郭月菊

（菏澤學(xué)院法律系，山東 菏澤 274015）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度探析

郭月菊

（菏澤學(xué)院法律系，山東 菏澤 274015）

當(dāng)前，我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障存在保障資金籌措渠道單一、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象確定困難、工作規(guī)范化程度不高以及缺少相關(guān)立法工作等問題。完善欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障工作，一是拓寬農(nóng)村低保工作的資金來源渠道；二是要科學(xué)合理的確定保障對(duì)象制定保障標(biāo)準(zhǔn)；三是加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的規(guī)范化管理并加強(qiáng)相關(guān)立法工作。

最低生活保障；最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村地區(qū)最低生活保障

2007年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。同年，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中也指出，年底要在全周范圍內(nèi)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)農(nóng)村居民最低生活保障制度的新時(shí)期。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于受歷史、區(qū)位、資源、觀念等條件的限制和不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平上、在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面，與發(fā)達(dá)地區(qū)存在很大差距。我國(guó)的貧困人口絕大多數(shù)是集中在全國(guó)各個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，研究欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度具有重要的實(shí)踐價(jià)值和理論意義。

一、當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

（一）保障資金籌措渠道較為單一

資金問題是制約農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)的最大障礙。1996年民政部發(fā)布的《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》規(guī)定：建立最低生活保障制度的地方，保障資金由該地各級(jí)財(cái)政和村集體分擔(dān)，分擔(dān)的比例根據(jù)各地實(shí)際確定。各級(jí)政府分擔(dān)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)要列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，村集體分擔(dān)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)從公益金中列支。由此可知，最初我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的資金來源是由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村按照一定的比例來分擔(dān)。但是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于縣、鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張，資金籌措特別困難，這就使得我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度難以在這些地方開展起來。從目前的情況來看，雖然隨著我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的推進(jìn)，資金來源已經(jīng)不需要鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和村集體負(fù)擔(dān)，而是由中央、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，但是，這種由財(cái)政承擔(dān)缺乏其他資金來源的低保資金籌集方式存在資金籌措渠道單一的不足、資金籌集渠道狹窄、資金缺口大等問題，影響了農(nóng)村最低生活保障制度的保障程度和保障水平的進(jìn)一步提高[1]。

（二）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象的確定存在困難

理論上講，凡年人均收入低于農(nóng)村最低生活保障線的農(nóng)村居民都是農(nóng)村最低生活保障的救助對(duì)象。低保制度的“生命線”在于低保標(biāo)準(zhǔn)的制定，因此，科學(xué)合理的界定目標(biāo)群體是農(nóng)村低保工作的出發(fā)點(diǎn)。但是，在實(shí)際運(yùn)作過程中，如何準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對(duì)象是農(nóng)村最低生活保障工作開展的一個(gè)難點(diǎn)。這主要是因?yàn)檗r(nóng)民收入復(fù)雜而且難以用貨幣量化，同時(shí)，其收入又不穩(wěn)定。農(nóng)民的收入主要來源于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入、第二產(chǎn)業(yè)收入以及第三產(chǎn)業(yè)收入、非生產(chǎn)性純收入。由于農(nóng)作物收成具有季節(jié)性，受自然災(zāi)害影響較大，每年收成不穩(wěn)定。因此，根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)各地實(shí)際情況，科學(xué)核算農(nóng)業(yè)、副業(yè)收入存在較多困難，而且，對(duì)實(shí)物收入的價(jià)值轉(zhuǎn)化也存在一定的隨意性。此外，對(duì)于因超生罰款或因好吃懶做使生活陷入困境的這些家庭是否應(yīng)列為低保對(duì)象，還沒有明確的規(guī)定。以上這些問題對(duì)如何確定農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象帶來了很大困難，也因此導(dǎo)致了農(nóng)村低保政策的效用弱化，在審核過程中容易出現(xiàn)錯(cuò)保、漏保的狀況。

