過 金，方 芳

（1.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

我國(guó)對(duì)警種合作的研究始于21世紀(jì)初。隨著我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)，社會(huì)治安形勢(shì)出現(xiàn)復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化和嚴(yán)峻化的趨勢(shì)，特別是跨地區(qū)重大案件及群體性突發(fā)事件的日益增多，僅靠一個(gè)地區(qū)和單一警種的處置方式已經(jīng)不合時(shí)宜，跨地區(qū)、跨部門、多警種合作日益迫切。警種合作是現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展的要求，也是世界警務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)，它作為公安機(jī)關(guān)針對(duì)跨地區(qū)警務(wù)控制、重大社會(huì)活動(dòng)、群體性突發(fā)事件所采取的一種警務(wù)運(yùn)作方式，強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的處置意圖和計(jì)劃下，各警種之間互相支援，通力合作，形成合力，充分發(fā)揮整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢(shì)，力求達(dá)到最大的警務(wù)效益。這與單純警種之間的協(xié)作有所不同。警種協(xié)作主要是指在特定的條件下，針對(duì)特定的處置對(duì)象而采取的資源配置方式，而警種合作則在警種分工時(shí)就存在。

一、目前警種合作機(jī)制建設(shè)的基本做法

近年來，公安機(jī)關(guān)作為面向基層進(jìn)行公共管理、化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的責(zé)任主體，其職責(zé)進(jìn)一步加強(qiáng)，地位進(jìn)一步凸顯，工作要求和方式也有了新的變化。但由于公安管理現(xiàn)存體制的制約，內(nèi)部警種分工過細(xì)，形成職責(zé)交叉重疊，影響了整體功能的發(fā)揮。這就需要公安機(jī)關(guān)在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，加強(qiáng)合作機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化資源配置，做好案件處置中警種間的溝通協(xié)調(diào)工作。各地公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中積極探索警種合作機(jī)制，取得了較好的效果。其中比較典型的做法有：

（一）專門的領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議

由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，相關(guān)警種主要負(fù)責(zé)人列席，就涉及多警種業(yè)務(wù)的政策規(guī)定、規(guī)范性文件、重大事件等進(jìn)行討論、協(xié)調(diào)、決策，并以會(huì)議紀(jì)要等形式作出決策。領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議的權(quán)威性、全局性較高，協(xié)調(diào)面廣，執(zhí)行力較強(qiáng)，具有良好的實(shí)踐效果。

（二）相關(guān)人員參加的合作會(huì)議

由局主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)召集，相關(guān)警種的負(fù)責(zé)同志參加，就特定合作事項(xiàng)進(jìn)行討論協(xié)調(diào)，或就專門問題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公。也可由各相關(guān)警種建立部門例會(huì)或聯(lián)席會(huì)議，由各警種定期、不定期相互碰頭，針對(duì)專項(xiàng)工作開展討論協(xié)調(diào)。專門合作會(huì)議靈活機(jī)動(dòng)，針對(duì)性強(qiáng)，往往是為解決特定問題而召開。但缺點(diǎn)主要是橫向協(xié)調(diào)通常不明顯。

（三）重大治安事件、突發(fā)性群體事件的臨時(shí)指揮系統(tǒng)

當(dāng)前社會(huì)治安形勢(shì)日益嚴(yán)峻，重大治安事件、突發(fā)性群體事件頻發(fā)，這就迫切需要公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置。對(duì)此，一些地方公安機(jī)關(guān)通過整體作戰(zhàn)、相互合作的思路，針對(duì)具體事件的處置建立臨時(shí)專案組或指揮部，組建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮體系。多警種統(tǒng)一指揮部或?qū)０附M的成立使得各警種聯(lián)動(dòng)，合成作戰(zhàn)，短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生強(qiáng)大合力，保證特定任務(wù)的完成。但不同警種和地區(qū)之間的差異，可能會(huì)給既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來阻力。

（四）全警信息共享和“數(shù)字警務(wù)”的建設(shè)

