安立志

(山東省工會管理干部學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

【黨建與政工】

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的深度思考

安立志

(山東省工會管理干部學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

黨中央提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民。監(jiān)督和制約權(quán)力的根本途徑是加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法律制度，切實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)黨和國家的政治體制改革。為此，就需要研究吸取和借鑒我國封建社會分權(quán)和發(fā)達(dá)資本主義國家權(quán)力分設(shè)、相互制約的某些做法，充分吸取前蘇聯(lián)東歐社會主義國家由于權(quán)力缺乏制約導(dǎo)致亡黨亡國的沉痛教訓(xùn)，總結(jié)和運(yùn)用我國建國60多年來民主法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。

人民主權(quán)；權(quán)力制約；民主監(jiān)督；制度設(shè)計；反腐倡廉

習(xí)近平總書記在中紀(jì)委二次全會上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。[1]從權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制衡的角度提出反腐敗的任務(wù)，體現(xiàn)了我黨在這一問題上前所未有的認(rèn)識高度與思想高度，也是黨的十八大“五位一體”治國理念在政治建設(shè)上的最新思路與舉措。

一、權(quán)力的特點(diǎn)與制約的必要性

將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，是一個非常形象的比喻。權(quán)力如同一頭猛獸，一方面既是生態(tài)平衡所必需，一方面又可能危及人類。正是在這個意義上，歷代的思想家與政治家才會提出將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的問題。長期以來,我們把權(quán)力看成“統(tǒng)治階級意志的表現(xiàn)”。其實(shí)，權(quán)力并不崇高與圣潔。英國思想家伯特蘭·羅素認(rèn)為，“愛好權(quán)力，猶如好色”，只是人類的本性之一。“食色，性也”是人的有限欲望，人還有無限欲望，“主要的是權(quán)力欲與榮譽(yù)欲?！盵2]英國政治哲學(xué)家托馬斯·霍布斯的《利維坦》分析了最大的權(quán)力——國家，他將國家喻為邪惡的怪獸——“利維坦”，“號稱‘國民的整體’或‘國家’的這個龐然大物‘利維坦’是用藝術(shù)造成的，它只是一個‘人造的人’?！盵3]霍布斯率先指明，權(quán)力的本質(zhì)近于怪獸，不過，這個“利維坦”是《圣經(jīng)》中描寫的類似鱷魚與海蛇的海怪，國人缺乏直感，而羅素借助“苛政猛于虎”的中國典故告誡人們，“暴虐的政治比虎還兇！”[4]歷史一再表明，權(quán)力這頭猛獸，如果缺乏有效制約，一旦獸性發(fā)作，往往會使無辜的人們淪為受害者。瑞士文化歷史學(xué)家雅各布·布克哈特補(bǔ)充了霍布斯的理論：“國家從來就與善無關(guān)，它只是權(quán)力操弄的對象。”“權(quán)力在本質(zhì)上就是邪惡的”。[5]對權(quán)力研究有成的學(xué)者，許多是從研究人性開始的。人類是自私的政治動物，人性內(nèi)在的墮落、自私、貪婪的弱點(diǎn)，一旦握有權(quán)力，就會不由自主地、貪得無厭地追逐私利。孟德斯鳩明確指出：“一切有權(quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人直到把權(quán)用到極限方可休止?！盵6]比孟德斯鳩較晚的英國歷史學(xué)家約翰·阿克頓指出，“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”，“只要條件允許，每個人都喜歡得到更多的權(quán)力，并且沒有任何人愿意投票贊成通過一項(xiàng)旨在要求個人自我克制的條例”。他最著名的政治格言就是“權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗?！盵7]在這一點(diǎn)上，英國思想家大衛(wèi)·休謨的“無賴假定”，有著異曲同工之妙。休謨認(rèn)為，在進(jìn)行政治設(shè)計時，必須把每個官員“都設(shè)想為無賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標(biāo)”，[8]他們有著集中權(quán)力、擴(kuò)大權(quán)力、濫用權(quán)力、任意干預(yù)的強(qiáng)烈傾向。在政治設(shè)計中，從這一假定出發(fā)，才能最大限度地遏制人性的弱點(diǎn)。如果將當(dāng)政者假定為明君與圣主，人們得到的必然是暴君與魔鬼。經(jīng)歷文藝復(fù)興洗禮的歐洲，人們往往將公職人員視為自私、貪婪、殘酷的普通人，而不肯將之奉為高居神壇之上、不食人間煙火的圣人與天使，而這正是構(gòu)成權(quán)力制衡的人性與宗教依據(jù)。被稱為美國憲法之父的麥迪遜一語道破了內(nèi)中的奧秘：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。”[9]

