問題，從而針對問題及時整改，具備預(yù)防性和時效性。跟蹤審計對被審計對象相關(guān)問題的有效預(yù)防，更加有利于促進(jìn)被審計對象的順利發(fā)展，有效發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

二是介入及時性。在傳統(tǒng)的審計中，審計人員大多進(jìn)行的是事后審計，時間節(jié)點(diǎn)上具有滯后性。與傳統(tǒng)審計模式相比，跟蹤審計將關(guān)口前移，在被審計對象發(fā)展的開始階段就及時介入，克服了時間滯后這一不足，更加有利于審計風(fēng)險的有效控制[2]。

三是過程持續(xù)性。跟蹤審計的實(shí)施往往與被審計對象同步貫穿全過程，跟蹤審計具有時間跨度大、審計周期長、審計過程較為持久的特點(diǎn)。這一特點(diǎn)加大了跟蹤審計的監(jiān)督力度，與傳統(tǒng)審計相比更加有利于實(shí)現(xiàn)審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

四是內(nèi)容廣泛性。跟蹤審計在實(shí)施過程中是全方位、多層次和全覆蓋的，不僅關(guān)注被審計對象財務(wù)收支的合規(guī)合法，而且關(guān)注被審計對象的管理和績效情況。這一特點(diǎn)適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)審計轉(zhuǎn)型的需要，更加有利于發(fā)揮審計在國家治理中的作用，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2 政策執(zhí)行跟蹤審計的內(nèi)涵、目標(biāo)及內(nèi)容

2.1 政策執(zhí)行跟蹤審計的內(nèi)涵

政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者通過特定的組織形式和機(jī)構(gòu)，運(yùn)用政策資源，組合各種必備要素，以各項(xiàng)行動將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行行動，以獲得實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。政策宣傳、物質(zhì)準(zhǔn)備、局部實(shí)驗(yàn)、全面落實(shí)等多個環(huán)節(jié)共同構(gòu)成了政策執(zhí)行的全過程，政策執(zhí)行則與政策制定和政策完善共同構(gòu)成了完善國家治理的總過程。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于政策本身有缺陷、執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)行者態(tài)度或能力欠缺、政策宣傳不到位、公共資源投入不足以及缺乏行之有效的監(jiān)督等，造成政策執(zhí)行存在瑕疵，甚至出現(xiàn)政策敷衍、落實(shí)不力、執(zhí)行變異和失控等現(xiàn)象。因此，國家審計機(jī)關(guān)作為國家治理的機(jī)構(gòu)，要緊緊圍繞國家宏觀政策貫徹落實(shí)情況這一中心，以政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，針對可能出現(xiàn)的偏差和問題，大力加強(qiáng)政策執(zhí)行跟蹤審計，從而提出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的審計意見和建議，最終實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)、國家良治的目的。

政策執(zhí)行跟蹤審計是對中央制定的各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等制度和規(guī)定，發(fā)揮建設(shè)性作用，評價政策執(zhí)行情況的效果性、效益性和合規(guī)性。它是為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展需要，探索推行一種中國特色現(xiàn)代國家審計工作的創(chuàng)新方式，也是一種中國特色審計方式[3]。

2.2 政策執(zhí)行跟蹤審計的目標(biāo)

政策執(zhí)行跟蹤審計的根本目標(biāo)是圍繞“貫徹落實(shí)路線方針政策措施”這一主線實(shí)施審計，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，最終實(shí)現(xiàn)國家審計目標(biāo)、推動完善國家治理；主要任務(wù)是通過實(shí)施審計，反映國家政策的施行成效，揭露政策執(zhí)行存在的問題，同時分析原因，提出有效建議，以推動國家政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政令暢通，完善政策，維護(hù)民利，保障國利。通過加強(qiáng)對中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計，推動政策執(zhí)行者深刻把握政策的精神實(shí)質(zhì)，提高運(yùn)用政策的能力和水平，以充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，保障各項(xiàng)政策措施的真正落實(shí)。同時對審計發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)從體制、機(jī)制、制度等多層面進(jìn)行分析和研究，找出真實(shí)原因，從而提出維護(hù)國家政策安全運(yùn)行、防范化解風(fēng)險、優(yōu)化政策措施的審計對策，為全面有效落實(shí)和更加健全完善政策措施提供服務(wù)。

2.3 政策執(zhí)行跟蹤審計的內(nèi)容

政策執(zhí)行跟蹤審計的內(nèi)容可以從以下幾個方面進(jìn)行理解。

(1)從政策范圍來看，政策執(zhí)行跟蹤審計所涉及的政策內(nèi)容應(yīng)是黨和國家對內(nèi)政策中經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等方面的相關(guān)政策。