數(shù)字信息技術(shù)的發(fā)展為警種合作提供了極大便利，使彼此間的聯(lián)系更加方便快捷。信息共享平臺(tái)的建立，使得全警共享、全警采集、全警錄入得以實(shí)現(xiàn)。通過“數(shù)字警務(wù)”的建設(shè)，充分利用數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)等高科技手段，將現(xiàn)有的各種警務(wù)信息資源加以整合。全警信息共享和“數(shù)字警務(wù)”的建設(shè)提高了各警種之間的機(jī)動(dòng)性，縮短了溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)一部署的時(shí)間。但要注意對(duì)涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等信息的保護(hù)，杜絕利用信息不當(dāng)情況的發(fā)生。

（五）構(gòu)建快速反應(yīng)機(jī)制

面對(duì)當(dāng)前社會(huì)治安形式的復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化和嚴(yán)峻化趨勢(shì)，公安機(jī)關(guān)的反應(yīng)和出擊速度必須快捷迅猛，并善于在應(yīng)對(duì)突發(fā)警情時(shí)靈活應(yīng)變。快速反應(yīng)機(jī)制的根本在于抓住戰(zhàn)機(jī)，增強(qiáng)作戰(zhàn)的打擊力度。一些地方通過警種間快速反應(yīng)機(jī)制的建立，抓住戰(zhàn)機(jī)，通過快速應(yīng)變能力出奇制勝，有效彌補(bǔ)了警力不足和裝備方面的缺陷。但快需有度，應(yīng)針對(duì)動(dòng)態(tài)變化的具體條件，采取應(yīng)對(duì)措施，避免盲目求快。

二、警種合作機(jī)制建設(shè)中存在的問題

（一）資源優(yōu)化配置問題

鑒于分工協(xié)作的要求，我國(guó)公安機(jī)關(guān)劃分為多個(gè)警種，各警種各司其職，相互配合協(xié)作，但過細(xì)的警種分工也往往在溝通和交流中產(chǎn)生一系列的問題。在我國(guó)不同地區(qū)、不同環(huán)境下，各地所面臨的警情和社會(huì)治安狀況也不盡相同，這就需要認(rèn)清各地各警種之間的差異。受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制限制，各警種之間資源容易產(chǎn)生低效配置，整合資源、消除差異、使資源配置效率達(dá)到最大化是多警種合作機(jī)制建設(shè)中亟需解決的重要問題。

（二）缺乏預(yù)案，實(shí)兵演練匱乏

預(yù)案是為完成某項(xiàng)工作任務(wù)所做的全面、具體的實(shí)施方案。它之所以不同于其他計(jì)劃文書的特點(diǎn)，就在于其具有更強(qiáng)的針對(duì)性，內(nèi)容更加詳細(xì)、詳盡、系統(tǒng)。多警種合作預(yù)案是針對(duì)重大社會(huì)治安事件、突發(fā)性群體事件、交通事故等，為確保迅速、有序、高效地開展應(yīng)對(duì)處置，減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，在風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估的基礎(chǔ)上，預(yù)先制定的計(jì)劃或方案。由于長(zhǎng)期的工作實(shí)踐，各警種基本上都形成了各自工作常用的模式。對(duì)于一般治安問題，同一警種內(nèi)部駕輕就熟，忙而不亂。但是，面臨比較復(fù)雜的治安形勢(shì)，當(dāng)需要各警種相互合作、共同協(xié)商時(shí)，卻缺乏可能針對(duì)多種情況的處置預(yù)案。因此，出現(xiàn)復(fù)雜情況需要多警種配合時(shí)，在指揮和警種配合中不會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)兵演練的匱乏可能導(dǎo)致警種合作的快速反應(yīng)能力較差、效率不高等。

（三）在警種合作中缺乏全局觀念

警種合作是新的治安形勢(shì)對(duì)當(dāng)前公安工作提出的新要求，以往僅憑一己之力就能解決很多棘手案件和治安事件的時(shí)代已經(jīng)過去。但單打獨(dú)斗的獨(dú)自作戰(zhàn)觀念在某些基層領(lǐng)導(dǎo)和民警的頭腦中幾近形成思維定勢(shì)，不同地區(qū)和警種間的差異又使得合作變得復(fù)雜和困難?！暗乇P主義”影響著一些地方公安基層領(lǐng)導(dǎo)的決策，一些基層領(lǐng)導(dǎo)和民警口頭上喊警種合作和相互配合，但實(shí)際上還是以管好自己手頭上的事情為主，而把合作內(nèi)容看成份外事，在配合其他地方單位工作時(shí)不如對(duì)待自己轄區(qū)案件認(rèn)真努力。凡此種種，皆是因?yàn)樾闹腥狈θ钟^念。

