張艾力

(內(nèi)蒙古民族大學 北方民族研究所,內(nèi)蒙古 通遼 028043)

“扶貧攻堅”背景下內(nèi)蒙古地區(qū)貧困問題研究

張艾力

(內(nèi)蒙古民族大學 北方民族研究所,內(nèi)蒙古 通遼 028043)

經(jīng)過幾十年的努力，內(nèi)蒙古地區(qū)的反貧困事業(yè)取得了巨大成就，但是，目前依然存在貧困人口分布廣、貧困程度深、脫貧難度大等問題。與以往相比，內(nèi)蒙古地區(qū)的貧困問題呈現(xiàn)出貧困人口分布的“民族性”、貧困成因的“文化性”、東西部地區(qū)貧困要素的“差異性”等特點。在當前“扶貧攻堅”時代背景下，合理架構內(nèi)蒙古地區(qū)扶貧增收政策體系、科學設計脫貧應對措施有著十分重大的理論和實踐意義。

“扶貧攻堅”；內(nèi)蒙古；貧困問題；特點

隨著2011年國家扶貧標準的大幅度提高，我國的貧困人口數(shù)由3000多萬增加到1.3億，覆蓋面擴大了4.7倍，扶貧工作面臨新形勢、新壓力。黨的十八大提出要在2020年全面建成小康社會，標志著中國的扶貧工作進入了攻堅階段。在此宏觀背景下，內(nèi)蒙古黨委、政府把“扶貧開發(fā)”作為頭號民生工程，舉全區(qū)之力打響了新一輪的扶貧攻堅戰(zhàn)，爭取到2020年力爭使全區(qū)貧困人口全部脫貧，扶貧工作面臨著新任務、新考驗?！胺鲐毠浴睍r代背景下，正確認識、準確把握當前內(nèi)蒙古地區(qū)貧困問題的現(xiàn)狀及特點，合理架構扶貧政策體系、科學設計脫貧應對措施有著十分重大的理論和實踐意義。

一、“扶貧攻堅”背景下內(nèi)蒙古地區(qū)貧困問題現(xiàn)狀

新中國成立尤其是黨的十一屆三中全會召開以后，內(nèi)蒙古地區(qū)的“扶貧增收”工作取得了巨大成就。僅在從2001年開始的10年間，內(nèi)蒙古就累計解決了115萬貧困人口的溫飽問題，如期實現(xiàn)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》確定的目標。但是，由于歷史、自然等因素的綜合作用，貧困人口分布范圍廣、貧困程度深、脫貧難度大等問題依然客觀存在，貧困問題依然表現(xiàn)突出。

首先，貧困發(fā)生率遠遠高于國家平均水平。依據(jù)農(nóng)區(qū)2600元、牧區(qū)3100元的新的扶貧標準，內(nèi)蒙古的貧困人口大約266.58萬人，貧困發(fā)生率為20.34%。其中，農(nóng)區(qū)貧困人口數(shù)量為237.77萬人，貧困發(fā)生率為20.48%；牧區(qū)貧困人口數(shù)量為28.81萬人，貧困發(fā)生率為19.33%*人民網(wǎng).http://finance.people.com.cn/h/2011/1103/c227865-560058566.ht ml.，遠遠高于12.7%的國家平均水平。在奈曼旗黃花塔拉蘇木三個蒙古族聚居嘎查中，合熱營子嘎查總戶數(shù)135戶，有37戶貧困戶，上黃花塔拉嘎查總戶數(shù)168戶，有42戶貧困戶，哈日特斯格嘎查總戶數(shù)240戶，有83戶貧困戶，貧困發(fā)生率分別達到了27%、25%、34%。