二、道德教化對權(quán)力制約的有限性以及法制建設(shè)的必要性

在我國漫長的封建社會里，一些仁人志士也懂得應(yīng)當(dāng)制約權(quán)力。道家的“無為”，儒家的“王道”，都有這方面的意思。“無為”是最低層次的勸諫，“王道”則是較高水平的期許。然而，這些都屬于思想家對當(dāng)權(quán)者的規(guī)勸。這方面的典型人物當(dāng)屬孟子，他似乎要將權(quán)力置于一個用“王道”編織的籠子里。而處于體制內(nèi)的有識之士，為勸阻或遏制王權(quán)的無道與胡來，只好采取冒死直諫的方式。這種方式對于執(zhí)政之初的唐太宗李世民或許還有一些作用，但對商紂王、秦始皇、隋煬帝這樣的暴君，卻沒有任何用處。皇權(quán)專制之下，盡管朝廷也進(jìn)行“獨(dú)尊儒術(shù)”的意識形態(tài)教育，盡管也對皇帝接班人——太子進(jìn)行“正能量”的灌輸，然而，對于驕橫、霸道的皇權(quán)卻沒有任何約束。

令人奇怪的是，今天一些學(xué)者仍然抱著這類迂腐的想法，重復(fù)著上千年循環(huán)往復(fù)的老路，試圖從道德與人性的角度去解決權(quán)力腐敗問題。去年年末，有人在報紙上建議《反腐敗從正人心做起》（12月31日《中國青年報》），1月21日就有人在該報以《應(yīng)該期盼“圣人出，黃河清”嗎？》反唇相譏。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)不是沒有來由的。建國以來特別是“文革”中，片面強(qiáng)調(diào)政治掛帥、思想領(lǐng)先，試圖通過“斗私批修”，在靈魂深處爆發(fā)革命，來維持統(tǒng)治權(quán)力的延續(xù)。這其實(shí)是變相的“獨(dú)尊儒術(shù)”教育。一方面將領(lǐng)袖當(dāng)作“救星”，比作“恒星”，“萬壽無疆”，一方面“三忠于、四無限”，“永遠(yuǎn)高舉”。這不僅不是約束權(quán)力，恰恰相反，這恰恰是對權(quán)力的崇拜與恐懼，而民眾則甘作臣民與奴隸。無數(shù)次的思想政治教育，既然每次都宣稱“思想覺悟得到進(jìn)一步提高”，何以今日竟致貪腐肆虐，道德滑坡！近些年，一些人對“依法治國”不大熱心，“道德教化”卻不絕于耳，甚至一些鋃鐺入獄的貪官也宣稱，他們之所以貪污腐敗，僅僅是由于人生觀改造不力，理想信念發(fā)生動搖，受了資產(chǎn)階級思想腐蝕云云。在一個否定權(quán)力制衡、忽視制度建設(shè)、片面強(qiáng)調(diào)思想教育、片面強(qiáng)調(diào)道德教化的氛圍里，即使制定了法律，建立了制度，一句“法律制度也是人制定的”，所有的法律制度都會解構(gòu)。胡適曾經(jīng)指出：“一個骯臟的國家，如果人人都開始講規(guī)則而不是談道德，最終會變成一個有人味兒的正常國家，道德自然會逐漸回歸。一個干凈的國家，如果人人都不講規(guī)則卻大談道德，人人都爭當(dāng)高尚，天天沒事兒就談道德規(guī)范，人人都大公無私，最終這個國家會墮落成為一個偽君子遍布的骯臟國家！”[10]在一個缺乏法治傳統(tǒng)的國度里，不是努力實(shí)施“依法治國”，而是整天將道德掛在嘴邊，這不僅不能將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，其實(shí)質(zhì)是對權(quán)利設(shè)置樊籬。歷史反復(fù)證明，孔孟之道的“克己復(fù)禮”，“十年浩劫”的“保持一致”，這類思想道德的教化，不僅無助于權(quán)力的制約，反而是為虎作倀，助長權(quán)力之惡。