(2)從審計的對象來看，政策執(zhí)行跟蹤審計的對象主要是政策執(zhí)行主體，涉及各級黨政部門、相關(guān)單位組織和政策的具體執(zhí)行者。

(3)從審計的時間來看，政策執(zhí)行跟蹤審計主要包括政策實(shí)施的有效時間范圍。

(4)從審計的過程范圍來看，政策執(zhí)行跟蹤審計涵蓋政策執(zhí)行的各環(huán)節(jié)全過程。

(5)從審計內(nèi)容來看，政策執(zhí)行跟蹤審計的基本內(nèi)容，包括實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，完成政策部署的任務(wù)，遵循政策規(guī)定的行動原則、要求的工作方式，安排的一般步驟實(shí)施、細(xì)化的具體措施落實(shí)等情況。重點(diǎn)是政策制定和貫徹執(zhí)行的總體情況、主要成效與問題，特別是與政策執(zhí)行直接相關(guān)聯(lián)的重點(diǎn)項(xiàng)目、相配套的中央資金、相對應(yīng)的地方對策進(jìn)行深入跟蹤審計，重中之重是自始至終跟蹤審查政策是否得到及時全面有效落實(shí)。

3 政策執(zhí)行跟蹤審計的組織方式

3.1 科學(xué)確定審計項(xiàng)目

科學(xué)確定審計項(xiàng)目，是審計人員實(shí)施審計、取得審計實(shí)效、促進(jìn)政策落實(shí)的基石[4]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可以從以下幾個方面著手。

一要與時俱進(jìn)，牢固掌握目前現(xiàn)行的各項(xiàng)政策措施，包括國家宏觀政策和各級黨委、政府制定實(shí)施的各項(xiàng)政策，這是政策執(zhí)行跟蹤審計的立項(xiàng)基礎(chǔ)。只有熟悉目前現(xiàn)行的各項(xiàng)政策措施，才能精選出服務(wù)大局、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、民眾關(guān)注的政策執(zhí)行情況跟蹤審計項(xiàng)目。

二要面向公眾，公開征集，擇優(yōu)選擇。一項(xiàng)政策的施行往往涉及到社會的方方面面。政策制定得好不好、執(zhí)行得到不到位、有沒有使群眾獲益，這些問題人民群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，審計機(jī)關(guān)過可以通過“走出去”公開征集群眾想法，通過“請進(jìn)來”聆聽社會公眾意見，以此來打造高關(guān)注度、高質(zhì)量的政策執(zhí)行跟蹤審計項(xiàng)目。

三要結(jié)合審計工作實(shí)際，科學(xué)確定審計目標(biāo)。在實(shí)際工作中，各項(xiàng)政策的執(zhí)行情況往往具有不同特點(diǎn)：有的政策執(zhí)行周期較長，有的政策執(zhí)行強(qiáng)調(diào)時效性，有的兩者兼顧。因此，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，提出不同的審計要求，確立不同的審計目標(biāo)。對周期較長的政策執(zhí)行，審計機(jī)關(guān)可以連續(xù)跟蹤；對時效性較強(qiáng)的政策執(zhí)行，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到及時介入；對于兩者兼顧的政策執(zhí)行，審計機(jī)關(guān)則可以根據(jù)實(shí)際情況，靈活選擇，既可以連續(xù)跟蹤，也可以采用不定期抽查跟蹤?？偠灾?，針對不同的政策執(zhí)行特點(diǎn)，確立不同的審計目標(biāo)，做到有的放矢。

3.2 靈活運(yùn)用審計方法

與一般審計項(xiàng)目相比，政策執(zhí)行情況跟蹤審計在滿足一般性審計質(zhì)量要求的同時，還要體現(xiàn)出政策執(zhí)行的獨(dú)有特點(diǎn)。因此，審計人員在實(shí)施政策執(zhí)行情況審計項(xiàng)目時，需要靈活運(yùn)用各種審計方法。

首先在政策執(zhí)行跟蹤審計前期，審計人員可以根據(jù)審計調(diào)查的特點(diǎn)，廣泛地進(jìn)行調(diào)查了解，收集相關(guān)資料，加大審計覆蓋面，提高審計說服力。其次在審計過程中，由于各級審計機(jī)關(guān)大都面臨“人少活多”的現(xiàn)狀，再者審計人員自身知識儲備有限，因此在審計實(shí)施中可以采用外聘專家的方式來彌補(bǔ)上述缺陷；同時審計人員還可以面向社會公眾，廣泛聽取民眾意見，以座談會、調(diào)查問卷等形式客觀、真實(shí)地了解政策落實(shí)情況，確保審計取得良好實(shí)效。最后隨著審計信息化工程的不斷推進(jìn)，審計人員應(yīng)更加注重運(yùn)用計算機(jī)審計方法，定期或不定期跟蹤政策執(zhí)行，以提高政策執(zhí)行審計的效率。