其次，貧困地區(qū)面積大、貧困程度深，脫貧難度大。在內(nèi)蒙古的101個旗(縣、市、區(qū))中有57個扶貧開發(fā)重點縣，占總數(shù)的56%。其中，國家扶貧開發(fā)重點工作旗縣31個，自治區(qū)扶貧開發(fā)重點工作旗縣26個。這些貧困旗縣的共同點是地理位置相對偏僻，遠離經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟輻射；自然地理環(huán)境相對惡劣、基礎設施不完善、交通不便；經(jīng)濟結構單一，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展缺乏延伸，缺乏哺育工業(yè)的環(huán)境，不能形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。而且，有一部分特困地區(qū)呈集中連片分布，我國新近劃分出的14個連片特困地區(qū)作為扶貧工作的主戰(zhàn)場，其中，內(nèi)蒙古地區(qū)有8個旗、縣(市)分別列入到了兩個國家重點連片開發(fā)區(qū)中。一個是興安盟的阿爾山市、科爾沁右翼前旗、科爾沁右翼中旗、扎賚特旗、突泉縣所劃入的大興安嶺南麓山區(qū)；一個是烏蘭察布市化德縣、商都縣、興和縣劃入燕山-太行山區(qū)。這些地區(qū)貧困率高、貧困人口集中連片、生存條件極其惡劣，脫貧難而返貧易，一般的經(jīng)濟增長無法有效帶動這些地區(qū)的發(fā)展，開發(fā)工作任務異常艱巨。除此兩片國家劃出的連片特困區(qū)域外，貧困面較大、貧困程度較深、貧困發(fā)生率較高的興安、烏蘭察布、赤峰、通遼和錫林郭勒西南部、大青山(陰山南北麓)地區(qū)和3個人口較少民族自治旗則是新一輪“扶貧攻堅”的主戰(zhàn)場。

再次，反貧成果鞏固難、極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境的脆弱、自然災害的頻繁發(fā)生和抗災能力的低下是內(nèi)蒙古基層農(nóng)牧區(qū)返貧現(xiàn)象最主要的原因。近幾年，由于內(nèi)蒙古地區(qū)自然災害所具有的頻繁性與易發(fā)性特點，幾乎每年都要發(fā)生一兩次大面積的返貧。比如，2009年內(nèi)蒙古遭遇歷史罕見的特大干旱，僅烏蘭察布市四子王旗就有120萬畝旱地作物幾近絕收，牧區(qū)全部受災，因災損失達4億多元，全旗因災返貧人口達1.2萬戶4.1萬人。2010年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、赤峰市等地遭受多年不遇的持續(xù)寒潮和暴風雪襲擊，造成40萬群眾生產(chǎn)生活受到影響。2012年冬內(nèi)蒙古氣溫為近30年來最低，呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、興安盟、赤峰市和烏蘭察布市遭遇嚴重白災，設施農(nóng)作物受災33963公頃，絕收1164公頃，死亡大小牲畜近18萬頭(只)。截止2013年7月底，內(nèi)蒙古共有987.61萬畝農(nóng)田發(fā)生雙斑瑩葉甲蟲害，發(fā)生程度為歷年最重，赤峰和通遼是重災區(qū)。伴隨著大面積的自然災害，一些已經(jīng)脫離貧困狀態(tài)的人口或家庭返貧。

二、“扶貧攻堅”背景下內(nèi)蒙古地區(qū)貧困問題的主要特點

在“扶貧攻堅”宏觀背景下，既具有當代貧困問題的共性，同時，由于歷史、文化、民族等因素的綜合作用而又具有一定的特殊性，呈現(xiàn)出貧困人口分布的“民族性”、貧困成因的“文化性”、東西部地區(qū)貧困要素的“差異性”等特點。

(一)貧困人口分布的“民族性”

進入新世紀以來，我國的貧困人口越來越集中于少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口越來越集中于少數(shù)民族。[1]這一特點在內(nèi)蒙古地區(qū)則表現(xiàn)為絕對貧困人口在分布上越來越向蒙古族聚居的農(nóng)牧區(qū)集中，越來越向蒙古族農(nóng)、牧民集中。