三、“三權(quán)”制衡或協(xié)調(diào)是制約權(quán)力運(yùn)行的有效途徑

“分權(quán)論”產(chǎn)生于17、18世紀(jì)的歐洲，這是資產(chǎn)階級啟蒙思想家對人類社會的重要貢獻(xiàn)?！胺謾?quán)論”的目的一方面在于沖破和限制封建專制的絕對權(quán)力，另一方面則是為資本主義國家的建立奠定基本框架?！胺謾?quán)論”是“三權(quán)分立”的理論基礎(chǔ)，“三權(quán)分立”只是“分權(quán)論”的表現(xiàn)形式。

“三權(quán)分立”的核心是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的相互獨(dú)立、互相制衡。法國啟蒙思想家孟德斯鳩的《論法的精神》將國家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。這三權(quán)必須是分立的，應(yīng)由憲法授予不同的機(jī)關(guān)來行使；這三權(quán)具有同等的法律地位，彼此之間不存在支配與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；這三權(quán)之間不是絕對隔離的，強(qiáng)調(diào)相互之間的制約與平衡。孟德斯鳩的理論貢獻(xiàn)，主要不是權(quán)力分立，而是權(quán)力制衡。正如孟德斯鳩所指出，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵11]

“三權(quán)分立”典型地體現(xiàn)在美國政治制度的設(shè)計中。為了限制政府權(quán)力、保障公民自由，美國憲法幾乎全面采納了孟德斯鳩的理論，清晰地把行政、司法、立法三權(quán)分開，而且保持互相制衡，這是前所未有的嶄新嘗試。美國聯(lián)邦政府的三權(quán)分立，至今仍是眾多民主政體中比較徹底的政治設(shè)計。三權(quán)分立最極端的例子是南非，行使三種國家權(quán)力的三個國家機(jī)構(gòu)分別位于三個不同城市，三個城市都被稱為首都：行政首都比勒陀利亞（中央政府所在地）、立法首都開普敦（國會所在地）、司法首都布隆方丹（國家司法機(jī)構(gòu)所在地）。南非是世界上唯一同時存在三個首都的國家。其實(shí)，三權(quán)分立作為一種政治設(shè)計與政治架構(gòu)，并無東西之別與“社”“資”之分，其實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力如何劃分、如何運(yùn)行、如何制約的問題。

黨的十八大報告莊嚴(yán)地提出了“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的要求，作為指導(dǎo)思想，這顯然體現(xiàn)了人類政治文明的智慧與結(jié)晶。報告明確指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！睕Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與其對應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)，應(yīng)該也是體現(xiàn)了立法、行政、司法“三權(quán)分立”的基本原則。十八大報告所要求的“既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，與歐洲政治學(xué)上的“分權(quán)制衡”不僅不是對立的，在政治內(nèi)涵上也是一致的?；蛟晃覀儚?qiáng)調(diào)的是“協(xié)調(diào)”，他們強(qiáng)調(diào)的是“分立”。那么，沒有“分立”何來“相互協(xié)調(diào)”，又何來“相互制約”？所謂“協(xié)調(diào)”與“制約”，只能以不同事物的平等存在為前提，一個事物自身需要什么“協(xié)調(diào)”與“制約”呢？