3.3 多方轉(zhuǎn)化審計成果

審計機(jī)關(guān)在做到科學(xué)確立審計項(xiàng)目、靈活運(yùn)用審計方法外，還應(yīng)注重審計成果的運(yùn)用和轉(zhuǎn)化，力求做到以審計成果助推政策執(zhí)行。首先審計成果不僅要反映政策執(zhí)行中違紀(jì)違規(guī)問題，還要關(guān)注執(zhí)行過程中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象，推進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型社會。其次審計成果不僅要反映政策執(zhí)行中的問題和不足，還要從體制、機(jī)制、制度等多方面、多角度、多層次揭示問題背后的原因，滿足政策執(zhí)行跟蹤審計的宏觀性要求。最后，審計成果還應(yīng)注重針對問題產(chǎn)生的根本原因，提出建設(shè)性建議，滿足政策執(zhí)行跟蹤審計的建設(shè)性特色要求。

4 完善政策執(zhí)行跟蹤審計的幾點(diǎn)建議

4.1 提高質(zhì)量

實(shí)施政策執(zhí)行跟蹤審計，應(yīng)采取適應(yīng)其特征要求的質(zhì)量保證措施，形成特有的質(zhì)量保證體系。一是要健全政策執(zhí)行跟蹤審計的質(zhì)量控制管理制度，如制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)則等專業(yè)制度，對審計機(jī)關(guān)、審計組、全方位各環(huán)節(jié)工作、整個跟蹤活動全過程、全部參審人員實(shí)行全面質(zhì)量管理。二是要開展政策執(zhí)行跟蹤審計的項(xiàng)目質(zhì)量考核評價。比如可以制定項(xiàng)目質(zhì)量考核和優(yōu)秀項(xiàng)目評選辦法，注重從目標(biāo)任務(wù)完成、成果作用影響、經(jīng)濟(jì)社會成效方面進(jìn)行綜合質(zhì)量考評，以促進(jìn)提高整個政策執(zhí)行跟蹤審計質(zhì)量。

4.2 提升成果

為提升政策執(zhí)行跟蹤審計成果，一要加強(qiáng)審計結(jié)果的綜合利用，提升成果層次，強(qiáng)化對全國政策執(zhí)行跟蹤審計結(jié)果情況的收集整理、綜合分析和研究利用，拓寬成果利用渠道，實(shí)現(xiàn)成果資源共享。二要搞好政策相互協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)成果效力。即加強(qiáng)所跟蹤審計的經(jīng)濟(jì)政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)所跟蹤政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)銜接，充分發(fā)揮國家政策的整體效力。三要堅持審計結(jié)果公告公開，擴(kuò)大成果影響。即把政策執(zhí)行跟蹤審計與社會公眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，加大審計成果公告和信息公開的力度，提升審計開放的透明度，使審計成果具有影響力。

4.3 落實(shí)整改

整改情況是否能得到落實(shí)，關(guān)系到今后審計發(fā)現(xiàn)的類似問題是否會再次發(fā)生，直接影響到政策執(zhí)行審計的成效。首先，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注被審計單位的實(shí)際整改情況，除了要求被審計單位提供整改報告外，還應(yīng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，檢驗(yàn)審計意見是否被采納、審計決定是否被落實(shí)。其次，審計機(jī)關(guān)要重視社會監(jiān)督的力量，創(chuàng)新審計整改結(jié)果公告的方式，加大審計整改結(jié)果的公告力度，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有效結(jié)合，以促進(jìn)政策執(zhí)行效果的提高。最后審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化被審計單位的整改意識，增強(qiáng)其整改的主動性；對審計整改的工作典型予以宣傳報道，對拒不整改的有關(guān)單位或個人可以予以通報批評，同時要結(jié)合跟蹤審計的特點(diǎn)，適時安排后續(xù)的審計監(jiān)督，提升審計整改檢查的力度。

4.4 加強(qiáng)自身建設(shè)

政策執(zhí)行跟蹤審計對審計能力的要求較高，為搞好政策執(zhí)行跟蹤審計，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，適應(yīng)重大政策執(zhí)行跟蹤審計的需要。一是提升審計隊伍素質(zhì)。審計機(jī)關(guān)需要通過各種途徑，提升審計人員的創(chuàng)新意識、效率意識和質(zhì)量意識，打造一批跟得上形勢、審得出問題、說得清事實(shí)的審計專業(yè)化人才[5]。二是創(chuàng)新審計方法。在實(shí)施政策執(zhí)行跟蹤審計時，審計機(jī)關(guān)更需要進(jìn)一步加強(qiáng)審計信息化建設(shè)，提高審計管理和業(yè)務(wù)的信息化水平，通過完善聯(lián)網(wǎng)審計平臺建設(shè)、加大聯(lián)網(wǎng)審計覆蓋面等措施,整合審計資源，共享審計信息，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行跟蹤審計方式和方法的創(chuàng)新。三是加強(qiáng)審計法治化建設(shè)。審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)政策執(zhí)行跟蹤審計法規(guī)制度建設(shè)，依法規(guī)范審計行為，提升審計法治化、制度化、科學(xué)化水平，夯實(shí)政策執(zhí)行跟蹤審計可持續(xù)推進(jìn)的根本基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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