內(nèi)蒙古雖然是蒙古族實行區(qū)域自治的省級自治地方，但蒙古族人口在總?cè)丝谥械谋壤齾s不足20%。從分布上來看，接受過良好教育的精英群體集中在大中城市，絕大多數(shù)因其雙語能力等發(fā)展優(yōu)勢融入主流社會。但在蒙古族人口集中分布的農(nóng)、牧區(qū)或基層城鎮(zhèn)，受教育公平缺失、科學素養(yǎng)水平低下、生態(tài)環(huán)境惡劣等因素的限制，民眾自我發(fā)展、提升生活水平能力普遍相對低下，貧困比例較高。依據(jù)內(nèi)蒙古扶貧辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到“十一五”末，內(nèi)蒙古東部各盟市的貧困人口數(shù)量178.4萬人，其中，70%以上是蒙古族。通遼市蒙古族占總?cè)丝诘谋壤秊?6%，但蒙古族貧困人口卻占貧困人口總數(shù)的70%，奈曼旗這個比例達到75%。[2]在貧困問題表現(xiàn)突出的興安盟地區(qū)，這個比例達到85%，最貧困的科右中旗甚至達到 95% 。生活在通遼市的人們不難發(fā)現(xiàn)，街頭踩人力車謀生的車夫大多是來自貧困地區(qū)的中老年農(nóng)牧民，而進城務工的青年農(nóng)牧民則大多集中于對文化素質(zhì)要求較低的建筑、餐飲服務等行業(yè)，發(fā)展空間很小。還有相當多的一部分富裕勞動力，因為漢語使用上的障礙，只能在當?shù)貙ふ揖蜆I(yè)機會，不光機會有限，而且，報酬也很低，比如，僅巴彥諾爾市海流圖鎮(zhèn)，在約200個清潔工中蒙古族人約占70%～80%*“為求生存而掙扎在生活艱辛中的進城牧民”，內(nèi)蒙古日報蒙文版，2011年9月2日。，清潔工的勞動強度、收入水平是不言而喻的。

(二)貧困成因的“文化性”

研究表明，文化程度為文盲半文盲的農(nóng)民,其貧困發(fā)生率、貧困深度指數(shù)分別是小學文化程度的1.5和1.6倍，是初中文化程度的3倍和3.1倍,是高中文化程度的3.9倍和3.3倍。[2]本課題組走訪過科左中旗BYHR噶查，在被調(diào)查的100個勞動力中，具有高中學歷的有4人，初中學歷的有13人，小學學歷的有77人，未上過學的有6人。勞動力中具有初中及以上文化程度者不足20%，具有一技之長的人更少。究其原因，教育成本高、經(jīng)濟壓力大是很重要的影響因素。目前，子女受教育費用支出已經(jīng)占到內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)牧民家庭總收入的30%以上，教育負擔過重成為困擾低收入家庭的普遍問題，有些家庭的貧困屬于典型的因?qū)W致貧。

文化貧困具有代際傳遞的特征，貧困家庭培育出的低文化子女極易重蹈父輩的貧困覆轍，陷入越貧困受教育越少、受教育越少越難擺脫貧困的惡性循環(huán)之中。不僅如此,較低的文化素質(zhì)還會直接作用于民眾的科學素養(yǎng)、消費方式和結構等多重因素，反映在人們的興趣、愛好和休閑方式上。在內(nèi)蒙古貧困程度較深的地區(qū)，一些村落里男女老少一起上場,玩麻將、撲克賭博,甚至為此高利息借貸，一些人酗酒成風、甚至因此而疾病纏身。在奈曼旗某蒙古族自然村，近五年來，因過度飲酒導致7人死亡，20 人患各種疾病。[3]酒精依賴甚至酒精中毒者大有人在，因病致貧、返貧現(xiàn)象也極為常見?！幕鮿萁?jīng)常會伴隨思想麻木、心理惰性、風險意識缺乏、進取精神薄弱等缺陷,使人陷入自我發(fā)展低能的困境。[4]