（四）權(quán)責(zé)不明，相互推諉，缺乏制約機(jī)制

各警種合作是運(yùn)用不同警種的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)處置各種重大案件及突發(fā)性群體事件、事故，需要各個(gè)部門都充分發(fā)揮其應(yīng)具有的功能，準(zhǔn)確無誤地完成自己的使命。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不到位，都有可能導(dǎo)致整個(gè)行動(dòng)的失敗。在實(shí)踐中，由于沒有建立有效的的責(zé)任追究制度，制約不力，懲罰不明，使得各警種合作時(shí)無所顧忌，出現(xiàn)問題后相互推卸責(zé)任，在警種配合中存在著應(yīng)付懈怠的情況，有時(shí)即使出現(xiàn)失誤，但礙于情面往往相互掩護(hù)，或者輕描淡寫批評(píng)了事。針對(duì)警種合作時(shí)發(fā)生的責(zé)任不明、獎(jiǎng)懲不清的問題，應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制。

三、警種合作機(jī)制建設(shè)的主要路徑

警種合作需要許多因素的相互配合，涉及到預(yù)警、指揮、實(shí)戰(zhàn)、保障等諸多問題，這些條件的狀況如何，會(huì)從一定程度上影響警種合作功能的發(fā)揮。對(duì)此，必須有針對(duì)性地做好準(zhǔn)備工作，為警種合作的高效實(shí)施創(chuàng)造良好的運(yùn)行條件。在現(xiàn)實(shí)案件的處置中，由于警種間的差異和職責(zé)不同，容易給合作帶來很大的阻力和困難。如何克服這些困難和阻力，是當(dāng)前警種合作機(jī)制建設(shè)中所面臨的重要問題。

（一）建立預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)各警種對(duì)突發(fā)警情的應(yīng)變能力

首先，公安機(jī)關(guān)各警種要提高信息收集的質(zhì)量及處理各種信息的水平。公安信息對(duì)于公安工作的成功開展至關(guān)重要，它決定著警種合作的成敗與否。只有具備準(zhǔn)確和及時(shí)的信息，才可能會(huì)有成功的決策和指揮。公安機(jī)關(guān)要善于收集和分析信息，提高信息靈敏度，既要努力抓取高質(zhì)量和深層次的信息，又需要注意動(dòng)態(tài)性和苗頭性信息。要學(xué)會(huì)定期分析和研究信息，通過對(duì)各種信息的全面研究來了解掌握發(fā)案規(guī)律及特點(diǎn)，針對(duì)不同案件情況采取不同的應(yīng)對(duì)措施。其次，要提前確立和強(qiáng)化突發(fā)案件的工作預(yù)案。制定預(yù)案時(shí)需遵循超前性、系統(tǒng)性、實(shí)用性及可操作性等原則。針對(duì)突發(fā)案件和暴力性事件的預(yù)案要充分考慮各警種的具體應(yīng)對(duì)辦法，做到縝密全面，使預(yù)案更加符合實(shí)戰(zhàn)要求。預(yù)案制定后，還需根據(jù)實(shí)際情況和案發(fā)特點(diǎn)規(guī)律，及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修正和完善，不斷提高警種合作工作預(yù)案的有效性和實(shí)用性。