四、中國古代皇權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力制約可作參考

應(yīng)當(dāng)指出的是，“分權(quán)論”與“三權(quán)分立”并非“西方那一套”，在我國也是“古已有之”。先不說秦、漢時期的“三公九卿”的“三權(quán)分立”（“三公”為丞相、御史大夫和太尉，分掌行政、監(jiān)察和軍事），至少唐代的“三省六部”已經(jīng)具備了“三權(quán)分立”的雛形。唐代的中央機(jī)關(guān)由中書省、門下省和尚書省組成。唐太宗李世民指出：“國家本置中書、門下以相檢察，中書詔敕或有差失，則門下當(dāng)行駁正?！盵12]三省之間既明確分工,又互相制衡。中書省負(fù)責(zé)制訂敕令詔書,是中央決策機(jī)關(guān)；門下省負(fù)責(zé)審議中書省制訂的敕令詔書,是中央審核機(jī)關(guān)；尚書省負(fù)責(zé)貫徹由門下省審核通過的敕令詔書,是中央執(zhí)行機(jī)關(guān)?！段簳x政柄·所歸條注》載:“唐初,始合三省,中書主出命,門下主封駁,尚書主奉行?！苯?jīng)三國、兩晉至南北朝逐步探索，到隋唐時基本完備，“三省分立”是中國官制的重大變革。唐太宗李世民執(zhí)政初期對“三省”之間的相互制約是相當(dāng)重視的。貞觀三年，他對侍臣強(qiáng)調(diào)：“中書、門下，機(jī)要之司，擢才而居，委任實(shí)重。詔敕如有不穩(wěn)便，皆須執(zhí)論。……自今詔敕疑有不穩(wěn)便，必須執(zhí)言，無得妄有畏懼，知而寢默?！盵13]由此可見,在唐朝,中央行政管理體制的權(quán)力分設(shè)與監(jiān)督達(dá)到了一個較好的水平。

元代在中國歷史上是一個特殊時期。這個由游牧民族開拓的疆域遼闊的大帝國，享國不永，從攻滅南宋、統(tǒng)一中國（1279），到被朱元璋逐出北京（1368），只維持了不到90年。元朝建國之初，忽必烈積極吸收先進(jìn)的漢文化，登基不久即“酌古今之重，定內(nèi)外之官。其總政務(wù)者曰中書??；秉兵柄者曰樞密院；司黜陟者曰御史臺?！盵14]也許由于蒙古民族草創(chuàng)時期戎馬倥傯、征戰(zhàn)沙場的傳統(tǒng)，元帝國將其執(zhí)政內(nèi)容分為政務(wù)、軍務(wù)兩大類，分別以中書省、樞密院掌管，而御史臺則是上述兩項(xiàng)權(quán)力的制衡機(jī)關(guān)。一則筆記這樣記載：世祖（即忽必烈）“立中書省以總庶務(wù)，立樞密院以掌兵要，立御史臺以糾彈百司。嘗言：‘中書是朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的。此其重臺之旨，歷世遵其道不變。’”[15]元代以政、軍、監(jiān)為主要框架的政治體制，不僅具有“三權(quán)分立”的形式，而且具有“權(quán)力制衡”的內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)指出的是，這種置于皇權(quán)之下的“三權(quán)分立”，與當(dāng)代歐美政治中的“三權(quán)分立”是根本不同的。由于有一個至高無上的皇帝凌駕于三權(quán)之上，無論這三權(quán)如何劃分，最終都要聽命于一人。因此，這樣的權(quán)力分立并無實(shí)質(zhì)意義。與其說這是“三權(quán)分立”，倒不如說是“三權(quán)分工”；與其說這是“權(quán)力制衡”，倒不如說是“權(quán)力監(jiān)督”。三權(quán)共同遵從與服務(wù)的對象只能是皇帝。不僅元代的權(quán)力分立屬于這一性質(zhì)，唐朝的三省制度同樣如此。當(dāng)一種權(quán)力至高無上，凌駕于所有的權(quán)力架構(gòu)之上，這樣的政體，根本無法構(gòu)成約束最高權(quán)力的籠子，從本質(zhì)上講，仍然屬于前現(xiàn)代的專制政體。

五、前蘇聯(lián)在權(quán)力制約問題上的沉重教訓(xùn)應(yīng)該記取

俄國革命勝利之初，列寧在政治建設(shè)上借鑒了巴黎公社的一些做法，以此與歐洲諸國的“三權(quán)分立”相區(qū)別。其理想目標(biāo)是，讓人人都能參加國家管理，實(shí)行直接民主、人民自治和“直接的人民立法”。列寧在實(shí)踐中感到，實(shí)行人民自治的直接民主制在現(xiàn)實(shí)中是行不通的，只能實(shí)行間接民主制，即多層次的代表制：執(zhí)政黨代表人民管理國家，國家機(jī)關(guān)代表人民管理社會，中央委員會代表黨員實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，政治局、書記處等領(lǐng)袖人物代表黨中央主持日常工作。這種層層代表的間接民主制，勢必產(chǎn)生出一種權(quán)力過分集中的趨勢，最終可能形成“寡頭政治”。[16]