(三)東西部地區(qū)貧困要素的“差異性”

通常意義上，內(nèi)蒙古東部地區(qū)是指包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟在內(nèi)的5個盟市，西部地區(qū)則是指呼和浩特市、包頭市、烏海市、巴彥淖爾市、烏蘭察布市、鄂爾多斯市和阿拉善盟。近年來，由于受自然稟賦、城鎮(zhèn)化水平、民族分布、人口素質(zhì)等因素的影響，東西部地區(qū)貧困問題出現(xiàn)顯著差異。

東部區(qū)貧困人口分布較廣、貧困程度較深。內(nèi)蒙古地區(qū)266.6萬貧困人口中的178.2萬分布在東部，占總數(shù)的67%，88.6萬分布在西部，占總數(shù)的33%。從經(jīng)濟社會發(fā)展水平上看，以呼市、包頭、鄂爾多斯為龍頭的內(nèi)蒙古西部地區(qū)經(jīng)濟明顯高于東部地區(qū)，東西部收入差距從1990年開始形成并持續(xù)拉大，到2009年，西部地區(qū)人均收入是東部地區(qū)的近2 倍[5]，由此，東部地區(qū)貧困問題的表現(xiàn)要比西部地區(qū)突出。西部地區(qū)90%以上的貧困居民具備較完備的機械化生產(chǎn)工具和交通工具,而東部地區(qū)90%以上的貧困居民基本上沒有現(xiàn)代化生產(chǎn)工具和交通工具,仍然依靠原始的生產(chǎn)工具(犁和牛)進行簡單生產(chǎn)。[6]

由于受生產(chǎn)方式的影響，東部地區(qū)貧困問題的形成原因多帶有共性，而西部地區(qū)的貧困則大多各自有其具體原因。在內(nèi)蒙古的西部地區(qū)由于牧民居住相對分散，貧困的主要原因為疾病、嫁娶、法律糾紛、供孩子上學等生活性因素。而東部地區(qū)以農(nóng)區(qū)或半農(nóng)半牧區(qū)為主，農(nóng)民居住比較集中,所以，導致貧困的原因往往帶有共性,除與西部區(qū)一致的生活性致貧因素外，生態(tài)環(huán)境惡劣和生產(chǎn)能力低下是很重要的原因。

另外,按照中心—外圍理論,一個經(jīng)濟體離中心地區(qū)越近,其輻射效應越大。距離區(qū)域經(jīng)濟中心距離較遠的東部地區(qū)，其貧困原因中不能忽視空間距離的作用。[6]

三、 “扶貧攻堅”背景下內(nèi)蒙古地區(qū)貧困問題應對構思

中國政府在消除農(nóng)村貧困問題上有自己獨具特色的道路，其突出特點就是將政府政策的主動介入與經(jīng)濟增長的自然拉動有機結合。因此，針對當前內(nèi)蒙古地區(qū)的貧困問題形成原因復雜、表現(xiàn)依然突出并且東西部地區(qū)之間差異顯著的現(xiàn)狀，準確定位“扶貧攻堅”突破口，科學架構扶貧政策體系、設計脫貧應對措施就顯得尤為重要。

第一，針對內(nèi)蒙古地區(qū)貧困面大、貧困程度依然較深的問題，繼續(xù)關注收入貧困，努力加大貧困人群經(jīng)濟收入，提高其生活水平。要充分考慮東西部地區(qū)貧困問題形成原因的差異，準確定位“脫貧攻堅”突破口。具體來講，西部地區(qū)脫貧關鍵在生活性貧困，而在東部地區(qū)，生態(tài)、生產(chǎn)、生活三種類型的貧困都有表現(xiàn)。所以，對西部貧困人口的脫貧，要更多地關注醫(yī)療保險、更多地關注教育減負，要更多關注移風易俗。而對東部地區(qū)貧困人口的脫貧，則除了對生活性脫貧的關注之外，要更加注重對生態(tài)環(huán)境的改造與生產(chǎn)條件的改善。