（三）欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保工作規(guī)范化程度不高

實(shí)施農(nóng)村低保的最重要環(huán)節(jié)是低保對(duì)象的確定和標(biāo)準(zhǔn)的審查、審批、監(jiān)督，如果這些地方出現(xiàn)了問題，那么整個(gè)低保工作的總體績(jī)效水平將會(huì)大打折扣。農(nóng)村最低生活保障制度有效運(yùn)行的重要保障是健全的組織體系和一定的工作硬件設(shè)施，以及規(guī)范化的運(yùn)作和管理。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村低保工作正逐步步入規(guī)范化、制度化的軌道，但是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，低保工作不但缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)和工作人員，而且對(duì)現(xiàn)有的工作人員缺乏培訓(xùn)機(jī)制，工作條件落后。許多市、縣民政局沒有專門的低保科，低保工作由救災(zāi)救濟(jì)科負(fù)責(zé)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)更沒有專職的低保工作人員，而是由民政所的工作人員兼任。許多從事農(nóng)村低保工作的基層人員從事的是傳統(tǒng)的救濟(jì)、救災(zāi)工作的，沒有經(jīng)過農(nóng)村低保工作的任何專門培訓(xùn)，其思想觀念、工作方式都與農(nóng)村低保工作需要有很大不同，也因此影響了農(nóng)村最低生活保障制度的有效運(yùn)行。

（四）對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保制度缺乏權(quán)威性立法

2005年10月的“十一五”規(guī)劃建議提出“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村低保制度”，中央農(nóng)村工作會(huì)議2006年12月明確提出“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，國(guó)務(wù)院在2007年6月召開全國(guó)建立農(nóng)村低保制度工作會(huì)議指出“在全國(guó)農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶”，同年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，從2005年到2007年，短短兩年內(nèi)的一系列行動(dòng)，體現(xiàn)了政府對(duì)保障和維護(hù)廣大農(nóng)村居民利益，徹底解決農(nóng)村貧困人口基本生存問題的決心。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和社會(huì)生存狀況的巨大差距。雖然從政府層面已建立了農(nóng)村低保制度，但在實(shí)際的運(yùn)行中缺乏穩(wěn)定性，相關(guān)制度體系也不健全。同時(shí)，從法律的角度來看，國(guó)家一直沒有正式的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村最低生活保障進(jìn)行規(guī)定，只是作為一種政策文件由地方政府自行裁決。所有管理和運(yùn)行依據(jù)僅處于政策文件或暫行辦法，缺乏法律依據(jù)，使得農(nóng)村低保制度的建立權(quán)威性不夠[2]。由于立法滯后，使得農(nóng)村低保工作在實(shí)際操作中極不規(guī)范、隨意性大，具體表現(xiàn)為：一是中央責(zé)任和地方責(zé)任的劃分，地方各級(jí)政府各自的負(fù)擔(dān)比例以及資金到位時(shí)間沒有統(tǒng)一的規(guī)定，為農(nóng)村低保資金不足埋下了隱患；二是由于缺乏權(quán)威性依據(jù)，救濟(jì)對(duì)象把握不準(zhǔn)，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高低不一，導(dǎo)致救濟(jì)經(jīng)費(fèi)分配不公等問題時(shí)有發(fā)生；三是一些基層政府或村民自治組織對(duì)低保申請(qǐng)工作缺乏嚴(yán)格的審查公示程序，出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定制，及優(yōu)親厚友的現(xiàn)象。

二、如何完善欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度

（一）拓寬農(nóng)村低保工作的資金來源渠道

由于是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此農(nóng)村貧困面比較大，貧困人口多而且集中，所需最低生活保障資金的數(shù)額就多，這就要考慮從多方面籌集資金，以減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)從而保證制度的有效施行。當(dāng)前全國(guó)各地農(nóng)村最低生活保障資金基本上都是由中央、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。這種單一來源的公共財(cái)政保障方式優(yōu)點(diǎn)是資金來源穩(wěn)定且較有保證，但這種方式也有其較大的局限性，不利于廣泛籌集低保資金。因此，我們要積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，拓寬農(nóng)村低保資金的來源渠道，發(fā)揮民間組織在最低生活保障制度中的重要作用。在國(guó)外，政府與民間機(jī)構(gòu)相互合作，以及各種民營(yíng)機(jī)構(gòu)、慈善團(tuán)體、非政府組織等社會(huì)組織廣泛參與最低生活保障是一種非常普遍的現(xiàn)象。我國(guó)也應(yīng)建立多元化的農(nóng)村低?；I資機(jī)制，廣泛尋求社會(huì)資金的參與，以提高農(nóng)村低保資金補(bǔ)助水平。當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保資金籌集主要有以下幾個(gè)渠道，一是通過廣泛宣傳，積極尋求社會(huì)捐贈(zèng)；二是開征社會(huì)保障稅；三是發(fā)行最低生活保障專項(xiàng)福利彩票；四是在農(nóng)村建立群眾互助合作性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，通過群眾的互幫互助，籌集和積累救濟(jì)扶貧資金。