為了防止人民權(quán)力因間接民主而導(dǎo)致權(quán)力異化，列寧提出以人民的權(quán)利制約權(quán)力，并主持通過了《工人監(jiān)督條例》和《罷免權(quán)法令》，強(qiáng)調(diào)實(shí)行工人監(jiān)督權(quán)和人民罷免權(quán)。他認(rèn)為，只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)，才能“使人民的代表真正服從人民?！保ā读T免權(quán)法令草案》）然而，布爾什維克政權(quán)的政治設(shè)計，最大的問題就是人民的抽象化，繼而導(dǎo)致了權(quán)利的抽象化。在人民抽象化、權(quán)利抽象化的制度之下，人民主權(quán)、人民監(jiān)督，不可能制約強(qiáng)大的權(quán)力。

為了制約已經(jīng)擔(dān)任俄共總書記的斯大林日益明顯的權(quán)力擴(kuò)張，身染沉疴的列寧，只得抱病采取補(bǔ)救措施。1922年12月22日深夜，列寧口授了后來被稱為“列寧遺囑”的給黨的代表大會的信件。列寧在“遺囑”中指出：“斯大林同志當(dāng)了總書記，掌握了無限權(quán)力，他能不能永遠(yuǎn)十分謹(jǐn)慎地使用這一權(quán)力，我沒有把握?！?923年1月4日，列寧對“遺囑”內(nèi)容作了補(bǔ)充，建議免去斯大林的總書記職務(wù)，他指出：斯大林太粗暴，這個缺點(diǎn)在我們中間，在我們共產(chǎn)黨人相互交往中是完全可以容忍的，但是在總書記的職位上就成為不可容忍的了。因此，我建議同志們仔細(xì)想一個辦法把斯大林從這個職位上調(diào)開，任命另一個人擔(dān)任這個位置。列寧此時已經(jīng)意識到，權(quán)力過分集中是十分危險的。他不顧病痛的折磨，提出了一系列限制權(quán)力的主張。然而，這些措施為時已晚。[17]列寧去世后，斯大林為了在黨內(nèi)和國內(nèi)樹立絕對權(quán)威，不僅從組織上清除政敵，而且徹底消滅其肉體，并在1930年代發(fā)動了俄國歷史上史無前例的政治清洗運(yùn)動，使得黨的1966名十七大代表有1108人被逮捕；71個中央委員有51名被處決，2名被迫自殺；68名候補(bǔ)中央委員有47個被處決；11名政治局委員中，一個憤而自殺，兩個被殺；列寧建立的第一屆人民委員會包括列寧在內(nèi)的15名委員，有8名被處決或死在獄中，一名被驅(qū)逐出國。6個元帥4名被處決；16名集團(tuán)軍級指揮員15個被處決；67名軍級指揮員60個被處決；195名師長110個被處決；220名旅長186個被處決。[18]鄧小平曾經(jīng)指出：“斯大林嚴(yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓(xùn)是極其深刻的。”[19]值得重視的是鄧小平提出的如下問題——“為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？”

六、完善憲政是建設(shè)我國權(quán)力制約機(jī)制的基本途徑

習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會上指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！盵20]什么樣的“制度籠子”才能可靠地關(guān)住權(quán)力？看來非憲法莫屬。在某種意義上說，憲政就是限政，憲法的根本功能是限制權(quán)力而不是限制權(quán)利。

如何對待憲法和法律，我黨歷史上曾經(jīng)有過十分慘痛的教訓(xùn)。50年代末和60年代，憲法一度淪為空文，權(quán)力失去控制，唯心主義盛行，形而上學(xué)猖獗，特別是“文化大革命”期間，即使按照憲法選舉出來的國家主席，手持憲法也無法保護(hù)自身的生命安全，慘遭迫害悲憤而死。國家主席尚且如此，平民百姓可想而知！習(xí)近平總書記總結(jié)道：“新中國成立以來60多年我國憲法制度的發(fā)展歷程，我們可以清楚地看到，……如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折?！薄拔母铩苯Y(jié)束之后，我們黨痛定思痛，重新重視憲法的作用，主動接受憲法的制約，在修改憲法與黨章的過程中，有意識地“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。憲法總綱第五條明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h章總綱莊嚴(yán)承諾：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！边@清楚表明了我黨在憲政路途上的進(jìn)步。憲政是限制權(quán)力最可靠、最牢固、最有效的“籠子”。正因這樣，我們必須按照總書記的要求，切實(shí)做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！?/p>