第二，針對內(nèi)蒙古地區(qū)貧困形成的文化因素，從校正教育公平缺失、提高貧困人口科學素養(yǎng)水平、解決貧困人口思想觀念封閉保守、心理惰性等問題入手，提高貧困人口自我發(fā)展能力。具體來講，要以加大民族教育優(yōu)惠政策力度、提升貧困人口的受教育水平——教育脫貧為基礎，多種途徑提升民眾科學素養(yǎng)水平——科學脫貧為核心，解禁思維模式和行為方式，矯正畸形消費——觀念脫貧為動力，從根本上改變貧困人口的知識貧困、文化貧困現(xiàn)狀。

第三，加大環(huán)境治理力度，高效實施生態(tài)移民攻略。針對惡劣生產(chǎn)、生活環(huán)境造成的生態(tài)貧困，加大生態(tài)移民的力度。從遷入地來講，要切實保障生態(tài)移民后貧困人口生產(chǎn)生活條件的改善及文化、心理調(diào)試的成效。從遷出地來講，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學定位，通過實施補植補造，結合退耕還林還草等形式，大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，恢復改善遷出地脆弱的生態(tài)環(huán)境。

第四，進一步完善、創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度，堅持民族發(fā)展扶持政策價值取向不動搖。民族區(qū)域自治制度在其幾十年的實踐過程中，保障實行區(qū)域自治的少數(shù)民族的平等權的政治功效得到了很好的實現(xiàn)，但是，其經(jīng)濟自治權卻有很大的發(fā)展空間。對內(nèi)蒙古而言，隨著現(xiàn)代化的深入和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在人口流動、文化接觸以及資源開發(fā)利用等因素的影響下，必須要加大完善、創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度，進一步激活民族自治地方的經(jīng)濟自治權，使其更好地為促進內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展服務，更好地為消除貧困、提高民生水平服務。其次，要堅持民族發(fā)展扶持政策價值取向不動搖，要用好用足對少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫助、扶持、補償政策，要加大對教育公平缺失等民生訴求缺陷的校正力度，尤其是要以“升學有基礎，就業(yè)有技能，致富有能力”為辦學目標,在辦好學校教育的同時,加強貧困人口中青壯年勞動力的技能培訓,創(chuàng)造貧困地區(qū)勞動力流動和擇業(yè)的條件。

[1] 徐貴恒.西部少數(shù)民族地區(qū)貧困問題新解[J].中國民族,2010(11).

[2] 陳南岳,周曉東.擺脫貧困惡性循環(huán)的探討[J].經(jīng)濟問題探索,2000(3).

[3] 阿思根．蒙古人飲酒習氣與民族身心危害關系探源[J]．內(nèi)蒙古民族大學學報:社會科學版，2009(1) .

[4] 張艾力.民族教育優(yōu)惠政策與民族地區(qū)的“扶貧增收”[J].湖北民族學院學報:哲學社會科學版,2012(4).

[5] 包鳳蘭.內(nèi)蒙古東西部居民收入差距持續(xù)拉大的原因與對策研究[J].理論研究,2011(3).

[6] 王來喜,等.內(nèi)蒙古東西部貧困問題比較研究[J].中央民族大學學報:哲學社會科學版，2010(1).

責任編輯：毛正天

2013-08-09

國家社科基金特別項目“北部邊疆歷史與現(xiàn)狀研究”子項目《內(nèi)蒙古東部蒙古族聚居區(qū)反貧困問題調(diào)查研究》(項目編號:BJXM2010-58);國家社會科學基金西部項目“內(nèi)蒙古地區(qū)貧困人口現(xiàn)狀與脫貧對策研究”(項目編號:12xmz09)。

張艾力(1966- ),女，蒙古族，教授，碩士生導師，主要研究方向為民族理論與民族政策、蒙古族發(fā)展。

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1004-941(2013)05-0050-03