（二）構(gòu)建臨時(shí)指揮系統(tǒng)常態(tài)化機(jī)制，充分發(fā)揮其在警種合作中的重要作用

要建立高效、明確、權(quán)威的指揮系統(tǒng)，確立一體化指揮的指揮模式。指揮關(guān)系是指指揮員與指揮對(duì)象之間所構(gòu)成的指揮與被指揮的關(guān)系。在警務(wù)實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)中，與本級(jí)指揮員形成指揮關(guān)系的有：與黨委、政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)之間形成的從屬關(guān)系；與本級(jí)公安機(jī)關(guān)所屬部門、警種之間形成的隸屬關(guān)系；與黨委、政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)調(diào)配增援的處置力量之間形成的配屬關(guān)系等。在警種合作中，必須建立權(quán)責(zé)明確、層次清晰、統(tǒng)籌規(guī)劃的公安機(jī)關(guān)決策指揮系統(tǒng)，實(shí)行自上而下統(tǒng)一指揮和指導(dǎo)。統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)需要保證信息情報(bào)通暢，及時(shí)掌握情況，命令下達(dá)果斷。

（三）加強(qiáng)警種間組織協(xié)同，通力配合以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)

組織協(xié)同是警種合作時(shí)指揮員根據(jù)實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)的總體任務(wù)，按照實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)的發(fā)展進(jìn)程和各種預(yù)想情況，對(duì)所屬和配屬警力的任務(wù)分工、預(yù)想情況的處置手段、相互支援策應(yīng)的方法，以及通信聯(lián)絡(luò)和信號(hào)規(guī)定等所作出的具體計(jì)劃和部署。組織協(xié)同應(yīng)遵循一定的原則。首先是統(tǒng)一指揮原則。警種合作時(shí)往往情況復(fù)雜，涉及面廣，且參與行動(dòng)的部門、警種多，必須實(shí)施集中統(tǒng)一的指揮。其次是屬地為主原則。以屬地公安機(jī)關(guān)為主負(fù)責(zé)組織、指揮和處置，是警種合作中的一項(xiàng)基本原則。除上級(jí)明確指定外，警種合作的協(xié)同動(dòng)作通常由屬地公安機(jī)關(guān)為主負(fù)責(zé)組織。特別是跨區(qū)域進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)的協(xié)同，體現(xiàn)該項(xiàng)原則尤為顯得重要。再次是重點(diǎn)協(xié)同原則。本級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織協(xié)同應(yīng)以擔(dān)負(fù)主要任務(wù)、主要行動(dòng)方向的部門或警種為重點(diǎn)，其他部門或警種應(yīng)圍繞重點(diǎn)主動(dòng)協(xié)同，密切配合，相互策應(yīng)，形成整體合力。最后是不間斷協(xié)同原則。警種合作中的警務(wù)實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)的發(fā)展變化往往具有不確定性和偶然性，當(dāng)預(yù)定的計(jì)劃不適應(yīng)實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)情況時(shí)，指揮員必須適時(shí)修正和調(diào)整計(jì)劃，或重新組織協(xié)同動(dòng)作，使實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)全過程保持不間斷的協(xié)同合作。

（四）提高警務(wù)保障水平，為警種合作創(chuàng)造良好條件

狹義的警務(wù)保障，是指公安機(jī)關(guān)為了順利執(zhí)行和完成警務(wù)實(shí)戰(zhàn)任務(wù)，確保警務(wù)行動(dòng)的順利展開而對(duì)警種合作的參與單位、部門所采取的各類物資、器材、裝備、技術(shù)及后勤等保障措施及進(jìn)行的各種支持活動(dòng)。警務(wù)保障不僅需要器材、裝備和技術(shù)等條件的支持，還要求提高指揮員與各警種隊(duì)伍的素質(zhì)。隨著應(yīng)對(duì)重大治安事件和突發(fā)性群體事件任務(wù)的日益繁重，對(duì)公安實(shí)戰(zhàn)隊(duì)伍和參戰(zhàn)人員的素質(zhì)要求越來越高。要不斷提高廣大指戰(zhàn)員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)公安隊(duì)伍專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，建立健全崗位責(zé)任制及激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)民警的積極性。要不斷增強(qiáng)民警應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力，使處置力量時(shí)刻處于臨戰(zhàn)狀態(tài)。要采取多種措施，積極爭(zhēng)取黨委、政府部門的重視和支持，加大資金投入，配置先進(jìn)的、足量的警用裝備。此外，還可以用法律、法規(guī)的形式賦予多警種合作的權(quán)力，以保障警種合作的順利實(shí)現(xiàn)。

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