七、要加強(qiáng)和完善權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計

憲法是國家的根本制度，由其制約的是國家權(quán)力。在憲法之下，國家還有一系列具體的法律與制度，與之相對應(yīng)的則是大大小小的具體權(quán)力。由此可見，制度建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，既要制約具有擴(kuò)張傾向的國家權(quán)力，也要制約具有趨利本能的官員權(quán)力。只有抓好具體的法律規(guī)范與制度設(shè)計，制度才能成為關(guān)住權(quán)力的“籠子”。鑒于“十年浩劫”的慘痛教訓(xùn)，1980年代之初，鄧小平發(fā)表了著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，這篇講話通常被認(rèn)為我國政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。在這篇講話中，鄧小平尖銳地指出，權(quán)力高度集中是我國政治體制的根本弊端，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板?！薄耙辉I(lǐng)導(dǎo)”變成了“一人化領(lǐng)導(dǎo)”。正因?yàn)闄?quán)力高度集中，本來用于制約權(quán)力的紀(jì)委、監(jiān)察、審計、檢察等“制度籠子”基本上成了“聾子的耳朵——擺設(shè)”。這里面既有歷史傳統(tǒng)的影響，也有制度設(shè)計的問題。鄧小平指出，這種弊端，“同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時期實(shí)行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)。我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個人過分集權(quán)?！盵21]中國古代史、國際共運(yùn)史、我黨現(xiàn)代史，幾種因素的疊加，使黨變成了一個缺乏民主基因，集權(quán)色彩濃厚的政黨，黨的組織原則也變成了徒具民主外衣的權(quán)力集中制。由于從根本上缺乏制約權(quán)力的歷史傳統(tǒng)與制度設(shè)計，我黨歷史上也曾犯過與蘇共相同或類似的重大錯誤。

在權(quán)力高度集中的條件下，沒有“籠子”的限制，權(quán)力如同猛虎，肆無忌憚地?fù)湎蛏鐣瑩湎蛎癖?，?quán)力腐敗、權(quán)力奢華、權(quán)力驕橫，禍害民眾，啃噬社會，近些年出現(xiàn)的重慶模式、三公糜費(fèi)、強(qiáng)拆民房、暴力截訪、跨省抓捕、表叔房姐等等，表現(xiàn)的正是權(quán)力失去控制的政治野性。溫家寶總理在最近一次講話中明確指出：“權(quán)力過分集中而又得不到制約的問題，依然是滋生腐敗的根源?！盵22]而一些曾經(jīng)手握重權(quán)的貪官們，在入刑或?yàn)l死之際的反省與懺悔，也從反面證明了這些問題。河北省原省委書記程維高去世前反思：“我是很霸道。但是，這一切都要放在政治體制上來觀察。這個體制讓我有權(quán)力霸道，……”[23]江西省副省長胡長清臨刑前懺悔：“假如江西的新聞媒體能自由些，他們能像美國記者曝光克林頓一樣，敢于報道我的緋聞，我這個省委常委不至于落到死刑的地步?！盵24]由此可見，如果不能有效地把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，官員們就有可能被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄的籠子，而這并非危言聳聽！鄧小平深刻地指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵25]