（二）科學(xué)合理的確定保障對(duì)象制定保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋范圍應(yīng)是全體農(nóng)村居民，只要生活處于最低保障線以下的農(nóng)村居民都可以主動(dòng)提出申請(qǐng)獲得保障。由于農(nóng)村最低生活保障涉及人員多，且居住分散，家庭收入復(fù)雜且變動(dòng)大，這就必須進(jìn)行艱苦細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行全面的排查和摸底，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確界定保障對(duì)象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于國(guó)家公布的基本生活水平的人群。同時(shí)，最低生活保障制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的功能，關(guān)鍵還在于能否正確地制定保障標(biāo)準(zhǔn)。保障標(biāo)準(zhǔn)是指在社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期，由政府制定的，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個(gè)人生存的最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地域遼闊的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來說，由于其自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和生活方式與城市存在較大差異，其保障對(duì)象之間也有很大的差異，故在確定農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能完全照搬城市的經(jīng)驗(yàn)。另外，同樣是農(nóng)村，由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也可能不一樣。所以，在確定基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一定要考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農(nóng)村居民的最基本生活需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、消費(fèi)水平和財(cái)政承受能力出發(fā)，因地制宜地確定和調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的規(guī)范化管理

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村貧困人口多、地域遼闊，而且有些地區(qū)交通、通訊條件極差，農(nóng)民居住又分散，農(nóng)村人口流動(dòng)性大，家庭收入難以計(jì)算，同時(shí)，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的人口又經(jīng)常變動(dòng)，這使得進(jìn)行農(nóng)村低保的入戶調(diào)查、核實(shí)、公示、上報(bào)等基礎(chǔ)性工作的難度較大。所以，農(nóng)村最低生活保障工作全面開展后，無論其工作量還是難度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市最低生活保障，如果還依附于救災(zāi)救濟(jì)工作機(jī)構(gòu)來完成，幾乎是不可能的，因此，一定要充實(shí)低保工作的基層隊(duì)伍和政府相關(guān)部門的人力。當(dāng)前，應(yīng)主要做好以下幾方面的工作，一是要建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)；二是成立農(nóng)村最低生活保障評(píng)審委員會(huì)，專職負(fù)責(zé)農(nóng)村低保調(diào)查、審定、申報(bào)、監(jiān)督和復(fù)查工作；三是保證工作經(jīng)費(fèi)。只有這樣，才能使農(nóng)村低保工作從開始階段就做到比較規(guī)范、真實(shí)、高效。

（四）加快有關(guān)農(nóng)村社會(huì)救助的立法進(jìn)程

不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都十分重視社會(huì)救助的法制建設(shè)。農(nóng)村最低生活保障制度本身是一項(xiàng)重要的社會(huì)救濟(jì)制度，是對(duì)傳統(tǒng)救災(zāi)救助工作的變革。為了避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保工作的隨意性，建章立制就顯得尤為重要。我國(guó)在1999年10月1日正式頒布實(shí)施了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國(guó)城市居民最低生活保障制度正式建立。當(dāng)前，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、居住特點(diǎn)，使得我國(guó)農(nóng)村低保工作比城鎮(zhèn)居民低保工作要復(fù)雜得多，難度更大，所以，更應(yīng)將農(nóng)村貧困居民的基本生活保障以法律的形式規(guī)定下來，以加強(qiáng)保障工作的有效性。與《城市居民最低生活保障條例》相對(duì)應(yīng)，當(dāng)前要加快制定《農(nóng)村居民最低生活保障條例》，對(duì)保障范圍的確定、保障對(duì)象的審查、保障標(biāo)準(zhǔn)的確立、保障資金的籌措、低保金的發(fā)放、低保工作程序和管理體制、低保的申訴和權(quán)利救濟(jì)等相關(guān)問題做出細(xì)致、規(guī)范的規(guī)定。同時(shí)，還要加快制定全國(guó)性的《社會(huì)救助法》，通過法律的形式，使該項(xiàng)制度制度化、程序化、規(guī)范化。

[1]崔義中，趙可嘉.完善我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的若干思考[J].中州學(xué)刊，2010，（2）.

[2]牛勤.論我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障問題與對(duì)策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，（10）.

（責(zé)任編輯：趙揚(yáng)）

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本文是山東省教育廳社會(huì)科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目（J08wdss）研究成果。

C913.7

A

1008—6153（2013）02—0113—03

2013-02-15

郭月菊（1973-），女，山東菏澤人，碩士研究生，菏澤學(xué)院法律系副教授。