一些猛獸具有晝伏夜出的習(xí)性。要將權(quán)力這匹猛獸關(guān)進(jìn)“籠子”，一個可供選擇的簡單方法，就是將之置于陽光之下。目前媒體上討論正酣的官員財產(chǎn)公示，就是一項(xiàng)最為近便的制度。官員財產(chǎn)公示最早源于瑞典。早在1766年，瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員直到首相的納稅清單。這個制度延續(xù)下來，被許多國家所借鑒，成為極具約束力的反腐機(jī)制，故被稱為“陽光法案”。至20世紀(jì)80年代后期逐漸為大多數(shù)國家所采用。國際經(jīng)驗(yàn)表明，官員財產(chǎn)公示是從源頭上遏制腐敗的利器。我們既然要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，就應(yīng)該做好官員財產(chǎn)公示這個現(xiàn)成的“籠子”。將官員的財產(chǎn)置于陽光下，就是將權(quán)力置于公眾的監(jiān)督下，千百萬民眾的眼睛，是“制度籠子”的重要組成部分。這是考驗(yàn)各級官員是否具有總書記所要求的“踏石留印、抓鐵有痕”，“善始善終、善做善成”的反腐決心與作風(fēng)的試金石。

[1]新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/info/2013-01/ 23.

[2][4]伯特蘭·羅素(英).吳友三（譯）.權(quán)力論[M]上海：商務(wù)印書館，1991.

[3]托馬斯·霍布斯(英).黎思復(fù)，黎廷弼（譯）.利維坦[M]上海：商務(wù)印書館，1985.220.

[5]雅各布·布克哈特(瑞士).金壽福（譯）.世界歷史沉思錄[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.31.

[6][11]孟德斯鳩（法）.孫立堅，孫丕強(qiáng)，樊瑞慶（譯）.論法的精神[M]西安：陜西人民出版社，2001.183.

[7]約翰·阿克頓(英).侯健，范亞峰（譯）.自由與權(quán)力[M]北京：商務(wù)印書館，2001.342，343.

[8]大衛(wèi)·休謨（英）.程逢如，在漢，舒遜（譯）.休謨政治論文選[M]北京：商務(wù)印書館,1993.27,28.

[9]漢密爾頓，杰伊、麥迪遜(美).聯(lián)邦黨人文集.第五十一篇[M].上海：商務(wù)印書館，2004.

[10]新華網(wǎng)：（臺灣）廖信忠：臺灣不是韓寒寫的那樣好：http://news.xinhuanet.com/tw/2012-05/26/c_123193862_6.htm.

[12]司馬光（著）.資治通鑒-唐紀(jì)八[M]北京：中華書局，1956.6041.

[13]吳兢.貞觀政要[M]北京：團(tuán)結(jié)出版社，1996.19.

[14]二十五史[M]上海：上海古籍出版社，1988.7479.

[15]葉士奇.草木子[M]北京：中華書局，1959.61.

[16]列寧(著).中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局（編）.共產(chǎn)主義運(yùn)動中的“左派”幼稚病[C]列寧選集.第四卷.北京：人民出版社，1995.157.

[17]南方周末編輯部.原來如彼：南方周末往事版文錄[M].廣州：南方日報出版社，2006.76.

[18]郝鐵川.中國的法律浪漫主義與法律虛無主義.法制網(wǎng)：http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/ 2009-11/09/content_1178785.htm?node=8178.

[19][21][25]鄧小平.黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[C].鄧小平文選（第二卷）.北京：人民出版社，1995.329，333.

[20]新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/info/ 2012-012/04.

[22]求是.2013,（3）.

[23]南方人物周刊.2011,(4).

[24]東方網(wǎng)：http://news.eastday.com/china/ 2007-10-9.

（責(zé)任編輯：張希宇）（英文摘要）

The Deep Thoughts on Shutting the Power into the Cage

An Lizhi

The CPC Central Committee has put forward that the power should be locked in the cage of the system to strengthen the control and supervision to power,serve the interests of the public and govern for the people.The fundamental approach to the supervision and regulation of power is to strengthen the system construction,improve the legal system,and push forward earnestly and steadily the political system reform of the party and our country.To do this,we need to study and learn from the certain practices of power separation in China's feudal society,and the power division and mutual restraint in developed capitalist countries,fully absorb the painful lessons happened onto the socialist countries in Eastern Europe,especially the former Soviet Union,due to the lack of powers constraints,summarize and make use of our 60 years successful experience in the construction of democracy and legal system.

people sovereignty;power constraint;democratic supervision;system design;anti-corruption

D630.9

A

1008—6153（2013）02—0053—05

2013-01-26

安立志（1954-），男，河北廣宗人，山東省工會管理干部學(xué)院副院長。